建立完善诉前联调工作机制的对策思考

建立完善诉前联调工作机制的对策思考

当前，我国正处于社会转型的关键时期，社会矛盾纠纷多发易发，复杂性、对抗性、群体性趋势明显，如何有效地化解社会矛盾纠纷已成为法院创新社会管理的重要内容之一。面对社会矛盾冲突日益多样化，建立一个功能强大、程序衔接、能适应社会多元化发展的纠纷化解机制就变得十分重要。”诉前联调”是近年来人民法院化解矛盾纠纷，推进大调解格局构建的一种崭新探索。

近年来，XX市法院不断探索和完善诉前联调工作，推动建立多元化纠纷解决机制，努力将社会矛盾化解在萌芽状态、化解在基层、化解在诉前。笔者通过多年来工作，对诉前联调工作机制的建立及存在的问题进行分析，总结成功经验，并找出其中的不足，以不断完善诉前联调机制，为推动XX法治建设提供强有力的司法保障。

一、诉前联调的涵义

“诉前联调”，是指在当事人将纠纷向法院起诉之前，由人民法院的立案工作人员对当事人加以引导，由当事人选择设立在法院的联合调解中心，由相关的联合调解单位工作人员组织双方当事人进行调解，对于达成的调解协议，由当事人申请法院予以司法确认，赋予强制执行力的一种解决矛盾纠纷的新机制。该模式有利于加强诉讼与人民调解、行政调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的有效衔接，切实将各类矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态，维护社会和谐稳定。

二、XX市法院开展诉前联调的工作实践经验

近年来，XX市法院大力发扬“枫桥经验”，市司法局于2013年制定《关于推进诉前调解联络员制度的实施方案》，积极参与社会综合治理，创新诉前联调机制，通过搭建立案窗口、基层组织、交通巡回、司法所、征地拆迁部门、服务企业等六个诉前联调平台，打造“党委领导、政府支持、政法委牵头、法院为主、多方参与”的工作格局，建立联席会议制度，实现诉前联调工作机制与综治、信访、维稳等纠纷解决机制对接，并派选调解经验丰富、善于做群众工作、责任心强的法官作为诉前调解联络法官，具体负责纠纷的诉前调解联络和调解指导，有效化解大量社会矛盾纠纷，取得显著成效。

全市法院把解决涉及群众切身利益的突出问题摆在重要位置，XX县法院采取法官包村、聘请调解员、设立法院书架、编写法律故事等十项措施，指导辖区农村基层组织提高避免纠纷、化解矛盾、依法治村的能力，形成“龙门经验”，取得明显成效。XX县法院积极争取县委、县政府的大力支持，将推进诉前调解工作与县政府开展的社会管理创新社会矛盾化解工作，在各个村委建立“五个一”（即一个天网、一个警务室、一个治巡逻队、一个调解工作室、一个驻村干警）工程结合起来，争取每调解结一个案，政府给予调解联络员50-100元的办案补贴费用，大大提高调解联络员工作积极性，共办理诉前调解案件372件，涉案标的人民币683.31万元，化解大量矛盾纠纷。钦南区法院与土地资源部门联合开展诉前调解，调解63件土地征迁案件，确保年年丰旧城改造项目、XX区行政中心片区土地储备项目、市扬帆大道延长线项目、XX大酒店光大项目、中国-XX农产品大市场项目、XX市中山公园改扩建项目等一批市重点建设项目顺利开工建设。XX区法院在交通巡回法庭设立诉前调解工作点，共受理诉前调解案件101件，涉案金额26.49万元，调解成功率、自动履行率达100%，其中当场履行81件，当场履行率达80.2%，无一案件申请执行，得到了社会各方的好评。

三、诉前联调工作存在的主要问题

（一）调解范围过窄，未能发展应有作用。

由于目前法律没有对诉前调解案件的范围作具体规定，有的法院规定诉前调解案件仅限于民事案件中的婚姻家庭、继承纠纷和相邻关系纠纷及标的额较小的借款纠纷等，诉前调解范围过窄，不易发挥诉前调解的功效。

（二）缺乏制度保障，思想观念有待转化。

制度上，人民法院在参与“诉前联调”工作方面还缺乏强有力的组织和制度保障。如缺乏研究推进诉讼调解与“大调解”的配套机制地衔接。从人民法院岗位考核的制度设计来看，目前考核主要集中在案件质量、效率考核两个方面。除案件调解率等少数传统指标外，没有策应人民法院主导“诉前联调”解决机制、以体现能动司法、提前介入这一重要职能转变，没有规定相应的考核办法和激励机制，导致基层法官产生做无用功、无效功的想法，一定程度上影响了法官的积极性，制约了法院参与“诉前联调”等多元化纠纷解决机制的主动性。

由于目前我国对诉前调解制度无具体的法律规定，属于立法盲区，该制度尚处于探索阶段。加之该制度宣传力度不到位，许多当事人根本不知道何谓诉前调解，不愿意接受诉前调解；法官思想观念还未得到有很好的转化。如老法官受传统观念的影响，仍把自己定位在审理案件上，对人民院参与社会管理创新功能的拓展、角色的转换思考不够，甚至不予认同。对参与“诉前联调”工作，尚存在“种了别人的地、荒了自己的田”的模糊思想，从思想上把自己从多元化纠纷解决机制中孤立出来。而年轻法官受司法中立、司法被动观念束缚，不能科学理解能动司法、隐性司法、柔性司法等新的观念，对“诉前联调”工作存在法理上认识的误区，思维上观念上的差异，导致对该机制在适用上走样，运用偏差而导致其功能未能充分发挥好。

（三）社会各方力量不足，制约诉前调解工作的顺利开展。

目前“诉前联调”工作以基层司法所、基层人民调解组织为主要参与力量，与基层综治信访维稳中心的互动不够，劳动争议仲裁机构、消费者委员会、妇联、商会、保险协会等非诉调处机构也较少参与。二是非诉纠纷解决机制的资源利用率低。诉前司法确认机制刚刚起步，人民群众对“诉前联调”机制的优点了解不够，缺少认同感，目前，法院立案庭设有“诉前调解室”具体负责此项工作，由于指导诉前调解的人员大多隶属立案庭，具有双重身份，既忙于立案、接访、判后答疑、导诉，又要抽出时间指导调解工作，而“诉前调解室”的司法行政人员如人民陪审员、人民调解员大多数也身兼数职，平时自身工作就比较忙，很少有时间参与调解，加上缺乏相应的激励机制，普遍存在积极性不高的现象。三是法院与人民调解组织对证据的要求和宽严程度不一导致衔接程序不顺畅。基层人民调解组织人员法律知识、业务水平、对“诉前联调”程序地理解等方面参差不齐，对证据的要求和审查较为宽松，调处纠纷质量不高，甚至有“违法”调解的情形发生。同时，还面临的装备配置欠缺、工作经费不足、人员缺乏保障等困难

四、建立完善诉前联调工作的对策建议

做好诉前联调工作是法院系统和司法行政机关参与“矛盾纠纷大调解工作平台”的重要组成部分，是坚持和发展“枫桥经验”的具体举措，是法院系统开展党的群众路线教育实践活动的重要内容，全市法院和司法行政机关要把诉前联调工作打造成为我市政法综治工作的一个品牌，采取有效措施加强全市法院诉前联调工作。

（一）建章立制，加强组织引导。

加强规章制度建设，明确诉前联调工作室的职能和流程，使每一项工作都有章可循、有据可依；对诉前调解案件，法院应当制定统一的诉前调解案件流转表，健全工作台账，对诉前调解案件的期限、立案审批、结案、卷宗装订进行全程管理，使诉前调解工作更为规范。另一方面将调解工作前移，与各乡镇区综治信访维稳中心建立“诉前联调”机制，在各院立案大厅设立“诉前联调”窗口，配备经验丰富、业务熟练的法官和辅助人员作为专职工作人员，并在办公场所和物资设备方面给予大力支持。同时，加强对诉前调解的引导。法院自行进行诉前调解或将案件移送调解工作室、相关调解组织或者调解人员进行调解之前，应加强对当事人诉前调解的引导，充分征求当事人的意见，在双方当事人均自愿的情况下再进行诉前调解，杜绝强行诉前调解的发生。婚姻家庭、相邻关系、医疗服务、劳动争议、交通事故、电信欠费、信用卡欠费、物业管理八大类纠纷及争议标的金额在５万元以下的小额欠债纠纷确定为诉前联调的案件类型。在广东各级法院普遍面临案多人少的严峻形势下，诉前联调将一部分案件“分流”在审判程序之外解决，在一定程度上节省了法院的审判资源，缓解了法院压力。法院安排专门的引导员帮助当事人甄别案件、选择联调，符合调解类型的案件不必立案，就可以直接进入联调程序。对简单民事纠纷，在法官的指导下，由人民陪审员、人民调解员等调解；对案情复杂的纠纷，主要由法官、法官助理主持调解；对涉及有关单位工作职责的纠纷，由相关单位派员参与联调。

（二）加大投入，强化组织力量。

全市法院应由各县（区）政法综治部门牵头，将诉前联调工作所需的业务经费、工作经费纳入财政预算，并缓解法院在开展诉前联调工作后因诉讼费用减少带来的经费困难，全市法院和司法行政机关要加强沟通协调，积极争取财政经费保障；要进一步完善诉前调解联络网络；选聘熟悉所在辖区社情民意、具有一定调解技能、热心化解矛盾纠纷工作同志为诉前调解联络员，并加强培训考核、提高他们的调解技能；挑选调解经验丰富、善于做群众工作、责任心强的法官作为诉前调解联络法官，建立定期走访制度，指导调解联络员做好诉前调解工作，实行“驻村法官”制度，发放司法为民便利联系卡，指导帮助群众依法开展诉讼活动，以进一步推动诉前联调工作发展。

（三）强化考核，落实激励机制。

积极开展诉前调解案件质量评查，从程序、协议效力等方面加强评查，及时发现问题，改进工作。将调解工作纳入法官年度工作考核体系，作为衡量工作业绩和审判水平的重要指标之一和评先评优、晋职晋级的参考依据。同时，落实工作激励机制，建立科学合理的调解员工作补贴和个案奖励制度，对调解成功的案件给予物质激励，千方百计调动调解员工作的积极性,激发调解员工作的创造性。

（四）整合资源，形成联动合力。

全市法院要充分依靠社会力量主动参与社会矛盾纠纷的化解，减少诉讼案件，减轻当事人诉讼负担。基层法院要成立联合机构，以第三方身份参与调解，要加大对调解联络员的培训指导，提高联合调处的能力，以引导更多的群众选择诉前调解，把矛盾纠纷化解在诉前。全市两级法院要在已建立的医患纠纷、劳资纠纷、征地搬迁纠纷、消费者权益纠纷、交通事故损害赔偿纠纷等五个行业性矛盾纠纷调处中心的基础上，进一步将调处中心的工作推动到乡镇村屯，扩大民间纠纷调处工作的平台 ；要积极发挥主力军作用，在硬件建设、运作流程规范、台帐档案管理、业务指导、队伍培训、情况分析统计等方面狠下功夫，把工作触角延伸到村委、社区、社会单位组织；建立诉调对接工作联席会议制度，实现资源共享、信息互通；坚持法院主导，积极向当事人宣传非诉纠纷解决机制的优势和特点，提高指导人民调解工作和其他调解工作水平；要充分发挥行政机关仲裁机构、社区服务中心、司法所、人民调解委员会调解纠纷的积极性，在诉调衔接、司法确认、人才培养等方面给予支持；尊重和发挥民商事、劳动人事、农村土地承包等仲裁机构的作用，依法做好相关的诉讼保全、司法审查、强制执行等工作；积极参与社会团体、行业协会、商事调解组织、企事业单位和民间组织纠纷调处机制，引导不同类型的纠纷进入最适合渠道解决，发挥不同调解组织职能互补作用；积极与其他纠纷解决机制之间建立健全诉调衔接机制，共同保障社会和谐稳定。

（五）强化宣传，营造良好氛围。

全市法院将诉前联调的工作流程和相关制度、案例印制宣传单和海报，下发到各联调成员单位及各镇街，深化社会公众对诉前联调高效、方便、低成本的认识；积极与新闻媒体协调配合，通过专题报道、以案说法等形式，大力宣传诉前联调工作情况及成效一方面借助报纸、电视、电台、网络等新闻媒介，大力宣传诉前联调机制的优越性和便民性，及时总结报道诉前联调工作的经验和成效，切实提高联调工作的社会影响力，为联调工作的顺利开展创造良好的社会氛围。另一方面在法院信访大厅设立咨询台，开设咨询电话，接受群众的咨询，争取使诉前联调机制更加深入人心，成为广大人民群众解决民商事纠纷的优先选择。