“精准扶贫”新战略难题的破解之道

第一篇：“精准扶贫”新战略难题的破解之道

“精准扶贫”新战略难题的破解之道

改革开放三十多年来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，贫困人口较1978年减少了6.7亿，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是，我国仍然面临艰巨的扶贫任务。最新数据显示，到2014年我国农村仍有7071万贫困人口，贫困地区发展滞后的问题没有得到根本改变。目前，距离2020年全面实现小康社会只有5年时间，扶贫工作十分紧迫。根据形势变化，适时调整扶贫战略，切实做到“真扶贫，扶真贫”，是今后一段时期内我国重要的任务和重大的责任。

减贫遭遇“最难啃的硬骨头”

经过21世纪头十年的扶贫开发，我国贫困人口进一步减少，农村居民生产和温饱问题得到基本解决。然而，我国减贫任务依然繁重，减贫形势更为复杂。此前出台的减贫政策基本实现了条件稍好地区的脱贫任务，余下的贫困人口，大多分布在生存条件恶劣、缺水少土、基础设施薄弱、自然灾害多发、社会事业发展滞后的大石山区、边境地区、少数民族聚居区和水库移民区，贫困程度深，自我发展能力弱，是实现我国千年扶贫目标、小康目标中最难啃的“硬骨头”。而在新常态下，我国的经济增长由高速变为中高速，同时要转方式、调结构，压缩淘汰一部分过剩和落后的产能，实现可持续发展。这个过程会涉及财政、就业等与扶贫工作关系密切的多方领域，也对扶贫提出一定挑战。我国的扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。

“精准扶贫”战略调整面临的三类主要难题

精准扶贫意在通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，即通过“靶向疗法”，定位定向扶贫，总攻绝对贫困。虽然自2014年初推进至今，精准扶贫工作日渐机制化，但不可否认的是，在实施精准扶贫的现实过程中，“脱靶”现象仍然非常突出，实施扶贫新战略、精准扶贫工作仍然面临着较大挑战。

（一）贫困人口的精准识别是首要难题

精准扶贫的前提是确定谁是扶贫对象，但在对象的确定方法与过程中存在一定问题。首先是贫困人口的“规模排斥”问题。国家按照年收入2300元作为贫困标准，并以县为单位实行“规模控制”，即通过收入统计上的百分比确定贫困规模。打个比方，假如全省平均收入低于2300元的比例是10%，那么对于县管理下的农村就按照10%的人口选出贫困对象。换句话说，贫困人口不是按照人头数出来的，而是按照比例“制造”出来的。在这种格局下，各地（市、州）、县、乡（镇）获得的贫困村和贫困户指标（数量）未必与实际的贫困人口规模一致。

其次是贫困人口的“区域排斥”问题。我国于2014年划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的三地州（西藏、四省藏区和新疆南疆），共14个片区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，但这种“集中连片扶贫开发政策”，客观上将部分“插花式”的贫困村（户）排斥在精准识别范围外，甚至导致“为连片而连片”现象，即一些地方政府为了凸显集中连片扶贫开发的成效，往往以非贫困区甚至相对富裕地区为基础整合临近的贫困片区作为集中连片扶贫开发区域，而将真正的甚至是大量的贫困村排斥在外。

除此以外，由于扶贫工作人员优亲厚友及工作失误造成的“误识”、“漏识”问题，更是不在话下。

（二）针对性个性化精准帮扶是第二大难题

因致贫原因不同，贫困户对帮扶内容有着不同需求，精准帮扶应针对具体情况提供针对性的扶贫措施。但从现实层面上看，因户制宜的扶贫理念虽有价值，却难以实现，并演化出现以下问题：

第一，减贫措施简单化。实践中，为了降低工作强度，不少减贫措施被简化为提供部分资金、赠送一些生产资料、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品，直接影响了项目的减贫效果与可持续性。

第二，门槛要求“挤出”绝对贫困人口。部分减贫项目有门槛要求，需要地方先行进行资金配套，有的地方政府为了不放弃项目，采取虚拟配套或者挪用其他资源，进而减少了其他社区的减贫资金（资源）；而一些扶贫项目通过组建合作社进行，要求入社的扶贫对象配套一定数量的资金、土地等生产资料，部分绝对贫困人口因无法承担只能选择放弃。

第三，扶贫项目与贫困需求不匹配。在实施精准扶贫过程中，多省市坚持“两个70%”政策，即财政扶贫资金中70%要用于产业开发，产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户。但相比起产业开发，一些极端贫困地区对于沟、渠、路、水等生产生活设施的需求更加迫切，致使减贫资源的分配出现严重偏离；部分产业扶贫项目甚至完全脱离产业发展规律，只关注生产环节，忽略市场营销，进一步破坏了当地已经十分脆弱的产业基础。

（三）提高扶贫效率的精准管理是第三个难题

精准管理即对扶贫举措及实施效果及时跟踪监测，动态调整扶贫对象。但是，当前的扶贫情势远不同于以往，贫困人口的点状分布、致贫原因的复杂化和各种返贫的不确定性，我国主要采取的单一垂直式扶贫管理难以提升效率，使新规定中以年为周期的贫困人口动态识别面临高昂的执行成本。目前，识别一个贫困户的平均成本约为30元，完成一个乡镇识别需要耗时1个月，总成本约1万元，全国592个连片特殊困难县，每年仅此一项支出就接近6000万元。与此同时，在扶贫项目的开展中，贫困人口大多只是被动的投工投劳，主观能动性和发展决策权没有得到足够的重视和挖掘，导致扶贫项目在实施和管理中缺乏有效的群众监督，使政府单方面主导的扶贫管理面临困境，容易导致扶贫行为短期性和扶贫资源浪费。

对实施精准扶贫战略的意见和建议

（一）升级贫困人口的识别方式

首先，贫困识别作为一个综合系统，包括了失业率、贫困率等多重指标。而我国依然以一定区域内的收入贫困线作为根本依据，成为开展“精准识别”的重要掣肘。因此，要修正我国当前机械按照规模和区域进行贫困识别的方式。需要在国家现有自上而下测算贫困人口规模的基础上，构建自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口规模；在关注集中连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一视同仁的减贫政策，确保片区内外的贫困群体不仅被识别，而且得到精准帮扶。

其次，总结“准确度高、易操作且成本低”的识别方式。在贫困户的认定中，为了更实际地监测贫困人口的变化，政府应在瞄准效益的基础上将行政成本纳入考虑范围，总结更多如贵州省威宁县的“四看法”识别经验，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”等简单易行、又能最大程度保证准确的贫困人口识别方式。这里的“看房”，就是通过看农户的居住条件和生活环境，估算其贫困程度；“看粮”，就是通过看农户的土地情况和生产条件，估算其农业收入和食品支出；“看劳动力强不强”，就是通过看农户的劳动力状况和有无病残人口，估算其务工收入和医疗支出；“看家中有没有读书郎”，就是通过看农户受教育程度和在校生现状等，估算其发展潜力和教育支出。

第三，逐步推行“参与式”的横向识别。生活在同一农村的居民最清楚“谁是真正的贫困户”。因此可在农村社区内部实行公开测评和比选，由农户自我申请或集体推选，通过民主评议、对象摸底、公示，最终确定扶贫对象。对贫困人口的管理采取村管户、乡管村、县（区）管乡分级管理责任制，特别是乡镇一级要加强政策衔接，及时将返贫人口列为扶贫对象，做到“有进有出、动态管理”。

（二）探索更加符合实际的精准扶贫路径

联系我国当前的扶贫形势，要积极探索符合地方实际、更为直接有效的扶贫方式，按照不同致贫原因，重点加强“四个一批”发展。一是通过扶持生产和就业，发展一批有劳动能力、可以通过生产和务工实现脱贫的贫困人口，将扶贫重点放在产业扶持和就业帮扶上，发展因地制宜、参与度高的区域特色产业，扩大就业培训和就业对接服务；二是通过移民搬迁，安置一批“一方水土养不起一方人”的贫困人口，将扶贫重点放在实施“易地搬迁”上，把这部分贫困人口就近搬迁到发展条件较好的区域，做到既保护了生态环境又从根本上解决他们的生计问题；三是通过低保政策，兜底一批丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口；四是通过医疗救助，扶持一批因病致贫、因病返贫的暂时性贫困人口，将扶贫工作重点放在解决他们面临的医疗费用问题上，帮助他们尽快康复，有需要的话，还要给予发展生产与就业的后续扶持。

为明确扶贫任务和完成时限，实现2020年7017万农村贫困人口如期脱贫，要将贫困县扶贫攻坚的前线指挥部，对592个国家扶贫开发工作重点县全部实行挂图作战，制定“施工图”、“进度表”、“工作台账”。按照不同的帮扶需要，将工作流程、目标任务、帮扶措施、帮扶干部名单等全部上墙公示，明确工作任务和完成时限。每个县区在做好片区整体规划和年度推进方案的同时，每年主攻一些特困片区，每个特困片区攻坚任务分三阶段完成：2015-2017年为集中攻坚，2018-2019年为巩固提高，到2020年则全面消除绝对贫困。

在确定了精准扶贫路径与工作进度的基础上，还需要落实四个方面的责任，鼓励多方参与扶贫开发。首先是落实党政责任人作为扶贫开发工作第一责任人的调查、部署和协调责任；其次是落实贫困县必须把工作重点放到扶贫开发上的主体责任；第三是落实中央部门为促进贫困地区的发展环境，提供足够资金支持的责任；第四是落实社会各方面的共同责任，包括党政机关等单位承担定点扶贫任务的责任，发达地区对落后地区的扶贫责任，工业资本对农业的反哺责任等，而在落实社会资本扶贫责任的过程中，需要特别强调贫困户的参与程度与盈利模式，不能把贫困户沦为简单的原材料提供者。

（三）建立健全更高效的精准扶贫管理体制

完善精准扶贫管理制度，首先要在“扶贫对象退出机制”上下功夫，实现精准脱贫。通过建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县退出工作机制，严格退出程序和标准，对扶贫对象进行动态管理，做到“有进有出”。将减贫人口数量、贫困群众增收、生产生活条件改善、公共服务水平、生态环境建设、社会保障现状等作为主要考核指标，以省级指标为基础，由市级扶贫攻坚领导小组根据各贫困县区特点制定具体的量化指标和考核办法，考核期结束后，对完成扶贫攻坚任务的县区可继续享受相关优惠政策；对没有完成的县区可实行“一票否决”。进而对贫困县形成“早脱帽子早有好处，不脱帽子还有约束”的政策导向。

其次，要尽快构建社会扶贫服务平台，推动扶贫事业“社会化”。当前扶贫项目审批权限已经下放到县，并由省市扶贫部门进行指导和监督。然而，为了改变因地方政府对微观扶贫活动介入过深而产生高额监管成本的现状，提高扶贫工作的透明度、扶贫项目的效率与可持续性，需要在现有12317扶贫监督举报电话工作基础上，应尽快构建一个集组织人员、传播信息与整合资金为一体的社会扶贫服务平台。其中的组织人员功能对接扶贫志愿服务方面的社会团体力量，在政府的引导下，参与针对特定贫困群体的精准扶贫事业；信息传播功能对接贫困人口建档立卡的工作成果，及时发布扶贫需求与资源供给信息，促进社会扶贫资源良性互动，促进贫困人口动态管理；资金整合功能对接扶贫基金会，结合精准扶贫，设计公募项目，既实现扶贫项目融资渠道的拓展，又可提升扶贫资金的管理效率。

第三，综合运用金融工具和手段。有效的金融扶贫措施将是新时期扶贫的重要力量，对此应大力实施精准扶贫小额贷款工程，力争到2017年底，使所有有劳动能力、有贷款意愿和一定还款能力的贫困户都能够得到免抵押、免担保、575元以下（含575元）、3年以内的小额信用贷款，解决贫困群众贷款难、贷款贵问题。鼓励各类金融机构到乡镇、贫困村设立服务网点。建立贫困户风险补偿基金，力争到2017年，每个县区贷款风险补偿基金达到1000万元以上。整合各类财政到户贴息政策，对贫困户扶贫小额信用贷款按基准利率由政府全额贴息。对贫困户贷款按年结息和贴息，贴息期限最长为3年。加大在贫困村建立扶贫互助资金的力度，力争到2020年所有贫困村实现村级互助资金全覆盖，并通过省市县扶贫资金补助、社会帮扶等形式，使每个贫困村互助资金规模不少于20万元。

第二篇：农村基层党建难题破解之道

农村基层党建难题破解之道

杨群红

提高基层党组织建设的科学化水平，是党的十七届四中全会提出的关于提高党的建设科学化水平的重要内容。提高基层党组织建设的科学化水平，关键是要建设一支高素质的基层党组织带头人队伍。由于各种原因，基层党组织带头人队伍建设存在四大难题，因此，必须用科学的方法加以破解。

改革开放以来，我们党高度重视农村基层党组织建设，全国涌现出一批带领群众走上致富道路的优秀基层党组织带头人队伍。但是，也必须看到，由于没有确立一套科学的方法和制度，在农村基层党组织优秀带头人队伍建设中遇到了不少问题。要解决这些问题，必须遵循十七届四中全会的精神，运用科学的方法对这些问题加以破解，这是提高党的基层组织建设科学化水平的关键。拓宽用人渠道，破解人才来源单

一、队伍老化的难题

在选拔使用农村基层党组织带头人的问题上，大部分地区由于受到农村工作性质的限制和传统选拔方式的影响，还是采取“就地取材”的办法，“本村人当本村官”，很少任用外村优秀人才。这种选拔人才的方式使村党支部书记来源受到很大限制，影响了基层党组织带头人队伍的健康发展，导致了“矬子里拔将军”，或者老党员“轮流坐庄”。据调查，农村基层党组织带头人队伍的平均年龄在45岁以上的占一半以上，队伍年龄老化现象突出。党的十七届四中全会指出，“加强基层党组织书记队伍建设，拓宽农村基层干部来源”。①按照这一原则，破解农村基层党组织带头人队伍优秀人才来源单一的难题，就必须跳出“本村人选本村人”的定式，运用“党找人才”的科学办法，广开选人视野，创新选任方式，不拘一格选贤任能。

用“三个培养”的方式，把优秀人才吸收到基层组织带头人队伍中。通过把优秀致富能手培养成党员、把带头致富能力强、带领群众共同富裕能力强的“双强”型党员培养成村干部、把优秀“双强”型党员干部培养成村党支部书记这三个途径，把那些政治上靠得住、致富上有本领、为人上有品行、发展上有思路、讲奉献、守信念的同志，吸收到基层干部带头人队伍中。

拓宽选拔区域，以县域为范围面向社会公开选拔。要逐步推广跨村异地任职的办法，根据农村基层工作的实际把选人用人的范围扩大到本县范围内。通过向社会公开考试录用的方式，选用一批有工作经验的优秀人才。规定在本县范围内，凡具有一定工作经历，高中（中专）以上学历，45周岁以下，市镇两级机关企事业单位工作人员，以及农村致富带头人、外出务工经商返乡人员中的中共正式党员均可报考。对考选的村党支部书记先试用，任职半年后进行公信度测评和实绩考核，然后按相关规定履行党内选举程序，将合适的人选确定为党支部书记。优先选拔在本村成长起来的优秀高校毕业生到农村任职。首先从在本村成长起来的现有的优秀大学生中选拔，因为他们对村情有更多的了解，对村民乡亲有更深厚的感情，选聘他们到村任职，有扎根农村的基础。他们到村任职后，乡镇党委对他们要进行农村政策、村政管理方面的培训，采用目标责任管理和民主评议等有效措施，促进大学生村官队伍健康成长。

鼓励转业退伍军人到农村任职。转业退伍军人经过部队的大熔炉锻炼，有见识、有胆量，选聘他们到农村任职，也是一项提升基层组织带头人队伍整体素质的重要举措。

满足基层干部的基本诉求，破解优秀人才留不住的难题

经济收入低、政治前途受到制约是目前农村基层党组织带头人队伍遇到的普遍问题。根据这些情况，运用物质激励和非物质激励的办法，把优秀人才吸引到党组织中来，让他们进得来，留得住。

发挥物质激励作用，靠待遇留人。要切实解决基层组织负责人基本报酬和社会保障问题，建立薪酬保障机制，使基层干部的付出与收入挂钩。推行“基本工资+绩效报酬+规模补助”的报酬模式，根据基层干部对当地经济发展的贡献大小、所管辖人口多少、地域的大小来确定他们的经济报酬；要建立科学的考核评价体系，由乡镇党委加强对村党组织书记的量化考核，根据量化考核和评议情况，与经济收入、评先树优挂钩，县乡两级财政每年拿出一定资金，奖励工作成绩优秀者。

发挥政治前途和荣誉激励作用，靠事业留人。对那些工作能力强、政治思想觉悟高、有奉献精神的优秀村党支部书记，让他们有参加公务员考试的机会，成绩优秀的进入乡镇公务员队伍。同时，还要探索多元化出路，拓展农村基层干部个人发展平台，创造条件使他们进入乡镇事业干部的队伍。此外，还要发挥政治荣誉的激励作用，满足他们自我价值实现的心理需求。对那些思想政治素质好、参政议政能力强的村党支部书记，推荐为各级党代表、人大代表和政协委员。建立党内关怀帮扶机制，靠感情留人。要逐步探索建立村干部卸任经济补偿制度，对离任的村干部按工作年限长短，按照不同标准采取定月补助、一次性发放养老金等方式, 给予生活资助。对于连续任职时间较长、年龄较大的农村基层干部，应办理退休手续。也可结合当地经济发展的实际水平状况，适时适当提高养老保险比例、金额和离任村干部补助标准，切实解决离任干部实际困难和在职干部的后顾之忧。

多渠道培养村干部，破解基层党组织带头人队伍领导新农村建设工作能力不足的难题

当前来看，农村基层党组织带头人基本素质总体来说是好的，但是，与实现新农村建设目标要求还存在着较大的差距。要破解这些难题，必须采用因材施教的办法多渠道培训干部，提高他们的整体素质。

发挥党校教育主阵地的作用。有计划地选派农村基层干部，到地方党校学习，用中国特色社会主义理论体系武装基层干部，提高他们的理论水平和执行党的方针政策的能力。

发挥好典型示范教育的作用。教育学研究发现，典型示范教育有着其它教育不可替代的作用，它能通过感性认识的直接作用，对受教育者的行为产生更大的影响力。因此，要重视示范教育的作用，根据不同产业特点，搞好农村党组织书记培训示范基地和示范点建设，通过组织他们到示范基地参观学习，到经济发达地区进行实地的学习考察，起到增长见识、开阔思路的作用，使他们掌握一些在课堂上学不到的实践知识，增强加快发展的紧迫感。

充分运用现代网络教育的科学方法，为基层干部学习知识提供科学的平台。现在，互联网已经成为农村基层干部学习知识的重要平台和经济实用的手段。近几年，组织部门已经开通了农村（社区）党员干部现代远程教育网络，在提高基层干部基本素质方面发挥了重要作用。今后，应该进一步发挥该网络在干部参加学习方面的便捷作用，利用网络加大对基层组织干部的培训力度。同时，应采取一些具体的监督落实措施，激发基层干部利用网络平台学习相关知识的积极性。加大在优秀农民及农民工中发展党员的力度，破解农村基层党组织队伍优秀人才后继乏人的难题

由于市场经济的发展和就业方式日趋多元化，农村很多有文化有能力的优秀青年纷纷通过升学、参军、经商、外出务工、领办企业等渠道“跳农门”，出现了农村优秀人才“断层”现象。

用发展的方法论，不断为基层党组织带头人队伍储备优秀人才。做党组织的建设工作，不能用静止的观点，仅重视现有队伍的培养和管理，而要用发展的观点去看问题。随着时间的推移，原有队伍中的人员会不断老化，必须从思想上及早着手，为基层组织带头人队伍储备优秀的人才，防止继续出现人才断层问题。用联系的方法论，解决农民工党员培养过程中流出地与流入地党组织相互衔接和沟通的问题。第一，建立流出地与流入地党组织“一方为主、接续培养、两地考察、相互衔接”的农民工党员培养机制。传统的发展党员原则是实行属地管理，即由户籍所在地党组织来培养和发展。但是，受我国传统的户籍管理制度的影响，农民外出务工后，工作和生活的大部分时间是在务工地，他们户籍所在地即家乡的党组织对其在务工地的表现无法及时掌握，在发展新党员时很少考虑他们。而在务工地，由于其户籍不在务工地，务工地的党组织没有培养他们的义务和权利。这样，在农民工入党的培养、考察机制上，就出现了空档。所以，这几年，优秀农民工入党难的问题就显得非常突出。要破解这个难题，就必须建立健全培养农民工入党的工作机制，“实行城乡党组织一方为主、接续培养、两地考察、相互衔接的优秀农民工入党办法”。第二，明确每年发展新党员的任务。针对近年来一些基层组织负责人在发展新党员问题上出现的家族化“近亲繁殖”倾向和因担心自己位置被他人取代而故意阻拦年轻人入党的情况，要求基层党组织每年必须培养和发展1～2名优秀青年农民入党，并把此项工作列入考核目标，加以监督检查。第三，细化流出地和流入地党组织的培养责任。根据农民工大部分时间在务工地工作和居住的实际，应明确规定由务工地党组织为他们指定培养人，家乡党组织定期与务工地党组织沟通情况，根据农民工在务工地和家乡的双重表现，由两地党组织共同商议完成农民工入党的组织程序。通过这些有力的措施，将那些有文化、守信念、有带领群众致富能力、有奉献精神的优秀青年农民和农民工吸收到基层组织中，从而促进党的队伍永葆青春活力。（作者为中共河南省直机关党校教授）

《 人民论坛 》（2010年第26期）

第三篇：千阳产业扶贫三大模式精准破解产业脱贫难题

陕西省千阳县脱贫攻坚工作经验材料之六

三大模式精准破解产业脱贫难题

千阳县是国家六盘山连片特困地区，也是省级扶贫开发重点县，全县共有贫困人口8001户2.5万人，贫困发生率22.3%。

实施脱贫攻坚以来，千阳县针对贫困人口实际情况，因户施策，量身定制，探索建立“开发式、带动式、搭载式”产业扶贫模式，使产业扶贫措施更加精准，有效破解了产业扶贫难题。全县共投入财政扶贫产业发展资金5400多万元，整合各类涉农产业资金2.2亿元，扶持、带动、搭载76个贫困村6640户贫困户，发展种植业4.92万亩、养殖业7.19万头（只），有效地拓宽了贫困人口增收渠道，为贫困人口如期、稳定、持续脱贫奠定了坚实基础。

一、分类划定三大类型

劳动力、资金、技术是实施产业扶贫的“三大要素”。面对全县76个贫困村、2.5万贫困人口如期脱贫的重任，通过对全县贫困人口产业发展能力的调查，将贫困人口分为A、B、C三类，A类是有劳力、有技术、缺资金的贫困户；B类是有劳力、缺技术、缺资金的贫困户；C类是无劳力、缺技术、缺资金的贫困户。全县共划定A类贫困户2236户，B类贫困户3125户，C类贫困户2640户。通过调查分类，准确掌握了贫困户家庭发展脱贫产业的能力，为探索产业扶贫模式，推进精准施策奠定了基础。

二、量身定制三大模式

产业扶贫作为贫困人口脱贫的关键措施，贫困地区没有现成的

路可以走，也没有成功的模式可以学。针对不同类型的贫困人口，产业扶贫不能“一刀切”，必须探索建立适合不同类型贫困人口的产业扶贫模式，才能做到精准帮扶、精准施策、精准脱贫。

全县依托苹果、奶畜、工艺品、蔬菜等特色优势产业，对于A类贫困户，定制“开发式”产业扶贫模式，通过资金直补方式，扶持发展脱贫产业；对于B类贫困户，定制“带动式”产业扶贫模式，通过产权到户方式，扶持建成脱贫产业园；对于C类贫困户，定制“搭载式”产业扶贫模式，通过资金入股方式，扶持搭上“产业脱贫快车”。

一是开发式产业扶贫模式。针对A类有技术、有能力、缺资金的贫困户，积极帮助解决土地、资金、技术等瓶颈，扶持引导发展苹果、核桃以及奶山羊养殖等优势产业，参与全县脱贫产业发展。近年来，已累计在张家塬镇宝丰、水沟镇英明、崔家头镇黄里等村，整合各类资金1.2亿元，扶持贫困户建成苹果、葡萄、鲜果、核桃产业示范园20多个，带动了2000多户贫困户实施产业脱贫。

二是带动式产业扶贫模式。针对B类有能力、缺技术、缺资金的贫困户，采取技术包管、服务托管等方式，推动发展脱贫产业。如先后投入资金1500万元，采用全球最先进的矮砧密植立架栽培技术，在张家塬镇双庙塬村、晖川村、观明村建成高标准苹果示范园1361亩，将产权全部落实到381户贫困户名下，其中56户贫困户自己作务，325户1145亩果园交由65个专业大户托管经营，从第五年开始，每年将果园收益的20%分成给托管贫困户，同时贫困户优先在果园务工，挣取务工费。

三是搭载式产业扶贫模式。针对C类缺劳力、缺技术、缺资金 的贫困户，依托锦泰现代农业园区、陕西飞天乳业有限公司、千云现代农业专业合作社联合社、天力德公司等企业，搭载贫困户从产业扶贫中受益。先后投入2850多万元，组织公司和贫困农户建立了参股经营分红的产业扶贫机制。锦泰公司扶持的700户贫困户每年可从公司获得不低于400元的保底分红；陕西飞天乳业有限公司、千云现代农业专业合作社联合社扶持的750户贫困户预计每年每户可获得不低于1667元的参股分红。

三、合力搭建三大平台

在脱贫攻坚中，千阳县依托“三大产业扶贫模式”，积极探索，大胆试点，组建产业扶贫快车、搭建电商服务平台、构建多元保障机制，打造了产业精准扶贫“千阳模式”，有效破解了产业精准扶贫难题，使贫困人口在产业扶贫中淘到了“第一桶金”。

一是组建产业扶贫快车。锁定贫困村和贫困户，选中优势产业，重组优势企业，把龙头企业、合作组织和贫困村、贫困户“捆绑”在一起，让龙头企业和合作组织为产业扶贫领军，使更多的贫困人口搭上“产业扶贫快车”。依托现有产业化龙头企业，形成了以飞天乳业有限公司为龙头，辐射20个贫困村，带动540户贫困户的“产业扶贫快车”。新组建了千云现代农业专业合作社联合社，形成了以千绿养殖专业合作社、丰源奶畜专业合作社、有机王蔬菜专业合作社、金达莱刺绣专业合作社等5个专业合作组织为龙头，覆盖16个贫困村，带动210户贫困户的“产业扶贫快车”。支持飞天乳业有限公司引进低温巴氏奶生产线1条，建成红升村千只奶山羊养殖场1座、闫家村、宝丰村等现代化奶山羊挤奶站20个，养殖奶山羊5200只，引导540户贫困户将1800万元到户补

助资金作为股金入股企业，由企业为贫困户代购奶山羊，实行托管经营，贫困户保底分红，使入股贫困户有了自己的“扶贫银行”。

支持金达莱刺绣合作社建成了工艺品制作室、展销室，购臵了制作设备，组织贫困村37名留守妇女从事工艺品制作。合作社与贫困户签订委托加工协议，进行技能培训，提供制作原材料，按照不低于市场价的50%进行回购，使贫困村妇女实现了就业与顾家“两不误”。

支持有机王蔬菜专业合作社在产业园区，新建蔬菜大棚30座、农产品监测室1座、扩大蔬菜种植面积150亩，吸纳35名贫困村劳动力到产业园务工。合作社与贫困户签订劳务协议，按高于市场价10%向贫困户支付工资，使贫困劳动力实现了稳就业和保增收“双赢”。

产业扶贫快车的组建，加快了产业扶贫的顺利推进，使千阳的产业扶贫逐步走出困境。截至目前，全县11个产业化龙头企业、45个农村合作组织，使56个贫困村3851户贫困户搭上了产业扶贫的快车，有了脱贫致富的“娘家”。

二是搭建电商服务平台。千阳县主动发挥政府服务和部门职能作用，积极为贫困户与企业“共同体”搭建电商服务平台，完善产业链条，让产业扶贫与市场经济有效“接轨”，使电子商务逐步成为产业扶贫的“加速器”。

金达莱刺绣专业合作社通过电商平台，发布信息，对外展示，吸引北京、广东、四川等地商家来我县考察。仅半年时间，成功谈接订单86万元，在淘宝网店售出工艺品1000多件，是电商服务最大的“受益者”。

千阳县投资6000多万元，建成了电子商务产业园，与阿里巴巴合作开设店铺，建立了千阳老百姓自己的农特产品“超市”，吸纳21户企业和合作组织、35户产业大户加盟，使千阳农产品成功走向世界。投资120万元，建成了电商和实体店铺相融合的“千誉商城”，使千阳农产品更加贴近市民生活。还依托电子商务产业园，在全县97个村建成了“村淘”，121名返乡青年、3200多名贫困户已经成为“村淘”创业者。

在千誉商城里，我们可以看到许多琳琅满目的农产品实体店铺：有飞天乳业有限公司的飞天羊奶粉系列产品，有有机王蔬菜专业合作社的各种有机蔬菜，有金达莱刺绣专业合作社各式各样的工艺品。还可以通过触摸屏，点击进入千阳农特产品淘宝网店，关注千阳农产品的信息，订购您需要的农产品。

电商服务平台的搭建，有力的加快了电子商务产业的发展壮大，千阳农产品销售渠道更加顺畅，也使产业扶贫效益不断彰显。全县11户龙头企业、65个合作组织、76个贫困村2100多户贫困户加盟电商，成为电子商务的直接“受益者”和“创业者”。

三是构建多元保障机制。为了使产业扶贫资金在安全运行的前提下，产生预期效益，实现良性循环，千阳县建立双向投资机制、项目监管机制、到户扶持机制“三大机制”，多途径拓展贫困户增收渠道，使贫困人口真正在产业扶贫中受益。

县上制定出台了《千阳县产业扶贫政策》，对参与产业扶贫的贫困户、龙头企业和合作组织，除给予专项扶贫资金扶持以外，按授信额度，再给予5至500万元3年期财政全额贴息的金融扶贫资金支持，给贫困户、龙头企业和合作组织放手发展吃上了“定心丸”。

县上成立了产业扶贫专项工作组，制定出台了《千阳县产业扶贫项目和资金管理办法》，明确了扶贫部门牵头、财政和金融部门支持、农业、林业、水利、交通等部门共同参与推进的具体责任，为产业扶贫的顺利推进提供了有力保障。

县上把产业扶贫到户扶持机制作为关键来抓，通过深入企业调查、与贫困户座谈、多次讨论修订，制定出台了《千阳县产业扶贫试点到户扶持办法》，明确了企业每年对贫困户按入股资金5%分红、吸纳贫困户到企业和产业园区务工、企业对贫困户发展同类产业给以扶持，并按保护价格代收产品等要求，拓展了贫困户分红收入、工资收入、产业收入“三大增收渠道”。

县委书记何玲说：保证贫困人口能脱贫、不返贫是脱贫攻坚的难点。“三大产业扶贫模式”是我们在脱贫攻坚进入“攻坚拔寨”的冲刺阶段，针对不同贫困程度、不同劳动能力、不同贫困家庭探索建立的一种精准脱贫模式，已经成为破解产业脱贫难题的有效途径。

据统计，至目前全县2130户贫困户有了自己稳定的增收产业，2750户贫困户有了自己的产业扶贫示范园，1860户贫困户在企业的“全托式”帮扶下，成功搭上了“产业扶贫快车”。贫困户与产业扶贫政策和“搭载主体”成功“攀亲”，如期脱贫有了盼头，迈向小康有了奔头。

第四篇：世界各国破解中小企业融资难题之道

世界各国破解中小企业融资难题之道

【文章摘要】金融危机冲击下，抗击风险能力相对较弱的中小企业面临更加严峻的融资难题：银行“惜贷如金”，小额贷款公司“僧多粥少”，灰色地带“高利贷”陷阱重重„„相关调查数据显示：国内66%的中小企业面临融资困难。

无独有偶，在美国，在欧盟国家，在亚洲的其他国家，中小企业融资都在不同程度上存在难度。比如在欧盟有13%的企业认为融资是首要问题，相比中国的66%，显然他们的解决方法有值得中国借鉴的地方。

美国破解中小企业融资难的途径

一、美国中小企业融资结构：

通常，美国中小企业的长期融资额中有25%～85%来自企业内部积累。20世纪90年代中期，企业内部融资占全部资金来源的比重由61.5%上升到82.8%，由此看出，美国中小企业取得商业融资的比重并不高，主要是股权融资和债权融资方式。

二、政府鼓励中小企业发展的配套措施如下：建立健全扶持中小企业融资的法规；设立财政专项基金；建立专门机构，为中小企业的融资提供担保及援助等。

三、完善的资本市场

美国金融结构的发展直接促进了美国中小企业的发展。发达的商业银行体系是中小企业融资的保障;非银行金融机构的发展促进了中小企业融资渠道的扩张,使中小企业的多样化融资渠道得以形成;多样化的资本市场的发展为中小企业融资提供了更广阔的渠道。美国金融结构发展是中小企业发展的重要原因。

美国的非银行金融机构在企业融资过程中扮演着重要的角色。其发展的历史已经有几百年，一般包括契约型储蓄机构和投资性金融中介机构，其中契约型储蓄机构包括保险公司等，投资性金融中介机构包括互助基金和金融财务公司等。美国非银行金融机构贷款总数占市场份额的比例一直保持在30%左右，可见，非银行金融机构在美国信贷市场中起着十分重要的作用。

欧盟金融工程项目破解中小企业融资难

一、“金融工程”定义：

所谓“金融工程为”是指利用公共资金支持中小企业，使之得到循环利用，并发挥杠杆作用，帮助企业取得私人部门的融资。

金融工程所采用的融资支持形式多种多样，包括贷款、权益融资、夹层融资以及担保。在体制融资项目框架内，欧盟委员会鼓励成员国为中小企业开发多样化的公共金融工具。金融工具而非拨款的使用，不但使公共部门能够收回他们的投资，而且增强了政府资源在引导可持续发展和创造就业方面的能力。

虽然金融工程在欧盟项目指南(2000-2006)当中受到明确的推介，欧盟体制基金会在风险基金项目上的支出占全部支出的比例还是相对较低。无疑，如果由公共部门和私人部门共同出资建立的金融工程公司进行投资，金融工程对中小企业的支持会运行得更为有效率。最近，一项欧盟资助项目(2002-2004)——促进地方发展的金融工程：为地方和区域政府提供机会——由来自6个欧盟成员国的合作机构共同运作。该项目旨在向地方和区域政府以及企业发展促进机构推广最有效的创新金融工具的设计与使用，形成良好的示范效应，解决金融工程资金使用的无效率问题。

二、整体性推进政府政策和融资工具：

金融工具和商业支持之外，欧盟认为还需要一个“友好的”小额信贷环境以及特定领域内支持性的公共政策，如法律和法规、福利政 策、银行政策以及产业政策等必须到位。在这种思想的指导下，欧盟形成了其特有的中小企业创业投资政府支持体系。

从中小企业的前种子期(pre-seed phase)到发展壮大期(development phase)，不同规模的企业可以选择不同政策组合下与之相对应的金融工具。处在前种子期的企业，风险高、投入高，往往要经历一段营业额为负数的“死亡谷地”阶段。启动企业的原始资本往往很难从正式机构的投资者以及风险投资人那里得到。商业天使(又称为天使投资或天使投资人)在这个时期发挥越来越重要的作用。在这个过程中，中小企业可以根据欧盟所推出的高成长创新性中小企业计划(GIF)，申请种子期以及初创期的风险资本基金。

当企业进入创业期，需要寻求更广范围内的融资渠道。一方面，欧盟致力于在成员国范围内形成统一的资本市场，吸引国内外投资者的加入。另一方面，鼓励对中小企业的小额信贷。同时，随着企业的成长，企业逐渐从非正式的风险融资转向债务融资。为了增进银行和企业之间的相互了解，欧盟委员会定期召开中小企业及银行家圆桌会议，并形成制度和备忘。当企业的规模进一步扩大，在政府担保的前提下，正式的风险资本基金也将进人中小企业资本市场。最终，为满足企业发展壮大的需要，中小企业趋势上会寻求上市融资的渠道。

三、来自欧盟成员国的经验

英国拥有强大而不断增长的小额信贷部门，由不同层面、不同范围的机构所构成。这些机构包括社会资本、信贷联盟、小额信贷机构以及社区发展风险资本等。这一部门早在1998年起就吸引了公共政策的关注，由此推出的公共支持措施包括支持社区发展金融机构的凤凰基金，该基金提供税收、资金以及担保方面的支持；另外，还有税收贷款用于推进私人在社区发展金融机构的投资，后者为弱势企业提供贷款。

在比利时，占大多数是公共部门经营的小额信贷机构，但也不乏公共部门与私人之间的合资机构。新成立的中小企业一直以来都能获得融资担保，这反过来又促进了公共小额信贷机构的发展。这其中包括一个联邦政府机构，该机构鼓励自主创业，这种鼓励政策是失业保险体系的组成部分。另外，还存在一些地方性的更小规模的扶助项目，这些项目由非营利性机构和团体来管理和经营。

在德国，储蓄银行拥有信贷市场超过50％的份额。这些银行在不断压缩他们对小型企业以及创业群体的投资，而后者的人数在快速的增长当中，这在弱势客户群体当中形成一个巨大的市场缺口。伴随这一现象的出现，自2001年开始，大量由地方性非政府组织经营的小额信贷项目相继出台。虽然政府通过担保和补贴鼓励投资者向微型企业提供贷款，但是在鼓励专门的小额信贷方面，只有小部分的公共措施能发挥作用。因此，在小额信贷市场上，仍然表现为供给不足。除此之外，德国的银行规制非常严格，专门的小额信贷机构的运行也受到约束。不过，情况已经发生了明显的改善。

总体来看，欧盟致力于帮助中小企业获得间接融资渠道，重视企业本身融资能力的培育。具体措施主要是完善、充实和发展各类中小企业信贷担保机制，以及推动定期的半官方银企对话机制；与此同时，欧盟积极为新企业及高成长性企业开辟直接融资渠道，其工作重点是完善直接投资环境、鼓励创业投资，并争取以政府少量投入带动民间直接投资，具体做法包括推动企业孵化器建设、政府有选择地入资部分创业投资基金、推广和完善商业天使计划等。

日本：政府专门成立了以中小企业为对象的金融机构

为保障中小企业融资，日本政府除了直接为中小企业提供符合产业政策的政策性贷款，还出资成立了专门为中小企业服务的金融机构，以较民间金融机构更有利的条件向中小企业直接贷款。

目前，这样的金融机构有“中小企业金融公库”、“国民金融公库”、“商工组合中央金库”、“环境卫生金融公库”等。它们向中小企业提供低于市场2至3个百分点的较长期的优惠贷款。

为了鼓励和规范中小企业组建合作性质的金融机构，以满足他们融通资金的需要，日本制定了《信用金库法》等法律，将信用金库的会员主要限定为中小企业或者个人，主要为其会员提供金融服务。此外，日本的企业共济制度也具有互助合作的性质。中小企业组建的这些互助合作型的金融机构在企业的融资活动中有着十分重要的地位和作用。

日本政府还以立法的形式设立“信用保证协会”和“中小企业信用公库”，向中小企业从民间银行所借信贷提供担保。日本政府还在各都道府县的商工会联合会内增设了“防止企业倒闭特别顾问室”，实施了旨在加强中小企业体制的“经营稳定对策信贷制度”。

日本的风险基金也很发达。上世纪70年代后，日本开始实施中小企业现代化政策，进一步提出了中小企业要实现知识密集化、高技术化的政策，同时鼓励政府金融机构向新兴的高技术型中小企业提供“风险投资”。目前，日本“风险企业”已达2万多家，“风险企业”已成为日本机器人的主要需求者。

另外，普通商业银行对中小企业的资金融通也起到很大作用。随着资金的宽松、银行竞争的加强，20世纪70年代后，除了地方银行和专门性的金融机构如互助银行、信用金库外，都市银行也开始向中小企业开展业务，到90年代初期，向中小企业的贷款额已占其贷款总额的50％以上。

韩国：创新模式破解中小企业融资难题

一、“民官合作”推动中小企业融资

经济全球下，韩国中小企业面临着如何强化国际竞争力、走出国内市场的问题。为此，韩国政府改变了单边扶植政策，将政策转换为中小企业通过竞争与合作。这是一种民官携手，共同推进建立的机制，特别是加大民间机构的参与力度，充分发挥它们的资源和能力，使中小企业通过市场调节功能自主地提高自身的竞争力，不断发展。同时，政府为了不影响民间机构的能力和自律性，不采取直接干涉的方式，而是扮演着支持者和合作者的角色

二、“大小企业合作”推动技术创新

自2002年开始，韩国政府与三星、浦项制铁等大企业及公共机构签订了民官合作的“MOU”计划，促进“以购买为前提的新技术开发事业”，即以中小企业的技术研发取得成功时，大企业就要购买该企业所研制的产品为条件，同时，政府向中小企业支持部分研发费用。

韩国希望大中小型企业携手合作，越来越多的大企业参与进来，推动了中小企业的技术创新，寻求共赢。据了解，目前这种“以购买为前提的新技术开发事业”参与企业数已经由2007年的51家增加到69家。

同时，韩国政府计划将大中小型企业合作模式由“制度上的共赢”转换为“文化上的共赢”，共同发展壮大。为了促进中小企业的创新技术研发，韩国政府大力引进海外技术，并在其资金及资源方面予以援助。另外，企业与大学、研究机构等也开展了各种联合的技术开发，如从2008年开始，韩国推行了国际产学研联合技术开发事业，由韩国国内外的大学与研究机构共同参与。

三、借助机构力量推进国际战略

对比中国中小企业还在为提高产品质量及科技含量，提升“中国制造”的国际形象而苦苦追寻的时候，韩国的中小企业却在国际化的道路中寻找有效的渠道，这就是类似于KOTRA（大韩贸易投资振兴公社）这种非赢利性政府机构。

它为海外的韩国中小企业提供了沟通、资讯、开拓市场、促进技术转让等诸多便利，尤其是帮助尚不具备海外营销能力的中小企业打开销路。在中国，包括每年的中国进出口商品交易会、“中博会”等，都可以看到该政府机构的身影。

同时，韩国政府将国外具有丰富当地经验和坚实网络的优秀民间咨询公司和营销公司指定为“民间海外支持中心”，帮助推广中小企业，寻找购买方，调查海外投资的可行性，协助技术合作。

此外，加拿大、日本、英国、法国、新加坡等国家和台湾、香港等地区为中小企业融资上市建立了二板市场，创新民间融资制度、中小企业金融服务制度等都是值得中国参考和借鉴的。

尽管中小企业融资难问题并非只是“中国特色”，但就中国自己来说，无论以上各种经验模式如何“看上去很美”，关键是要找寻和探索适合中国自己国情的解决之道，构建独具中国特色的金融生态，更好的推动中小企业的发展。

第五篇：破解地方财政难题

破解地方财政难题

新年前后，两则新闻受到市场广泛关注：一是截至2014年底的地方政府性债务清理甄别结果，1月5日汇总至财政部，数字尚未出炉，已有消息称地方上报数据时倾向做大债务盘子；二是各地纷纷调整住房公积金贷款政策，除了普遍提高贷款额度、延长贷款期限，还有多个城市下调了二套房首付比例，希望借此提振房地产市场。二者看似并无紧密的相关性，其实都指向同一事实：地方政府“不差钱”的时代已经结束，不得不过上紧日子。

在相当长一段时间里，虽然处于深受诟病的事权与支出责任并不匹配的状态，中国地方政府手中的资金却相对充裕。一方面，在经济高速增长的背景下，基于现有宏观税负水平、税费的顺周期特性和日益严格的征管，地方公共财政收入增速连续多年高于经济增速，动辄年增幅达到20%-30%甚至更高；另一方面，房地产行业快速发展，地方政府土地出让收入屡创新高。即便在全球金融危机爆发后，地方政府土地出让收入也不降反增，而且，可以将增值的土地作为优质抵押资产注入地方融资平台，以获取更充裕的银行贷款。

不过，该来的终归要来。这种高歌猛进的局面已经发生变化，过往支撑地方财政高增长的因素纷纷减弱甚至逆转。首先，最近两年，中国经济正处于从高增长向中高速增长的增速转换期，与此相适应，公共财政收入不可避免地告别了超常规增长阶段。根据财政部的数据，2014年前11个月，中国地方财政收入同比仅增长6.4%，低于同期经济增速，这是多年来罕见的；陆续公布的各省2014年财政快报数据显示，公共财政收入的增幅明显放缓，多集中在7%-8%之间，有的省份甚至不足5%，财政收入放缓在资源大省和传统产业集中的省份表现得尤为明显。

其次，房地产趋势性放缓已成定局，地方土地出让收入面临拐点。由于人口结构和供求关系的变化，加之先期政策调控影响，2014年中国房地产市场持续低迷，即使是在降低二套房购买门槛和降息的刺激下，也只是成交量扩大，房价并未出现明显上涨，在不少二三线城市降幅明显。与此一致的是，土地出让收入也出现下滑。德意志银行认为，进入2015年后，房产市场低迷的效应将全面反映在中国财政收入上，并发出警告：中国将面临30余年来最严重的财政危机。这一论点也许过于悲观，但其揭示的问题却值得各级政府高度重视。

中央对地方政府性债务的治理势在必行，却客观上暂时加剧了地方财政的困难。2014年下半年以来，债务整顿力度加大。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）明确，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。随后，国家发改委、财政部、中证登陆续出台加强地方政府性债务管理和防范企业债风险的一系列政策，地方政府与企业的关系进一步厘清。未来一段时间处于举债机制的转轨过渡期，可以预见，地方政府将面临更大的偿债还款压力，其融资能力势必受到影响。

在中国改革发展中，地方政府责任重大，其长久处于捉襟见肘窘境并非国民之福。缓解财政拮据，出路无非开源与节流二途。开源不应是变相加税，加重企业和居民负担，亦不应继续绞尽脑汁，通过所谓的“金融创新”“政策创新”，来提升融资能力。有专家担忧当前热议的PPP沦为地方政府新的债务工具，并非杞人之忧。可取的做法是顺应财税改革的大势，逐步提高国有资本上缴比例，真正实现全口径预算管理，强调预算编制的科学化精细化，提高财政资金使用效率。

在节流方向，除了近年来提及较多的压缩行政开支，特别是“三公经费”，治本之策在于改变地方政府的行为模式，改变软预算约束，这涉及多项改革。在现行体制下，地方政府有巨大的投资需求和融资需求，这与GDP为主的考核体系密切相关。未来，应在官员的经济业绩考核中，加入对于经济增长质量和政府资产平衡表的考量，关注长期债务风险，引入“债务问责”。同时，可考虑在债券市场允许没有系统性风险的城投债违约，使“政府不救助”成为现实，消除投资者的道德风险，发挥市场机制的作用。

应该承认，财税体制改革是中共十八届三中全会确定的诸多改革中推进力度较大、进展较快的一项，新预算法出台、地方债清理等诸多事项都在朝着世人期待的方向迈进。地方财政拮据再次表明包括财税体制改革在内的诸多改革的紧迫性和必要性。除了当前正在推进的营改增等改革，还应加快中央和地方事权与支出责任的调整，呼吁多年的“理顺省以下财政关系”也应尽早提上议事日程。改革既已起步，地方政府的拮据，切不可成为放慢改革步伐的借口，须知深化改革是闯过难关的根本途径。