关于基层社会管理和服务体系的调研报告

第一篇：关于基层社会管理和服务体系的调研报告

关于基层社会管理和服务体系的调研报告

社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。完善基层社会管理和服务体系，是加强和创新社会管理的重要内容。当前，我国正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，改革发展稳定的任务十分繁重而艰巨。加强和完善社会管理，推进社会服务体系建设显的尤为重要。“十二五”规划纲要指出要坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局，创新社会管理机制，形成社会管理和服务合力。

乡镇作为政权的基础、改革的前沿、发展的重点和稳定的关键，社会管理和服务体系的加强和完善，直接影响着人民群众的根本利益和确保国家长治久安。切实建立健全以党组织为核心的基层政府行政管理和基层群众团体自治组织相结合的社会管理格局，是当前完善社会管理和服务体系的重要手段。这种管理格局能最大限度的激发社会活力，增加和谐因素，提高社会管理的科学话水平，维护人民群众的权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。近年来，在市委正确领导下，我镇社会管理格局的创新上取得了部分成绩。然而，面对当前社会经济的迅速发展，许多陈旧的管理方式和落后的服务机制已经不能满足人民群众的生产生活要求，主要表现在以下几个方面：

（一）基层政府社会管理和服务存在的问题

1、管理方式和服务理念的落后。社会管理需要与时俱进，管理的理念与方式要随着社会形式的变化而不断的更新。目前，与市场经济体制相适应的管理体制、管理理念还并没有完全形成、完全确立起来。一些干部不能适应新的社会变化，对社会管理还比较陌生。部分干部对社会组织的作用认识不足，对公民权利缺少应有的尊重，在社会管理与服务中自我意识较强，在工作中存在很大的选择性，以自身的利益为出发点。习惯于用计划经济那套做法、那套理念来管人、管事、管物，与新时期的最大限度的增加社会活力、促进社会和谐稳定、保持社会秩序要求还不能很好适应。

2、管理和服务人才的缺乏。社会管理和服务是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会工作人才。经过新一轮的行政管理体制改革，乡镇的人员编制结构逐步趋向合理化，但是，由于社会经济的快速发展，需要更多的适应新形势的专门管理人员来从事社会管理和服务工作。目前，我市虽然加大了公务员的招考力度，也选派了部分年轻干部充实到基层一线，但是实际情况与群众的期望还有很大的差距。

3、管理和服务的方式不灵活。部分机构在社会管理与服务中存在着简单管理甚至粗暴管理的现象，主要采取单一行政干预手段，即政府凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法来实现国家对全社会的领导、组织和管理。传统社会中乡规民约、社会习俗对于规范人们的行为，调节社会关系，促进社会和谐稳定具有特定的功能。但是，在社会改造的激烈过程中，对传统社会管理资源挖掘利用不够。硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调。

4、新的管理和服务机制没有完全建立起来。随着新的社会组织不断增加，行业管理、社会组织管理、社区管理等诸多的社会问题大量出现，需要建立新社会管理和服务体制。但是现在乡镇工作大部分跟着上级中心工作走，跟着上级下达的任务忙，围着上级考核的方向转，新的社会管理和服务机制还没有在乡镇建立起来。因此，一些社会纠纷和社会矛盾不能及时有效的解决。

（二）基层群众团体自治组织在社会管理和服务中存在的问题

1、村民自治制度执行不力。村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。但是由于村民自治制度配套法规的欠缺，村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。由于村民自治过程受到传统观念意识的阻碍，村民普遍自治意识不强，部分村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使得村民自治流于形式，无法发挥最佳效应，不能很好的行使其社会管理和服务的功能。

2、基层自治组织不完善。在社会基层管理组织，如中小学校、医疗卫生机构等两种服务相关组织，红白理事会、调解委员会、妇女组织、治安巡逻队等协调相关组织，农业合作社、文化技能培训机构、文化娱乐组织等服务相关组织。这些自治组织在服务与引导群众方面都能发挥了一定的作用，但是大部分组织仅仅停留在形式表面上，只成立相关组织，而没有开展实际工作。一些组织在政府和社会的支持下能正常的运转，但是由于组织程度不高，组织内部管理缺乏有效约束，组织人员流动性强，组织结构不稳定等原因导致其行使组织自身职责不力，并不能为群众带来任何效益。

从我镇现实情况以及社会管理的总体形势看，要加强和完善社会管理与服务体系必须坚持以人为本、服务优先，坚持多方参与、共同治理，坚持统筹兼顾、动态协调，坚持既有秩序又有活力，坚持立足实际、改革创新的原则，将健全社会管理体系建设摆在首位，形成以政府机构为主体的政治组织，以基层群众团体为主题的自治组织相结合的管理组织体系，注重发挥各类自治组织在社会管理和社会服务中的作用，形成社会管理新格局。

（一）解放思想，转变职能，提升政府社会管理和服务水平

1、围绕提高基层政府行政效率，提升干部素质。

针对当前社会管理和服务中存在的很多问题，体制机制的建设不是解决问题的“万能钥匙”，社会管理最终要落实到“人”。要做到完善镇村干部管理新方式，必须致力激励约束的创新。一是用改革与竞岗手段加压力。要按绩效定酬，打破“大锅饭”局面。二是用评分与保障手段强基层。积极探索农村“两委”干部工作目标责任制管理新模式，推行村干部工资保发、养老保险、医疗保障“三保”机制，解决基层干部后顾之忧。三是用考核与跟踪方法明目标。要制订完善《机关干部岗位目标考核办法》，让每名干部找准坐标，对号入座，定期组织班子成员、机关干部谈心活动，及时跟踪管理，掌握思想工作状况，让干部人人肩上有担子、个个身上有压力。四是用培训与锻炼方式优素质。加大对乡镇干部“充电”、“输血”力度，使之不断掌握新知识，增长新本领。通过对干部激励与约束，提升干部工作水平，融洽干群关系。在继续加大经济发展力度的同时，重视社会的管理与服务制度建设，一方面用制度来约束干部行为，另一方面通过干部自身素质的提高来加强制度的执行力度。从而实现切实转变基层干部工作作风，创造良好的社会管理和服务环境。

2、围绕提高服务群众的水平，加大对阳光服务中心的投入。针对当前基层社会管理和服务体制不灵活的问题，建立一个一站式服务的平台可以根本的解决好这一难题。实行便民服务中心与乡镇政务公开一体化，在便民服务建设中，把便民服务工作与目标考核相结合，把便民服务中心工作与惠民服务工作相结合，有力地推进了便民服务工作的开展，提高了便民服务质量和工作水平。在镇阳光便民服务中心建设的带动下，各行政村（居）民委员会分别成立自己的便民服务站，采用“代民办事”的方式，提供免费的咨询和代理，快速有效的解决了人民群众生产生活中遇到的许多问题。

3、围绕加强经济建设，创新社会管理和服务方式。

当前乡镇形势发生了重大变化，根据新形势发展的要求，及时转变乡镇政府职能，加强乡镇政府的社会管理和公共服务职能。解放思想，从改变服务方式、加强经济合作、转变政府职能中创造新机遇，改革创新，探索乡镇政权运行新机制，走精简高效之路，整合资源、形成合力，提高效率，才能实现优势优先、又好又快发展的目标。

（二）改革创新，勇于探索，完善基层群众团体自治组织

1、促进基层群众团体自治组织发展。基层政府要加强对基层群众团体自治组织建设与发展的引导。建立健全统一登记、各司其职、协调配合、依法监管的群众团体自治组织管理体制。完善各类组织的工作内容，优先发展对增强乡镇经济发展有积极作用的组织，重点培育对基层公益事业发展有积极作用、对村民自治有重要作用的组织。使其在推动社会管理方式的创新上发挥应有的作用。谋求行业协会、合作社等组织的改革和发展，发挥各类组织沟通群众与企业、企业与政府的桥梁作用。

2、加强对群众团体自治组织监管。完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。健全法律法规，严格依法监管。建立对群众团体自治组织监管机制和管理信息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效力。增强群众团体自治组织的稳定性和时效性。实行组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管力度。

第二篇：基层社会管理创新调研报告

关于基层社会管理创新的调研与思考

当前，我国正处改革发展的关键时期，经济体制、利益格局、社会结构发生深刻变化，社会管理面临诸多新问题。基层社会管理如何加强？如何走出新的路子？如何加强和创新社会管理体系建设，如何创新领导体制和工作机制，进而达到维护社会平安、促

进社会和谐，带着这些问题，近期，我们对萍乡市安源区社会管理服务工作的基本情况进行了深入调研，认真查找和分析存在的问题，并就做好今后的社会管理服务工作做了有益的探索。

主要工作情况

强化组织领导，宣传教育更加深入人心。安源区委政法委高度重视加强和创新社会管理工作，制发了文件，明确了工作任务和工作目标，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理工作格局，为各项工作的顺利开展提供了有力保障。强化宣传引导，充分利用各类媒体进行广泛宣传，宣传法制及政法综治社会管理工作。中央、省、市主流媒体刊载宣传文章、图片、音像资料200余篇；组织了50场政法综治“走基层、创平安”文艺团队在乡村社区巡回演出，观众达万人；发送短信20万条；走百村，入千户，深入村民家中关心帮扶。通过开展宣传教育等系列活动，公民法制意识、道德水平和文明素质进一步提升，广大群众对加强和创新社会管理工作的知晓度不断提高，参与社会管理的热情得到有效激发，形成了“人人参与、共建共享”的良好社会氛围。

强化关怀服务，特殊群体得到有效管理。打造出租房屋、流动人口服务管理新模式，建立“以证管人、以房管人、以业管人”制度。深化“网格化管理、组团式服务”，根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，注重整合机关干部、基层党员、村（社区）两委班子等工作力量和资源，因地制宜配置每个格内服务团队。建立特殊人群常态化管控机制，扎实开展毒品打击专项行动，积极推进社区戒毒康复工作，进一步加强了对社区矫正等重点人群的管理、帮教和服务。深化“留守学生”关爱行动，加强未成年青少年管理和教育，“阳光学校”正积极筹建中，促进了青少年健康成长。

强化综合治理，社会大局保持和谐稳定。加大资金投入，推进“天网”工程建设，实现了重要路口、主要街道、重点部位的监控全覆盖；开展为期四个月的“安源暴雨”行动，进一步加强派出所巡防队伍建设，配齐人员，城区见警率大幅提高；广泛开展农村群防群治活动，农村治安防范能力进一步增强。强化治安突出问题整治，加大了对重点地区和治安乱点的整治力度，积极开展打击街面两抢、入室盗劫、打击非法传销、打击黄赌毒等专项整治行动，全区治安形势不断好转，群众安全感不断增强。三季度人民群众公众安全感测评安源区在全省排33位，创历史最好成绩。

强化关键突破，重点难点工作有序推进。全面实施社会平安风险评估，建立健全群众利益诉求表达、维权、协调沟通和权益保障等机制，构建完善“大调解”工作体系，整合调解工作力量，延伸调解网络，全区各类矛盾纠纷得到了及时有效化解，信访总量及进京、到省到市上访量与去年同期相比大幅下降，实现了信访形势的持续好转，保障了社会的和谐与平安。服务下沉，探索建立社区便民服务中心，城区街道选派责任心强的机关干部到社区，有效破解了居民办事难的问题。组建网评员队伍，加强对虚拟社会的管理，通过微博、社区论坛等形式，广泛收集社情民意，及时掌控化解网上舆情，正确引导舆论走向。

存在问题

群众的利益诉求格局日趋多元。利益结构的深刻调整造成社会矛盾纠纷多样化，大量利益诉求以矛盾纠纷形式凸显出来，涉及领域不断扩大，矛盾主体多元化，主要为土地征用、拆迁安置、社会保障、涉法涉诉等方面，各种社会矛盾相互交织、相互作用、日益复杂，化解社会矛盾，预防、处置群体性事件的难度加大。特别是随着网络的兴起，群众越来越注重利用网络来表达利益诉求，但是由于缺乏正确的引导和有效的制度规范，网络信息真假难辨，网络恶炒、恶意中伤、散布虚假消息等现象逐步增多，严重影响着网络舆情的正确导向。

传统社会管理模式日趋滞后。一是思想认识有待进一步提高，一些部门和乡镇对加强和创新社会管理的重要性、紧迫性认识不足，重经济建设、轻社会管理的现象仍然存在。二是缺乏公众参与社会管理的有效途径。对传统社会管理资源和手段利用不足，硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调，公民主动参与社会管理的意识不强。三是基层政法保障力度不够。基层警力有限，基层政法综治工作人员兼职现象突出且变动频繁，难以保证专职专用，与新形势新任务不相适应。

公共服务的均等化、社会化程度亟待提高。公共服务供给不仅总量有限，而且在城乡之间、群体之间的差距依然极大。一方面，群众对基础教育、就业培训及信息服务、公共

卫生服务、社会保障相关服务等的需求还无法得到充分满足。另一方面，由于农村居民居住相对分散，导致农村居民获得公共服务的成本随之提高。另外，由农民工引发的“留守老人”、“留守儿童”等问题也开始凸现出来，增加了社会不安定因素。

建议对策

以保障改善民生为根本，夯实社会管理基础。改善民生是加强和创新社会管理的基础。一是建立健全民生保障机制。努力健全社会安全网，推进社会保险和社会救助机制建设，切实做好就业再就业工作，加快推进保障性住房建设，不断提高群众的生产生活水平。二是建立健全公平的利益分配机制。努力创造平等竞争的社会环境，确保各利益主体在分配上机会平等。三是建立健全收入平衡机制。加大政府公共服务投入，大力发展社会事业，改革公共服务方式，优化公共资源配置，注重向社区、向农村倾斜，建立符合区情、统筹城乡、持续发展的基本公共服务机制，有效缩小城乡差距。

以加强社区建设为重点，构建社会管理平台。一是大力加强社区建设。将城市管理重心下移，整合社会管理资源，把能下放的职权下放到街道和社区，使其有权管事、有人做事、有钱办事。二是大力推进农村村级组织建设。依法加强对民主直选村委会干部选举的监督和领导，设定严格的干部候选人标准，严防一些地方宗族势力、黑恶势力插手选举，确保党对农村基层组织的领导，有效维护农村社会长治久安。三是加大村（居）、社区资金和政策保障力度。着力解决村（居）、社区一级组织开展正常活动所需经费、场所的保障问题，有效提高村（居）干部工资待遇，进一步完善村（居）干部的养老保险制度，解决其后顾之忧。

以矛盾纠纷化解为突破，解决社会管理突出问题。紧紧围绕排查化解社会矛盾，解决社会管理各类矛盾，有力促进社会和谐平安。一是建立健全矛盾纠纷源头治理机制。二是建立健全“大调解”工作机制。三是建立健全社会矛盾多元化调处机制。四是探索建立突出矛盾纠纷长效化解机制。

以体制机制创新为关键，提高社会管理能力。加快推进体制机制创新，有效完善基础性、关键性社会管理制度，做到有用的硬办法要用好、软办法要有效、老办法不能丢、新办法要跟上。一是创新社会组织管理服务。二是创新流动人口和特殊人群的管理服务。三是创新虚拟社会综合管理机制。同时，建立网上、网下一体化联动管控机制，提高发现处置、侦查打击、防范控制的能力，严防形成由网上向网下传导的社会破坏力量。

以推进依法治理为载体，提升社会管理固本根基。一是强化政权法治意识。二是坚持依法施政办事。法治要有法，亦要执法，任何人都不得随意突破法律法规的边界。作为行政主体，要做到用制度行权、按制度办事、靠制度管人，努力形成尊重法律、崇尚法律、遵守法律的良好氛围。坚持按法律法规办事，按规章制度办事，合情合理合法办事，决不盲目决策、随意行事，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题的能力，不断提高社会管理的公信力和满意度。三是广泛深入进行法律宣传教育。四是加强依法治理社会痼疾。

基层社会管理问题将是我国当前乃至未来相当长的时期内的重大课题。基层社会管理需要调动各方的积极性与主动性，需要多方的共同参与和努力，我们必须结合时代的发展要求，密切联系社会发展实际，关注社会发展重难点，不断加强和创新基层社会管理，以期实现社会的和谐稳定发展，加快推进全面建成小康社会的发展进程。

第三篇：不断提升基层社会管理和服务水平

不断提升基层社会管理和服务水平

加强和完善基层社会管理和服务体系，是加强和创新社会管理的重要内容，对于提高社会管理科学化水平、促进经济社会持续健康发展具有重要意义。近年来，广东省云浮市以推进农村综合改革为契机，通过创新体制机制不断加强和完善基层社会管理和服务体系，取得了明显成效。主要做法云浮市地处粤西山区，是广东省最年轻的地级市。受区位条件、资源禀赋、原有基础等因素制约，云浮市经济社会发展比较落后，社会管理面临巨大压力。为改变这种局面，云浮市近年来立足实际、大胆创新，围绕“下”字做文章，将基层作为着力点，探索出一条具有自身特色的社会管理路子。眼睛下看，创新社会管理方式。一是在转变经济发展方式上向下看。将主体功能区概念引向县域，以县为单位进行规划和建设，确定优先发展区、重点发展区和开发与保护并重示范区三类主体功能区，实行分类指导，走“错位发展、以特取胜”的发展路子。二是在转变基层治理方式上向下看。推进镇级机构改革，在整合现有资源基础上组建党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心“三办两中心”，重点解决组织建设、农民增收、环境建设、社会管理、民生服务等问题。三是在转变管理工作方式上向下看。推行 “十步工作法”，让群众参与社会管理全过程；树立“民意为先”理念，建立“两代表一委员”工作站制度，方便基层群众参政议政。权力下放，增强社会管理能力。巩固和完善基层组织是加强和创新基层社会管理的基础。云浮市实施以权力下放为核心的强镇扩权改革，将原先赋予县级政府的部分事权、财权和人事权下放到乡镇，提高基层政府的施政能力。一是下放事权，让乡镇有权办事。率先在云安县推进强镇扩权改革，按照责权利相一致的原则，将14个县直部门的72项职权下放到乡镇，充分发挥基层政府的能动性。二是下放财权，让乡镇有钱办事。适当扩大乡镇财权，逐步提高乡镇税收返还比例。同时，规范县直部门资金下拨方式，扶持资金统一划拨到乡镇政府，由县直部门负责监管，乡镇直拨扶持对象。三是下放人事权，让乡镇有人办事。按照配强配优乡镇班子的要求，扩大乡镇干部人事推荐权、干部调整建议权和干部问责处理权，乡镇党委对配备镇级班子副职有推荐权，对调整镇班子成员有建议权，对乡镇干部工作问责有处理权。资金下发，夯实社会管理基础。基层社会管理任务繁重、资金不足。针对乡镇财政资金紧张的情况，云浮市通过县级统筹财政以及税收等渠道对镇村两级予以资金支持，保障基层社会管理和服务工作顺利推进。一是创新财政保障机制，实现向下拨款。在镇级运作上，除了提供公共服务全额保障，还逐步提高乡镇税收返还比例；在村两委运作上，实行县级财政直补；在保障民生上，实现专项财政下乡。二是创新税收共享机制，实现向下分税。按照相互合作、利益共享、共同开发的原则，出台项目招入地与所在地税收共享、资源地和项目地税收分成、园区税收增量共享等政策，并明确税收共享资金只能用于社会管理和服务。三是创新财税激励机制，实现向下奖励。在确定财税考核基数的基础上，实行“超率累进分成”激励机制，超过基数增长率的部分越高奖励比例越高。同时，设立“上台阶奖”，奖励财税收入突破一定数额的乡镇。服务下移，丰富社会管理内涵。完善社会服务是加强和创新基层社会管理的重要内容。云浮市坚持以提供基本公共服务为着力点，不断完善基层社会服务体系，解决人民群众关心的利益问题，让公共服务延伸到基层，惠及广大人民群众。一是组建三大中心，实现服务下乡。组建镇级农村土地流转服务中心、农村劳动力服务中心和农业发展服务中心，帮助农民解决土地、就业及农业发展等问题，提高基层社会服务的专门化和专业化水平。二是组建一社一队，实现服务进村。成立农村社区服务合作社，逐步建立一体化的社会、劳动、医疗保障以及交通、通信等服务网络，让基本公共服务覆盖农民；组建农村环卫服务队，寓社会管理于公共服务中，解决人民群众十分关心的环境卫生问题。三是开通四个网络，实现服务入户。运用信息技术平台，推动社会服务逐步向镇村延伸。开通“三农”服务网、政府服务热线、远程审批系统和廉政直通车，形成覆盖农户的一网连市场、一

线解难事、一站办审批、一键强监督的全方位信息化服务体系。考核下沉，提升社会管理成效。建立面向基层的政绩考核机制是加强和创新基层社会管理的必然要求。云浮市坚持在政绩考核过程中尊重民意、重视基层，实现考核下沉。一是将官考与民评结合起来。通过机关民主测评、群众满意度评价、领导班子评价、单位代表互评、基层人员评价，把各考评主体的意见和建议以不同权重比例集中起来，使民意在评议中得以体现，形成上下互动的评议氛围。二是创建“5+X”乡镇干部考核机制。探索实施“基本职责+主导职责”双层履职制度，明确乡镇干部的功能职责为“5+X”，体现了因地制宜的考核原则。其中，“5”是指社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设五项基本职责，体现了以基层为导向、以群众为中心的考评标准；“X”是指赋予各乡镇不同的功能定位、职责要求和经济社会发展目标等。几点启示云浮市创新社会管理的实践探索收到明显成效，实现了经济建设和社会建设双丰收。2010年，群众信访数量较2009年下降29.5%，农村治安案件下降30.8%，全市未发生严重群体性事件。同时，经济增长率达到15.41%，农民人均纯收入增长率达到22.8%。云浮市的实践探索为加强和创新基层社会管理提供了一些有益启示。重点在基层。加强基层社会管理和服务，是加强和创新社会管理的基础工程。基层稳定，整个社会才能稳定；基层发展，整个社会才能发展。只有搞好基层社会管理和服务，社会管理的大厦才具有扎实的根基。当前，我国大量社会需求来源于基层、大量社会问题产生在基层、大量社会矛盾根源在基层，这对基层社会管理和服务提出了更高要求。只有重心下移、关口前移，将人力、物力、财力投到基层，做好基层社会管理和服务工作，才能从源头上化解各种矛盾。关键在服务。社会管理说到底是对人的管理和服务，它涉及人民群众的切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民的理念，着力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。只有始终坚持“以人为本、服务优先”的社会管理理念，想方设法为人民群众提供全面、优质的公共服务，以服务体现管理，以服务促进管理，以服务深化管理，才能真正获得人民群众的认可。保障在制度。社会管理是一项事关长远的基础工程。加强和创新社会管理，必须以体制机制创新为保障，实现社会管理和服务的常态化、系统化、机制化。只有建立健全相关制度，特别是不断创新政绩考核机制、财税分享机制等，才能有效推动和保障社会管理和服务的实现，不断提高社会管理科学化水平。基础在群众。群众是社会管理的对象，也是社会管理的主体。加强和创新社会管理，必须尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，努力提高人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及社会参与的意识和能力。只有充分尊重人民主体地位，切实发挥人民首创精神，积极引导人民群众有序参与、充分参与、高效参与，以决策共谋集中民智、以发展共建凝聚民力、以合作共管汇集民意、以成果共享顺应民心，才能形成政府和群众之间的良性互动，不断提升社会管理和服务水平。

第四篇：浅谈残疾人社会保障体系和服务体系建设

浅谈残疾人社会保障体系和服务体系建设

省残联办公室 陈永红

一、“两个体系建设”的基本内涵及其重要意义

2008年3月，中共中央、国务院下发了《关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号，简称中央7号文件），全面部署了残疾人工作任务，提出了“在新的起点上加快发展残疾人事业”等一系列具体措施，是我国残疾人事业发展的纲领性文件。其核心内容为“残疾人社会保障体系和服务体系建设”，即“两个体系建设”。要搞清“两个体系建设”问题，必须首先搞清楚两个体系建设的基本内涵。

残疾人社会保障体系的重点是完善残疾人社会保险政策，做好残疾人生活救助工作，发展残疾人社会福利和慈善事业。从广义上讲，残疾人社会保障是指通过立法和政策规定对有残疾的公民的生存权、文化权、发展权给予保障的社会制度。如《残疾人保障法》规定的康复、教育、劳动就业、文化、生活福利、无障碍环境等六个方面保障内容。从狭义上讲，就是国家和社会对生活有困难的残疾人的基本生活和福利给予帮助。如《残疾人保障法》第六章提出的动员残疾人参加社会保险、对生活有困难的残疾人给予救助、对“三无”残疾人给予供养、对不同类别残疾人生活中的特殊需求给予帮助，等等。

残疾人服务体系以康复服务、教育服务、就业服务、托养服务、综合设施服务、无障碍服务、建立健全残疾人法律服务等服务体系建设为首要目标和核心内容。残疾人服务体系是指以残疾人生活、生存与发展的直接需求为目的的服务，是社会服务中基本公共服务的一个部分，其领域广泛、内容丰富。它涉及到为残疾人服务的主体建设（服务机构和队伍建设）、平台建设（服务设施建设）和载体建设（服务活动），等等。

加强残疾人社会保障体系和服务体系建设，有利于促进国家社会保障和服务制度的建立完善，对促进社会公平、缓解社会矛盾、维护社会稳定，对保障残疾人的权利、维护残疾人的尊严、发挥残疾人的潜能，激励和调动残疾人充分参与社会生活等方面，具有积极的作用。

中国残联为加强对“两个体系建设”的领导，组建了中国残联“两个体系建设”领导小组及办公室，并在全国确定了13个省（直辖市、自治区）为重点联系省（直辖市、自治区）、3个专项试点城市和3个试验区，有计划、分步骤地推进“两个体系建设”。我省被中国残联确定为重点联系省，作为重点联系省，省残联也相应成立了“两个体系建设”领导小组及其办公室；同时，我们按照边试点边推进的原则，综合考虑经济基础、地理位置和工作基础等因素，确定合肥、滁州、安庆、铜陵、马鞍山、黄山、淮北、蚌埠等8个市为重点联系市，进行重点推进；同时，对未被纳入重点联系的市，按照每个市确定一个县（区）作为重点联系县（区）的要求，确定9个县（区），作为重点联系县（区），在省残联“两个体系建设”领导小组办公室的督促指导下，积极开展工作。那么，残联在“两个体系建设”中应该扮演什么角色？如何贯彻落实好中央7号文件和省委13号文件精神，推进残疾人社会保障和服务体系建设，构建共建共享的和谐安徽？诸如此类的一系列问题，是各级残联组织和每一位残疾人工作者值得思考和探索的重大课题。

二、我省残疾人社会保障体系和服务体系建设现状 在基本生活保障方面。近年来，特别是“十一五”以来，我省各级党委、政府和有关部门认真贯彻科学发展观，坚持以人为本，高度关注民生，高度重视支持残疾人事业的发展，以贯彻落实党的十七大、中国残联五代会精神，以及中央7号文件和省政府202号令为主线，在制定残疾人事业“十一五”发展纲要的基础上，着力加强政策建设，纷纷出台了一系列扶残、助残政策，努力推进残疾人社会保障制度建设，初步形成了残疾人社会保障体系框架。其主要标志是：省委、省政府出台的对残疾人基本生活保障采取低保加优保、普惠加特惠的一系列政策，其中包括《贫困重度残疾人生活特别救助实施办法》。在这里，我想有必要向大家介绍一下关于我省贫困重度残疾人生活特别救助如何提出、如何引起领导关注、如何纳入民生工程的问题，因为这对于残联如何充分利用各种资源，如何争取残疾人特殊优惠政策的出台，如何推进残疾人社会保障体系建设，都很有借鉴价值。在保障需求方面，残疾人具有特殊性。比如，对部分残疾人单独列户施以最低生活保障，全额享受最低生活保障金是完全合情、合理、合法的，也充分体现了党和政府的社会责任。然而，我们现行的低保政策是按户来计算人均收入的，并给予差额补助到低保线，这对残疾人来说有失公平。有部分残疾人不可能成立家庭，要一辈子依附父母或兄弟姐妹家庭生活，按家庭户来计算人均收入，可能因高于最低生活标准，导致不能享受低保；或略低于最低生活标准，而只能享受少量的差额补助。这部分残疾人因为没有收入，或极少收入，在父母或兄弟姐妹家庭中没有地位，活得很没有尊严。我国《宪法》第四十九条规定：父母有扶养未成年子女的义务，这是“有限责任”。可是，事实上，对于没有完全民事行为能力或重度残疾、生活完全不能自理的残疾人，其父母承担了从孩子出生到死亡的“无限责任”。残疾不是残疾人本人或其家庭应当承受的问题，而是人类历史发展进程中不可回避的必然要付出的代价，是社会问题。残疾人及其家庭本来已经承受了残疾带来的巨大痛苦，再让他们承担无限责任是很不公平的。残联有责任帮助这些家庭由“无限责任”转变到“有限责任”。

又比如，我省正在实施的贫困重度残疾人生活特别救助、聋儿语训、重度精神病患者免费服药，以及新农合、新农保等对残疾人的特殊优惠政策，不但不会造成制度的不平衡，相反，恰恰弥补了制度的缺陷，真正体现了社会公平。生活救助是以贫困程度为标准的，这只考虑到收入因素，却忽视了支出因素。残疾人的支出结构有别于非残疾人。残疾人为了维持正常生活，除了与非残疾人必须支出的项目外，还必须额外增加一些支出项目。例如，购买、维修、更换辅助器具的支出，长期康复护理费的支出，长期康复训练费的支出，长期甚至终生服用药品等的支出，这些特殊支出项目，非残疾人是完全不需要的，而残疾人是必不可少的。所以，将贫困残疾人纳入最低生活保障或五保供养，对少数情况特殊的残疾人而言是远远不够的，残疾人的生活质量远远低于非残疾人。基于以上种种原因，残联有责任为残疾人争取更多的政策突破，提供帮助，满足广大残疾人群众的特殊保障需求。这里需要强调的是，残联在争取政策的时候要注重调研，有理有据，讲求策略。比如，被纳入今年省民生工程的贫困重度残疾人生活特别救助，当初依托省政协做了大量调研工作，请政协委员参与调研，深入到残疾人家庭，了解他们的实际生活状况，广泛征求残疾人群众的意见，最后形成调研报告甚至形成了政协提案，结果引起了省领导的高度关注。在此基础上，省残联与各有关部门积极协调争取，得到了相关部门的大力支持，最后使得我省贫困重度残疾人生活特别救助最终被纳入省民生工程，全省有近40万贫困重度残疾人直接受益。这正如有的领导同志所说的，对于残疾人工作，不是不人道，而是不知道。各级残联在争取残疾人优惠政策的时候一定要首先摸清情况，掌握准确数据，做到有理有据，才能引起主要领导的高度重视，才能得到有关部门大力支持，让他们从内心认识到确实需要出台该项政策。同时，还可以借鉴兄弟市、县级残联，甚至其他省的关于残疾人的特殊优惠政策，向主要领导据理力争，直至形成政策法规。当前，各市、县、区残联正在制定贯彻中央7号文件和省委13号文件的实施意见，尤其要认真借鉴以上两点做法。

在康复方面，省里出台了《贫困白内障患者复明工程实施意见》及《关于对参加新农合和城镇医保的残疾人装配辅助器具给予补助的意见》，在继续实施对纳入项目的聋儿语训、白内障复明、精神病防治等重点康复工程给予补贴政策的基础上，把残疾儿童康复、肢体残疾人装配假肢纳入新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险报销范围。

在就业方面，省里在继续实施《安徽省按比例安排残疾人就业办法》的同时，出台了《安徽省残疾人“万人就业工程”实施方案》等10多个残疾人就业政策及配套文件，残疾人就业政策体系进一步完善。

在扶贫方面，省里出台《安徽省康复扶贫贷款管理体制改革实施意见》、《残疾人事业专项彩票公益金农村贫困残疾人危房改造项目安徽省实施方案》等，优先将贫困残疾人康复和基本生产、生活保障，纳入扶贫开发、危房改造计划予以重点扶持。在特教方面，省里出台了《安徽省残疾人教育“十一五”实施方案》和《国家彩票公益金助学项目》，为推动30万人口以上、尚未建立特教学校的县抓紧建立特殊教育学校，动员社会力量多渠道、多形式筹集扶残助学资金，帮助贫困残疾学生完成学业，提供了依据。

在基层基础建设方面，省里出台《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》。

在维权方面，省里出台《安徽省残疾人法律救助维权行动2008年实施方案》，要求司法部门和法律服务机构，对残疾人提供优先、优质、优惠的法律援助和服务，并根据残疾人的经济状况减免相关费用。同时，要求加大执法检查力度，依法严厉查处侵害残疾人权益的各类案件，有力地推动了残疾人合法权益的保护。

在体育方面，省里出台了《安徽省有突出贡献的运动员教练员奖励暂行办法》，规定对在残奥会、残疾人世界锦标赛、全国残运会等重大赛事中获得奖牌的运动员、教练员给予重奖。这是全国第一份有关残疾人体育表彰奖励的规范性文件。

目前，我省残疾人两个体系建设的格局基本形成，呈现出了以基本生活保障为重点向既保障生存权又保障发展权的方向发展，政策法规不断完善、保障面和领域不断扩大、保障功能和水平不断提升。

但是，残疾人社会保障和服务体系建设，与构建和谐安徽、全面建设小康社会的要求，与残疾人“参与、共享”社会生活的需求，还有很大的差距。一是在政策指导方面，缺乏总体规划、规范。尽管省政府制定有残疾人事业“十一五”发展纲要等,但就残疾人社会保障和服务体系建设没有做出系统的全面的安排。相关部门制定的保障政策，虽然规定了对残疾人实施优惠的内容，但不够系统、规范。二是在保障内容方面，重基本生活保障，轻发展权益保障。如实施低保、医保、救助等，由于覆盖面比较大、政策明细具体、操作程序规范，可以保障大多数贫困残疾人的基本生活。但残疾人在就业、教育、康复等方面仍然存在很大的困难。三是在资源利用方面，缺乏规范和标准，共享程度还不够不高。现有的公共服务缺乏针对残疾人特殊需求的保障与服务内容和有效措施，残疾人的特殊困难和需求往往被普遍化、平均化的要求所掩盖和忽视。如我省还没有普遍建立对重度残疾人进行集中托养的机构，图书馆、公交车等还没有建立针对残疾人特殊需求的无障碍设备，残疾人社区康复功能还十分薄弱，等等。四是在区域发展方面，存在城乡之间、县域之间不平衡。由于经济发展的不平衡，导致残疾人工作皖南优于皖北、城市优于农村。特别是在农村保障残疾人权益，为残疾人服务的能力尤其薄弱。五是经费投入不足的问题比较突出。残疾人社会保障和服务经费投入不足，服务设施和专业人员队伍匮乏的问题还比较突出；资源不足和现有资源利用不足并存的问题十分普遍。

三、我省“两个体系建设”下一步工作重点

以贯彻落实中央7号文件和省委13号文件为契机，积极协调各级党委、政府以及相关部门，推动出台配套政策法规，认真落实各项扶残助残措施，探索建立政府主导的“两个体系建设”工作机制。

（一）着力实施“五大工程”，推进残疾人社会保障体系建设

一是实施贫困残疾人生活救助工程。积极协调民政、财政部门，争取低保政策支持，着力解决好重度残疾、一户多残、老残一体等特殊困难家庭的基本生活保障问题，对符合城乡低保条件的纳入最低生活保障范围，予以重点保障；对贫困重度残疾人，在享受低保的基础上，再给予特别救助。同时，随着经济的不断发展，逐步扩大对贫困残疾人的救助范围，提高救助标准。逐步实施重度残疾人托（安）养工程，对生活不能自理、残疾等级为一级的残疾人逐步实行集中托养、日间照料或居家安养等。

二是实施康复救助工程。继续实施“万人贫困白内障复明工程”；积极协调卫生、财政、劳动保障等部门，主动参与医保、医改等基本医疗卫生政策的制定，力争把精神病防治，与7周岁以下听力障碍儿童配备助听器、肢体残疾人装配假肢一起，纳入城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗定补范围，实现残疾人基本医疗卫生和康复政策突破。对参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗的持证重度残疾人，可代其缴纳个人应负担的参保资金或参合资金。推进城市和农村康复示范区建设，逐步实现“康复进社区、服务到家庭”的目标。三是实施残疾人就业工程。继续实施好“万人就业培训工程”。针对我省残疾人就业保障金征收不平衡、积累过多等问题，争取省政府出台全省保障金统筹使用管理政策，加大保障金统筹调剂使用力度，为更多的残疾人就业提供保障，促进全省保障金使用和残疾人就业的平衡发展。多形式开发适合残疾人就业的公益性岗位，积极扶持残疾人自主择业、自主创业。拓宽就业渠道，鼓励和扶持兴办福利企业、盲人按摩机构、辅助性工场等残疾人集中就业单位，帮助更多残疾人实现集中就业。加强残疾人市场定向职业培训和个性化就业服务，积极开展创业指导和小额贷款服务，增强残疾人就业和创业能力。充分发挥残疾人扶贫基地的辐射带动作用，帮助残疾人从事种养殖业、手工业和各种经营，提高家庭生产经营能力，有序组织农村残疾人转移就业。将难以实现就业的残疾人列入就业困难人员范围，提供就业援助。

四是实施贫困残疾人危房改造工程。紧紧抓住当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施中“扩大农村危房改造试点和加大扶贫开发力度”这一历史性机遇，将农村贫困残疾人危房改造项目纳入全省农村危房改造总体规划；着力实施好“彩票公益金贫困残疾人危房改造工程”，帮助农村贫困残疾人家庭解决住房问题。积极协调有关部门，力争将城镇贫困残疾人家庭住房纳入我省廉租房保障范围，逐步解决城镇贫困残疾人住房问题。

五是实施特殊教育工程。针对安徽特殊教育横向上特教学校少、纵向上特教体系不健全等问题，督促各级政府统筹规划和发展残疾人教育事业。推动30万人口以上的县（市、区）兴办义务教育阶段的特殊教育学校，满足残疾儿童接受义务教育的需求。积极协调教育、民政部门，落实特殊教育学校教师特殊岗位津贴政策，鼓励教师从事特殊教育，加强师资队伍建设，提高特殊教育质量；重视残疾儿童学前康复教育，推进残疾儿童少年随班就读工作。制定特教学生补贴以及残疾学生和残疾人家庭子女助学政策，保障其免费接受义务教育。加快发展高中阶段特殊教育，积极推进残疾人免费职业教育。争取各方支持，大力筹措资金，建设好省特殊教育中专学校。

（二）切实加强基础工作，推进残疾人服务体系建设 一是加强各级残疾人组织建设。积极协调争取，推动政策落实，加强各级人民政府残疾人工作委员会及其办事机构建设，切实提高为残疾人服务的能力。结合残疾人公益性岗位开发，进一步加大乡镇（街道）和村（社区）残疾人专职委员、助（协）理员的配备和使用力度，尽快建成“横向到边、纵向到底、事有人管、责有人担”的基层残疾人组织体系。加强对专门协会工作的指导和支持，切实帮助解决突出问题，为其正常开展工作创造必要条件。认真对照《基层残疾人组织规范化建设验收标准》，继续抓好基层残疾人组织规范化达标工作，确保如期通过达标验收。

二是强力推进综合服务设施建设。督促各级政府及有关部门把残疾人综合服务设施建设纳入到城乡建设规划和公益性建设项目，优先划拨建设用地，减免有关费用，给予重点保障。协调省财政拨出专款，鼓励市、县（市、区）建设设施齐全、功能完善的残疾人综合服务设施。

三是大力加强残联干部队伍建设。加强残联干部业务培训和实践锻炼，不断提高其把握全局能力、组织协调能力和管理服务能力，努力造就一支高素质干部队伍，为更好地服务残疾人群众提供有力保障。督促各级人大、政协认真落实政策，将条件具备的残联理事长推荐为同级人大或政协常委候选人。积极协调组织人事部门，争取将残联干部队伍建设纳入干部和人才队伍建设整体规划，纳入各级党校和行政院校培训计划，加大培养、使用和交流力度。

四是扎实推进信息化建设。以贫困重度残疾人生活救助和第二代残疾人证换发为契机，认真做好全省残疾人基础信息采集工作，全面摸清残疾人底数和基本情况，切实抓好残疾人基础信息数据库建设。实现省残联信息网与各市、县（市、区）残联信息网建立业务关系，使我省残疾人工作逐步实现网络化、数字化动态管理，为制定规划、推动工作、服务决策提供依据。

五是做好彩票公益金提留使用工作。各市、县级残联应当积极协调当地民政、体育部门，争取党委政府主要领导重视和关心，尽快制定、修订彩票公益金使用办法，力争实现县级以上民政部门每年安排不低于8%的福利彩票公益金，专项用于残疾人事业；县级以上体育行政部门每年安排不低于5%的体育彩票公益金，用于残疾人体育事业。

六是做好残疾人权益维护工作。积极开展残疾人权益保障政策研究，健全残疾人法规政策体系。加强维权机构建设，完善法律援助和信访工作网络，逐步建立残疾人法律救助多部门协调制度。继续争取各级人大、政协开展残疾人工作执法检查和视察。积极创建全国和省级无障碍建设示范城市，促进无障碍环境改善。

七是充分调动社会力量投入残疾人服务体系建设。通过购买服务、民办公助、公办民营、“以奖代补”等多种形式，充分利用社会资源，广泛动员社会力量，推动残疾人服务体系建设。

四、关于推进“两个体系建设”的前瞻思考

党的十七大提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，形成惠及全民的基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化。当前，正值国家加快建设覆盖城乡的社会保障体系和推动基本公共服务均等化的关键时期，也是加快残疾人社会保障体系和服务体系建设的有利时期。我们一定要抢抓机遇、寻求发展，充分利用良好的政治环境、有利的政策规定、各方面的资源支持，加大工作力度，通过一定时间的努力使残疾人社会保障和服务体系趋于完备，残疾人都能得到基本公共服务，实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。为此，提出以下几条思考意见：

（一）明确指导原则，实施科学发展。一是要用科学发展观统领残疾人事业发展大局。充分认识加快残疾人社会保障体系和服务体系建设，对促进残疾人事业协调发展、促进国家社会保障和公共服务体系建设，对改善残疾人的民生、保障残疾人的权益，对推动经济社会协调发展、全面建设小康社会、构建和谐社会的重要意义。二是要树立融入大局求发展的理念。适应国家建立社会保障体系和基本公共服务体系的大局和我省的实施进程，充分利用良好的政治环境、有利的政策规定、各方面的资源支持，加大工作力度，加快发展步伐。三是要坚持走社会化发展的路子。整合利用残疾人社会保障和服务的社会资源，鼓励和吸引社会团体、基金会、民办非企业单位、志愿者等社会力量参与残疾人社会保障体系和服务体系建设；充分发挥社区、基层组织、邻里和家庭的优势，善于调动各种市场主体的积极性，为残疾人提供切实有效的服务。四是要统筹协调合理安排。针对我省县域状况的不同、城乡差别、以及社会保障体系内在建设的不同情况，实施分类指导，做好统筹安排。在保障内容上，按照“保生活，促发展”和“广覆盖、低水平、保基本”的原则，抓好低保、医保、助学等项工作，扩大对残疾人的受助面，切实做到该入保的入保、该救助的救助。特别要重视做好对农村残疾人的保障和服务。

（二）坚持政府主导，争取部门支持。首先，各级政府要将残疾人社会保障和公共服务纳入社会保障体系建设和公共服务均等化的总体安排，建立健全法规政策和基本制度，构建残疾人社会保障和服务体系建设长效机制。其次，要按照“保生活、保发展、保风险”的需求，民政、劳动保障、卫生、教育、城建、司法、残联等部门要将残疾人社会保障和服务纳入社会救助、社会福利、社会保险、公共卫生、教育、城市建设、司法援助等事业发展规划之中，制定出台保障残疾人权益的各类专项政策，建立完善残疾人基本生活保障制度、残疾人发展权益保障制度、残疾人社会保险制度、救助残疾人的社会互助制度。再次，各级公益事业管理部门和单位要制定出优惠服务残疾人的政策规定，使其掌握的公共资源能够为残疾人提供优惠服务，如减免费用等。第四，要加强对残疾人事业的投入。各级政府要随着财力的增长，不断加大对残疾人事业的投入。政府要采取普惠加特惠的政策，针对残疾人的特殊困难，对残疾人享受救助、参加保险给予必要的资金补助；要广泛动员社会力量，开展扶残助残活动，对残疾人社会保障和社会服务给予支持；要组织残疾人积极参加各类社会保险和商业保险，并提高自身的保障能力。

（三）适应社会发展，完善法规制度。残疾人社会保障和服务体系建设重在制度建设。一要认真贯彻落实《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中央7号文件）和省委省政府的贯彻实施意见（省委13号文件）精神，积极协调各职能部门，深入调查研究，认真借鉴安庆市及兄弟省、市关于贯彻中央7号文件的实施意见，尽快制定出台本地的实施意见。要认清形势，提高认识，积极争取，加大投入，保障残疾人享有基本医疗卫生服务，健全残疾人最低生活保障制度，完善残疾人社会保险政策，改善贫困残疾人住房条件，发展残疾人教育，促进残疾人就业、繁荣残疾人文化体育事业，建立健全残疾预防体系，提高残疾人康复服务水平，加快发展残疾人服务业，促进无障碍建设和改造，加强残疾人事业法律法规建设，增强全社会扶残助残意识，建立健全残疾人事业发展的长效机制。二要适应国家社会发展的大趋势，根据国家社会保障体系建设的政策，结合当地的实际情况，制定出台残疾人社会保障体系和服务体系建设的规划方案，明确残疾人社会保障体系建设的范围、内容、目标、任务、措施和相关部门的职责。要推动相关部门制定出台保障残疾人权益的有关政策和规定。三要制定出台公共场所和设施对残疾人实行优惠开放的扶助政策，为残疾人参与、共享社会物质文化生活创造条件，提供方便。

（四）争取资金投入，搞好设施建设。我省为残疾人服务的基础设施不足，是制约残疾人服务体系建设的主要因素之一。一要认真贯彻国务院办公厅转发的《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》（国办发〔2009〕41号），按照省委、省政府贯彻《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》的实施意见提出的“力争到‘十一五’末各地级市和30万以上人口的县（市、区）有一所特殊教育学校或在普通学校设立培智班”的要求，加快省特教中专学校的发展步伐，将其建设成为职业教育为一体的综合性残疾人特殊教育学校。同时积极推行在普通学校设立特教班和随班就读，使全省残疾儿童少年入学率达到90%以上，基本实现残疾儿童少年人人享有受教育的目标。二是建设重度残疾人托养机构和设施；利用社会福利院、精神病院，探索对重度残疾人、精神病人进行托养服务；利用老年公寓、中心敬老院等机构，做好对老年残疾人、重度残疾人和“三无残疾人”的收养管护。三是促进社会资源的共享，将残疾人康复纳入农村基层公共卫生建设之中、将残疾人文化体育需求纳入公共文化体育建设之中、将残疾人生活服务纳入基层社会保障和社区建设之中，提升为残疾人服务的水平。四是支持市、县（区）残联搞好残疾人服务设施建设，进一步完善功能，提高服务水平。

（五）加强队伍建设，提升服务水平。重视残联干部队伍建设，着力解决好县区残联人员结构不合理，特别是个别市、县区残联人员不但偏少且老化的问题。重视和发挥社会慈善组织在助残方面的作用，积极动员社会力量，为残疾人献爱心。加强为残疾人服务的志愿者队伍建设，积极倡导开展扶残助残的义工服务。（前天，我们与台湾代表团的座谈，很受启发，社会的力量是做好残疾人工作不可忽视的力量，对推进两个体系建设具有十分重要的作用。）

总之，残疾人社会保障和服务体系建设，制度建设是核心，资金投入是关键，设施建设是基础，队伍建设是保证。只有抓好这几个环节，才能使残疾人社会保障和服务体系建设落到实处，走上快车道。

第五篇：江苏省残疾人社会保障体系和服务体系建设调研报告-湖北省残疾.

江苏省残疾人社会保障体系和服务体系建设

调研报告

（2009年4月10日）中国残联“两建办”调研组

2009年3月15日-19日，中国残联副理事长、中国残联“两个体系”建设领导小组副组长兼办公室主任程凯带队对江苏省残疾人社会保障和服务体系建设进行调研，调研组考察了苏北、苏中、苏南5个城市两个体系建设情况，听取有关政府部门、残联、残疾人的意见和建议，考察了各种类型的服务设施。中国残联“两个体系”建设办公室全体成员和社会保障与公共服务领域的知名专家、中国人民大学残疾人事业发展研究院姚远教授、杨立雄教授参加了调研。

江苏省政府在2006年批准的残疾人事业“十一五”发展纲要中明确提出实现残疾人“人人享有基本保障”和健全残疾人服务体系的目标。按照2008年中央7号文件关于“健全残疾人社会保障制度和服务体系”的要求，江苏省进一步探索和推进这项工作。通过几年努力，江苏省残疾人社会保障体系和服务体系的基本框架初步形成。江苏省两个体系建设起步早，注重研究和规划，注重在有利科学发展的机制体制方面下工夫，取得了显著的成效，积累了一些行之有效的做法和基本经验。

一、江苏省两个体系建设的主要成就

（一）残疾人社会保障体系建设 以社会保险和社会救助等制度化社会保障逐步取代临时的非制度化的救济式保障是江苏省残疾人社会保障发展的一个重要转向。在社会救助方面，随着最低生活保障制度的发展和完善, 救助模式从单一化的生存救助逐渐发展为多元化救助模式, 在应保尽保的基础上实行“分类施保”。2004年江苏省政府决定将残疾人低保标准提高10%-20%，2006年省政府下发文件对低保家庭中的残疾人按当地低保标准单独全额发放低保金，2007年省民政厅、财政厅、卫生厅、残联等部门联合出台对全省低保对象以外的无固定收入重残人员按低保标准全额发放生活救助金的政策。近年来，江苏省共有10.1万名贫困残疾人被纳入低保，7.57万人享受低保标准生活救助金。江苏省还加大对残疾人草危房的改造力度，形成了“有一改一”的机制。

在社会保险和社会福利方面，规定用工单位对新招(录)用的残疾职工必须依法与其签订劳动合同或办理录用手续, 办理社会保险, 要求残疾人集中就业单位从减免税金中安排一定的比例, 补贴困难残疾职工个人应缴纳的社会保险费。帮助个体创业、灵活就业残疾人参加养老、医疗、失业等社会保险。积极帮助残疾人参加城镇居民基本养老保险、基本医疗保险和农村居民养老保险。部分地区利用“残疾人就业保障金”对城镇贫困残疾人个体户缴纳基本养老保险费给予补贴。农村残疾人的新农合参保率已达98%以上。苏南各市还积极推行重度残疾人生活补贴制度，苏州和无锡部分地区根据重度残疾人的家庭收入状况发放重残护理补贴。从2009年开始江苏省政府向特殊困难残疾人发放社会保险补贴和向生活不能自理的残疾人发放护理补贴。

今后一个时期，江苏将全面建设普惠加特惠的残疾人社会保障体系，在全国率先建立残疾人社会保障体系的基本框架。重点加强四个方面的专项残疾人社会保障制度建设：

一是全面落实重度残疾人低保救助政策。重点解决无法正常就业、无法组建家庭、依靠父母供养生活的成年残疾人，解决因与父母捆绑计算收入而不能纳入低保的现实问题，协调民政等部门将其单独认定为低保救助对象。

二是全面实施贫困残疾人保险补贴制度。对自谋职业残疾人、低保残疾人、失业残疾人和无业重度残疾人等对象给予社会保险缴费补贴。积极倡导各类商业保险机构增设针对残疾人和其监护人的各种意外伤害、伤残、事故风险的专项险种。

三是加快推行向生活不能自理的残疾人发放护理补贴制度。目前已争取省财政安排400万元专项资金用于对各地的补助，计划选择20个区（县、市）进行居家安养服务工作试点，并针对居家安养和在机构日托、全托的贫困残疾人制定具体补贴标准。

四是积极探索建立对贫困残疾人的福利补贴政策。积极争取政府和有关部门的支持，逐步制定对贫困残疾人家庭从基本生活到交通、通讯、娱乐、文化消费的减免补助福利制度，让贫困残疾人都能共享改革发展的成果。

（二）残疾人服务体系建设

江苏省积极推进残疾人康复、教育培训、就业扶贫、托养、文化体育、信息化等六大服务体系建设，作为改善对残疾人服务、提高为残疾人服务能力的重要抓手和残疾人事业发展的战略重点积极推进，切实加强指导和规划，大力加强服务机构设施和人才队伍建设，探索建立科学有效的管理运行机制，促进各类服务机构健康发展和有序竞争，稳步提高为残疾人服务的能力和水平。

1康复服务方面：江苏省提出了2012年实现残疾人“人人享有康复服务”的目标，在制度建设方面，全面实施6岁以下残疾儿童抢救性康复训练，省政府投入专项资金8000多万元，免费为5199名贫困家庭残疾儿童进入康复机构培训。推进 “白内障无障碍省” 创建工作，建立贫困白内障患者免费复明手术长效机制。重点康复工程方面，结合彩票公益金项目任务，大力推进以助视、助行、助听和精神病人免费给药的“三助一给”康复救助工程，取得良好效果。江苏重视加快推进康复设施建设和整合社会康复服务资源，制定了各类机构建设规模、专业人员配比等方面的指导意见，通过创建示范机构加强规范指导，并重点支持县级残疾人服务机构建设。全省现有各类残疾人康复机构328个，2009年底将全面完成县级康复中心建设。采取民办公助、公办民营、购买服务等方式鼓励社会力量举办残疾人康复服务机构。

2教育：江苏在全国率先对残疾儿童少年实行免费义务教育，苏州、无锡、泰州市则延伸至高中阶段。鼓励各地对残疾幼儿学前康复教育给予补助，对考入大中专院校的残疾学生给予奖励和补助学费、生活费等政策。通过与南京中医药大学、南京特教学院、金陵科技学院、南京财经大学等院校合作办学，积极推进残疾人中高等教育发展，提升教育层次和质量。目前，全省特殊教育学校达到109所，在校的盲、聋、智障学生4万多人。

3就业、扶贫：江苏省修订出台了《江苏省按比例安排残疾人就业办法》等法规政策，形成比较完整的地方残疾人就业法规政策体系；就业服务网络更加健全，建立各级残疾人就业服务机构116个，均有固定场所，专职人员，健全的工作制度，齐全的设备实施。南京等地还将按比例就业管理服务延伸至乡镇、街道、社区。残疾人就业服务工作人员专本科率达100%，持有《职业介绍经理人证书》等相关资格证书。采取开发公益和专营岗位，购买商铺、贷款贴息、建立创业示范基地、设立创业扶助基金等手段，鼓励残疾人灵活就业、自主创业。积极推动苏北地区农村残疾人到苏南及沿海省、市转移就业。省政府将每年对1万名残疾人进行职业技能培训、帮助1万名残疾人实现就业、扶持农村1万名残疾人脱贫致富，全面推进残疾人就业和扶贫工作。3年来，集中安排3.61万名残疾人就业；按比例安排2.03万名残疾人就业，征收就业保障金18.6亿元；扶持1.3万名残疾人自主创业，盲人按摩就业1500余人，培训后就业率达84.4%，有序推动苏北地区农村残疾人到苏南转移就业2.25万人。

4托养服务

江苏省于2006年率先启动托养工作，研究形成了托养服务建设的指导方针、工作思路，逐步明确了服务对象、内容和机构建设等问题，确定了试点地区，制定出台《省级残疾人庇护安养示范机构管理办法》、《省级残疾人庇护安养示范机构考评办法》，将庇护安养机构建设列入就业保障金支出范围，建立公办机构为主导，非公办机构为主体，市场推动，共同发展的运行机制。常州把庇护安养机构建设列入城市社会经济建设必建项目，已实现每个区都建有一所示范机构；南京市推出了建邺区方舟、鼓楼区博爱、爱德慈佑院、玄武区万家帮希望庇护所等一批民办机构；常熟市残疾人庇护所与企业联办，开发庇护性就业岗位，实现残疾人就业、用人单位得到税收优惠的“双赢”局面；苏州、无锡等地推出“善爱之家”等品牌建设模式，推动统一标识、连锁经营。苏州所属沧浪区建立的“居家乐”211服务系统有效的支持残疾人居家服务、日间照料和寄宿托养机构的工作开展。3年来，江苏省已建成多种形式的残疾人托养（含原已建成的工农疗机构）300多个，服务智力、精神和重度残疾人5000多人。经省残联检查验收的省级示范机构达到84家，服务人数占托养总数的1/3强。

今后一个时期，江苏将全力推进以康复和托养机构为主体的服务体系建设。通过整合各类公共资源，逐步实现每个市、县达到有残疾人康复、托养、扶贫基地、就业服务和文体活动等设施等“五有”目标，形成能满足残疾人基本需求的服务体系，使残疾人事业发展水平与省经济社会发展相适应。

二、主要经验及其启示

江苏省紧紧围绕着残疾人的生存与发展，从残疾人“最关心、最直接、最现实”的利益问题入手，紧密结合当地经济社会发展实际，对残疾人社会保障体系和服务体系建设进行了积极有益的探索。主要取得了以下几个方面经验：

一是残疾人社会保障体系和服务体系的内容和范围的确定必须量力而行，循序渐进。对于江苏这样一个经济发达省份，在建立残疾人社会保障体系和服务体系的过程中，并没有面面俱到，无所不包，而是按照残疾人需求，分清轻重缓急，把残疾人的生活保障和就业、康复、教育、托养服务、居家服务等残疾人最迫切需要解决的问题作为“两个体系”建设的重点，提倡建设小型分散的社区型机构，把有限的资金、人力等资源最大限度地发挥作用。这一点，对于在全国建立残疾人社会保障和服务体系建设具有重要的参考意义。我国长期处于社会主义初级阶段，残疾人需求的增长与资金投入不足的矛盾将长期存在，经济发达省份是这样，经济欠发达省份更是如此。因此，在残疾人“两个体系”建设中，必须充分考虑到这个国情，不能面面俱到，要以保障残疾人的生活保障为重点，随着社会财力的增长，逐步扩大残疾人保障和服务的内容。当然，保障重点不等于没有一个相对明晰的目标。从这次调研的宿迁、扬州、常州等地的情况来看，具体的发展目标还不够明确，应该把建立残疾人社会保障体系和服务体系的近期和中期目标与当地国民经济和社会发展的总体规划统筹安排。

二是“两个体系”建设必须紧密结合当地经济社会发展实际。江苏各地区、各县之间的经济社会发展不平衡，苏南经济发达，苏中次之、苏北为欠发达地区。因此，江苏各地在探索和推进残疾人“两个体系”建设中，并没有采取统一的模式，比如在残疾人托养机构、聋儿语言训练、残疾人康复、假肢安装等设施建设中，欠发达的苏北地区更注重分类化、专业化、不在同一行政区域内搞大型的综合服务设施建设；而在经济发达的苏南地区，则倾向于综合服务设施的建设。省财政在资金的投入上也是区别对待，经济发达的地区由当地解决，经济欠发达地区由省给予补贴。这给我们两点启示，一是即使是在经济发达地区，也要在残疾人服务体系建设中，特别是在托养机构、聋儿康复、就业培训等设施的建设中，避免追求大而全、小而全，要充分整合资源，从而使人力、物力的效益得到更充分的发挥。二是建立残疾人保障体系和服务体系的财政资金转移支付制度，解决区域内不同发展水平地区的经费保障问题，应该是各省在推进残疾人“两个体系”建设中不可回避的问题，如果没有有力的财政转移支付制度，就不可能建立起在本省范围内保障水平相当、残疾人普遍受益、人人享有所需要的基本服务的社会保障和服务体系。

三是建设“两个体系”必须运用两种手段、挖掘两种资源。江苏省在推进残疾人“两个体系”建设中，一方面，坚持政府的主导作用，在残疾人生活保障、残疾人康复、聋儿语训、残疾人辅助器具配置等服务项目上，坚持政府投入为主；而在残疾人综合服务设施、托养机构等残疾人服务设施的建设和管理上，则充分利用了市场配置资源的作用。比如，残疾人综合服务设施建设和管理，运用了“公办公管”、“公办民营”、“民办公助”三种方式。这样的运作方式，使广大残疾人的利益得到了保障，同时，能够节省人力、物力、吸收社会资源为残疾人服务。但是，在引入市场手段和社会资源的同时，也存在着一些不容忽视的隐患：其一，产权归属。比如，由个体企业投资兴建的残疾人服务设施，虽然政府在建设之初没有直接的资金投入，但土地是国有的，后期运作中，政府通过残联给予了“公助”。如果产生产权纠纷，怎么界定？江苏目前还没有明确的解决办法。其二，是“民办公助”的问题。残疾人综合服务设施建起来并投入使用之后，政府通过残联给予这些民办机构补贴，对于这些机构的正常运行是完全必要的，但这些钱（或许是就业保障金）补贴到哪里？是残疾人？还是机构？补贴多少？有没有标准和程序？其三，从江苏省来看，“公办公管”遇到的最大的问题是人员编制，建一个机构，就需要增加工作人员，但控制人员编制是硬性要求。江苏解决这个矛盾的方法是安排少数有编制的人员为管理人员，其他技术和服务人员采用聘用制。这样，虽然解决了人员紧缺的矛盾，但也存在着对聘用人员重使用轻培养甚至有不交养老、医疗保险等现象。应该建立起一套残疾人服务机构中聘用人员的培养、使用制度、落实待遇，以增强其责任心和使命感，从而提高为残疾人服务的能力。这些问题，不仅仅是江苏省遇到的问题，全国在推进残疾人“两个体系”建设中都会遇到。

四是残疾人社会保障必须坚持普惠基础上的特惠。不论是经济发达的常州、苏州、无锡，还是经济相对落后的宿迁、盐城，在把贫困残疾人低保纳入当地低保政策范围的同时，对残疾人的保障标准普遍提高10%至20%，并且对重度残疾人实行了全额保障。在农村新型合作医疗、城镇廉租房政策等方面，也都体现了对残疾人特殊的照顾。这样做的结果是使残疾人的特殊需求得到兼顾。但也产生了另一个问题：就是社会保障政策是针对穷人的政策，保障对象享受待遇的依据是家庭生计，如果家庭的人均平均收入水平低于当地人均收入水平，其差额由社会保障资金补足，而不以身份作为补贴的依据。同时，提高补贴标准的做法与现实的行政法规和社会保险的有关规定不尽符合。一个没有法律法规支撑的优惠政策很难得到完全彻底的贯彻。

还有一个问题是：对残疾人给予特惠的理论依据是因为残疾人的特殊需求，因为这些特殊需求导致了残疾人必要的生存支出增加，所以，必须由“特惠”给予补偿。问题是无法明确界定哪些残疾人有什么样的特殊需求，满足这些特殊需求需要增加多少支出。这就使得在一般低保对象享受低保标准的基础上给残疾人提高10%至20%的幅度的政策显得缺乏令人信服的依据。调研中，有关专家给出了解决这个问题的对策：在一般的社会保障政策之外建立对特殊人员的补充保障政策，比如建立残疾人的护理补贴制度、养老补贴制度等等。专家给出的建议无疑是解决残疾人“特惠”问题的出路，但是，因为经济发展状况的不平衡，中国残疾人群体数量的庞大，使得专家给出的出路在短期内难以实现。即使在不久的将来在我国建立起对残疾人的专项补贴制度，那也是针对贫困残疾人的，而不会是针对所有残疾人的，起码在经济欠发达地区建立这样的专项补贴制度尚需时日。在目前情况下，像江苏这样的经济发达地区，应该在现有的适当提高对残疾人的保障标准的同时，积极探索建立残疾人专项补贴制度的路子，为全国提供经验。

五是“两个体系”的政策制定必须以不同类别的残疾人的需求为依据，坚持以残疾人为本。如对残疾人的生活服务，江苏省在全力推进残疾人托养机构的建设，完善残疾人综合服务设施的同时，通过建立服务信息平台、政府购买服务、为残疾人发放服务券等方式，把集中供养和居家服务结合起来，即兼顾了不同类别残疾人的需求，又整合了社会资源，还照顾到了中国人居家养老的习惯。应该说，在中国这么一个残疾人口大国，走残疾人集中供养的路子不是最佳的选择，而应该是集中供养和居家服务相结合的路子。与此相关联的自然是居家服务。从江苏省的情况来看，居家服务和居家养老（指通过政府购买服务为老年残疾人提供的满足残疾人生活需求）只是在城市社区实行，而在残疾人口占绝大多数的农村，因缺少服务组织和专业机构，这种服务形式还不多，更谈不上制度层面。从长远来说，特别是推进城乡一体化，消除城乡二元结构已成为党和国家的既定政策，在农村建立针对残疾人的居家服务制度，对于增强财政投入效益、满足更多残疾人的生活需求，显得更为迫切和重要。因此，像江苏省这样经济发达地区，应该把服务的重点（包括政策、资金、人力等）向农村倾斜。在其他地区也一样，要逐步消除城乡二元结构对残疾人利益的影响。

六是必须大力培植慈善资源。江苏省是民营企业发达地区，一些有爱心的民营企业家投资残疾人托养、康复、就业培训等机构的建设，江苏省已经开始注重民间资源的挖掘和利用，为吸引和鼓励更多的民间资本用于残疾人服务设施，应该在税收、土地、收益分配上有更明确的规定，同时，需要在全社会大力宣传这种慈善义举。

在推进残疾人“两个体系”建设中，江苏省进行了积极有益的探索，有些做法值得其他地区借鉴。但江苏的社会经济发展水平，毕竟是全国好多地方不能比的，建立起适合中、东、西部不同地区的残疾人社会保障体系和残疾人服务体系，江苏的经验还需要进一步的检验，各地在借鉴这些经验的同时，也必须紧密结合当地的实际。