加拿大太平洋鲑鱼渔业案例

加拿大太平洋鲑鱼渔业案例

政策分析的产物是建议。这种建议的特别之处在于它告知了一些公共政策的决策。政策建议的形式各异，这里阐述许多将遇到的概念和组织政策分析的途径，它们构成了分析诸多政策问题的基本工具。

试想新上任的渔业和海洋部部长请你主持一项关于不列颠哥伦比亚省的商业性“小艇”鲑鱼捕捞业的分析。加拿大现行的联邦政策是否推动了有效的渔业管理？部长希望你能够通过将现行的政策与可能的政策进行比较，来帮助他回答这一问题。

用“小艇”渔业这个术语是为了和商业性鲑鱼养殖业相区分，后者属省政府而不是联邦政府管辖。部长对你的要求是，只有对商业性捕捞业产生直接影响的体育性的鲑鱼捕捞才在考虑之内（另一项分析正在检查商业性捕捞与体育性捕捞之间更广泛的平衡关系）。出于此次分析的目的，部长还要求你忽略与美国进行的两国间关于鲑鱼储量的分配谈判。他要求你以现行的有关本地鲑鱼食品渔业法为前提，但又不希望你因此不去考虑那些会使当地社区从商业性捕捞中得到更大份额的政策选择。

由于部长希望在他的任职初期提交某些新的政策举措，他限你一个月的时间作出分析。作为一名政策分析家，虽然你对这个部门非常陌生，也没有任何的渔业背景，训练有素的。你应该能够从已有的研究成果中很快地收集到相关信息，并将它们有效地组织起来，最后给部长一个实用的答复。以下便是此类报告的一个实例。

提高不列颠哥伦比亚省的太平洋鲑鱼渔业的社会价值

呈交

尊敬的戴维·安德森阁下

渔业和海洋部部长

1998年4月

实施概要

不列颠哥伦比亚省的鲑鱼渔业面临着严峻的挑战。事实表明，在现行的组织之下，鲑鱼渔业意味着加拿大的财富流失。尽管在1995年通过米夫林计划实行了一些改革，但这种情况在可预见的将来仍将保持下去。虽然与该渔业相关的一些问题可归因于内在的市场失灵，但大多数问题应归咎于无效的或者说是阻碍生产力的政府干预。虽然目前的体制对大多数鲑鱼群的生存没有威胁，但它确实危及到一些较小的鲢鱼群和一些亚种，特别是银大马哈鱼。经分析，用一种将配额分配给现任渔民为基础的管理制度替代现有制度是合理的。

本分析检验四种政策备选方案：（1）现行政策；（2）捕鱼特许权税、许可证拍卖和回购；（3）特定河流的捕捞垄断权拍卖（如对弗雷泽河的定点拍卖）；（4）个人可转让配额。对这四种方案进行评估，得看它们是否达到下列目标：

效率（主要是减少租金浪费和不必要的资源消耗，以保障捕鱼）、保护渔业（主要是使河流中实际洄游鱼群的数量最大化）、收成的经济价值的公平分配（针对现有的许可证持有者、现任渔民和纳税人）以及行政管理的可行性。在评估的基础上，部长应转向采纳个人可转让捕捞配额的方案。

过去10年中他国的经验表明个人可转让捕捞配额的方案将大大减少租金浪费（尽管它不是捕捞鲑鱼的最低成本方法），也会保护渔业（利用共享的捕捞权而非固定不变的配额制），对相关群体也显得更加公平。如何对捕捞配额进行有效管理将会是最大的挑战。

但是通过仔细研究和汲取别国（特别是新西兰和冰岛）的经验，我们觉得可转让捕捞配额在管理上是可行的。

引论

看来全球的商业性渔业都受到了管理不善的威胁。东海岸鳕鱼渔业几近全面崩溃的现实，的确向联邦政府和所有加拿大人说明了管理不善的风险：加拿大经济的损失，该产业中人们的艰难处境，以及政府调节开支造成的财政影响。现行政策是否为不列颠哥伦比亚省“小艇”鲑鱼渔业的有效管理提供了足够的依据？是否有什么备选政策能给出更佳管理的前景？

不列颠哥伦比亚省的鲑鱼渔业

西海岸的商业性鲑鱼渔业对加拿大、特别是不列颠哥伦比亚省来说，是一个重要产业。过去22年中商业性鲑鱼捕捞的平均价值大约是2.6亿元（1995年加拿大元）。渔业具有相当大的潜力，如能有效地进行管理，其产生的效益会远远大于捕鱼所需的成本。这种价值被称为经济性或稀缺性租金。然而，鼓励对捕鱼的过度投资，这种管理不善可能导致部分乃至全部的租金耗损。有证据表明，经济租金的损耗是一种全球性的普遍现象。的确，管理不善加之其他误导性政策可能导致大于总经济租金的社会成本。不列颠哥伦比亚省鲑鱼渔业的潜在租金在多大程度上被浪费了？

渔业经济学：开放使用的案例

把鲑鱼渔业设想为一种无节制使用的资源，将由此可能发生的状况与现状进行对比，这对我们会有帮助。在这种无节制的渔业中，我们假定不可能阻止个体渔民捕鱼，除非这条鱼已经被占有了——换句话说，存在着竞争性的“开放使用”和“捕获者占有法则”。从一种开放使用的鲢鱼捕捞业中，能够最好地理解和分析公共物品问题——该物品具有消费上的竞争性（某人所搞捞和消费的鲑鱼，他人是不能得到的），但是排他性在经济上不可行。对一般开放使用的资源，尤其是对渔业资源广泛的理论和经验研究刻画了开放使用的后果：其中最重要的是，从社会角度看来，资源会被过度使用。渔民会因其个人私利而捕鱼，直至他们发现多捕一条鱼所需的成本（边际成本）正好和鱼的价格（边际效益）相等。然而，由于可捕的鱼类储量减少，他们的个人努力提升了所有其他渔民的边际成本。

在欧洲人到来以前，因为鲑鱼供大于求且价格为零，所以刚才提到的开放性鲑鱼捕捞不是一个经济问题。可以合理地假定，欧洲人到来的很久以前，当地的水产品本质上是一种“免费物品”，以至于私人捕捞不会提高其他渔民的边际成本。在这种情况下，西北部海岸的本地人会一直自由地开发鲑鱼资源，完全不会导致任何经济意义上的资源耗竭。

然而，大量历史记录证明，即便在欧洲人入侵以前，对鱼的需求量的增长已使得本地的鲑鱼渔业很大程度上脱离了免费物品状态。然而，土著群体已经发展了一种私有和公有财产体系，而不是听任开放使用局面的发展。当时的西北海岸土著人鲑鱼渔业通常是一种终端渔业或者说河流渔业，它靠有效使用拦鱼棚和鱼网来捕鱼。最重要的是，以世俗眼光看，这种渔业是有效的；当地人有动机和社会组织，以允许产卵期的鱼补充鱼群储量。

大量涌入的欧洲外来者在实践中不服从这种已有的当地人的财产所有权，创建了一种开放使用制度。新的捕鱼者不但没被禁止在河口段捕鱼，他们还引进了技术，跃过当地的河流渔业，直接在远海捕鱼。这一跳跃创造了一种开放使用的环境，并引入了低成本的有效捕鱼方法。据估计，在1930年，邻近的华盛顿州利用网捕的成本效益大约超出小艇渔业的2/3，而且如果没有小艇渔民对鱼的拦截，很可能超出5/6。渔业管理史清楚地表明，利用新技术实现跃进的动机仍然强烈。

政府管制该渔业的简史

鲑鱼渔业史存有详尽的文献记载。为了本次分析，应简要回顾一下政策发展的四个时期：早期渔业、辛克莱报告／戴维斯计划时期、皮尔斯委员会时期和米夫林计划时期。

早期历史：开放使用

至19世纪80年代，在不列颠哥伦比亚省尤其是弗雷泽河，已出现过度捕捞的迹象。类似问题在哥伦比亚河与萨克拉门托河也有发生。开放性捕鱼开始导致洄游鱼量减少。许可证制度的引入，与其说是为了阻截捕鱼入口，不如说是出于收益潜力的考虑。1887年，首次正式限制进入的尝试宣告失败。首次进入限制始于1908年，但新的许可证制度实施于1914年，而对许可证的限制于1917年完全中止。直到60年代末，有效的进入限制才又开始实施。

从第一次世界大战末期到20世纪50年代，新渔民数量增长，加之原有渔民和新渔民对资金及劳动力的投资增多，加大了对鱼储量的压力。过度投资带来的问题早就被认识到了。1917年不列颠哥伦比亚省渔业司的报告指出：看起来，鼓励或允许过量使用资金和劳动力无助于解决该问题……如果生产成本变得太高，那么作为消费者的公众所期望的利益将荡然无存。

辛克菜报告／戴维斯计划

随着对鱼储量的压力持续增长，联邦政府委托经济学家索尔·辛克莱提交了一份关于渔业的详细报告并提出建议。辛克莱确定了三种政策备选方案：通过垄断创建排他性资源财产权；运用税收遏制过度资本化；以及关闭入口。尽管看到了这些建议，联邦政府还是不愿关闭入口：“公众认为公民参与渔业是一种理所当然的权利，而限制捕鱼入口的政策则是逆行其道。”与其面对政治上不受欢迎的现实，政府不如选择逐渐加大对捕鱼的限制，特别是通过对捕鱼时间和地点进行限制：“资源租金的损耗与以往相同，但储鱼量自然耗竭的危险减少了。”别的备选方案在政治上甚至更不受欢迎，因为它们将直接损害现有渔民的利益——他们是最有组织和最有发言权的团体。1968年，根据戴维斯计划（以当时的渔业部部长命名），开始执行许可证限制制度，它没有遭到多少反对：“现有的船只所有者通常赞成该计划……权利回收没有引起公众的强烈抗议……受到负面影响的利益团体（潜在的参与者）是分散的、无组织的，并且肯定没有能力去计算损失的大小。”

戴维斯计划还首次尝试通过自愿回购来缩小船队规模。但计划在这一方面落入了恶性循环之中，它反过来又影响了自愿回购的继续施行：回购抬高了所有的剩余许可证的市场价格（预期减少的捕鱼量与剩余许可证之间产生资本转化）；这样反过来又提高了回购的成本，而且很快用尽了回购预算。显然，甚至在回购之后，船队数量仍会高出令租金最大化时的数量。最终戴维斯计划的一个重要结果是，有效地将渔船类型“冻结”为拖拉大围网、刺网、曳绳和刺网曳绳型，它们的性能和效率各异。

除了未能清除过量的渔船之外，戴维斯计划中的“阿基里斯之踵”在于它对进一步遏制与入口无关的过度资本化显得无能为力。事实上，它使问题恶化了。现有渔民的数量相对固定，从而因为租金而不得不与其他渔民相互竞争。他们将旧渔船换成新的，并且购买辅助技术设备，这一过程被称为“资本填充”。这是渔业施行入口限制后广泛出现的一个问题。20世纪70年代中期鲑鱼价格上涨时，回购在某种程度上还是有效的，但1978年至1983年间鲑鱼却岸价格大跌。那些从现有渔民手中购得许可证的新渔民们发现自己正面临一场经济危机（而许多在戴维斯计划施行时持证的老渔民能靠着这笔意外之财安享晚年了）。这些状况导致了1982年的另一届委任，即皮尔斯委员会。

皮尔斯委员会

在广泛听取意见之后，皮尔斯委员会再次指出渔业灾难性的形势：“商业性渔业的经济环境令人异常沮丧……并且……鱼储量不稳定的状况日渐受到关注。”

制度调节者仍千方百计地把投入限定于某一尺度下，“这类限制会变得如此繁杂（涉及船队规模、功率、船员、捕鱼所费时间、探鱼捕鱼和保鲜的装备等），从而实际上难以管理和执行。”

皮尔斯委员会的建议是全面而且复杂的。其中最重要的建议是征收鲑鱼捕捞的特许权税：“应该拿出来自商业性渔业实际收益中的一部分，直接把超额捕捞量转移为对公众的损失补偿，减少臃肿的船队并增加资源。”值得注意的是，尽管引文中强调的是这种税收的分配结果，但这种税收还会增进效率，因为现在流向政府的这部分收益先前意味着经济浪费。因此，该税既是对租金的保护，也是它的转移。委员会建议，占捕捞总产值5％-10％的特许权税率应向购买者征收（即主要向水产加工者征收）。报告没有讨论特许权税的影响范围，但随后的分析显示，该税将波及到国外消费者、国内消费者、加工者以及渔民。

皮尔斯还建议通过回购许可证和拍卖10年期的许可证，将船队捕鱼能力削减50％。现有的全部许可证在10年后期满。提出的拍卖制度特征如下：第一年，代表船队目标能力10％的10年许可证将被竞拍。在后面9年的每一年中，有另外的10％被拍卖。在第一个10年期内，只有现有许可证持有者才被允许叫价。出价放在密封的信封中，从最高出价起向下依次排列。公认的最低出价将决定所有成功的申请人应支付的价格。每一份许可证将说明装备、船只性能和捕鱼区域。竞标价的表达方式是每吨船只最大能力为几美元。如果个人或企业所持许可证超过有效许可证总量的5％，就不能获得新的许可证。另外，在最初10年期间，现有渔民可以把他们的许可证按市场价卖给回购机关。

皮尔斯承认，建议减少50％的捕鱼能力已经大于明显的过量捕捞部分。但是他指出：“许多人低估了因时间、地点和装备限制而未发挥的船队的潜在捕捞能力。”

皮尔斯委员会所提的有关鲑鱼渔业的建议，最终没有一条得到实施。

1996∶“米夫林计划”

1995年底，船队规模与1982年皮尔斯委员会时期一样。1982年有4470份鲑鱼捕捞许可证，1995年这一数字为4367份。然而，由于不断的资本填充，捕鱼能力在这期间有巨大提高。1995年3月，当时的渔业部长简洁地概括了这一问题：“鲑鱼渔业管理困难增多的根本原因在于，船队规模保持稳定而捕鱼能力显著提高。”船队的这种捕鱼能力意味着，渔业开放时期可用于保护鱼储量的主要机制是强硬的限制。虽然这种方法总体上保障了鱼群的生存，但对于许多河流洄游鱼群来说，在巨大的可调用的捕鱼能力面前，容许误差的余地就变得很小。这转而又向渔业海洋部的海洋科学家们施加了巨大的压力，因为要他们准确推测出鱼群洄游量变得困难了。许多海洋生物学家担心一种甚至更多种的洄游鱼群变得更脆弱：“我们目前的渔业……在今后几十年内很有可能走大西洋加拿大（鳕鱼渔业）的老路，倘若不作长远打算去调整和保护的话。”

1996年3月，当时的渔业海洋部部长退位之后，联邦政府开始推行太平洋鲑鱼复兴策略，也就是现在所说的米夫林计划。该计划提议通过两种方式减少搞鱼船队。一是拨出8000万元用于自愿的许可证回购计划。回购可使渔船总数缩减至1173艘，大约占现有规模的27％。二是实施区城许可制度，包括两个拖拉大围网型渔船捕鱼区和三个刺网型和曳绳型渔船捕鱼区。现有的许可证持有者必须选择一个地理区域。然而，他们能从别的许可证持有者那里购买，从而“累积”许可证。米夫林计划没有涉及资本填充的其他方面。例如，拖拉大围网型渔船过去一天仅能进行4次作业，现在一天能进行25次。可以把区域许可看成为减轻拥挤外部性而作的进一步尝试，但在每一区域有大量船只保留下来的情况下，区域许可就只能产生微弱的短期影响。

米夫林计划代表了现行鲑鱼渔业制度。本报告接下来将概述当前渔业状况并预测米夫林计划在将来可能产生的影响。

当前和预期的渔业状况

米夫林计划能否消除或极大地减小租金损耗？它能否充分保护鲑鱼储量？米夫林计划显然已导致短期捕捞能力降低。然而经验表明，保留下来的渔民将被卷入新一轮的资本填充。为评价渔业现状，有必要提出以下问题：现有水平租金损耗的经济成本是多少？米夫林计划怎样才能减轻租金损耗？

幸运的是，一项关于不列颠哥伦比亚鲑鱼渔业的成本---效益分析已于近日完成，可以作为解答上述问题的基础。分析家为下列各渔业要素的年成本和年效益进行了评估：捕捞价值，该产业参与者的捕捞成本，政府在管理、促进和执行上的花费以及失业保险金。他们评估了净现值（NPV），这是一种在某些假设下，使用20年的时间范围和8.3％的（实际）贴现率，表达形式为当前消费等价数的该渔业净收益流的度量。

这些分析家假定该渔业正在接近其最大可持续产量（这是一种“保守的”假设，因为事实上目前的捕捞量可能只比它稍低一点）。他们假定米夫林计划不存在，对渔业净现值进行了首次评估。在一种假设下失业保险金（UI）被当作一项渔业成本，而在另一种假设下又被认为是不相关的。失业保险金是否计入渔业的机会成本，决定了渔业的净现值究竟是

-6.75亿美元（不计UI）还是

-12.63亿美元（计入UI）。不论在哪种假设下，按当前消费当量折算的净现值都是负的，这意味着净社会损失。

根据对渔业净现值的影响，米夫林计划的影响会是怎样的？它首先是个回购计划，但它还加强了区域限制。一种乐观的估计是，小艇的隐退将直达“底线”并保持下去；换句话说，小艇撤退表示资本将永远地从该渔业中撤走。针对米夫林计划可能对私人和公共成本产生的影响，成本---效益的研究者提出许多替代性评估。他们估计，如果私人成本减少了25％（与米夫林计划下撤退的船的百分比大致相等），并且公共成本保持不变，那么净现值则为-6050万美元。这相对米夫林计划前的净现值有了很大改进，但它仍旧是负的，仍旧象征渔业运营的净经济损失。但出于前面已叙述的理由，如果历史能指引未来，这将是一种乐观主义的场景。私人租金仍会存在，而且预期的私人租金提高了（因为船只减少了）。有许多原因可作解释：显著的隐匿成本的存在，捕鱼生活方式的吸引力，渔业收成的周期性特点为将来的“鸿运”保持着希望，它涉及到捕鱼技能的不均衡性。以及隐性政府补贴的存在。因此，该产业将继续保持对大多数参与者的吸引力。现有渔民很可能卷入新一轮的资本填充。一种合理的情况是只能削减5％的私人资本和10％的公共成本。倘若如此，分析家们估计净现值为-3.8亿美元。这些成本应该与有效组织的渔业潜在收益相比较。分析家们暗示（与先前提出的证据相一致），该渔业，甚至是小艇渔业这样的组织形式，也能在将近一半的现存资源基础上实现充分的开发。如果能以这种方式运营渔业，并假定公共成本按比例下降，分析家们估测渔业净现值将为5.44亿美元是正的，而不是现行政策导致的负净现值。

理解资源租金浪费现象有助于思考政策选择。基于1982年收获数据的分析表明，船队的构成大概是租金浪费的主要原因，其次是小艇过量，第三是其他边际投入的替代。米夫林计划没有直接提到第一和第三个问题。它在削减超额小艇数量上有一些成效，在回购计划中退出的刺网型和曳绳型渔艇多于效率较高（以作业捕获率为标准）的拖拉大围网型渔艇。然而，没能实质性地改变或除去渔艇类型的增量改革将不能实现潜在租金收益的最大化。

尽管引入了区域许可，米夫林计划仍旧不可能充分保护易受损害的洄游鱼群，尤其是当新的资本填充进来时。对于一些特殊鱼群而言，捕捞能力仍过于强大。鲑鱼数量在不同年份之间、区域之间、鱼种之间变化很大——有时甚至达20或30倍之多。在这些条件下，渔业部如果错误评估了鱼群量和逃逸量，对洄游鱼群保护可能产生灾难性后果。

政策目标

管理太平洋鲑鱼渔业应采用怎样的政策？回答这个问题需要明确政策目标，它为比较现行政策与备选方案提供了合理的基础。前面对现状中所存问题的讨论直接提出了两个重要目标。

首先，尽管鲑鱼渔业是一种具有潜在价值的资源，但由于租金浪费，目前对不列颠哥伦比亚省和加拿大的人们而言它是一种财富的净流失。因此，首要的政策目标应该是该渔业在经济上的有效利用。针对该目标陶主要指标是租金浪费的减少。

其次，现行政策对保护鲑鱼群造成了一定风险。大多数加拿大人认为，为综合利用和为后代着想而保护该渔业具有正效应。因此渔业保护应该是一项政策目标。度量该目标进步的主要指标是实际洄游鱼群最大化。

第三，应该使该渔业的成本和收益在重要的利益相关者中合理分配。公平分配应该是一项政策目标。这需要使那些现有许可证的持有者得到明确的补偿，因为他们基于对现行政策继续执行的合理期望，已做出了投资决定。现有许可证的持有者（不论他们自己是否是渔民）可能特别关注被提议的政策变化并对那些他们认为不利的变化发表反对意见，考虑到他们的利益有助于任一备选方案在政治上的可行性，这是一种超越公平本身的工具的价值。在鲑鱼渔业的利用上，土著居民具有文化的、经济的和受宪法保护的权益。任何政策变化至少应该保护他们的利益。因为替代性政策牵涉到政府收益和支出，所以对加拿大纳税人的公平应该值得关注古虽然联邦政府刚刚调整了财政机构，但是它仍面临着巨大的累计债务，这使得加拿大成为国债与围内生产总值之比最高的工业化国家之一。因此，减少纳税人对该渔业的补贴，或者甚至把一部分渔业收益转移到公库中去是值得的。这些思考暗示了评价达到公平分配进步的指标如下：对现有许可证持有者公平、对土著渔民公平以及对纳税人公平。

第四，任何政策应在管理上可行，使之能够切实产生预期价值。因此，管理可行性应该是一项政策目标。用于评价管理可行性的指标包括：易执行，以确保政策的执行；以及灵活性，以允许政策调节动态的和周期性的鲑鱼储量。

关键是要注意到这些目标间往往会产生冲突。例如，准许捕捞小的鲑鱼洄游种群可能与经济效率相一致，但会与保护渔业的目标相冲突。因此，在选择社会最认可的政策时，应将这些目标间的权衡考虑在内。

组织鲑鱼渔业的一些新途径

本报告其余部分的分析是将现行政策和以下三个备选方案进行比较：

皮尔斯委员会的提议：捕捞特许权、许可证拍卖和回购该备选方案再次使用了皮尔斯委员会的建议。具体地说，它包括了上文提到的10％的特许权税、以10年为周期的许可证拍卖和上文所述的50％的回购。捕鱼季节的长短将通过开放限制进行调节，使鲑鱼的年度总允许捕捞量（TAC）达到渔业海洋部官员们的定值。皮尔斯委员会还建议向本地居民提供财政援助，以使他们进一步参与许可证的购买（5年2000万美元），并阻止本地的捕鱼公司将许可证卖给非本地的公司。尽管未经实施，但许多渔业专家认为皮尔斯委员会的建议值得推崇。

改进的施文特建议∶特定河流捕捞垄断权拍卖（对弗雷泽河的定点拍卖）

在这一方案中，对进入每一河流系统的所有鲑鱼为期25年的捕捞权会被拍卖。在最后5年中，渔民仅被准许捕捞相当于其占有期最初5年捕捞均量的鱼。小艇渔业会被买断并解散。竞拍成功者几乎肯定会采用渔网和拦鱼栅，以最低成本捕捞鲑鱼。当前小艇渔业的经营者将从政府那里得到撤回许可证的赔偿，其金额相当于许可证的市场价格，外加50％的补偿。有人建议支付方式在15年期间按年结算，并按市场利率支付利息。赔偿不可避免地带有某些武断的成分。赔偿水平高于许可证价值的道理在于，市场价格会充分补偿边际渔民（他们无所谓留在或离开渔业），而不是那些不愿按市场价格出售许可证的渔民（不管是出于他们具有较高的技能，从捕鱼的生活方式中得到的效用，或是别的理由）。与目前拥有（大约）19％的商业性捕鱼许可证相比，土著人将得到30％的专卖权。鱼类孵卵场（除弗雷泽河外）会包括到拍卖价格的考虑中；购买者有权继续使用或关闭它们。

在不列颠哥伦比亚大约有1500条可供鱼产卵的溪流。从实践的角度看，不列颠哥伦比亚唯一不可能将其捕捞权卖给单个垄断者的河流系统便是弗雷泽河。弗雷泽河中大约有63％的红大马哈鱼、23％的大马哈鱼、63％的粉犬马哈鱼、15％的银大马哈鱼和66％的大鳞大马哈鱼的捕捞量，它们都来自加拿大太平洋水域。从商业性渔业前景来看，红犬马哈鱼（约占总捕量的30％）和粉大马哈鱼（约占总捕量的48％）因其利润可观成为最重要的鱼种。别的河流中也有这些特殊鱼种（例如，斯基纳河的太平洋红大马哈鱼约占其洄游量的12％），但没有哪条河出现难以解决的“独立所有人”问题。政府会决定弗雷泽河的最佳网捕点数量，并将它们分别拍卖。由此可能产生一系列全新的开放捕捞问题。这些问题应该通过确定弗雷泽河上的固定捕捞配额，并拍卖年捕捞量的百分比份额来解决。年度总份额将继续由联邦政府的鱼类生物学家决定，并在百分比所有权的基础上转变为特定点的年定量配额。

个别可转让捕捞配额计划

一项被广为推荐的渔业制度是个别可转让捕捞配额（ITQs）。目前ITQs普遍用于新西兰、冰岛、澳大利亚、南非、美国和加拿大等国。特别是它已经被成功地用于不列颠哥伦比亚大比目鱼渔业和不列颠哥伦比亚裸盖鱼渔业。弗雷泽学会最近出版的一本书认为ITQs是推动大不列颠哥伦比亚鲑鱼渔业发展的几种可行的备选方案之一。在过去的10年中我们从新西兰与冰岛根据储量变化极大的渔业特点实施的ITQs制度中汲取了大量经验。

ITQs制度是将鲑鱼的年度总允许捕捞量按百分比进行分配。政府的生物学家会持续预测年度总允许捕捞量值，并有权在整个捕捞季节中对其进行调整。固定配额提供更强的确定性，因此也向渔民提供更大的价值，但按配额而不按鱼的数量分配，也使得渔民必须承担鲑鱼捕捞中的巨大短期波动的风险。小艇渔业模式将继续存在。捕捞配额一旦被分配，就可转让给其他现有渔民或潜在的新渔民。在先前捕捞的历史记录基础上，捕捞额将分配给小艇渔业的现有渔民。政府还按分配总额对每个配额拥有者征税，而不是按捕捞量征税。建议的税额至少占年度总允许捕捞量价值的5％。在这里不可能详尽地说明这一备选方案，它的操作与新西兰现行制度非常相似，具体细节可见其他报道。

备选方案比较

现在将上述四种备选方案与前面提到的四个目标（经济效率、保护性、公平性和管理可行性）进行比较。

现状：米夫林计划

效率：从效率角度，尤其是长期效率看，该计划将非常糟糕。随着时间的推移，增长的资本填充将抵消任何捕捞能力削减的短期效果。5年内，捕捞能力和前米夫林计划时期相比大概会存在一些差别。最多大约净下降5％。因此按净现值来看，米夫林计划实施前后的效率状况没有大的区别。

保护：这大概是最难预测的现行政策后果。它在很大程度上取决于渔业海洋部的生物学家作出的具体决定。其结果可能在“糟糕”（小的可变的鱼种群储量始终受到威胁）与“合理”（鱼储量得到保护）之间变动。然而，一直控制着每条开放性河流的巨大捕捞能力和对“捕鱼竞赛”的不断激励，使现状不容乐观。渔业海洋部的任何一个错误估算，无论出自于生物学家还是迫于政治压力的高级官员，抑或是出于执行困难，都将导致小洄游群的灭绝。因此，从最乐观的角度来说，现状也只能评为该目标的中等水平。

公平性：从某种意义上来说，现状可能对现有渔民非常慷慨：几乎按名义价格赋予他们资源财产权。而从另一个角度来看，由于租金被极大地浪费了，它并非如表面上那样“合算”。土著渔民所面临的状况也大抵与此相同。无论如何，现行体系对纳税人都非常不公平：正如前面分析中所证明的，纳税人应停止支付巨额的渔业净补贴，而不是停止征收资源租金。

管理可行性：现状在管理可行性方面已有一些改观，特别是当制度已大规模实施几年之后。现状的主要管理缺陷是无力保护弱小鱼群。然而，区域许可证制度的实施已使情况稍有改善，它削减了特定河流开放区域的超额捕捞能力。

皮尔斯委员会建议：捕捞特许权、许可证拍卖和回购

效率：相对于现状而言，该政策选择主要的优势在于效率——它保护了一部分潜在租金。许可证回购能显著削减超额捕鱼能力。同样重要的是，该制度会（通过特许权和许可证拍卖）消除为补偿失去的捕鱼能力而开始的新一轮资本填充的动机。由于皮尔斯委员会建议中保留了小艇渔业，它大概只有将其捕鱼成本降到最低可能水平（即有效组织的终端渔业所需成本）的半途的能力。尽管如此，租金保护的程度关键取决于特许权税和拍卖究竟提取了多少租金。５％－10％的特许权税不能保护和提取大部分租金，但具有竞争性并被合理设计的许可证拍卖制度就能做到这点。这一建议也会鼓励许可证向那些能最有效地开发渔业资源的渔民逐渐转移。该备选方案的效率缺点在于，它以小艇渔业为前提，以至于捕捞成本无法降至最低（类似问题见上述“现状”以及下文的“ITQs”）。

保护：该方案的缺点之一是它可能危及特殊鱼种储量；换句话说，它在资源保护方面不怎么理想。特许权税在保护鱼种这个目标上的作用不令人满意。原因是特许权税本质上是一种价格机制，而非数量（限制性）机制。当鱼储量的不确定性和错估成本的可能性很高时，运用价格机制存在使一些鱼种和亚种灭绝的风险。数量机制，例如目前实施的方案中保留的现行开放性限制，能够降低使威胁鱼群实际数量的捕捞“过头”的风险。

公平性：皮尔斯建议中给现有渔民的一项主要优惠是许可证回购。它使那些愿意脱离该产业的人不受资本损失。剩余渔民过度投资的动机将大大弱化，因为政府将从渔业中提取租金——特许权税占一部分，而以许可证拍卖为主。然而，如果许可证拍卖过程竞争激烈，全部预期租金就转到了政府的口袋里。经济租金的损失将由剩余渔民负担。这具有一定的正当性，因为能从实际捕鱼中得到最大效用的人是渔民。或许该计划的这一特点可以用来解释它为何缺乏政治吸引力。

皮尔斯建议向土著渔民提供下定的财政援助，使他们能够得到5年期限的许可证。公平地说，1982年以来，怎样对待土著人才算公平，人们对这一问题的理解已经发生了改变，许多人现在会争辩说皮尔斯委员会对土著人的补贴太低了。加拿大最高法院可以关注一下这种说法。从另外一方面来看，相对于目前的政策，该制度还是会使土著人的境况显著优于现状。

该备选方案将产生更多的（新的）政府收益（通过拍卖，所得可能大于特许权税），并可能略微缩减政府开支。政府开支降低是由于捕鱼量的削减导致了监控成本下降。基于捕捞量的税收需要对所有渔船进行大规模的监督——“提高等级”和“配额失灵”（走私）的动机将更为强烈（提高等级是指丢弃较低价值的鱼，并用较高价值的鱼代替，使捕鱼量保持在限值以下——这样对私人是合理的，但对社会造成了浪费）。监管的成本很高。总的说来，纳税人的地位会有很大改善。然而准确估算收益的大小是困难的，因为拍卖收入难以预测。

管理可行性：此项政策选择在管理上是可行的。我们现在对公共部门拍卖制度的实际运行体系的了解，要远远多于1982年皮尔斯委员会时期。管理的主要困难在于阻止鱼类走私（为了逃避特许权税）。制止这种行为的主要方法应该是吊销其许可证。

改进的施文特建议：特定河流捕捞垄断权拍卖（对弗雷泽河的定点拍卖）

效率：该备选方案的优势在于它是捕鱼制度中成本最低的，从而可能成为效率最高的选择——捕鱼成本至少比小艇渔业低50％。所有者拥有长期财产权，所以他们具有正确的保护意识。有必要强调一下，“垄断”一词仅指对单个河流系统的垄断，并不意味着会产生通常因垄断某种物品而导致的低效社会。这种垄断形式会增进效率，因为大多与小艇渔业相关的开放性作业将被取消，而无须建立任何有效的市场力量。考虑到鲑鱼被销往一个竞争性全球市场，事实上即使某一所有者垄断了不列颠哥伦比亚省所有的捕捞权，他也不能完全垄断物价。（当然，前提是政府允许鲑鱼自由贸易）

从效率角度看，该备选方案的缺点正如上文所述，它不能卖出弗雷泽河的单独垄断权。虽然该制度建议削减资金填充，但是它难以激励个人所有者合作，以使整个弗雷泽河渔业运营的经济效益最大化。

保护：个人所有权使该备选方案有利于河流资源的保护。原因有两个：第一，垄断所有者对实现鱼储量净现值最大化的动机非常强烈且明确；第二，关于鱼群逃逸量和特殊鱼种储量保护之间联系的信息更加完备。弗雷泽河不可能达到这种效率。

公平：该备选方案让小艇渔业撤退，表面看来这对现有渔民不利。然而，该方案效率很高，因此足以提供合适的租金。与有效组织的小艇渔业下的最佳案例相比，其估算的净现值大概高出20亿美元。一部分租金将被用于补贴现有渔民。补贴形式可以是前文提到的直接付款，也可以是给予他们优先出价权（例如，允许他们以50％的价格叫价）。

该备选方案将垄断资源按固定百分比分配给土著居民。因此，与现状相比它更为公平。该方案还在相当程度上提高了政府收益，当小艇许可证持有者得到补偿之后更是如此。事实上，它可能为纳税人产生最大效益。原因在于，河流垄断权将是非常有价值的资源，它们使捕鱼制度成本降低。因而，许可证应该以高价拍卖；所有河流拍卖的总收益应该大大超过皮尔斯建议的小艇渔业许可证拍卖的总收益。

管理可行性：这是该备选方案最薄弱的环节。本方案几乎与现行制度背道而驰。最重要的是所有权的拍卖应该被有效执行，这些拍卖需要竞拍者极大的资本投资。资本需求可能削减竞争的程度，对于财政来说这意味着承担租金实现的风险。

个别可转让捕捞配额计划

效率：假设渔民相当肯定他们能以目前的投入水平“制造”配额，ITQs就应该销减增大的过度投资动机，尽管在某些特定河流的开放区域不存在拥挤的外部性。虽然目前还没有一份关于ITQs渔业实际成本与效益的估算报告，但新西兰和冰岛的ITQs经验却是现成的。根据约翰·安纳拉的总结，其效率影响是积极的，而且“该产业的经济实效提高了”。拉格纳·阿纳森同样调查了冰岛渔业的ITQs的影响。他发现，通常总捕捞量上升而投资减少了——结果是提高了“单位作业捕捞量”。假定小艇渔业存在，并给定这里讨论的其他因素，这种备选方案将减小租金浪费，但不会利用最低成本技术来使其最小化。

保护：有证据表明，ITQs制度在保护甚至是提高鱼储量方面总的说来是成功的。当TACs设定得太高时，资源保护问题就会出现：这是一个与ITQs本身无关的特有问题。在此情况下，生物保护（或恢复）始终成问题。在这一点上鲑鱼渔业大概比大多数ITQs制度下的其他渔业更脆弱（尽管这些渔业中有些鱼种，如冰岛毛鳞鱼，其储量变化也很大）。在许多其他渔业中，ITQs制度是在开放性进入背景或渔业资源发生严重危机的情况下引入的，而且保护资源的TACs的设定要求明显低于当前捕捞量。这不适用于鲑鱼渔业，因为鲑鱼TACs不可能激烈地削减。

公平性：由于所提出的制度按相对低的税率将ITQs分配给现有渔民，因此该渔业计划对他们非常慷慨。假定租金浪费被合理地控制，这种租金会使致富的渔民迅速增加。冰岛的配额税总额仅占预测捕获价值的0.5％，因此对冰岛ITQs体系的一类主要批评便是：“为什么一小部分渔业公司和它们的所有人几乎不费分文就控制了具有极大价值的冰岛渔业财产权？”这里的建议较冰岛渔业有相当大的进步，因为它引入5％的配额税。（尽管这样的税率对现有渔民仍显慷慨，但它的优点是有助于该备选方案在政治上的可行性）

除了允许扩大他们持有商业性捕鱼许可证的范围之外，该方案没为土著渔民做什么。另外，该方案为纳税人做得更少，因为只有5％的配额税便租金转移给了纳税人。难以确定目前的政府支出是否会减少，因为潜在的管理成本可能很高。

管理可行性：对ITQs的管理可行性及成本有一些不同意见。配额失灵和提高等级都是ITQs的固有性质。然而，约翰·安纳拉总结了新西兰渔业的经验，认为ITQs的一个主要收获是“最小政府干涉”。另一方面，昆廷·格拉夫顿回顾了多国经验，推断“ITQs制度成功的一个要素是适当的监管与强制”。来自他国的证据表明，鲑鱼渔业中的这些问题都是可以得到解决的。

评价与建议

报告在这一部分讨论的问题用一个简单矩阵进行总结，其中一维代表政策备选方案，另一维代表选择目标／标准。需要强调的是，对每种备选方案按既定目标／标准进行的预测，是在现有研究水平上作出的。当然首选方案取决于部长如何衡量上述目标／标准。但由于部长下令让我提出建议，我将基于以下比较作出选择。

下表概述了上文所述的主要影响。不管按哪种目标和标准来衡量，三种备选方案显然都优于现有制度。按保护租金和消除租金浪费标准来看，特定河流捕捞垄断权拍卖制度是最高级别的备选方案，因为它消除了小艇渔业并利用了最低成本的捕鱼技术。皮尔斯委员会的建议和ITQs制度在保护租金方面同样出色，由于它们都保留了小艇渔业，因此在削减租金浪费方面只提供中度的收益。它们都促进了捕捞许可证的使用，从而最有效地开发渔业资源。

这三种备选方案各有千秋。我建议部长采纳ITQs方案。由于周期性鱼储量的变化，鲑鱼渔业非常有必要采用份额配额（而不是鱼的固定数量配额）。按设定的标准来看，ITQs方案的最大缺陷是它对纳税人的公平度不高：租金转让不多并且它因监管和强制的成本而减少。

表：按政策目标评价渔业备选方案概要

目标

标准

备选方案

现行政策：米夫林计划的持续实施

捕捞特许权和许可证拍卖（皮尔斯计划）

特定河流捕捞垄断权拍卖（施文特建议）

针对当前许可证持有者的个人可转让捕捞配额计划

经济上的有效应用

对租金浪费的影响

差---巨大的负净现值

好---相对于现状有很大进步

很好---相对于现状有极大进步，技术成本最低

好---相对于现状有较大进步

渔业保护

对实际洄游鱼群数星的影响

差---高风险

差---脆弱的洄游鱼群受到持续威胁

好---除了弗雷泽河，其他都很好

好（如果配额实施的话）

公平分配

对现有许可证持有者的公平性

名义上公平，但由于存在租金浪费，实践上则不然

好---对现有渔民慷慨，但对剩余渔民较差

很好

极好

对土著渔民的公平性

名义上公平，但由于存在租金浪费，实践上则不然

好

好

对本地渔民极好

对纳税人的公平性

差，巨额净支出

极好

极好

可以接受，比现状有所改善

管理可行性

易执行度

中等---内在的困难为大量经验所抵消

低

高，除了弗雷泽河

中等，但需要对激励给予密切关心

灵活性

低

中等---价格弹性大

中等---价格弹性大

中等，伴随着“配额”体系