行政诉讼审理难总结(2016)

第一篇：行政诉讼审理难总结(2016)

行政诉讼“审理难”总结汇报

14诉讼法利用三个课时的时间，通过实务界法官老师的讲授，同学们的讨论，授课老师的总结点评，对行政诉讼“审理难”问题进行了深入学习和研究，现对此做一个总结汇报。

一、行政诉讼审理难的现实表现

（一）审理周期长、裁判效率低

（二）原告胜诉率不高

在行政诉讼中，因为行政审判的被告就是当地政府以及行政机关，审理的行为就是政府的职能行为。原告的胜诉率低一直是个问题。最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇在2014年接受采访时说过，“10年前被告败诉率占30％左右，今年来下降到10％以下，有一些省份甚至只有2“。

（三）原告上诉率、申请再审率高，非正常撤诉率高。

最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇曾表示，行政诉讼的上诉率是最高的，申请再审率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍到8倍，一些地方甚至出现了行政案件件件上诉。在我国行政审判中，撤诉率一直居高不下，撤诉率成为行政案件结案的主要方式，如1999年以撤诉方式结案的有44442件，占已审结案件的比例为45%；2000年有31794件，占37.8%，2001年有31042件，占33.3%。在这里面，更多的是非正常撤诉，即原告在自己的合法权益未能充分得到保护的情况下，因受到外界的影响或不当干预，被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。（邓俊明，行政审判的困境与突围——以行政诉讼中原、被告法律素养的实证分析为视角）

（四）实体裁判少，多为判决撤销原行政行为重做

（五）法院案多人少，部分法官素质偏低

随着立案登记制推行、行政诉讼受案范围扩大及民商事案件管辖标准调整，案多人少状况成为基层法院司法的新常态。（林振通，基层法院如何应对“案多人少”）另外，法院自身的行政审判队伍专业化建设也比较薄弱，对行政审判队伍的培训基本是空白，部分法官的专业素质偏低。

（六）法院、法官不独立，案件审理受到法院内部和外部的种种干涉

行政诉讼审理难的另一个方面就是行政诉讼案件受到的干预多。行政诉讼内部干预表现为司法的行政化，一些案件受到审委会的干涉，导致审理与裁判相分离，还有些案件由庭长、院长“把关”、“拍板”。上级法院会对下级法院的案件进行不当干预。再就是法院人员管理的行政化导致的下级法官对上级的依附性与遵从性。

由于地方法院的人、财、物都受制于地方政府，民告官也就成了烫手山芋，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。

二、行政诉讼审理难原因分析

（一）立法方面的原因

1.立法技术的落后。就整个法典体系而言，立法者当然要根据内容的需要来编排。由于历史的原因，《行政诉讼法》的体系过多地因循《民事诉讼法》，既不是按照行政诉讼受理条件、审查标准、救济方式、诉讼程序等诉讼环节展开，也不是按照行政处理、行政不作为、行政合同、行政赔偿、附带民事诉讼等诉讼类型展开。这样的编排方式没有突出行政诉讼的关键问题，不能很好地体现行政诉讼法“程序规范与实体规范相结合”的特点。

2.现有制度的现有制度的缺陷。审理期限的不合理、证据制度不完善、裁判类型的不周全、诉讼目的的不合理等。

原行政诉讼强调了法院要对行政行为的合法性进行审查，为此，无论原告何种诉求，法院必须认定行政行为的合法性状况。其中的逻辑是，法院只对行政行为的合法性承担司法审查职责，因此，行政行为合法的，要判决维持；行政行为违法的，要判决撤销、变更、履行等。因此，学术界一般评价《行政诉讼法》为“司法审查法”、“客观诉讼法”。法院化解纠纷的手段体系受到局限。原行政诉讼法的目的在第一条中展现：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关行使职权，根据宪法，制定本法。“维护行政机关依法行使行政职权”已经表明了在诉讼目的上对行政机关的偏移。

（二）体制方面

行政诉讼审理难在体制方面的表现主要为审判的不独立。法院审判不独立在外部表现为行政权对司法权的非法干预。因为法院的人财物受制于地方政府，导致一些案件不能判、不敢判。法院审判不独立的内部原因为司法行政化问题突出。这体现为上级法院对下级法院审理案件以“指导”为名的不当干预。一些案件受到审委会的干涉，导致审理与裁判相分离，还有些案件由庭长、院长“把关”、“拍板”。法院内部审判业务更多显现为请示、汇报、指示、命令等形式。

（三）法院自身方面

行政诉讼审理难也存在法院自身的原因。包括：1.部分法官素质不高、对新事物适应力不强；2.立案登记制衍生的案多人少问题，审理周期长问题；3.绩效考评制下法官对案件公正审理的目标有所偏移；4.原告缠诉对办案人员的情绪影响；5.传统诉讼文化中重实体轻程序、重直观轻推理与司法审查合法性的冲突。

（四）行政机关方面

作为行政诉讼的被告，行政诉讼审理难也要部分归责于行政机关。主要表现在：1.行政机关“官本位”思想严重。在行政诉讼中不完全配合；2.行政机关法治水平落后，影响行政诉讼审理的正常开展。3.行政首长出庭制度的负面效应。新行政诉讼法中规定了行政首长出庭制，本意是促进行政诉讼审理的顺利开展。但是在现实中对此制度能否按照既定目标运行存在质疑。首先，行政首长工作繁忙，实际中可能流于形式，另外，该制度可能演变成行政机关的政治考核指标，首长出庭成为一种政治任务，则偏离了制度设计的初衷；4.行政机关因为法律素养的不高，工作要求不严，对证据的收集、整理不完全、不规范。5.行政机关应诉技巧不足，也会对行政审理造成困难。

此外，行政诉讼还会受到外界舆论的不当干涉和压力，影响案件的公正审理。

三、新近应对举措

为解决行政诉讼审理难的问题，国家立法机关对行政诉讼法予以了修改，同时，相应的司法改革配套措施也在为行政诉讼审理提供制度保障。

（一）行政诉讼法的修改

针对行政诉讼审理难问题，新行政诉讼法做一些修改。主要表现在以下方面： 1.诉讼目的上增加“解决纠纷”的目的，删去了“维护行政机关依法行政”的目的，在立法目的上体现了对行政相对人的保护。

2.管辖制度中规定级别管辖和相对集中管辖，对去除行政审理地方化，行政化产生了积极作用；

3.证据规则的完善，将一些以前由司法解释规定的证据规则上升到立法层面进一步予以肯定；

4.引入行政调解制度，对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，从而有利于案件纠纷的解决。

5.修改裁判形式，删去“维持判决”，改为驳回原告诉讼请求，是司法权对行政权监督的体现；

6.立法明确规定行政诉讼简易程序，使部分案件的审理更有效率； 7.增加行政首长出庭应诉制度，使行政审理能顺利进行；

8.增设民事交叉案件审理机制，行政民事一并审理，为此类复杂案件的审理提供程序规范；

9.明确“二审开庭审理”为原则，有利于对行政相对人的保护；10.增设诉讼强制措施，对诉讼当事人予以约束，利于审理正常开展。

（二）司法改革配套措施

中央“司法改革纲要”

1.裁判文书公开上网制度 2.法官错案责任追究制 3.巡回法庭 4.法官员额制

5.以审判为中心改革 6.“阳光司法” 7.人名陪审员制度

四、制度性反思

（一）错案责任追究制

制度实施近30年，运行效果并不理想，存在理解上的误区和制度上的负面效应等问题。

（二）是否所有案件都审理难，都不独立？ 应当分类型考虑：工商确认、履行登记等常规案件并不难，难在政治性、群体性、重大影响案件。法院只审理合法性能否平息案件？

（三）行政案件的审理标准：“人民满意度”标准的考量。

是否应考虑“裁判说服力标准”，丰富文书说理部分。

五、新问题

新行政诉讼法实施后的运行成效问题；中央司法改革纲要中提出的制度、措施等的实证分析，评估，对策，建议。

第二篇：行政诉讼法庭审理程序

法庭审理程序模板

书记员：请旁听人员保持安静，请到庭的所有人员将手机等通讯工具调到振动状态或关机，在开庭时不得在法庭内接听。

现在宣布法庭规则：

1、到庭的所有人员，一律听从审判长统一指挥，遵守法庭秩序；

2、未经法庭允许不得录音、录像、摄影；

3、除本院因工作需要允许进入审判区的人员外，其他人员一律不准进入审判区；其他人员也不得随意退场。

4、旁听人员不得鼓掌、喧哗、吵闹以及实施其他妨害审判活动的行为，不准发言、提问；

5、旁听人员如对法庭的审判活动有意见，可在休庭或闭庭后提出；

6、本院对违反法庭规则的人，可以予以训诫，责令退出法庭或者予以罚款、拘留。

7、对哄闹、冲击法庭、侮辱、诽谤、殴打审判人员等严重扰乱法庭秩序的人，依法追究刑事责任，予以罚款、拘留。

8、为表示对国家法制的尊重，在法官入庭、宣判、退庭时，所有到庭人员全体起立并保持肃静。

书记员：全体起立，请审判长、合议庭成员入庭。审判长 : 请坐下。

书记员：报告审判长，开庭准备工作就绪，可以开庭。审判长：（击法槌）现在开庭。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第45条规定，平原县人民法院今天公开审理一案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定，审理本案的合议庭由审判

员（就是我）、，人民陪审员组成，由担任审判长并兼任本案的主审法官，书记员担任法庭记录。

审判长 : 现在核对三方当事人身份

审判长：原告方出庭人员陈述姓名、性别、出生日期、1

民族、住址、工作单位

原告：

审判长：委托代理人的姓名、工作单位和代理权限。委托代理人：

审判长: 被告方出庭人员陈述单位全称、住所地、法定代表人姓名、职务

被告：

委托代理人的姓名、工作单位和代理权限。

法定代表人：

委托代理人：

审判长：第三人陈述你的姓名、出生日期，民族及住址 第三人：

审判长：委托代理人的姓名、工作单位和代理权限 委托代理人：

审判长：诉讼各方对到庭的当事人及诉讼参与人参加本案诉讼有无异议？

原告：

被告:

第三人:

审判长：合议庭确认上述人员具有参加今天庭审活动的资格。

审判长: 根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，当事人在行政诉讼中地位平等，享有申请回避、提供证据并质证、进行辩论和最后陈述的权利，双方都有依法行使诉讼权利、遵守诉讼秩序、自觉履行发生法律效力的判决、裁定的义务。行政机关对被诉具体行政行为的合法性负有举证责任。

审判长: 当事人对告知的诉讼权利义务是否听清楚？原告：

被告:

第三人:

审判长: 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，当事人对合议庭组成人员、书记员有申请回避的权利。各方当事人是否申请回避？

原告:

被告:

第三人:

审判长:各方当事人是否有证人出庭作证？

原告:

被告:

第三人:

审判长: 法庭审理的程序包括陈述行政争议、法庭调查、法庭辩论、当事人最后陈述、裁判等几个阶段。在审理过程中，诉讼参与人发言要经过法庭的允许、在陈述案件事实、发表质证意见、辩论意见时，语言要文明，不得使用侮辱性语言攻击对方。双方是否听清？

原告:

被告:

第三人:

审判长: 下面陈述行政争议。被告，原告所诉的是否为你方作出的具体行政行为？

被告:

审判长: 陈述具体行政行为的内容、文号。（请被告说明被诉房屋权属登记行为的种类、作出该登记行为的时间、登记的内容、房屋所有权证的证号）。

被告:

审判长: 原告，你起诉的具体行政行为是否即被告前述内容？

原告:

审判长: 原告，针对上述行政登记行为你们是否提起过行政复议？复议结果？

原告：

审判长:现在由各方当事人陈述诉讼主张。先由原告陈述诉讼请求并陈述主要的事实和理由。

原告：宣读起诉状

审判长:原告是否有新观点要补充?

审判长：被告，针对原告的诉讼请求以及事实和理由简要陈述你方的答辩意见。

被告：宣读答辩状（内容略）

审判长:被告代理人是否需要补充？

审判长：第三人说一下述称意见？

第三人：

审判长：根据上述原告的诉称、被告的辩称及第三人的述称，合议庭归纳本案的焦点是：

审判长：各方当事人对本庭归纳的争议焦点有无异议和补充？

审判长：下面由当事人举证质证。质证时，诉讼各方应当围绕着证据的相关性、合法性和真实性及其证明力，进行质疑、说明与辩驳。

审判长：首先针对第一个争议焦点即原告是否具有本案的诉讼主体资格举证质证。

审判长：根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十七条规定，原告对证明起诉符合法定条件承担举证责任。先由原告向法庭举出证明自己主体适格的证据。

原告举证

请书记员把证据递交被告进行质证

原告针对被告的质证意见发表辩驳意见。

第三人质证。

请书记员把证据返还原告。

原告针对第三人的质证意见发表辩驳意见。

被告、第三人还有新的意见吗？

该组证据待合议庭合议后再行确认，原告继续举证。审判长：现在针对第二个争议焦点质证

审判长：现在对被诉具体行政行为的合法性进行审查。首先对被告是否享有作出被诉具体行政行为的职权进行审

查。被告代理人陈述被告的职权依据。

被告：

审判长：

2、现在对被诉具体行政行为认定事实的证据是否确凿、充分, 登记程序是否合法进行审查。由被告向法庭一同提交被诉具体行政行为认定事实和登记程序方面所依据的证据。首先被告代理人陈述被诉具体行政行为认定了哪些事实？你方提供的哪些证据可以证明上述事实？对被诉具体行政行为应遵循的行政程序，法律规范是如何规定的？你方提供的哪几项证据（证据的哪些方面）可以证明被诉行为遵循了上述程序规定？

被告举证并陈述：提交我局办案材料一宗，共14页。该卷宗材料认定事实是。。证明的证据是。。；请书记员把证据递交原告进行质证

原告质证。

被告针对原告的质证意见发表辩驳意见。

第三人质证。

请书记员把证据返还被告。

被告针对第三人的质证意见发表辩驳意见。

原告和第三人还有质证意见吗?

被告针对原告的质证意见发表辩驳意见。

第三人质证。

被告针对第三人的质证意见发表辩驳意见。

审判长：原告，根据《行政诉讼证据若干问题的规定》，你方享有向法庭提交证据证明被诉行为违法的权利，你是否有证据提交？

第三人有无证据向法庭提交？

法庭就未查清事实询问当事人问题。

审判长：法庭调查中当事人各方提交的证据无异议的可作为定案的证据和判决的依据，有异议的待合议庭评议后再做决定。（结合当事人各方提交的无异议的证据和庭审当事人及其代理人当庭陈述，合议庭总结本案无争议的事实如下：。。当事人各方对本庭所归纳的无争议的事实有何意见？）

审判长：法庭调查结束，现在进行法庭辩论，诉讼各方应当围绕着本案的争议焦点对被诉具体行政行为所认定事实、适用法律、行政程序等方面发表辩论意见。在辩论中不允许使用侮辱、诽谤、攻击性的语言。先由原告发表第一轮辩论意见。

被告的第一轮辩论意见。

第三人第一轮辩论意见。

除第一轮已经发表过的辩论意见外，各方是否还有新的辩论意见需要发表？

审判长：各方的辩论意见本庭已充分注意，并已记录在案，法庭辩论到此结束，现在由当事人作最后陈述，陈述的内容是对本案的处理有何意见和要求。

审判长：今天庭审到此结束，本案待合议庭休庭评议后，择日宣判，现在休庭。（今天开庭到此结束。当事人在休庭后，阅看法庭记录，如有遗漏或差错，可以申请补正，确认无误后，应在笔录上签名。本合议庭进行评议后，择日宣判。现在休庭。）（击法槌）

[书记员] 说: 全体起立，请审判长、审判员、人民陪审员退庭。

第三篇：行政诉讼的审理程序

同志们，受我院青年法官论坛秘书处的委托，今天由我对行政诉讼的审理程序进行一个大致性的讲述，并通过以案说法的方式来谈谈行政诉讼中的举证原则这一重要问题，希望能与各位同事进行交流，不足之处还请予以批评指正。

一、行政诉讼的审理程序

这里主要讲两个方面的问题

1、什么是行政诉讼，通俗点说就是民告官。从主体上看，我国《行政诉讼法 》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该条明确了行政诉讼原被告主体资格确定的原则。

2、行政案件的审理与民事案件有什么不同，关于举证的问题放在后面，这里着重讲一下行政案件的开庭程序，首先进行职权审查、其次进行事实审查、第三进行程序审查、第四进行法律审查，然后才是归纳争议焦点，进行辩论。

二、行政诉讼的举证原则

行政诉讼中的举证制度与民事和刑事诉讼中的“谁主张谁举证”举证原则有很大的区别，行政诉讼当中的举证原则是被告负举证责任，并兼顾原告合理分担举证责任。因为行政诉讼中的被告都是具有某种社会管理职能的行政机关。在行政法律关系中，行政管理机关与行政管理相对人是管理者与被管理者的关系，双方的地位是不平等的，行政法律关系中特殊的地位决定着在行政诉讼当中特殊的举证责任分担。

我们来看一则案例：

2008年6月23 日，被告某乡人民政府以原告史某违反计划生育政策为由，对原告史某采取强制措施，在原告史某家中无人的情况下，将原告三轮车一辆扣押。

本案在审理过程中，原告向法院提交了证人证言，证明被告对原告实施了该具体行政行为。被告在法定举证期限内，未向法院提供有关证据。

法院经审理认为：被告对原告采取强制措施没有法定职权，违反法定程序，应予确认违法。被告在没有法定职权，违反法定程序的情况下扣押的原告三轮车应予返还。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，判决确认该乡人民政府2008年6月23日对原告史某采取强制措施，扣押原告史某三轮车的具体行政行为违法。该乡人民政府将扣押的三轮车返还给原告史某。

这个案件案情清楚明了，乡政府无权去扣押超生户的私人物品。而且乡政府也并未向法院提交证据来证明他们的这种行为是合法的。

我国《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这条规定明确了被诉的行政机关举证责任的内容为：一是事实证据。即被告作为或不作为的事实根据。二是法律、法规等规范性文件、即被告作出具体行政行为的法律法规依据。这种提供法律依据的举证，也是行政诉讼举证责任不同于其它诉讼的一个重要特点。三是程序性证据。行政机关在作出具体行政行为时必须遵循以事实为根据，以法律为准绳的原则，按照先取证据后裁决的行政程序来行使职权。而且我国行政诉讼法以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释均对举证责任作出了原则规定。也即是由被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，举证者为行政机关。如果被告提供的证据材料不足以证明

其具体行政行为是合法的，则要承担败诉的风险。

下面说一下有关行政诉讼的举证期限问题。

最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条进一步明确了被告举证的期限及不按时举证的后果，规定被告必须在收到起诉状副本之日起十日内人民法院举证，不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有依据，证据。对于原告及第三人的举证期限则无明确的时间限定。也就是说被告十日内不举证，将要面临败诉的风险。

那为什么要规定由被告负担举证责任呢？

之所以规定这种倒置的举证责任规则，主要理由有三点：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取证后裁决”，即行政机关作出具体行政行为时要充分收集证据，然后根据事实，适用法律，而不能在无证据的情况下恣意行政。因此，当行政争议诉至法院时，行政机关应有充分的证据来证明其行政行为的合法性，如果它无证据只能说明所作出的具体行政行为没有事实基础。显然是违法的。⑵行政法律关系中，行政机关行使职权由国家强制力保证，以行政行为推定合法为前提的。居于主动地位，是管理者的角色，实施具体行政行为无需征得个人、组织的同意，个人、组织在行政法律关系中处于被动地位是被管理者的角色。因此，在诉讼中行政机关应该为自己的行政行为提供合法的事实依据和法律依据，这样才能体现双方当事人地位的平等，若要被动地位的原告举证，则会因无法或很难收集、保全证据而败诉，这实际上显失公正。⑶行政机关的举证能力强，能够完成举证的实施，而原告却无这方面的能力。例如有的案件中证据的收集需要一定的专业知识、技术设备才能取得，而原告往往无这方面的能力，而对于被告来说却是要必须具备的能力。如是否对环境造成污染，能否获得发明专利，伪药劣药的认定等，让原告去举证简直是强人所难，也是不可能的。

下面讲一下在行政诉讼中，原告应当如何举证。

还是看一则案例：

原告陈某称因邻居非法占用自己的耕地建房一事多次到被告县国土局举报，但被告未立案查处。遂起诉至法院请求依法判决被告依法履行法定职责对原告反映的问题进行立案查处。

原告在举证期内未向法院提交相关证据，经原告申请，法院依法调取了该县土地局的来信来访登记材料未发现原告的到访记录。且被告方在收到此案的法院手续后高度重视，对原告所反映的问题立案查处。

法院经审理认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第一款第二项之规定，原告陈某起诉被告该县国土资源局土地行政不作为，依法应就其向被告进行过举报、到访的行为事实予以举证，但原告并无证据证明该事实。因此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款之规定，判决驳回原告陈某的诉讼请求。

在行政诉讼中，原告也应当承担一定的举证责任。尽管行政诉讼中由被告承担举证责任，但并不等于原告就不向法院提供任何证据。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第二十七条规定原告对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；(四)

其他应当由原告承担举证责任的事项。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条也规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，该当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说作为原告首先要做的就是证明你为什么要起诉行政机关，行政机关对你做了什么样的行为使得你有资格去起诉它。你比如我们刚才讲到的第一个案例中，史某应当就发生的不法行政行为的事实举证，以证明自己与案件有关联具备诉讼主体的资格。像本案这种起诉被告不作为的案件，原告应当证明其提出申请的事实。因为不作为案件是行政管理相对人因为行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，行政管理相对人没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为当然就无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。在行政赔偿诉讼中，原告需要提供证明被诉的具体行政行为侵权而造成损害的证据。行政机关不可能客观公正地对自己的不法行为对别人造成损害的事实提供充分证据。（举例打工者被错误拘留，打工期间日收入五十元略）如果一味地让被告承担该类案件举证责任，对原告来讲更是不公正的。

我国行政诉讼法所规定的这种举证责任分配有助于对处于弱势地位的原告合法权益的保护；就目前来讲，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象普遍存在，且在大多数 人眼中，对“民告官”持怀疑态度。因此，在行政诉讼举证责任的分配上，应当尽可能地考虑到方便原告的起诉，充分保护原告的诉权，通向法院的门槛不能设置太高，对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。原告提供的证据只要在书面上大致成立，法院在原告起诉时没有必要也不应当作实质性的审查。

总之我国行政诉讼当中特殊的举证责任分配与行政诉讼的特殊性相一致，行政诉讼中由被告负举证责任，兼采用原告合理分担举证责任，并互为补充。追求的是行政法治精神与充分保护当事人合法权益相统一的完美结果。

下一讲的内容，大家看一下

第四篇：适用简易程序审理行政诉讼案件相关问题探讨

适用简易程序审理行政诉讼案件相关问题探讨

为更好地开展行政诉讼简易程序试点工作，充分发挥行政诉讼简易程序各项预设作用，确保当事人打一个公正、明白、便捷、受尊重的行政官司，根据最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法[2010]446号）和北京市高级法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的规定，结合人民法院行政审判的实际情况及行政诉讼普通程序简便审理制度的先期经验，对适用简易程序审理行政诉讼案件的适用范围和审判程序等问题作如下探讨。

一、简易程序的适用范围

（一）下列行政案件中，基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的，可以适用简易程序审理：

1、涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；

2、行政不作为案件；

3、当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。

（二）下列行政案件不适用简易程序：

1、发回重审、按照审判监督程序再审的案件；

2、与案件当事人无法联系，需要进行公告传唤、送达的案件；

3、当事人人数较多，社会影响较大或当事人情绪较为激烈，有不理智言行的案件；

4、人民法院认为不宜适用简易程序审理的其他行政案件。

二、审判组织

（三）海淀法院行政审判庭成立行政诉讼简易程序审理组，负责简易案件的审理。简易程序审理组由法官、法官助理、书记员组成。法官负责审结各类简易程序行政案件，指导法官助理、书记员工作；法官助理负责辅助法官工作，负责制作阅卷笔录、起草法律文书的工作，负责一部分案卷装订、归档工作；书记员负责法庭记录、案卷装订、文书校对、卷宗移送、归档、装订法律文书等工作。

（四）适用简易程序审理的案件，人民法院可以实行法官独任审理，当事人确有异议的除外。

三、应诉及传唤

（五）适用简易程序审理的案件，被告应当在收到起诉状副本或者口头起诉笔录副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出行政行为时的证据、法律规范依据。被告在期限届满前提交上述材料的，人民法院可以提前安排开庭日期。

（六）适用简易程序审理的案件，需向案件各方当事人发放行政诉讼简易程序权利、义务告知书。

（七）案件受理后，当事人应填写送达地址确认书，确定送达地址及送达方式；

（八）人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、电子送达系统、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。

前述传唤方式，没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的，不得按撤诉处理或者缺席审判。

（九）对于适用简易程序的案件，可以不提前组织当事人进行证据交换，而由当事人当庭出示。

四、庭审程序

（十）案件开庭审理前由书记员核对当事人情况，并宣读当事人诉讼权利义务告知书、承办法官及书记员告知书，询问当事人是否申请回避，对适用简易程序审理案件是否有异议，并由书记员记录在案。

（十一）在庭审中，被诉行政行为内容当事人均已明确的，被告可以不宣读具体行政行为。

（十二）对于原告起诉状及被告的答辩状、第三人参加诉讼意见已向各方当事人送达的，在法庭调查阶段，当事人只需向法庭明确起诉及答辩、参加诉讼的要点，明确诉讼请求有无变化即可。

（十三）在庭审质证过程中，当事人只需说明证据的内容及要证明的目的，随后由对方对该证据进行对质。当事人提交的证据可以一并出示。

（十四）庭审中，对双方当事人无争议的事实与庭审环节做必要的简化，由合议庭归纳争议焦点，对无争议的问题予以说明，对证据能够当庭认证的可当庭认证。

（十五）适用简易程序审理的案件，可不单独设立法庭辩论阶段。

（十六）发表最后陈述意见阶段，以由各方当事人表明对案件、对原告诉讼请求的最终态度和意见，庭审中已经陈述过的内容无需重复。

五、裁判及送达

（十七）适用简易程序审理的案件，案件审理的全程均可组织各方当事人通过协调解决行政纠纷，并可以原告主动撤诉的方式结案。

（十八）对于存在明显超过起诉期限，原、被告不适格，明显不属于行政审判范围或明显不符合其他起诉条件等问题的案件，可以书面审查，无需开庭审理即可直接裁定驳回起诉。

以上述方式进行审查的案件，在作出裁定前应告知当事人案件的承办法官及书记员，告知其享有的申请回避的权利。

（十九）适用简易程序的案件原则上当庭宣判。未当庭宣判的，应当于休庭后十日内作出裁判。

（二十）对于适用简易程序的案件，裁判文书可简化证据列举等部分，对证据无需逐一分析，进行综合认证即可。裁判文书可以仅记载争议的事实要点和主要理由。

（二十一）当庭宣判的案件，人民法院应当告知当事人或者诉讼代理人领取裁判文书的期间和地点以及逾期不领取的法律后果。上述情况，应当记入笔录； 人民法院已经告知当事人领取裁判文书的期间和地点的，当事人在指定期间内领取裁判文书之日即为送达之日。

六、审限及与普通程序的转换

（二十二）适用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起45日内结案，不得申请延长审理期限。

（二十三）当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或在审理过程中发现案情复杂、在简易程序审理期限内无法审结，需要转为普通程序的，应当在审限届满前及时作出决定，并通知当事人。

七、其他相关工作

（二十四）在试点工作中，要注意加强与立案庭的沟通与配合，共同做好适用行政诉讼简易程序案件的受理、转案及向当事人的相关释明告知工作，确保行政诉讼简易程序试点工作的顺利开展。

（二十五）从理论与实践方面，加强对简易程序试点工作的调研，及时地发现问题、总结经验、探索对策，并对我院简易程序试点工作的相关情况及时进行媒体宣传。

（二十六）对于试点工作中遇到的疑难问题，及时向高级、中级法院请示汇报，积极地与其他开展试点工作的法院就试用简易程序过程中的试点情况及相关问题进行沟通交流。

第五篇：浅谈我国行政诉讼立案难的成因及对策

浅谈我国行政诉讼立案难的成因及对策

行政诉讼蹒跚起步已过二十载，行政诉讼在保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权方面取得了重大成就。但我们必须看到行政诉讼制度，离人民群众日益增长的法律诉求的根本要求还有着巨大的差距,法院在行政审判工作中仍存在着很多问题和不足，人们普遍反映行政诉讼存在“立案难、审判难、执行难”等问题。最高人民法院院长王胜俊主政法院主抓的第一件大事，就狠抓行政诉讼立案难问题。公布了最高人民法院法释（2008）1号以强化、规范行政诉讼立案工作，新法释的实施之初，全国行政诉讼立案难的问题的却有所缓解。可问题依然没有得到根本解决，且有越发严重之势。在2009年6月2日，最高人民法院通报《关于进一步加强民意沟通工作的意见》的进展情况，对网民提出问题中，行政诉讼立案难仍高居榜首。

行政诉讼立案难直接导致将群众诉求排除在司法途径之外，造成广大群众行政诉求渠道不畅通，使得社会矛盾无以缓和化解，最终为酝酿群体性、突发性事件的爆发埋下种子，引发法律问题政治化。因此，行政诉讼立案难的问题亟待引起国家决策层的重视，并尽快加以解决。

一、行政诉讼立案难现实表现 我国《行政诉讼法》第三十八条至四十一条对行政诉讼立案条件作出了具体规定。根据条文规定，法院应当从以下几个方面审查公民、法人或者其他组织的起诉是否符合法定受理条件：第一，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；第二，有明确的被告；第三，有具体的诉讼请求和事实根据；第四，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；第五，法律、法规规定复议为诉讼的前臵条件的，已经经过复议；第六，在法定的期限内提起行政诉讼。只要同时符合上述条件，法院就应当受理原告的

起诉。然而，问题并不那么简单，行政诉讼立案的六项条件，其含义十分广泛，将其适用于具体的案件之中，理解起来过于宽泛。在实际操作中，审判人员过于强调立案审查关，将本应纳入行政诉讼范围予以受理的案件排斥在法院受案范围之外，错误地剥夺行政相对人的诉权，造成老百姓告状无门。总结我国行政诉讼立案难现象，可以归纳为如下情形：

（一）、以被诉行为不属于行政诉讼受案范围为由的立案难

在立案难的案件中，最常见的现象就是受诉法院以案件不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由不予受理。而有关人民法院受案范围的法律规定是《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条、第十二条规定。除此之外，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称司法解释）中的第一条、第二条、第三条、第四条、第五条亦对此作出了补充规定。而在司法实践中，人民法院不予受理最常见的法律理由是行政诉讼法第十二条之规定以及司法解释的第一条第二款中的第四项和第六项规定。由法院适用法律规定的不同，因受案范围争议导致行政诉讼立案难的案件大多数又分为以下四种情形。

1、以被诉行政行为系终局裁决行为由不予立案。《中华人民共和国行政诉讼法》为行政终局裁决权的司法审查豁免留下了一个余地，这就是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（4）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼”。在审判实践中，很多法院对法条进行创造性的解释，扩大最终裁决行为法定范围的做法，将一些本受理的行政诉讼案排除在外。

2、以被诉行政行为系抽象行政行为由不予立案。抽象行政行为与具体行政行为,是行政法学上对行政行为所作的一种基本分类,也是我国行政诉讼法采用作为确定行政诉讼受案范围的标准。行政机关下达的文件或决定这类行政行2

为，有时会是具体行政行为，有时则可能是抽象行政行为。实践中，往往因立案人员主观原因而错误的将本是具体行政行为的被诉行为认定为抽象行政行为，并做出不予受理的处臵。

3、以被诉行政行为系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为为由不予立案。人民法院根据司法解释中的第一条第二款第六项规定，以被诉行政行为系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，并以此类行为不属于人民法院受案范围为由不予受理，是行政立案难中最为普遍的表现形式之一，也成为很多法院剥夺当事人诉权最喜欢采用的理由和法律依据之一，因为这条规定相对抽象，在实践中很容易被曲解。

4、以被诉行政行为系内部行政行为由不予立案。内部行政行为是指行政主体(包括行政机关、法律法规授权的组织和部分国有事业单位)在内部行政组织管理过程中所做的只对组织内部产生效力不直接对外产生效力的行政行为。实践中，有不少法院以被诉行为系内部行政行为为由不予受理。

（二）、以认定原告不具备行政诉讼主体资格为由的立案难

不少法院常以原告不具备行政诉讼主体资格为由拒绝立案。法院往往引用行政诉讼法第四十一条第一项以及司法解释第十二条规定作为其法律依据。行政诉讼法第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。在司法实践中，很多法院在操作中对该条规定做任意解释。譬如将条文中的“法律上利害关系”改为“法律上直接利害关系”，并对行政行为利害关系人依法提起的诉讼不予受理。

（三）、以诉状格式和诉讼请求不符合法定要件为由的立案难

法律并没有要求人民群众都成为法律专家或都必须聘请律师，而是秉承方便诉讼原则，所以本应很少存在以诉状格式或是诉讼请求不符合法定要求而引发立案难。但恰恰在司法实践中，有不少立案庭法官以行政诉讼法第四十一条规定为由，自行制定了自己的一套立案标准，对当事人的诉权横加干涉，甚至诱导当事人走向错误的法律途径，造成当事人立案难。

（四）、以受诉法院没有管辖权为由的立案难

《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条至第十六条和司法解释中的第八条对行政诉讼中的级别管辖都作了规定但上述规定中的“重大、复杂”用词赋予了巨大的自由裁量范围，为行政诉讼立案难埋下伏笔。为此，2008年，最高人民法院发布了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，以解决一审案件的受诉法院究竟是中级法院，还是基层法院这一问题。但规定中依然存在“社会影响重大”、“重大涉外”等自由裁量词汇。成为了某些法院不受立案的借口，成了新的立案难。

（五）、以法院受案不出具的裁定的立案难

依据行政诉讼法司法解释第三十二条规定，法院应当在审查期限内完成立案审查，如不立案应当裁定不予受理。可是偏偏在司法实践过程中，有很多法院在收取立案材料后消极应对，既不受理也不出具裁定，有的法官对此解说为口头裁定；有的法官连收到立案材料拒开收据，使原告无法证明已经向该法院行使过诉权；有的口头答复“回去等消息”等进行敷衍。上述行为在客观上都造成行政诉讼立案难。

二、行政诉讼立案难的成因

行政诉讼立案难已是各级法院普遍面临的一大难题，行政诉讼立案难的原因是复杂的，也是多方面的，要破解这一难题必须深入探究行政诉讼立案难的根原所在,下面从以下4

四个方面加以探讨。

（一）、行政诉讼制度立法不完善是立案难存在的原因 作为我国行政诉讼基本法律的《行政诉讼法》1990年才正式生效实施，可见我国的行政法律起步非常晚。尽管后来陆续制定了一些行政法方面的法律法规，但仍不能满足社会发展的需要。加之行政诉讼法对行政诉讼受案范围的规定较为狭窄，导致法律在具体的司法实践中可行性不大。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十一条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的；认为行政机关违法要求履行义务的；认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第十二条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：国防、外交等国家行为；行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。可见《行政诉讼法》规定的受理案件范围狭小，将很多本应受理的案件排除在行政诉讼门外，不能立案。不难看出，在行政诉讼受案范围的问题上，法律只是局限于某一类型的案件。

2000年，最高人民法院曾以司法解释的形式，变相扩大了行政诉讼的受案范围，但从严格意义上讲，行政诉讼目前 的受案范围仍不适应经济社会的快速发展，新情况、新问题不断增多，立法明显滞后。各地法院面对行政诉讼案件多、类型新、难度大、要求高的新情况，行政诉讼制度的缺陷和不足就会日益突出，有的案件不知是否应当立案受理，这样立案审查就可能时间较长，或者干脆不予立案。不少模糊地带尚待明确，不少疑难问题尚待解决，这些都制约着法院行政诉讼的立案工作,有待通过完善行政诉讼法律制度来进一步明确。

（二）、司法不独立是立案难存在的原因

司法独立是法治的基本要求，是实现司法公正的制度保障。坚持司法的独立性也是我国司法的重要原则。虽然当前我国司法制度设计在法律文本上极力倡导司法独立，我国宪法规定法院审判权不受行政机关和其他团体干预。但实际操作中，司法不独立却是一个显而易见的重大制度缺陷。

行政诉讼案件在法院审查立案时,法院往往首先考虑被告方是否位高权重、是否可能影响到法院自身的利益或法院与被告的关系。法院常常在与行政机关进行沟通后才决定是否予以立案。对一些地方党委政府关心的热点、敏感案件，如房屋拆迁、土地征收、社会抚费征收等案件，当事人要立案更是困难重重。有的法院对此类案件基本上不受理，既使受理也需要层层请示。其主要原因在于现行法院的“人、财、物”都受同级党委和政府领导和管理，同级政府对法院有着诸多的制约。人民法院摆脱不了地方保护主义和来自各个方面利益团体的干预。

在2008年最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》出台前,以市级和区县级政府为被告的一审行政案件一般是由基层法院管辖的。很多基层法院那时候对这类案件的立案非常谨慎。在法院审查立案时,往往考虑立案是否会影响到法院自身的利益或法院与被告的关系。这就是我们常发现,法院对于工伤认定案件乐于迅速立案。因为在工伤认定案件中,无论受伤职工、用人单位中哪一方作为原告,被6

告方都是劳动局。因诉讼的结果只是认定工伤的具体行政行为是否有效,对劳动局没有特别不利的影响。所以对于起诉劳动局这样的行政案件,在法院容易立案。类似的情况在医疗纠纷等案件中也是如此。相反对于一些土地征收、房屋拆迁等案件，因审理结果可能会对行政机关造成不利影响的案件，法院往往会在立案时人为设臵障碍，或拖延或干脆不予立案。现实的司法制度的设制，决定了法院、法官的命运是由政府掌控的，司法难于独立，也是行政诉讼立案难的原因所在。

（三）、法院对于行政诉讼案件的内心排斥是立案难存在的原因

１、由于行政案件处理难度大，法院不愿受理。行政案件涉及的历史遗留问题较多，调查取证困难，处理难度大。群体性行政争议较多，特别是涉及旧城改造、城市拆迁、土地征收等民生案件，原告人数众多，处理不当极易引发社会不稳定因素。受社会稳定因素的影响，一些行政争议虽符合法定立案条件，但法院基于案件处理不利于社会稳定、易引发群体性事件的担心，而不愿意立案。很多情况下法院立案不是基于是否符合立案条件而是考虑案件的综合强度因素,法官在立案审查中常陷入一种两难境地——依法符合立案条件应当立案的立不了,因为如果立了,法院不一定能通过司法判决来化解矛盾，而且还可能加剧双方的对抗，但如果不立案,行政相对人又可能会采取诸如集体上诉、越级上访等不理性做法,将会给法院带来危及社会稳定的政治麻烦。一方面是老百姓对政府所施加的的压力,另一方面是政府贯彻既定决策的意志,法官夹在其中,不得不认真加以权衡。有时法院选择了允许立案,但这并不是因为案情符合法律的既有规定,而是因为考虑到社会稳定的因素。相反，更多的时候,尽管原告完全符合立案的形式标准,但他们若不借助于法律之外的因素,包括通过越级上访或集体上访等形式对案件受理法院形成强大的压力,就没有办法达到立案的目的。

2、“执行难”问题所带给法院的现实压力。由于行政诉讼案件的执行由法院承担，而“执行难”却又是压在各级法院心头的一块大石头。所以，法院在行政诉讼审查立案时就会考虑到自己执行的难易程度。一旦案件执行不能的话，法院将面临司法权威的丧失，而且因为案件不能执行，之前在审理中投入的资源也无法实现理想的收益。这样的局面自然让法院在受理案件时过虑重重。

3、我国法院系统内部工作考评机制取消了办案数量的要求。在2000年以前，人民法院系统基于尽快打开行政审判工作局面的出发点，在系统内明确提出了行政办案数量的要求。而在2000年后，最高法院因形势要求已取消案件数量上的考评，转而追求质量上的提高。这客观上消除了法院在收案数量上面临的压力，在没有行政办案数量这一因素的影响下，各地法院纷纷抬高立案审查门槛、严格把关，使一些本应受理的案子被法院排除在受理范围之外，客观上造成了立案难。

４、对法院而言行政诉讼是亏本买卖，法院不愿受理。法院开发案源并不是一般性地寻找更多的案件，而在于寻找更多既容易处理、收费又多的案件。②行政案件相对于法院在民商事案件审理中所尝到的“甜头”，行政诉讼案件可以说是“鸡肋”，不但难于处理，而且没有任何经济利益，完全是亏本的买卖。而且一不小心法院及其相关领导可能还要承担政治前途上的风险。因此，行政诉讼案件在成本和收益上严重失衡，也使得法院自身在案件受理上也是动力不足的。

（四）、“立审分离”的制度设立是立案难存在的原因

自1997年4月最高人民法院制定《关于人民法院立案工作的暂行规定》以来,“立审分离”就被确立为立案工作的一个基本原则。各级法院案件的受理统一由立案庭负责。立审分离制度设计的初衷是避免权力过度集中,加强法院内部监督,加强立案标准的统一化、规范化,其目的本来是要保8

护民众的诉权。但是,由于行政法在整个法律体系中还只是配角,很多基层法院立案庭很少有专门负责行政诉讼立案审查的法官。这样一来,本是为保护诉权的立审分离制度,在行政诉讼的实践中反倒因为立案庭的法官对行政诉讼业务上不精而导致立案上的障碍。因为立案庭不太懂行政案件,在立案过程中对案件性质把握不准，以致该立的不立,不该立的给立了。为了避免发生上述情况，很多基层法院内部规定，凡是行政诉讼案件都要经过左审查右汇报，经反复讨论再决定是否立案。因此,这种“立审分离”的制度常常成为了限制当事人诉权的一道屏障。

三、破解行政诉讼立案难的对策

行政诉讼立案难已成为横在人民群众通过法律寻求公平正义通途上的一道屏障，使得官民矛盾无以缓和和化解，为群体性、突发性事件的埋下潜在的危机。因此，行政诉讼立案难的问题必须引起国家立法机关及各级法院的高度重视，以寻求较好解决方式。下面就从四个方面来探讨如何破解行政诉讼立案难。

（一）、完善行政诉讼制度，从立法上进一步明确扩大行政诉讼的受案范围

行政案件受理范围狭窄是造成行政诉讼立案难的主要原因，应尽快通过完善、修改行政诉讼法及相关法律规范予以解决。根据我国现形的司法体制，应着重从以下几个方面来扩展行政诉讼的受案范围：

１、扩大行政相对人合法权益的倮护范围。将人身权和财产权作扩大解释，并将其与民法上的含义分离，例如将知识产权和受教育权也包括在内。这显然符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法治的发展方向。从更有效地保护相对人合法权益的目的出发，应将劳动权、文化权等未超越人身权和财产权范围的权利，纳入行政诉讼所保护的范围之内。

２、将部分抽象行政行为纳入行政审查范围。有的学者认为，抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害（即通过具体行政行为发生作用），但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中价。④很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，应将这类抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。我国新修订的《行政复议法》都规定了将对抽象行政行为的审查纳入到了行政复议程序中。行政诉讼中也应有与此相衔接的规定，有必要把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。３、将行政终局裁决行为纳入行政审查范围。我国现行行政诉讼法关于行政终局裁决不受司法监督的规定明显有悖于司法公正的原则，只有明确终局行政裁决的司法救济的途径才能更好地保护行政相对人的合法权益。⑤确立司法最终救济原则，将终局具体行政行为纳入司法审查范围。４、将行政合同纠纷纳入行政诉讼的受案范围。行政机关签订合同目的是为了实施行政管理，并且在行政合同中行政机关享有行政优益权，行政合同很明显是一种行政行为，理应纳入行政诉讼的受案范围。

５、将对道路交通事故责任认定等技术鉴定结论不服的纳入到行政诉讼中。道路交通事故责任认定等技术鉴定结论本就是行政机关在行使管理公共事务职权过程中依行政取权所作出的一种具体行政行为，为使鉴定的公正性得到相应的有效的保障，应将对鉴定结论不服纳入到行政诉讼中。⑥

（二）、通过权力上收或案件异地交叉管辖来强化行政诉讼的司法独立

我国宪法明确规定了司法机关独立的原则，但这一规定因为现行的司法体制障碍而得不到有效贯彻落实。如何有效地化解长期以来行政权对司法权的干预，强化司法的权限，实现司法独立，是我国司法制度中急需解决的一个难题。

１、将法院“人、财、物”的掌控与拔付的权力统一上升一级，避免同级地方党委、政府对法院司法权不当干涉。很多人提出按照西方国家搞“三权分立”式的司法独立即各级行政法院的人、财、物权由最高法院集中掌握，活动经费由中央财政直接拨付，不再由地方各级党委、政府控制。因我国坚持的是人民代表大会制、共产党领导的多党合作和政治协商制的政治制度，如果实行“三权分立”，必然动摇我国社会主义民主政治制度的根基。“三权分立”式的司法独立不符合我国国情，在我国根本行不通。如何避免同级地方党委、政府对法院司法权不当干涉？笔者认为可以采取将法院“人、财、物”的掌控与拔付的权力上升一级，即基层法院的“人、财、物”的掌控与拔付由设区市一级党委、政府负责，中级法院的“人、财、物”的掌控与拔付则由省级党委、政府负责，高级法院“人、财、物”的掌控与拔付则由中央直接负责。这样即可避免搞西方化的“三权分立”式司法体制，又可避免同级地方党委、政府对同级法院司法权的干涉，使法院和法官脱离了同级行政机关的羁绊和控制，实现法官审判相对独立，强化了地方法院的司法权，有利于实现司法独立。这样不仅有利于化解行政诉讼立案难问题，对整个人民法院实现独立审判都会起到非常积极的作用。２、行政案件异地交叉审理。为实现司法相对独立，减少行政机关干扰，浙江省台州市中级法院最早尝试规定实行的行政案件异地交叉审判，在一定程度上克服了行政干预，有助于实现独立和公正审判，取得了很好的效果。行政案件之所以难以审理，地方政府干预过多无疑是一个最关键的因素。针对我国现行的法院体制，唯有实行异地交叉审理和案件管辖回避、提高部分案件审级改由中级人民法院作为一审法院等等措施来实现人民法院的独立审判权，减少地方行政干预。应该说能从一定程度上解缓解行政诉讼立案难的局面。2008年最高人民法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，实际上就通过提高审级为行政审判排除地方政

府等外界因素的干扰，为解决立案难问题已取得了一定成效。在现行的法院体制下，只有实行异地交叉审理和案件管辖回避、提高部分案件审级来排除同级地方党委、政府对审判的干涉，实现司法独立，缓解行政诉讼立案难。

（三）、完善法院行政诉讼立案内部管理机制

1、加强业务学习，提高法官行政诉讼立案工作水平。我国司法实践中存在着严重的“重实体，轻程序”的趋向。有关诉权和诉讼标的的法律条文极为粗糙，在行政诉讼法滞后的情况下，法官在审查及整理行政案件时很大程度只能依赖于法官个人的道德素质、业务经验、社会阅历、受教育程度等非法定程序因素，加强业务理论与实践的学习，要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定。立案庭的法官尤其要加强对“诉权及诉讼标的理论”的学习，全面提高法官办案水平与能力，使法官在掌握立法精神的情况下正确行使立案审查权。

2、法院要高度重视行政诉讼立案工作，切实保护行政相对人的诉权。行政诉讼法和相关司法解释是人民法院受理行政诉讼案件的法定依据。法院要全面准确理解和适用，不得以任何借口随意限制受案范围。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；行政诉讼法没有明确规定但有单行法律、法规授权的，也要严格遵循；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。法院要引导原告正确行使诉讼权利，解决原告不知告、不会告、不敢告、不能告的问题。积极受理新类型案件，特别是涉及民生、行政给付、信息公开等方面的案件。要坚决清除限制行政诉讼受理的各种“土政策”，严禁以服务地方中心工作、应对金融危机等为借口，拒绝受理某类依法应当受理的行政案件。严格执行行政诉讼法和司法解释有关受理案件的程序制度。

３、完善立案工作机制，加强立案庭和行政庭沟通与协作。行政案件立案专业性较强。法院的立案庭和行政庭要在行政案件受理环节加强协调、沟通与配合，切实提高行政诉讼立案工作水平。要要改进工作作风，强化便民措施，简化立案环节，丰富立案方式，方便群众诉讼。要增强司法公开和透明，对依法不予受理或驳回起诉的，必须依法出具法律文书，并在法律文书中给出令人信服的理由。

（四）、强化行政诉讼立案监督

１、强化上级法院监督。上级人民法院要通过审理上诉和申诉案件、受理举报、案件评查、专项检查、通报排名等各种措施，进一步加强对下级人民法院行政案件立案受理工作的指导和监督。健全完善行政审判绩效考核办法，加大因违法不受理案件导致申诉信访的考核权重。对于违反法律规定，擅自对应当受理的案件不予受理，或者因违法失职造成严重后果的责任人员，要依法依纪严肃处理。要认真执行《关于行政案件管辖若干问题的规定》，对于起诉人向上一级人民法院起诉的，上一级人民法院应当依法及时作出处理，符合受理条件的，督促有管辖权的人民法院立案受理，也可以直接立案后由自己审理或者指定辖区其他人民法院审理。

２、强化检察监督。谁来监督法院？如果法院违法不受理诉讼怎么办？检察院可以行使立案检察监督权，监督法院的行政诉讼立案工作。检察院应依法行使自己的检察权，充分发挥法院外部监督的作用，成为监督法院审判工作的重要力量。

３、强化人大监督。根据宪法和组织法，人大可以对法院的个案进行监督，对法院明显违法的行为进行监督，制定人大个案监督的实施细则。人大及其常委会要切实加强对审判机关的监督，建立完善考核机制，发现法院行政受案过程中存在问题及时行使司法监督权，及时制止法院和法官滥用司法权，切实保护行政相对人的诉权。

４、强化公众监督。充分地发挥媒体监督、群众监督的

力量，落实并建立司法监督员制度，借助于媒体的力量，公众的力量监督司法，让媒体为弱势群体助威，为不平之事呐喊，给违法者以震慑，给执法者以警示。应该充分发掘、创新监督机制，实现阳光司法、公正司法，让民告官立案不再难。

参考文献：

应星 徐胤著：《“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊》，载《政法论坛》，2009年第6期。

②朱苏力著:《送法下乡—中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第180页。

应星 徐胤著：《“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊》，载《政法论坛》，2009年第6期。

④崔卓兰著：《行政规章可诉性之探讨》，载《法学研究》1996年第1期，第141页。

⑤戴银燕著:“行政终局裁决行为及可诉性探析”，载《河北法学》2002年S1期。

⑥刘贵萍、刘世萍著：《道路交通事故责任认定的可诉性研究》，载于《法学杂志》第2003－1期。

（作者：江西省鄱阳县人民法院 胡风云）