经济体制改革与中国的医疗卫生事业——中国医疗卫生体制变化的经济, 政治, 社会背景（精选合集）

第一篇：经济体制改革与中国的医疗卫生事业——中国医疗卫生体制变化的经济, 政治, 社会背景

报告一

经济体制改革与中国的医疗卫生事业

——中国医疗卫生体制变化的经济、政治、社会背景

丁宁宁

中国开始关注经济体制改革的社会后果，是1992年邓小平南巡讲话以后的事情，起因于国外媒体对中国居民收入差距过大的批评。但是突如其来的亚洲金融危机，又把举国上下的注意力拉回经济领域。这次“非典”的爆发，终于使公众了解到我们的医疗卫生体系有多么脆弱，把公共卫生服务问题推上了政府的议事日程。

国际组织的各种资料显示：与经济上的巨大成就相比较，在社会发展指标的许多方面，中国已经从改革开放前发展中国家的楷模，落到了一般发展中国家的后面1。公共卫生服务只是其中的一个问题。要弄清医疗卫生事业中各种矛盾产生的根源，就需要认真地回顾一下中国改革开放的过程，以便在今后的工作中切实地加以改进。

尽管目前中国决策当局已经将社会发展目标提到了与经济发展目标同样的高度，但社会发展指标的改善，以及包括公共卫生在内的社会政策与社会服务体系的重建，不是一件短期内能够“大见成效”的事情。一方面，国内学术界对如何协调经济、社会两大发展目标存在争议；另一方面，当前体制、政策上的许多具体障碍，也需要在实践中逐步地加以排除。

一、改革开放前的中国经济体制与医疗卫生体制

改革开放前，中国经济处于社会主义工业化的原始积累阶段：80％以上的人口生活在农村，农业产值占GDP 的比重达30％以上，社会、经济的二元结构特征明显。政府控制主要农产品、主要工业产品的价格，将城市居民的工资水平稳定在一个较低的水平上，但为他们提供比较完善的社会保障。农村居民仍然以自给性生产为主，实际收入大大低于城市居民，但由于“集体”组织的存在，“集体”内的成员之间事实上存在着一种相互保障的关系。依靠以上制度安排产生的较高积累率和前苏联的技术援助，新中国奠定了自己的现代工业基础。

中国的传统经济体制与前苏联的计划经济体制相比较，相似之处是决策权的高度集中。但由于两国经济发展阶段上的差距，特别是在广大农村仍以自给性生产为主的情况下，中国经济的计划水平和决策集中程度，从来没有达到过前苏联的高度2。中苏两党分歧公开以后，中国曾经力图摆脱苏联模式。但由于种种原因，中国经济体制没有走出“一统就死，一放就乱”的循环，未能脱离“战时经济”特征：政府动员能力很强，经济计划水平较低；强调政治责任，但不讲求经济效益。

中国计划经济时期的医疗卫生体制与当时的政治目标及经济体制有着非常密切的关系。与二战后取得独立的大多数发展中国家不同，新中国是在工农底层革命的基础上 12“中国：推动公平的经济增长”，《世界银行研究报告》，清华大学出版社2003年版。

柳随年、吴群敢：《中国社会主义经济简史》，黑龙江人民出版社1984年版。诞生的，而非仅仅得益于反法西斯战争胜利，社会平等观念很强。其次，近代中国没有完全沦为西方的殖民地，因而在向西方国家学习的同时，中国知识界一直保持着相对独立的判断能力，在制度创新问题上没有框框。第三，尽快摆脱“东亚病夫”的屈辱历史，是新中国领导人和广大群众的共同心愿。

因此，建国初期，中央政府提出了新中国卫生工作的四大方针：面向工农兵，预防为主，团结中西医，卫生工作与群众运动相结合。政府充分发挥当时动员能力强，社会组织水平高的优势，在政府控制药品、医疗设备和基本医疗服务价格的计划经济体制基础上，逐步建立起一个基本覆盖城乡居民、效率较高的公共卫生和医疗服务体系。短短的30年内（1949～1979），婴儿死亡率和人均期望寿命指标有了明显的改善。即使在文革时期受到了巨大的外部冲击，这一体系也继续发挥着自己的作用3。

由于社会、经济层面的二元结构，医疗卫生服务体系在城镇地区和农村地区的组织方式之间有很大的区别。城镇地区的医疗卫生体系由政府直接组织并承担几乎所有费用，农村地区则实行政府有限支持下的、低付费的合作医疗制度。

在“统收统支”的传统经济体制下，城市干部、职工只需支付“挂号费”等极少量费用，医疗卫生费用或者来源于各级财政（行政、事业单位公费医疗），或者由所在单位工会掌握的企业福利基金承担（企业劳保医疗）。由于实行政企不分的统一预算制度，存在着事实上的国家、地区、行业层面的费用统筹关系。

农村合作医疗制度以集体经济（公社、大队）为依托。集体承担大部分的医疗费用和“赤脚医生”的工资（工分），个人就医少量付费，政府提供有限的财务支持（包括低价药品、部分医疗设备、部分卫生防疫费用、少数医务人员工资等）；上个世纪70年代末，合作医疗制度曾经覆盖了农村大部分的人口。

虽然计划经济时期中国的经济发展水平很低，但医疗卫生体制建设的巨大成就是不可否认的。这种成就的获得，虽然与当时高度集中的经济体制密切相关，更主要的是得益于对社会目标的不懈追求。此外，带有政治动员性质的各种爱国卫生运动和全民健身运动的作用也不可忽视。

二、中国改革开放的基本特征及医疗卫生体制改革的特点

中国改革开放的基本特征有两个。一个是“以经济建设为中心”，另一个是“摸着石头过河”。

改革开放20多年来，中国政府的工作一直紧紧围绕着“经济建设”这个中心。经济体制改革与对外开放，目的都是为了加快国民经济的发展，事实上也确实取得了空前未有的成就。中国经济的高速发展，进一步推动了经济体制的全面变革，形成了改革开放与经济发展相互促进的良性互动局面。然而，这种对经济工作的过分关注，却导致了对社会领域问题的忽视，社会政策方面的改革明显滞后。改革初期，是社会政策调整服从于经济体制改革需要。90年代中期以后，由于社会上各种矛盾不断显现，社会政策问题逐步引起了决策层的重视。但是在很大程度上，社会政策领域的改革还是服务于经济体制改革，或者是为了缓解经济体制改革的负面后果。

邓小平有一句著名的话：不管白猫黑猫，捉住老鼠就是好猫；而且多次强调理论上“不争论”。所谓“摸着石头过河”，就是说中国改革并没有预先设定一个明确的目标，而是从解决经济生活中存在的问题出发，在实践中一步一步地摸索前进的方向。因此，3 黄树则、林士笑主编：《当代中国的卫生事业》（上），中国社会科学出版社1986年版。改革必然是渐进式的，提倡发挥群众和基层干部的积极性，更多地依靠政治动员，而不是专家规划。这样做的好处是：避免了激烈的理论争论和剧烈政治变动可能带来的消极影响；使干部、群众在心理上对体制转轨有一个逐渐适应的过程；从而保持了改革开放过程中经济持续、快速的增长；在“蛋糕做大”的同时，使多数老百姓的生活有所改善，从而保持了整个社会的稳定。

从改革进程看，1992年的邓小平南巡讲话到1994年的税制改革，可以看作中国经济体制改革的一个重要转折时期。以此为界，中国经济体制改革大体上可以分为两个阶段。

第一阶段改革开放从农村推行家庭联产承包责任制开始。主要措施是“行政性分权”，或者叫“放权让利”。其目的是为了克服传统经济体制“权力过于集中”的缺点。具体做法是“通过试点，取得经验，逐步推广”。与此同时，中央政府与地方政府之间实行“分灶吃饭”（推行多种形式的财政包干体制）；国营企业开始多种形式的扩大经营自主权试点；鼓励个体、私营、乡镇企业等非国营经济的发展；在广东、福建等沿海地区设立经济特区和开放城市。改革开放很快取得了明显效果。农业产量迅速提高，人民生活明显改善；计划控制部分不断缩小，市场调节比重不断增大；非国有经济比重逐渐上升，对外经济交往日益扩大。但是，也存在各项改革措施之间不配套、地方保护主义严重、中央财政收入比重下降，价格双轨制滋生腐败等问题。

1992年邓小平的南巡讲话，统一了党内的思想认识，明确了改革的目标是社会主义市场经济体制。进一步加快了经济体制改革和对外开放的步伐。

第二阶段改革开放从1994年的税制改革开始。其目的是提高两个比重（财政收入占国民收入的比重，中央财政收入占财政总收入的比重），以适应中央政府对经济实行宏观调控的需要。虽然改革目标与前一阶段有明显差异，但并没有完全摆脱前一阶段改革模式的影响。主要原因是：改革长期以来理论上准备不足；已经形成的既得利益阻碍改革进一步深化。因此，虽然税改扭转了中央财政比重逐年下降的局面，地方与中央之间的事权却没有划分清楚，如何确定政府预算中公共事业开支的比重，还没有形成比较一致的意见。此外，随着中国加入WTO 的步伐加快，市场优胜劣汰的作用越来越明显，居民收入差距不断扩大，加之亚洲金融危机的影响，各种社会矛盾逐渐显现出来。

上述经济体制改革的特点和阶段性，对改革开放以来的中国医疗卫生体制，产生了十分显著的影响。首先，作为社会政策的一个重要组成部分，中国医疗卫生体制改革明显地落后于经济体制改革。在早期改革开放的有关文献中，基本上没有医疗卫生事业改革方面的内容4。80年代中期以后，医疗卫生体制改革开始起步，其角色也是被动的，主要服务于经济体制改革目标，而非社会发展目标。例如为了推进国有企业改革，不得不进行城镇职工医疗保险的社会统筹等。第二，与经济体制改革类似，中国医疗卫生体制改革也是“摸着石头过河”，走一步，看一步，或者在原有的基础上修修补补。在医疗卫生体制改革问题上，中国至今没有形成一个比较完整的明确思路。第三，具体的医改内容、方式等受经济体制方面的影响过重，很多方案设计都是简单地服从于既有的经济体制框架，而没有充分考虑医疗卫生事业的自身规律。因此，医疗卫生事业的发展与改革出现各种问题也是很自然的。

时至今日，中国改革终究走出了“非集中化”的传统体制破坏阶段，重点逐渐转移到社会主义市场经济的制度建设上来。同时，鉴于长期单纯注重经济增长而积累起来的 4 高尚全主编：《中国经济体制改革十年》，经济管理出版社、改革出版社1988年版。社会矛盾逐渐表面化，我们改革与发展的思路也开始进行重大的调整。政府在强调经济增长目标的同时，开始关注就业、劳动者权利等方面的社会问题，提出了经济、社会协调发展的新发展观。也正是在这样的条件下，我们才有可能实事求是地探讨改革开放以来我国医疗卫生工作中存在的问题与不足。

三、政府卫生支出比重下降的原因与后果 ——经济体制改革对中国医疗卫生事业的影响之一

改革开放以来，中国医疗卫生领域总体服务水平下降的原因很多。其中一个重要的原因是政府卫生支出比重大幅度下降。这从根本上改变了医疗卫生事业的生存环境，迫使医疗卫生体制不得不发生适应性的变化。

改革开放以来，中国经济的年均增长率一直保持在7％以上，但财政收入占GDP的比重，却从改革初期的28％左右，下降到90年代初的14％以下。虽然1994年的税制改革扭转了财政收入比重下降的趋势，但直到2000年，财政收入占GDP的比重也仅恢复到15％左右。在这种情况下，尽管政府卫生支出占财政收入的比重没有明显降低，但由于财政收入占GDP的比重偏低，2000年政府卫生支出占GDP的比重，依然没有恢复到改革初期0.85％的水平。与此同时，卫生总费用占GDP的比重，却从3％左右上升到2000年的5.37％5。因此，政府卫生支出占卫生总费用的比重，便从改革开放初期的36％，下降到2000年的15％左右。也就是说，平均每年降低1个百分点。卫生总费用增加的部分，自然是老百姓掏腰包。

政府卫生支出下降的重要原因是财政“包干”。改革初期，为了调动地方政府的积极性，国务院决定从1980年起，对各省、市财政试行“划分收支，分级包干”的办法。在具体执行过程中，演变为多种形式的包干。例如收入递增包干、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额补助等。财政包干的好处是鼓励地方政府发展生产，增加收入，节约开支；避免中央政府管得过细，干预过多。问题是经济增长的“剩余索取权”长期归地方，必然削弱中央政府的财力。这一点在包干开始时并不明显，1987年国营企业全面承包后则迅速显现，中央政府不得不重新开始集中财力，在1994年实施了以分税制改革。

在财政分级包干的大格局下，中国卫生事业费主要来自地方财政预算，中央调剂的比重很小。随着地方经济发展差距的和地方财政能力差距的扩大，地方之间的政府卫生支出差距也在不断扩大。政府卫生支出比重下降带有明显的“累退性”。也就是说，除西藏以外，越穷的省份，政府的卫生支出下降越快。城乡差距的问题就更严重了。改革开放前，虽然也存在政府卫生支出“重城轻乡”问题，但是在中央政府“把卫生工作的重点放到农村去”的指导方针和相关政策措施下，差距实际上有所缩小。改革开放以后，来自上面的压力消失，城乡之间的政府卫生支出差距迅速扩大。以1998年为例，全国卫生总费用是3776亿元，其中政府卫生投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％。

政府卫生投入不足所带来的最直接影响是医疗卫生服务机构行为的改变。在传统体制下，医疗卫生机构和文化、教育、科研机构同属于“事业单位”，所有的开支都来自 56

资料来源：卫生部网站（www.xiexiebang.com）《国发〈1979〉176号文》。7 周雁翎：“公平、效率与经济增长：转型期中国卫生保健投资问题研究”，2003年，转引自《中华读书报》，新华网（2003-12-16）政府预算。从1980年开始的财政“分灶吃饭”改革，对各级政府行政机关和科教文卫事业单位全面实行了“预算包干、节余留用”的办法。但实际执行中，政府行政机关必然是“包而不死”，真正包死预算的是科教文卫等事业单位的经费。在经济增长迅速的80年代，多年不变的预算包干结果，必然是科教文卫机构得到的政府事业费比重越来越小。1994年税制改革以后，虽然中央财政收入比重有所上升，但“卫生事业费主要来自地方财政”的状况并没有改变。因此在全国不少地方，省（不包括省）以下的科教文卫机构得到的政府事业费比重反而进一步下降了。

政府事业费减少的直接后果是公立医疗卫生机构失去了稳定的经费来源。90年代以后，在中国大部分地区，政府拨付给公立医院的事业费，不仅不够支付医务人员的基本工资，甚至不够支付水电费。加之医疗保险改革中的种种不确定因素，使得很多医院的正常业务收入，也变得十分不稳定。公共卫生机构的情况也类似。两次国家卫生服务调查的结果显示，政府资金投入占卫生防疫站收入的比重逐年下降。1997年与1994年相比，城市卫生防疫站的该比重由46.2％下降到38.8％，农村卫生防疫站的该比重从40.2％下降到34.8％8。因此，绝大多数的公立医疗卫生机构，不得不通过各种“创收”活动来维持自己的运转。

为了鼓励“创收”，医疗卫生机构的内部分配制度必然要进行相应的调整。普遍的做法是将“创收”收入与小集体甚至个人收入“挂钩”。如果说早期的“创收”还是一种被迫的适应性行为，然而随着经济利益诱导作用的不断强化，“创收”则逐步演变为医疗机构及医务人员的主动行为。其结果是整个医疗服务体系全面走上了商业化、市场化的道路。医疗服务体系的总体布局和结构，以及公共卫生服务的重点和技术路线选择等等，都因此而逐步偏离了社会公益方向。这是改革开放以来卫生总费用不断攀升，医疗卫生服务总体水平不断下降的根本原因。

改革开放以来，虽然中国的医疗装备水平明显改善，医疗服务供给能力大大增加，却都不足以缓和老百姓对医院服务质量下降和医疗费用上升的不满情绪。针对医患矛盾不断上升的情况，政府采取的措施却令人费解。最高人民法院颁布的“举证倒置”的司法解释，不仅没有起到缓和医患矛盾的作用，反而导致了防御性医疗的消极后果。

四、医药生产流通与监管体制方面的变动 ——经济体制改革对中国医疗卫生事业的影响之二

医疗费用增长过快甚至失控是目前中国医疗卫生事业发展中最令人关注的问题，也是导致其他诸多问题的根源。虽然医疗费用增长有其它因素的影响，比如人口结构老化、医疗技术提高以及疾病模式转变等等，但更突出的原因在于服务过程中的非正常因素，其中最为严重的是药品的滥用及药品价格失控。而在这一问题上，除医院以及医疗服务人员行为的问题外，还有一个重要的原因是医药生产流通与监管体制的变动。

传统计划体制时期，药品的生产、流通由化工部、商业部负责，药品质量管理由卫生部负责。1978年，原商业部领导的中国药材公司、中国医药公司，与化工部领导的中国医药工业公司、卫生部领导的医疗器械工业公司合并，成立了国家医药管理总局，由卫生部代管。1982年更名为国家医药管理局，划归国家经委领导9。在以后的改革过程中，国家经委几经撤消、合并，医药行业管理机构的隶属关系也随之不断变动，职能也 89 资料来源：卫生部第二次国家卫生服务调查分析报告，卫生部网站（www.xiexiebang.com）。

黄树则、林士笑主编：《当代中国的卫生事业》（下），中国社会科学出版社1986年版。有所削弱。医药的质量管理职能则一直留在卫生部，1998年转归国家食品药品监督管理局。虽然机构、职能依然存在，但政府对医药（包括医疗器械）生产、流通企业的质量、行业管理，实际上早已名存实亡。

表面看来，改革开放后的中国药品管理体制与美国有许多类似之处，实际情况却相去甚远。美国是联邦制国家，但药品生产许可权集中于联邦政府（FDA）。中国是单一制国家，改革后却将药品生产许可权下放到省级政府。各个省（直辖市、自治区）的药品质量管理机构都拥有独立的药品审批权。通过审批的药品可以在本省（直辖市、自治区）内生产、流通。由于资金、技术能力方面的限制，分散审批必然导致药品生产许可管理上的放松。即所谓“国药批不下来走地药：药批拿不着上健字号”。在发展本地经济的利益驱使下，全国一下子出现了几千个药厂10。名目繁多的药品、保健品广告充斥着几乎所有的电视频道，假药劣药防不胜防。

加入WTO前，中国国有及国有控股医药批发企业的商业销售额比重高达90％以上，但是药品流通领域的秩序却极为混乱。国家名义上对药品批发实行管制，但是在“放权让利”过程中，原来统一的三级医药批发系统被肢解为上千个医药批发企业，隶属于不同级别的地方政府。这种企业经济利益与地方政府利益的结合，不仅使政府管制形同虚设，而且必然产生逆向淘汰机制。结果是药品批发企业的数量越来越多，经营规模越来越小。近年来，药品批发企业已增至16,000多家，年经营额超过2,000万元的却不足400家11。

由于医药本身的特殊性质，加之地方保护主义的存在，市场竞争并没有带来效率的提高和生产、流通的集约化。在政府控制医疗卫生机构服务费用的情况下，医药企业之间的过度竞争，为医疗卫生机构“创收”的提供了一个难得的机会。目前中国的药品销售主要还是通过医生的处方，在医院的药房实现的。出于竞争的需要，医药企业通过药品高定价来扩大毛利空间，并将其中的大部分，作为销售成本转让给医院药房，已经是一个公开的秘密。药商按处方数量私下给医生回扣的事情也屡见不鲜。这不仅成为医疗费用的上升的一个重要因素，而且严重地腐蚀了医疗卫生队伍。

针对以上问题，政府采取了药品限价、药品集中采购、医药分离、第三方付费等多种办法，力图打破药厂、医院之间的“合谋”的关系，但至今没有取得明显的成效。对于医药这样一个特殊的行业，如何正确处理发挥市场机制作用和强化政府管制之间的关系，还需要进一步的研究和探索。

五、城市医疗保障体制改革的回顾

——经济体制改革对中国医疗卫生事业的影响之三

计划经济时期，中国城镇的医疗保障体制分为两个大的部分：机关事业单位公费医疗制度和企业职工劳保医疗制度。在保障水平、保障方式、筹资方式以及具体组织和管理方面，两种保障体制没有太大区别。改革前城镇医疗保障体制的显著特点有二，一是表面上都是由各个单位按照国家规定的待遇标准，自行筹资并向职工提供保障，但基于当时的统收统支体制，无论是公费医疗还是劳保医疗，均存在全社会范围内事实上的统筹关系，甚至两套制度之间也是如此。二是虽然保障对象只是国有部门职工，城镇集体经济部门职工参照执行，但由于当时中国基本不存在非公有制经济，这种只覆盖公有制 1011 2002年，全国规模以上的药品生产企业仍有3681家，参见中国统计年鉴2003年版。

程云杰、杨静：“中国医药商业企业重思生存之道”，新华社新闻稿（2002-08-28）。部门的体制事实上也就基本覆盖了全部城镇就业人员。另外，按照当时的制度规定，职工家属也可以享受部分医疗费用保障，因此，当时的城镇医疗保障制度实际上覆盖了大部分的城镇人口。

随着改革开放的推进，传统医疗保障体制赖以存在的制度基础发生了彻底变革，并对其运行和功效构成了严峻挑战。

首先是企业改革要求企业自主经营、自负盈亏，过去企业劳保医疗事实上的利益统筹变成了真正意义上的单位保障，因企业效益差异所导致的保障能力及水平差异，特别是部分困难企业无力支付职工医疗费等问题迅速显现。既影响职工利益、影响社会稳定，对企业改革也形成了障碍。另外，由于财政分灶吃饭，行政、事业费分级包干，绝大部分政府雇员的公费医疗也变成了单位（政府机关或事业单位）保障，出现了很多类似于企业的问题。

另一挑战来自于非公有制经济部门的成长。改革开放后，非公有制经济及从业人员数量迅速增长，但传统医疗保障体制的制度设计却只针对公有制经济部门的职工。显然，如果继续维持这种歧视性的医保体制，则不仅背离政府鼓励非公有制经济发展的政策，而且对不同所有制经济之间的平等发展以及社会的公平和稳定，都会带来消极的影响。

不仅如此，在非公有制经济部门迅速成长且城镇人口数量也在大幅度增长的情况下，医疗保障仍只覆盖公有制经济部门职工，事实上的保障覆盖面必然越来越低，体制外人员对体制内医疗资源的侵蚀问题也就不可避免，而且越来越严重。这种状况加上前文所分析的医疗服务机构行为失控，医疗保障体系自身的运行也越来越困难。无论是公费医疗还是劳保医疗，所面临的财务压力都不堪重负。

面对挑战，城镇医疗保障制度不得不进行改革和调整。20世纪80年代，宏观经济体制框架还未发生根本转变，很多地方、企业以及机关事业单位就自行开展了多种形式的改革探索，目的是控制医疗费用增长。80年代末，开始了新型医疗保障制度的探索，但一直到90年代中期，主要是推行各种形式的社会统筹。90年代中期以后，开始扩大社会统筹与个人账户相结合的新型医疗保险体制改革试点。1998年，中央政府颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》12。“统账结合”的体制开始正式全面实施。

纵观20余年的医疗改革探索，其核心内容主要集中于两个方面。一是控制费用增长，主要手段是约束参保人（患者）的行为。无论是让个人按比例付费、还是确定报销目录以及建立个人账户，目的都是如此。二是推进费用统筹，解决不同机构特别是企业间负担不均衡的问题。虽然上述改革也取得了一定效果，但从总体上讲，成效甚微，相反，消极后果很突出。

首先是医疗保障体制改革的指导思想存在偏差。在医疗保障体制建设方面，社会目标无疑是最重要的，即在确保公众基本权利的基础上实现社会互济，为尽可能多的人提供制度化的基本医疗服务。根据中国非公有制经济迅速成长、城市化进程日趋加速的现实，这一目标就显得更为重要。但在前述改革过程中，这一问题没有得到应有的重视。几乎所有的改革出发点都是为了控制医疗费用增长。即使在实施了不同程度的社会统筹以后，追求资金平衡依然成为最主要的目标，有能力缴费才可参保，否则就被拒之门外。显然，这种对资金平衡的过度追求，已经在很大程度上改变了医疗保障体制的社会保障属性。其结果必然是，医疗保险体制变成了“富人俱乐部”。12 《国发〔1998〕44号文件》。其次是具体的措施选择上存在诸多问题。比如在控制费用增长方面，所采用的手段基本上只针对患者。但是在具体操作层面，患者的行为只是一个次要因素，医疗机构行为的影响更为突出，体制外成员对体制内资源的侵蚀问题也很严重。而新体制对此却没有形成任何有效的制约手段，对医疗费用的上涨几乎没有起到任何抑制作用。另一典型性的例证就是个人账户的建立。医疗保障是最需要社会互济的，而且在资金筹集与使用方面也不可能先积累、后消费。建立个人账户无论从哪个角度讲，都不符合一般的医疗规律和医疗保险制度的基本设计原则。

指导思想的偏差及具体制度设计中的一系列问题，使得城镇医疗保障制度无法发挥其应有的功效。从保障面来看，目前城镇医疗保障制度的覆盖人群只有1亿多一点，不足城镇人口的四分之一；即使针对城镇就业人员，覆盖面也不足一半。在绝对数量上，甚至低于改革开放初期的水平。绝大多数城镇非就业人口、非公有制部门的从业人员，以及农民工为代表的流动就业人员都被排斥在外。此外，由于医疗保险机构强烈追求收支平衡，实际上又无力控制医疗费用的增长，导致参保企业的缴费率过高，使得扩大医保覆盖面变得更为困难。其结果基本上是失败的：改革不仅没有实现对绝大多数公民基本社会权利的保护，而且妨碍了不同所有制企业之间的平等竞争，以及劳动力的合理流动。

由于经济体制已经发生了重大的变革，对城镇医疗保障体制必须继续进行改革。但是要建立符合社会发展基本要求并适合中国国情的制度，就需要充分了解医疗卫生事业的自身规律，进一步明确医疗保障体制改革的整体目标，而不能简单地基于特定目标（特别是单纯经济目标）而进行适应性调整。

六、农村合作医疗制度瓦解的过程与原因 ——经济体制改革对中国医疗卫生事业的影响之四

传统计划体制时期，中国农村的合作医疗制度建立在集体经济基础上。经过了许多年的努力，一方面是在各级政府和农村经济集体的努力下，形成了较为完善的三级（县、公社和生产大队）预防和医疗网络，其中最重要的就是在各个行政村（生产大队）都配备了医务室和赤脚医生，其功能集预防和初级医疗服务于一身，大大提高了医疗服务的可及性。而且，通过对各级、各类服务体系的公益性定位和适宜技术选择，严格控制了医疗服务成本；另一方面，实质是以集体为单位的费用互济体制的合作医疗也迅速发展起来。至上世纪70年代末期，中国农村实行合作医疗的行政村曾经达到总数的90％左右13。1979年，卫生部、农业部、财政部、国家医药总局、全国合作供销总社联合发布了《农村合作医疗章程》（试行草案），力图进一步规范和巩固合作医疗制度。但也就是在这一年，中国农村开始了包产到户的改革。

1983年，世界卫生组织（WHO）在中国山东召开世界合作医疗研习会议，称赞中国“在落后国家的经济水平上达到了先进国家的卫生水平”。但不幸的是，当时中国农村的合作医疗制度已经开始瓦解。包产到户以后，乡村集体经济逐渐衰落，大部分的村级医务室都以承包的名义私有化了。它们与农民之间的医疗服务关系变成了单纯的买卖关系。基于集体经济特别是基于集体投入的合作医疗制度也迅速瓦解，80年代末，合作医疗的行政村参与率已不足5％。

131

414 蔡仁华主编：《中国医疗保障制度改革实用全书》，中国人事出版社1998年版。

同上。鉴于合作医疗制度曾经的辉煌及其瓦解后对农村医疗卫生事业所带来的影响，从80年代中期开始，各级政府都一直不懈地试图恢复和重建农村合作医疗制度。但努力的结果却非常不尽人意。虽然卫生部提出了我国农村“2000年人人享有卫生保健”的规划设想。但是1998年卫生部进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.6％，其中合作医疗的比重仅为6.5％。

从2003年，中国又开始了建设“新型合作医疗制度”的努力。基本制度特点是实施以县为单位的大病保险，农民自愿参加，政府财政对参保者予以补贴。从实施情况看，也不尽人意，对多数地区特别是中西部地区来讲，并没有形成很大吸引力。而且，制度设计本身也受到不少置疑。比如自愿方式必然形成对贫困阶层的排斥，在这种情况下政府财政再对参保者进行补贴，则又形成了逆向转移支付。此外，农村医疗保障制度应该集中于常见病、多发病还是大病也值得讨论。

企图在政府提供少量帮助的基础上恢复合作医疗制度的努力之所以无法顺利推进，是因为没有真正搞清中国农村合作医疗制度瓦解的原因。传统经济体制下，农村合作医疗之所以能够实施，取决于特定意识形态下的政治动员，但更重要的是当时农村的集体所有制，以及集体经济在收入分配上的强大能力。一旦这一基础不复存在，再想把农民组织起来，就几乎是不可能的事情了。首先是意识形态问题。虽然都称之为“合作”，中国的合作医疗与西方的“合作社”制度之间却有很大的区别。中国历史上没有西方社会的“俱乐部”传统，即使在秘密结社组织中，实行的也是“家长制”，多数成员并不承担自己的一份经济责任。包产到户确实调动了农民的积极性，同时也唤醒了农民狭隘的家族意识，谁也不愿意在自己没病的时候拿出钱来给别人治病。另一方面，从财产的集体所有迅速转为家庭所有，也使得经济动员和组织成本大幅度上升。换句话说，失去了集体经济这个基础，农村合作医疗就失去了经济上的依托。

然而，仅仅注意到集体经济这个因素还是远远不够的。计划经济时期，合作医疗制度之所以能够迅速普及，另一个至关重要的原因是政府的支持。合作医疗并非只是一种简单的、农民之间的互保，而是由政府、集体和个人共同建立的一种制度。表面上，合作医疗是集体和个人共同承担费用，但这只是医疗成本的一部分而非全部。当时除村级诊所外，县和公社两级的医疗服务机构都是政府直接创办的。基本建设费用、医务人员工资等也都是由政府来承担。政府严格控制药品和诊疗费价格，并且鼓励各级医疗服务机构采用价格低廉的适用技术和药品。例如提倡针灸和使用中草药等。所有这些都大大降低了农村集体和个人参加合作医疗的“门槛”。总之，政府的财政支持，以及对医疗服务机构行为和价格的控制，是合作医疗得以实行的重要原因。

与计划经济时期形成鲜明对照的是：改革开放以来的政府投入大量减少，再加上医疗服务机构行为失控等多方面的原因，医疗服务价格大幅度攀升。农民所购买的医疗服务，不仅无法再享受政府的补贴，而且要支付医疗机构的“超额利润”。90年代以来，农民收入又长期徘徊不前，国内许多地区的医疗服务价格已经超过了农民的整体购买能力。即使不考虑集体经济消失的因素，合作医疗能否继续实施也实属未知之数。城镇很多企业乃至政府公共部门，因医疗服务价格迅速攀升而无法继续参保的事实，或许就是一个有说服力的证据。80年代农村合作医疗迅速瓦解的事实证明，完全依靠农民互保之路是行不通的。在医疗市场秩序混乱、药品服务价格难以控制的情况下，靠政府对每个农民每年补助几块钱也无济于事。

农村居民的医疗保障问题已经成为引起社会各界高度关注的问题。目前的问题已经不是要不要建立农村医疗保障体制的问题，而是建立一个什么样的体制问题。由于各方面条件的变化，原来的合作医疗制度实际上已经无法恢复和重建。在这种情况下，是否应当考虑其他途径。例如由政府直接出资为农村居民提供不收费或低收费的基本医疗服务，或许是一种更好的选择。

七、居民收入差距扩大带来的挑战

——经济体制改革对中国医疗卫生事业的影响之五

不仅经济体制变革本身对医疗卫生体制有重要影响，经济体制改革的其他伴生结果对医疗卫生体制的影响也不可忽视。其中最值得关注的是收入分配差距问题。

改革开放的第一阶段，在“蛋糕做大”的同时，绝大多数居民的收入或多或少都有所增加。虽然居民之间的收入差距不断拉大，社会矛盾并不很突出。邓小平南巡讲话以后，改革开放力度进一步增大，加入WTO 的进程重新启动，再加上亚洲金融危机的消极影响，相当一部分居民，特别是中西部地区农民和城市失业下岗人员的收入明显下降。尽管经济发展的势头不错，收入分配矛盾却日趋尖锐。世界银行发展报告中的中国基尼系数，从1980年初的0.3左右扩大至1988年的0.38，1995年扩大至0.41515。尽管中国政府公布的基尼系数，与国际组织和学术界的估计有一定差距，但在“中国收入分配差距接近国际公认的警戒线”这一点上，大家并没有什么分歧。在居民收入差距中，表现最突出的是城乡差距和地区差距。当然，在城市和农村内部，不同阶层的收入差距也不小。

一方面是居民收入差距不断扩大，另一方面则是医疗服务逐步商业化、市场化，两种力量结合的结果就是医疗服务体系的分化和居民医疗需求满足水平的分化。

高收入阶层的高质量医疗服务需求，所带来的医学诊疗技术的发展和部分医院硬件环境的改善十分明显。改革开放以来，城市大医院中彩超、CT，核磁共振等先进的诊断设备不断增加；CCU，ICU病房普遍建立，人体器官移植等技术水平要求较高的手术，普及程度越来越高。此外，由于私人和境外资本的介入，出现了一些收费标准较高的专科病房，营利性医院和疗养院，引导普通医院病房向星级宾馆标准靠拢。中国许多大城市的高级医疗仪器普及率，不仅高于一般中等收入国家，甚至高于西方发达国家。

在医疗资源向大城市、大医院的集中的同时，由于购买力不足，广大农村以及中西部地区医疗服务体系出现了不可避免的萎缩。城乡之间、地区之间医疗服务能力及水平差距逐步拉大。从城乡之间的情况看，从1982年到2001年，中国城市医院的床位从83.2万张,增加到195.9万张，增加了135.3％。同期农村医院床位不但没有增加，反而从122.1万张,下降到101.7万张，减少了16.7％。农村医院床位占全国床位总数的比重，从1982年的60％，跌至2001年的34.2％，比毛主席批评“城市老爷卫生部”的1965年（40.2％）还要低。

还有一点值得注意的是，直接面向普通民众，提供基本医疗服务的机构的医务人员数量大幅度减少。在农村，乡村医生的数量从1980年的约150万人，减少到目前的100万人左右。农村卫生员的数量从1980年的236万人跌到2001年的27万左右，还不到当年数量的零头。此外，农村接生员的数量也下降了一半，从1975年的61.5万人降为1997年的32.2万人。不少农村地区又回到了解放初期普遍缺医少药的状态。在城镇，151616《世界银行1999世界发展指标》，中国财政经济出版社2000年版。

王绍光：“中国公共卫生的危机与转机”，《比较》第7期，吴敬琏主编，2003年。社区医疗卫生机构所面临的问题也很严重。不仅对大批城乡居民的基本医疗服务需求构成了威胁，一些基本的公共卫生工作也陷入无人承担的局面。

中国居民医疗需求满足水平的分化程度实在令人触目惊心。城乡之间，据卫生部统计，2000年，中国卫生总费用为4763.97亿元，其中农村卫生费用1073.6亿元，占总费用22.5％；城镇卫生费用3690.2亿元，占总费用77.5％。这就是说，占全国人口三分之二的农村居民所花费的医疗费用，不到城市居民的三分之一。即使在城市内部，因不同群体之间的巨大收入差距，需求满足程度也相差甚远。总之，在部分高收入群体日益追求高技术、高质量服务的同时，城市低收入阶层和绝大部分的农村居民，由于缺乏支付能力，不得不降低自己的医疗服务需求。比较1993年和1998年两次“国家卫生服务调查”的结果，可以明显地看到这一点。因经济困难有病不就医或中途退出治疗的人员比重，以及由于经济上的原因应住院治疗而未住院的人员比例都呈现明显攀升的趋势17。在一些贫困农村，应住院治疗而未住院的人员比例达到80％。

表1：因经济困难未就诊的比重（％）

1993 1998 大城市 3.21 36.69

中城市 2.40 23.48

小城市 一类农村 二类农村 三类农村 四类农村 9.58 42.96

15.10 30.09

21.36 31.67

19.55 42.29

24.42 38.72

表2：因经济困难未住院的比重（％）

大城市 中城市 小城市 34.09 53.12 33.87 58.43

53.47 70.77

一类农村 47.95 63.80

二类农村 三类农村 四类农村 63.15 54.12

61.14 70.26

67.72 69.38 1993 1998

需求满足程度差异问题，特别是经济困难群体所面临的困境已经受到多方面重视。一些地方政府及有关国际组织也开始探索对贫困群体的医疗援助制度建设。但是应当看到，整个收入差距水平在短期内是难以扭转的。在这种情况下，如果没有医疗卫生体制的全面调整，针对特定群体的援助手段并不会产生应有的效果。比如，在社会上大多数人不能进入制度化保障体系的情况下，只对少数贫困者提供援助，既难以避免其他群体对相关医疗资源的侵蚀，也无法解决“贫困陷阱”问题。

八、医疗卫生体制变动的后果及其对发展的影响

中国的经济体制改革彻底改变了传统医疗卫生体制生存与发展的基础，以至于医疗卫生体制必须进行改革。然而，根据前面对中国医疗卫生各个领域的分析，由于多种因素的影响，迄今为止并没有形成适合目前经济和社会发展基本要求的医疗卫生体制。正如社会各界普遍意识到的，无论是卫生筹资与分配的公平性还是医疗资源的利用效率都变得越来越差。但更为值得关注的，是其严重的经济与社会后果。

首先是国民健康水平改善受到影响。以国际上通常用的两个指标，平均期望寿命和婴儿死亡率来衡量，从1980～1998年，世界平均期望寿命增加了4岁。其中低收入国家增加了3岁，中等收入国家增加了5岁，高收入国家增加了4岁，而1981～2000年，中国只增加了3.5岁。在婴儿死亡率方面，虽然中国目前（2000）的婴儿死亡率为28.4‰，1718 资料来源：同上，数字已与卫生部网站（www.xiexiebang.com）核对过。《卫生部第二次国家卫生服务调查分析报告》，卫生部网站（www.xiexiebang.com）。低于世界平均水平44‰，略低于于中等收入国家的30‰；但是从1980到1998年，低收入国家下降了29‰，中等收入国家下降了23‰，高收入国家下降了9‰，整个世界平均降低了23‰，中国却只降低了6.3‰(1981～2000)19，比高收入国家的下降率还小。

此外，出现了一些令人不安的迹象。第一，流行性疾病问题日趋严重。解放后国内已基本绝迹的性病重新泛滥成灾；作为世界性疾病的艾滋病人数已经近100万；原已得到控制的结核病发病率有所回升；乙型肝炎病毒携带者人数居世界第一（约1.4亿人），且发病率还在继续上升。第二，地方性疾病没有得到有效控制。南方省区的血吸虫病例重新出现；1999年，地方性氟（砷）中毒的县（区）有1289个，受威胁的人口多达1.1亿。大骨节病的活跃重病区主要集中在西部地区，受威胁人口约1600万，致残率高达33％20。第三，残疾问题突出。目前中国有各类残疾人约6000万，而且每年还在不断增长。目前每年新生儿中的残疾数量就有80到120万21。

由于经济发展及居民收入的不平衡，国民健康水平的城乡差异、地区差异以及群体差异逐渐增大。

第二是直接影响社会的稳定。虽然很多疾病问题，以及因疾病导致的经济和心理压力通常由个人和家庭来承担，但如果一个社会中有相当数量的人群由于经济困难无法化解其疾病风险，则必然会带来诸如贫困、自杀、家庭破裂、犯罪率上升等一系列社会问题，直接影响社会的稳定。根据各方面的研究和报道，近年来中国此类问题的发生有明显的上升趋势。

除了个别社会成员因医疗保障问题可能对社会产生威胁外，目前群体间医疗需求满足程度差异的日趋扩大对群体间关系的消极影响，以及由此带来的公众对于体制改革和政府有关政策的支持程度降低也不可低估。虽然绝大多数老百姓在改革开放过程中确实获得了实惠，但人们同样对计划经济时期基本医疗（还有教育）领域享有的比较公平的社会权利记忆犹新。改革开放以来，一部分人甚至大部分人这方面的社会权利被忽视了，由此而产生的不满情绪也是一种现实。

此外，现行医疗体制对社会道德和医患关系的负面影响也很大。城乡低收入阶层无力支付医疗费用，对医院的“救死扶伤”宗旨和医生的职业良心形成了严峻的挑战。在传统体制下，由于政府承担最后责任，对于急诊病人，事故伤员的抢救，医院从来没有犹豫过。而在目前，基于医疗机构对利益的过分追求，以及政府卫生行政部门的不作为态度，只认金钱而背离 “救死扶伤”人道主义传统的情况已经非常普遍，并对其他很多领域也产生了不良的示范作用。医患矛盾不断上升。

第三是影响改革的推进。通过医疗卫生体制改革促进其他领域特别是经济领域的改革一直是医疗卫生体制改革的重要目标之一。但从现实的情况看，不仅没有为其他领域的改革提供支持，反而在很多方面形成了障碍。由于医疗保障制度只覆盖少数社会成员，且以公有制部门为主，因此，不利于不同所有制企业间的平等竞争，不利于劳动力在不同所有制之间、不同部门之间、城乡之间的流动。对于非公有制经济的成长、国有企业和公共部门改革，以及城市化等等，都是一个十分不利的因素。

第四是对经济增长的消极影响。多年来之所以对医疗卫生事业发展重视不够，是因 19 资料来源：王绍光：“中国公共卫生的危机与转机”，《比较》第7期，吴敬琏主编，2003年，中国方面的数字已根据卫生部网站（www.xiexiebang.com）修正。20 李剑阁：“农民就业、农村金融和医疗卫生事业问题的几点意见”，《比较》第7期，吴敬琏主编，2003年。21 参见《中国提高人口出生素质、减少出生缺陷和残疾行动计划（2002～2010）》。载于中国卫生部网站。为对经济增长单纯而过分的追求。但忽视医疗卫生事业的结果，反而对经济增长产生了严重的负面影响。卫生经济学的研究早已证明，如果一个社会中有相当一部分社会成员的基本医疗需求无法得到满足，不仅会对患者及其家庭构成威胁，也必然加重全社会的疾病负担甚至带来传染病蔓延等问题。不仅会增加当期的医疗卫生费用支出，而且会带来劳动力资源的损失并对长期发展构成不利影响。这些问题在目前中国事实上已经出现。全社会医疗支出的大幅度增长就是明显的例证，“非典”对经济的影响或许是更加有力的证据。

当然，现行医疗卫生体制对经济的负面影响并不限于以上方面。由于基本医疗保障的覆盖面过低，绝大多数居民不得不自己负起保障健康的责任。90年代中期以后，为了缓解通货紧缩，银行连续7次降低利率，但居民的储蓄率仍居高不下。其中一个重要原因是社会预期消极。社会保障与公共服务体制改革给老百姓的印象是：将来无论是养老、治病、还是子女上学，政府都不管了。他们只好压缩自己的近期消费来“未雨绸缪”，其结果是通货紧缩的长期化。

九、学一点现代经济学的基本常识

改革开放后的中国，引入了国际上各种流派的学术观点，却没有出现我们希望的“百花齐放”局面。中国学术界摆脱了“政治决定一切”的思维定式以后，又陷入了市场万能论。这可以说是导致医疗卫生改革以及其他社会政策改革出现偏差的重要根源。

90年代中期，确立了社会主义市场经济体制目标以后，刮起了一股公共事业市场化的风。在居民收入差距已经十分悬殊的情况下，一些改革的受益者不是敦促政府担负起维护社会公平的责任，而是要求加快公共服务领域的市场化来牟取个人私利。在市场万能论的驱使下，不仅药品生产、流通领域引入了竞争机制，医疗卫生机构也要引入竞争，建立所谓“合理的补偿机制”。甚至政府也开始推卸普遍服务的责任，口号是国家不要“包揽过多”，鼓励医疗卫生机构自己去“创收”。似乎只要引入市场竞争，医疗卫生资源就会得到合理的配置，医疗卫生领域的一切问题（包括社会公平和普遍服务）就都迎刃而解了。这种“理论”是经不起实践检验的。道理很简单，与一般消费品和服务不同，医疗卫生服务的目的是提高全体居民的健康水平，使他们尽量不得病、少得病，相比之下，医疗卫生机构自身的经济效益是不重要的甚至是可以不予考虑的。因为要医疗卫生机构去追求自身的经济效益，最简单的办法就是想办法让人们多得病、得大病。这与医疗卫生事业的基本目标是根本冲突的。在竞争问题上，西方经济学也早已证明，鉴于医患双方的信息不对称，医疗卫生是一个“市场失灵”的典型领域，竞争并不能够带来医疗资源使用效率的提高。相反，如果将服务充分市场化，则会带来服务可及性降低、技术路线和服务重点偏离等一系列问题。

在医疗服务需求方面，与一般消费品也有本质上的不同。如果医疗卫生费用主要由个人承担，个人收入和财富上的不平等便转化为医疗卫生服务上的不平等。富人有钱享受高质量的医疗卫生服务，穷人则被排除在起码的医疗卫生服务之外。其结果不仅是贫困阶层的健康恶化，而且由于“贫穷疾病”的传染性质，必然对全体国民的健康产生负面影响，抑或通过其他方式增加经济和社会运行的代价与成本。因此，很多医疗需求都具有公共品或准公共产品特性，这也属西方经济学的基本常识。

在这些年的医疗卫生体制改革中，不仅在一些基本问题上违背了经济学的基本常识，一些具体制度设计也明显违背经济学常识，如城镇医疗保险制度中个人账户的引入、新型农村合作医疗中以保障“大病”为目标的制度设计等等都是有明显问题的。

也正是因为医疗服务的特殊性，在任何西方市场经济国家，没有把医疗卫生充分市场化，政府的责任，包括基本公共卫生产品的提供、在一般医疗领域的筹资和分配，以及对医疗服务方方面面的干预等等都非常突出。在一些国家，很多方面甚至是计划方式。这些做法确实值得我们研究和反思。

医疗卫生事业与经济增长的关系也是目前很多人存在认识误区的地方。不少人认为，医疗卫生是消费性部门，发展医疗卫生事业可能会影响经济增长，而强化政府投入则会加大财政负担等等。很显然，这也都是不符合经济学基本常识的。前文我们分析了中国医疗卫生体制的缺陷已经对宏观经济增长构成了影响，事实上，这只是问题的一个方面。一个不好的医疗卫生体制必然会影响宏观经济增长，而一个好的制度设计则会促进经济的增长。比如，如果中国能够尽快建立一套广覆盖的、可以解决所有老百姓基本健康的医疗保障体制，一是可以促进社会公平和社会稳定，而社会环境的改善必然有利于经济增长；二是对国民基本健康的保护必然会提高人口素质，强化国家竞争力；三是其可以大幅度提高居民的生活预期，刺激消费增长并带动宏观经济的增长。

目前很多人更关心财政能力问题，或担心发展医疗卫生事业，特别是强化政府作用是否会形成沉重的财政负担。对此，一方面需要认识到，目前中国的医疗卫生总投入已经不低，问题主要是筹资过分依靠个人。如果能够利用公共权利，比如通过特定的筹资方式，把目前主要由个人支出的费用集中起来进行再分配，并不会对其他经济体系的运转构成影响，甚至还能够在全面改善国民总体健康水平的前提下降低全社会的医疗卫生支出水平，将更多的资金投入到经济建设中。另一方面，即使财政对卫生的支出增加在一定时期内会给财政带来压力，但财政投入增长的同时，居民个人医疗卫生投入就会同步减少并会转化为消费或投资，整个经济总量就会增长，税收也会同步增长，所以，整个经济循环就会改善。另外，强化政府对医疗卫生事业的投入，特别是加强面向公众的公共卫生和基本医疗服务体系建设，对于扩大就业等作用也都会非常明显。

从中国目前的现实看，困扰经济增长和社会发展的问题有很多，比如收入差距过大问题、比如“三农”问题等等，虽然采取了很多措施都未见明显成效。但如果稍稍转换思路，积极推进包括医疗卫生事业在内的各项社会政策的完善，其作用可能会比一般性经济政策更加有效。比如在收入分配问题上，医疗保障体制就是一种非常重要的再分配手段，制度合理，必然会缓解收入与消费差距。在农村发展问题上，如果能够全面解决农村居民的基本医疗保障问题，可能就是比任何直接经济援助以及各种税费减免更有效的、更能够让农民得到实惠且更能够获得农民支持与信任的手段。其实，好的社会政策不仅仅考虑公民权利等政治和社会问题，其经济意义同样不可忽视。

第二篇：【2013高考政治热点】中国医疗卫生事业

2013高考政治热点：中国医疗卫生事业

一、【时事背景】

2012年12月26日下午，国务院新闻办公室发布《中国的医疗卫生事业》白皮书，卫生部党组书记、副部长张茅在会上表示，中国政府首次就医疗卫生事业发布白皮书，目的是全面客观地介绍医疗卫生改革发展情况，展示中国重视和改善民生的政策措施，进一步增进国际社会对中国医疗卫生事业的了解和支持。《中国的医疗卫生事业》白皮书由前言、正文、结束语三部分组成。前言部分说明中国政府努力发展具有中国特色的医疗卫生事业，深化医药卫生体制改革，人民群众健康水平明显改善。正文部分共七章，分别介绍的是：中国卫生基本状况，医药卫生体制改革，传染病防治与卫生应急，慢性非传染性疾病防治，妇女儿童健康权益保护，中医药发展和卫生国际合作。结束语部分强调，医疗卫生事业改革与发展任务艰巨，中国将继续深入推进改革，全面发展医疗卫生事业，实现人人享有基本医疗卫生服务。继续积极参与全球卫生事务，为改善全球健康作出更大努力。

二、【考点链接】

1、经济生活角度

（1）财政的重大作用。近年来，我国各级财政加大对医疗卫生事业的投入，稳步提高医疗保障水平，让越来越多的城乡居民在实现“病有所医”。这体现了财政的巨大作用。

（2）科学发展观的核心是以人为本。把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务。真正体现了党和政府贯彻落实科学发展观，坚持以人为本。

（3）市场调节具有自发性、盲目性和滞后性的弱点和缺陷，需要国家的宏观调控。通过各级财政加大对医疗卫生事业的投入，稳步提高医疗保障水平。体现了国家的宏观调控。

2、政治生活角度

（1）我国的国家性质。我国政府努力发展具有中国特色的医疗卫生事业，深化医药卫生体制改革，提高人民群众的健康水平。集中体现了我国是人民民主专政的社会主义国家，其本质是人民当家作主。

（2）我国政府的性质、宗旨和工作原则。我国政府把提高人民健康水平作为全面建成小康社会的一项重大任务，保障和改善民生，实现人人享有基本医疗卫生服务。体现了我国政府是人民的政府，坚持对人民负责的原则和全心全意为人民服务的宗旨。

（3）我国政府的职能。国务院深化医药卫生体制改革，发展具有中国特色的医疗卫生事业，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务的奋斗目标。这是我国政府履行提供社会公共服务职能的体现。

（4）中国共产党的地位、性质、宗旨和执政理念。在推进深化医药卫生体制改革的过程中，中国共产党始终发挥领导核心作用，集中体现了党的全心全意为人民服务的宗旨，真正体现了我们党坚持以人为本、执政为民的执政理念，把人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。

3、生活与哲学角度

（1）一切事物都是变化发展的，要用发展的观点看问题。党中央、国务院以科学发展观重大战略思想为指导，统筹解决经济社会发展，积极推进医疗卫生事业改革。这体现了用发展的观点看问题。

（2）整体和部分是辩证统一的。党和政府历来高度重视卫生工作，努力维护人民群众身心健康，把卫生事业置于经济社会发展全局中统筹谋划、积极推进。树立了整体观念和全局意识。

（3）次矛盾是辩证统一的，我们既要抓主要矛盾，又要统筹兼顾，恰当处理好次要矛盾。在全面建设小康社会的过程中，既要坚持以经济建设为中心，又要推动医疗卫生等各项事业的进步。

（4）人民群众是实践的主体和历史的创造者，要求我们坚持群众观点和群众路线。各级政府要关注人民群众的根本利益，把提高人民健康水平作为全面建成小康社会的重大任务。

（5）树立正确的价值观，要自觉站在最广大人民的立场上做出正确的价值判断和价值选择。通过各级财政投入的不断加大，使城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全。

三、【创新试题】

中国政府高度重视保护和增进人民健康，不断发展具有中国特色的医疗卫生事业，积极推进医药卫生体制改革，居民健康水平明显提高。据此回答1—3题。

1.中国政府高度重视保护和增进人民健康，主要是因为：

A.我国医疗卫生事业还不够发达B.我国是人民当家作主的社会主义国家

C.生命健康权是公民的基本权利D.国家的一切权力属于人民

2.从经济生活的角度看，积极推进医药卫生体制改革，居民健康水平明显提高，有利于：

A.坚持以人为本，落实科学发展观

B.推进新农村建设，构建和谐社会

C.充分发挥市场机制在人力资源配置中基础性的作用

D.实现全面建设小康社会的目标

3.不断发展具有中国特色的医疗卫生事业的哲学依据是：

A.整体与部分相互制约，部分影响整体B.量变必然会引起质变

C.追求和发展真理是一个过程D.办事情要坚持一切从实际出发

4.中国坚持“预防为主，防治结合”，不断加大传染病防治力度，有效控制了传染病流行和蔓延。这表明：

A.矛盾具有普遍性，要坚持一分为二的看问题

B.想问题办事情要坚持两点论

C.抓住主要矛盾，一切问题就都可以解决了

D.坚持两点论与重点论的统一

早在2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》就已经公布，提出把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则。三年多来医药卫生体制改革取得了重大的阶段性成效。据此回答5—7题，5.从政治生活的角度看，上述材料说明：

A.国务院是最高国家行政机关

B.国务院必须在中国共产党的领导下开展工作

C.党的宗旨是全心全意人为人民服务

D.党坚持以人为本，要做到依法行政

6.国务院深化医药卫生体制改革，主要履行的国家职能是：

A.政治职能B.经济职能

C.文化职能D.提供社会公共服务的职能

7.三年多来，坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，使深化医药卫生体制改革取得重大阶段性成效。这表明：

A.认识随着实践的发展而发展B.正确认识推动实践的发展

C.主观与客观是具体历史的统一D.实践是检验认识真理性的唯一标准

8.近年来，我国有序推进公立医院改革试点，积累了有益经验。这体现了：

A.两点论与重点论的统一B.矛盾普遍性与特殊性的统一

C.同一性与斗争性的统一D.肯定与否定的统一

9.我国基本医疗保障制度的基本建立，向实现“病有所医”迈出了关键性步伐。这启示我们：

A.要重视部分对整体的影响B.要重视量的积累

C.要重视正确意识的作用D.要重视矛盾双方的转化

10.一直以来，我国政府不断加大对医疗卫生事业的支付力度，这说明了：

A.政府在资源优化配置中起基础性的作用

B.政府的支持是我国医疗卫生事业发展的根本动力

C.市场经济的发展需要政府的宏观调控

D.政府的宏观调控能确保我国医疗卫生事业实现跨越式发展

11.近年来，我国各级财政加大对医疗卫生事业的投入，稳步提高医疗保障水平，让越来越多的城乡居民在实现“病有所医”，这主要体现了财政：

①具有促进经济平稳运行的作用 ②是国家宏观调控的重要手段

③在资源配置中起基础性作用 ④是促进社会公平、改善人民生活的物质保障

A.①②B.①③C.②④D.③④

从20世纪80年代开始，中国启动医药卫生体制改革，并在2003年抗击传染性非典型肺炎取得重大胜利后加快推进。2009年3月，中国公布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，全面启动新一轮医改。改革的基本理念，是把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，从制度上保证每个居民不分地域、民族、年龄、性别、职业、收入水平，都能公平获得基本医疗卫生服务。据此回答12—13题。

12.从认识论的角度看，上述材料说明：

①社会意识对人们的实践活动具有反作用 ②认识都是主观与客观的具体的历史的统一 ③认识具有反复性、无限性和上升性 ④实践是认识的目的和归宿

A.①③B.③④C.①②D.②④

13.要大力弘扬中华民族优良传统，发挥好家庭在情感慰藉和医疗保健方面的作用。这是因为弘扬中华民族优良传统可以：

A.决定人们的交往方式和交往行为

B.提高人们的科学文化修养，不断增强才干

C.决定人们的价值观念，丰富精神世界

D.提高人们的思想道德修养样，塑造完美人格

14.的十八大明确指出，健康是促进人的全面发展的必然要求，要把提高人民健康水平作为全面建成小康社会的一项重大任务，保障和改善民生，实现人人享有基本医疗卫生服务。我们将继续深入推进医药卫生体制改革，全面发展医疗卫生事业，更好地维护、保障和增进全体居民的健康，也将为改善全球健康作出更大贡献。

从认识社会与价值选择的角度，说明我国各级政府深入推进医药卫生体制改革。参考答案：

1.B2.A3.D4.D5.C6.D7.B8.B9.A10.C11.C12.B13.D

14.（1）坚持以正确的价值观为指导，用正确的的社会意识推进社会的发展。各级政府要坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，加大对推进医药卫生体制改革的投入，让越来越多的人享受医改带来的实惠。

（2）遵循社会发展规律，自觉地站在最广大人民的立场上做出正确的价值判断和价值选择。通过各级财政投入的不断加大，使城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务均等化水平明显提高。

（3）坚持从群众中来，走群众路线。各级政府应关注人民群众的根本利益，把提高人民健康水平作为全面建成小康社会的一项重大任务，保障和改善民生，实现人人享有基本医疗卫生服务。

第三篇：中国二元经济与社会的状况与发展趋势

中国二元经济与社会的状况和发展趋势

二元经济结构是由美国经济学家刘易斯提出，是指发展中国家现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存的经济结构（传统经济与现代经济并存）。即在农业发展还比较落后的情况下，超前进行了工业化，优先建立了现代工业部门。

一、我国二元经济的社会状况

新中国成立后，我国在“一穷二白”的条件下，优先发展重工业和城市化，实行二元经济社会结构体制，开始经济起飞。1952年人均国民生产总值仅有50多美元，工业产值份额不足10%，人均粮食占有水平仅285公斤，农业就业份额高达83.5%，在半个多世纪发展历程中，“三农”为城市化和工业现代化作出了巨大的贡献和牺牲。到本世纪初，我国总体上已进入了工业化中期，基本建成新兴市场经济国家，但“三农”发展相对缓慢问题却凸现出来。党中央、国务院与时俱进地提出了“两个趋势”的发展战略，为统筹城乡发展奠定了思想基础，开创了二元经济社会向一元结构转换的新阶段，我国支农惠农政策不断加强，农村综合改革取得很大成就，但二元社会结构的特征没有得到根本性的改变。主要表现在以下几个方面：一是农业产业化、现代化的总体水平还很低下，经济结构的二元特征还很明显。二是我国农村人口仍占很大比重，农村劳动力就业还存在很大困难。三是城乡居民收入差距仍呈不断扩大趋势。四是教育资源的分配和教育机会不平等。五是城乡社会保障水平还有相当距离。

具体来说，我国目前即处于二元经济结构状态，农村剩余劳动力长期得不到有效转移，二元经济特征非常明显，迟迟不能转化为一元规模的个体生产变为集中的、大规模的社会生产的过程。主要表现在生产资料在使用上的社会化、生产过程的社会化以及为满足社会的需要而生产。生产社会化是现代化大生产发展的必然趋势。随着生产力的发展，生产社会化的程度将越来越高。

我国城乡居民收入差距的变动情况较好的反映了这一时期城乡关系的变化。我国城乡居民收入差距大体上呈现出先缩小后扩大的走势。1978～1983年,农村改革获得巨大成功,农民收入的增长幅度超过了城镇居民,城乡之间收入差距逐步缩小。1983年是30年中城乡居民收入差距最小的年份。1984年以后,中国进入以城市经济体制改革为主的时期,城镇经济获得了快速增长,而农村家庭联产承包责任制对农业的激励效应不断递减。特别是1994年,我国经济再度进入快速发展阶段,城乡居民收入差距进一步扩大,并成为这些年扩大最多的年份。1995～

1997 年,国家开始较大幅度提高农副产品的价格,乡镇企业发展迅速,再加上政府实行紧缩性的宏观调控政策,出现了短暂的农村居民人均纯收入略高于城镇居民可支配收入增长幅度的情况,城乡收入差距再次缩小。1998 ～2003年,出现了农产品购买力下降的情况,全国农村居民人均纯收入增幅连续6 年没有超过6%。农民人均纯收入增幅仅相当于同期城镇居民可支配收入年均增长幅度的一半。从2004年开始,政府在“三农”问题上采取了减免农业税、对种粮农民实行直接补贴等一系列措施。虽然,农民的收入有了明显的增加,但是增长速度还是低于同期城市居民,城乡居民收入差距逐年拉大。到2007年,城乡居民人均收入比已经扩大到3.33: 1。如果考虑到城镇居民享受的各种福利性补贴,兼职收入、灰色收入和各种非货币因素,城镇居民的实际收入被严重低估,城乡居民收入的差距还会更大。

近来,中国正在开展的城乡统筹着眼于建立城乡统一的户籍制度,使情况发生了一些新的变化。中国城乡二元对立户籍制度最初只是户口登记和户口管理,但后来却异化成为一种社会成员的利益分配机制。农民向城镇迁移不是简单的人口在空间上的移动,更主要的是要使农村人口在这种城市化迁移中享受到经济、文化和政治上的权益,使农村人口在迁移过程中实现非农化,推动城市化。但是,地方政府由于种种原因,想尽办法控制人口迁入的迁入。奚建武(2008)提出,随着中国城乡经济社会的快速发展,在城市周围,尤其是像北京、上海、广州、深圳等包容性广、开放度大,辐射性强的特大型城市,在原有的城乡二元结构基础上嵌入了新的一元,产生了原住民(主要是当地农民)与外来移民(主要是流动民工)之间的新二元差别,从而形成了当代中国城乡关系中特有的复合型二元结构。2005年所作的城市地区流动人口调查显示,中国城市流动人口达到了14 735万,其中超过11 000万为来自农村的流动人口。不过,这些来自农村的流动人口,有一半的人离家大约仅仅3年时间,有70%的人离家大约5 年的时间。城市户籍保障了城市人口在正式就业、社会服务和社会保障方面的特权,同时制造了户籍人口与非户籍流动人口之间的鸿沟。中国人民大学国际学院副院长陈甬军认为,中国的1.5亿农民工被统计进常驻城市人口是一种“伪城市化”。2000年全国人口普查规定,在城市居住6个月或超过6个月的按照城市人口计算,而在此前的1990年则规定在城市居住时间必须满1年才能算作城市人口。这些农民工在城市买不起房,缺乏消费能力,在农村还有宅基地,随时可能离开城市返回农村。加快城市化

进程,需要尽快解决农民进城的体制性障碍,包括户籍制度的限制, 进城务工增加收入和社保统筹等。

自2004年起,全国范围内相继出现“民工荒”现象。国内劳动力市场进入了深刻调整期。我国劳动力供求形势将面临总量过剩和结构性短缺的双重矛盾。新一代就业群体以技校、中专、大专学历的毕业生为求职群体的大多数。他们对企业文化、归属感、薪酬福利等都有一定要求。中国劳动力成本全面上升,使长期以来产业赖以生存的劳动力成本优势逐渐丧失,有人认为人口红利时代即将终结。[ 9 ]

经调查分析,近几年的“民工荒”主要表现为以下几个特点:第一,区域性“民工荒”。缺工现象主要集中在广东、福建等珠三角地区。第二,结构性“民工荒”。有经验的高级技工和熟练工人,高酬难求;苦、脏、累的体力劳动岗位用工需求量大。第三,女工“荒”。经济发达地区许多新建企业,全国大中城市宾馆、酒店,岗位的78%面向女性,造成女性劳动力供不应求。第四,年龄“民工荒”。企业大量需求的18～26岁工人倾向于工时短、环境好的企业,不愿从事传统型企业及苦、脏、累、低的岗位。第五,季节性“民工荒”。2004年起全国粮价普遍上涨,政府粮农补贴,种田收入有所增加。不少农民工在“双抢”季节回家务农,采取“两栖”战术,不少年轻人采取“候鸟式”就业,结队定期“迁栖”等。

二、目前城乡二元经济结构的障碍作用

就当前我国的经济发展现状来看，城乡二元经济从不同的方面影响着我国经济的发展。

1．城乡二元结构阻碍了中国农业经济的发展

⑴ 形成大量的农村剩余劳动力，造成低下的农业劳动生产率。80年代以来，我国粮食生产获得了巨大增长，但由于庞大农业人口的存在，致使我国农业劳动生产率极低，1994年占全国劳动力总数54%的农业劳动力只能产出国内生产总值21%的农产品，与其他国家相比，按每个劳动力生产的谷物计算，我国只相当于世界平均水平的70%，是巴西的1/2，日本的1/3，意大利的1/10，英国的1/34，德国的1/39，美国的1/84。⑵ 从投资体制来看，改革前国家通过财政和金融手段把全社会80%以上的资金投入到城市工业部门，改革以后，财政投入向城市倾斜的定位仍然得以维持，进入90年代，开始运行的股市也将社会资金用于城市。

另外我国每年利用外资的大多数也集中于城市，所有这些造成了总体上社会资金向城市倾斜的格局。近年来，占总人口30%多一点的城镇占有全社会投资的约70%，人均额为农村的5~6倍，社会的投融资体制向城市的严重倾斜，使得城市面貌日新月异的同时，农村的社会经济却缺乏活力，也使得城市居民人均收入快速增长的同时农民收入却陷入了低迷状态，城乡差距显著扩大，最终导致了农业和农村经济发展的滞后，制约了农村经济的发展。

2．二元经济结构阻碍着我国城市化道路的进程

改革开放前，中国处于集权的计划经济的制度环境下，国家凭借行政力量提供的强制性的自上而下的制度安排，在使工业获得长足发展的同时却一方面人为地抑制、阻碍了农村要素流出，另一方面严格地限制了城市化发展的要素来源渠道和配置方式，城乡隔离式的经济要素流动抑制型制度安排形成中国“农村——农业”和“城市——工业”两大封闭运行的系统。20世纪70年代末期以来以渐进、增量改革为特色的二元改革改变了纯计划经济的制度环境，然而要素流动制度供给仍然滞后于制度需求，所以在我国工业化的过程中没有遵循工业化与城市化共同发展的规律，使得我国城市化进程大大滞后于工业化的进步程度。

3．城乡二元经济结构制约着我国经济的增长速度和质量

二元经济体制下，农民收入增长幅度与城镇居民收入的差距越来越大。较大的城乡居民差距，使我国城乡之间的消费出现严重断层，使得加工业在满足了城镇居民需求后由于农村居民需求尚未跟上而陷入困境，一方面城市居民彩电、冰箱、洗衣机、空调器等家电产品的拥有率已达到发达国家水平，城市中汽车、旅游等家庭需求难以形成主流。另一方面本应成为家用电器等耐用消费品后续消费阶段主力的农民，由于相当多的家庭因收入增长缓慢和负担过重，购买千元级耐用消费品的能力还比较低。这样造成了城镇市场上已经基本饱和的耐用消费品无法向缺乏有效需求的农村市场转移，使得相当多的企业处于停产半停产状态，职工下岗失业。正是这种失调的城乡关系，既损害了农民的利益，最终也损害了城市职工的利益，最终导致最近几年城乡消费品市场需求不足，进而导致了投资不振，造成了经济增速连年下滑的局面，影响了经济增长的速度和城乡居民生活质量的提高。

三、我国的社会发展趋势

目前我国各地正积极探索土地管理制度创新为今后土地资源的合理利用提供了重要的体制机制保障。主要举措包括:加强和完善政府对土地的宏观管理和统一规划,建立完善科学的土地收益分配机制,增强政府对土地供应的调控能力,探索和完善土地价格形成机制和土地市场交易机制,对农村集体建设用地流转等方面进行改革试验,改革征地补偿制度等。

2011年6月，由北京师范大学编写的首份《2011中国民生发展报告》(下称《报告》)在京发布。《报告》对全国民生发展状况进行定量分析，编制了“2011中国民生发展指数”，对民生的区域发展进行了深入分析。《报告》指出，2011年是“十二五”规划的开局之年，保障与改善民生面临着诸多挑战，中国社会发展正处在新的转折关头。《报告》指出，面对挑战应着力抓好经济增长方式的转型，努力破除城乡二元格局，全力推进社会公平与正义，加强社会管理与建设力度，切实保障与改善民生。

第四篇：“新常态下中国医疗卫生体制历史现状与改革”听课心得

“新常态下中国医疗卫生体制历史现状与改革”听课心得

2016年7月20日上午，*老师请来了***先生，给我们**班同学举办了“新常态下中国医疗卫生体制历史现状与改革”的专题讲座。

由于大都对这一专题了解不多，我们很期待老师讲课。课前气氛相当活跃，大家都在谈论与该课题相关的内容。

**讲的主要内容有四大方面：一是中国医疗卫生体制的发展历史；二是现阶段存在的主要问题及矛盾；三是存在问题的成因分析；四是解决的路径与方法。张董授课的全部内容我就不一一细说了，下面就一些令我影响深刻的部分谈谈我的感受与收获。

一、授课内容拓展分析及相关感受

首先**在讲到中国医疗卫生和公共卫生体制的建立时，有两点让我感触很深。第一点是，在传统社会，由于缺乏现代的医疗技术和卫生条件，现代常见的感冒、发烧、咳嗽、闹肚子等症状常常是致命的。这让我感到很惊讶。可见当时人们的日常生活环境中的卫生状况不容乐观。所以，建立一个现代医疗和公共卫生体制对降低人口死亡率做出了很大贡献。第二点，需要强调的是，历任卫生部（署）次长、部长、署长的人物——刘瑞恒，作为华人第一人，他年仅23岁即获得哈佛大学医学博士。但后来放弃了在美国得到的优厚待遇，毅然决然地回到中国，促进中国医疗卫生事业的发展。他回国后担任北京协和医院第一任华人院长和中华医学会长，是中国外科的奠基者。

然后，**分析了现阶段存在的主要问题和矛盾以及问题的成因。对此，我是深有体会。

（一）问题之一是药品流通市场秩序混乱。

表现就是药品价格虚高和廉价药品依然短缺。讲到药价虚高，真的是令人发指。由于药品流通市场运营效率低，药品流通体制存在缺陷，有些药品普通老百姓根本买不起。而另一方面，由于廉价药品缺乏经济效益，企业大多不愿生产此类药品，导致市场上供需矛盾突出，以医生的劳动来实现药品的高附加值，以药品的高利润拉动医院的经济效益，维持医院的正常运转的以药养医的体制弊端也加剧了这一状况。

（二）问题之二是公立医院公益性弱化矛盾突出。

无外乎三大表现：群众的“看病难、看病贵”问题依然没有得到缓解，公立医院存在公益性弱化、严重趋利的价值导向和医患之间紧张关系没有得到有效缓解。**的说法令我眼前一亮。他提到，中国与西方有些国家相比，根本不算“看病难”的国家。只是因为一些常见的小病小灾有人还要跑到大医院去看，本来地方性医院就可以解决的。“看病难”实际上指的是大医院的问题，像省立医院这样的大型医院。一些病人及其家属觉得省立医院看病质量高，虽然可以理解这样的心情并且它们医术水平确实高，但大型医院应该主要接诊疑难杂症，对医生水平和医疗设备要求比较高或者难以治疗的疾病。如果大家不管大病小病，都一窝蜂地跑去省立医院看病，看病想不难都难。再者，值得一提的就是近年来一直都是热点话题的医患的紧张关系。市场经济条件下，近几年来我国的医患关系日趋紧张，医疗纠纷日益增加，一方面经常有病人投诉、殴打甚至杀死医务人员的事件发生，另一方面医务人员也多有抱怨。为处理病人投诉和医疗纠纷，卫生行政部门、医院主管部门和相关医务人员要耗费大量的时间和精力。医患关系紧张不仅影响到患者及家属的心理，影响到和谐社会的构建，也严重干扰了医疗单位的正常工作秩序，加重了医疗管理部门的工作量和医务人员的心理压力，降低了医疗单位和医务人员在社会上的声誉形象。重建和谐的医患关系，维护正常的医疗服务秩序，维护医患利益，成为需要全社会共同来关注的一项严峻的课题。而公立医院公益性弱化的成因在于政府治理责任的缺失、政府治理制度的低效率和政府治理与社会治理协同性差。现状确实如此，想要改变，还需一个渐进的过程。

（三）问题之三是医疗卫生资源过度集中于城市大医院。

政府财政投入导向缺乏均衡性导致政府财政汲取能力和投资导向固化。从区域布局层面未形成大中小医疗组织协同发展的产业格局导致了城市公立医院卫生资源过于集中和城乡卫生资源的流动性和共享性较差。目前我国卫生资源配置中存在的不合理现状,包括卫生总体投入不足,资源分配过程中的三大差距(城乡之间、阶层之间以及地区之间的差距),卫生体系结构中的不合理现象,等等。城乡人口对医疗卫生资源享用的差异性不仅表现在医疗基础设施和医疗人员的数量上，而且反映在城乡之间医疗设施的质量和医疗卫生人员的技术水平方面。城市的各类综合性医院和专业性医院集中了各类高、精、尖的医疗仪器设备，与此相对照的是，在农村地区，基层医疗卫生机构房屋破旧，常规医疗设备短缺，看病主要靠听诊器、血压计和体温表老三件。而且农村卫生人员的技术水平普遍偏低。

（四）问题之四是基本公共卫生服务不均等。

政府在公共卫生服务供给与分配层面责任缺失、我国基本公共卫生服务体系不完善引发政府基于公共卫生服务的投入严重不足、基本公共卫生服务均等化城乡差距较大和基本公共卫生服务体系中，网络覆盖面较窄，技术设备落后等一系列的问题。城市具有完善的医疗卫生社会保障制度，政府、单位、个人三方出资，共同分担所发生的医疗卫生负担，而农村医疗社会保障程度低，除了个别地区实行了新型农村合作医疗外，主要以家庭为单位的自我保障。当不存在医疗社会保障时，医疗卫生费用主要由个人负担，收入和财富的分配差距便在很大程度上决定了人们对医疗服务支付能力。在农村居民广泛缺乏医疗保障的情况下，农民由于缺乏支付能力，或者减少对基本医疗服务的利用，或者举债治病而因病致贫、因病返贫。这些问题都应该引起社会的广泛关注。

后来，就中国的医疗卫生体制出现的四大问题，**有针对性地提出了四点解决的路径与方法：一是创新药品价格监管机制，规范药品流通秩序；二是通过国家治理能力提升保障公益性产出；三是政策治理与资源联动助推均衡配置；四是创新政府与社会的治理体制，推进基本公共卫生服务均等化。各方面的具体执行措施此处我就不一一列举了，我比较感兴趣的有两点。一个是第二大措施下的一个小的方面，即健全信息沟通机制和信用评价机制化解医患矛盾。医患矛盾是当前我国社会发展所面临的严峻的社会问题之一。重建和谐医患关系，缓解医患矛盾是一项系统工程，涉及医疗制度改革、法制建设、管理改革及全社会的参与。只要我们正视医患矛盾，注重从源头上化解医患矛盾，那么大量的医患矛盾就会得以避免，和谐的医患关系就会得以建立。二是第四大措施下的一个具体措施，即政府实施精准滴灌策略，逐步缩小城乡基本公共卫生服务差距。锁定帮扶人群医疗扶贫“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”。相关部门可以按照“以事定费、购买服务、专项补助”的原则，摸索出一套“精准滴灌”型的科学补助机制，把纳税人的钱反哺于民，并且用得更加科学有效率。创新机制精准投入。还要引导医疗资源下沉百姓享实惠，根据不同群体就业特点和缴费能力，逐步建立起基本医疗保险加地方补充医疗保险多层次、全覆盖的医疗保险制度。

总的来看，像**说的，中国当代的医疗卫生事业走过了漫长而曲折的道路。如今，中国正在步入改革的深水区，只要政府与市场各司其职，不断完善各项保障制度，中国一定能建立起公平与效率兼备的具有中国特色的医疗卫生体系。

医疗卫生体制改革，对现行医疗卫生体制进行调整、改革、创新的一系列理论探索和实践举措。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。”指明了深化医疗卫生体制改革的原则和方向。我们要在在深刻总结以往卫生改革的基础上，从国情出发，借鉴国际有益经验，以科学发展观为指导，认真研究解决好建立什么样的制度、实现什么样的发展、发展的目的是什么以及如何发展等重大问题，就是要明确目标，创新制度，解决深层次的、制约医药卫生事业科学发展的体制、机制和结构性问题，实现党的十七大提出的人人享有基本医疗卫生服务的目标，完成“建立基本医疗卫生制度”和“病有所医”的重大历史任务。

二、延伸学习与思考

**给我们精彩讲解之后，赢来了一片掌声。听完讲座，我们都受益匪浅。课后，经查阅相关文献，发现我国医改下一步面临的挑战是如何摆脱医疗卫生体制作为经济体制的简单附属物的现状，这既要考虑市场化经济体制的经济环境，同时也要考虑医疗卫生与其他服务和产品的不同特点，建立相对独立于经济 体制之外的医疗卫生体制。从国际经验看，各国医疗卫生体制改革的发展趋势体现了一种原则，即将医疗卫生体制的两个基本方面区别对待——在筹资结构上突出公平和政府的作用，而在医疗卫生机构的组织结构上强调竞争和市场的作用。公共性及社会性的筹资有助于实现医疗服务的社会公平，而竞争和市场化有助于提高服务 效率。将这一原则与我国的具体国情相结合，探索出适合我国的医疗卫生新体制，仍然是一项长期而艰巨的任务。

需要清醒的认识到，当前我国的医疗卫生体制改革面前诸多障碍，如何进行破冰，确实需要进一步探索，在制度上做到有针对性的完善和补强。实践证明，改革和发展中出现的问题，只能用改革和发展的办法解决。改革难，不改革更难，惟有改革，方能冲破难关。面对医疗卫生体制改革现状，我们就应该从国家和社会发展的长远利益出发，多几分理性、长远的思考。虽然改革开放以来，我国的经济社会发展取得了长足的发展和进步，人民生活水平也得到了很大提高，但是我们却依然面临着一些问题，与发达国家相比还存在一定的差距。那么，我们就更应该认清自身形势和现状，从我国基本国情出发进行渐进式的改革，不断推动医疗卫生体制改革取得更大的成功和进步。

“行多久方为执着，思多久方为远见”。面对医疗卫生体制改革的使命和责任，我们应该摒弃畏难情绪，克服焦躁与不满，以愚公移山的精神和意志不断涉入医改深水区。唯有如此，才能以更大的决心、更大的勇气、更大的毅力不断推动改革，逐步解决“看病难、看病贵”的社会难题，让人民群众更好的享受到医疗卫生体制改革所带来的红利。

第五篇：信息化时代中国政治与公共事务报道变化的特征

信息化时代中国政治与公共事务报道变化的特征

政治与公共事务报道，指的是对与公共利益密切相关的或是公众普遍关注的政府机构的运作以及政治活动的报道，如政府重大会议的报道、公共危机事件的报道、各种灾害的报道等，这种报道形式是新闻报道的重要组成部分。从概念中我们可以看出政治与公共事务报道的三个属性，即公共性、政治性、新闻性。这三个属性涉及了三个不同的群体，即公众、政府、媒体，也就是说，在政治与公共事务报道中，这三个群体缺一不可。

2007年，可以说是中国真正的‚政治与公共事务报道元年‛，一系列引人瞩目的重大事件在公众的普遍关注和广泛参与下，得到了符合民意的解决。在这之前的政治与公共事务报道，公众也普遍关注，但是他们很少参与其中，或者说是根本就没有参与的机会，他们只是通过传统媒体关注事件进展的‚旁观者‛，因此，缺少公众普遍参与的‚政治与公共事务报道‛并不成熟。如1998年的抗洪抢险报道、2002年的非典报道、2003年的孙志刚事件的报道，在这些公众普遍关心的重大事件报道中，公众因为缺乏有效的参与手段而缺席，真正参与这些报道的只有政府和媒体两个群体。但是，随着计算机网络的发展和普及，公众有了参与政治与公共事务报道的手段，即新媒体。在重大事件的报道中，公众除了关注传统媒体的报道外，还可以可以通过网络论坛、博客、微博等手段，参与事件的报道，传播自己的信息和观点，这股从网络上崛起的新的报道形式，基本上就是现实中的民意的集合。

从2007年到现在，在公众、政府和媒体的共同参与下，我国的政治与公共事务报道不断发展，报道不断走向成熟，公共舆论也逐渐走向理性。虽然在我国的政治与公共事务报道中还存在不少的问题，但这都是发展的过程中必须要经历 的阶段，是报道走向成熟的必然。总的来说，我国的政治与公共事务报道在发展的过程中呈现出了以下几个特征：

第一，对信息的态度逐渐由内部公开到社会公开发布。

公众有获取有关自己利益的信息和社会公共信息的权利，知情权是公民的一项基本的人权，是公民实现自身其他权利的基础和前提。如2007年3月份发生在海南的‚香蕉致癌‛事件，3月13日，广州《信息时报》刊载了一篇‚广州香蕉染‘蕉癌’濒临灭绝‛的文章。3月20日，广州市食品安全信息网和中国食品网曝光12中常吃的‚毒‛水果，并被众多媒体转载，从而引起了全国水果市场大震动，许多人认为吃了香蕉会得癌症，一时间，‚香蕉致癌论‛导致国内各大城市经销商‚谈蕉变色‛，使香蕉突然滞销，海南香蕉价格从3月20日以前的每公斤2.4到3.2元，突然跌至3月31日的每公斤0.3到0.8元，甚至0.3元以下都没人收购，致使蕉农遭受剧大损失。好在官方从4月2日开始接连进行了危机公关，4月2日，海南官方紧急开会，推出5条救市措施，4月5日，海南省委宣传部和省农业厅召开新闻发布会，公布应对香蕉市场**的措施，4月7日，农业部就发布消息，解释‚香蕉巴拿马病‛，并解释该病与香蕉安全性美誉任何关联，4月9日，农业部发布消息，称我国控制香蕉枯萎并取得一定成效，该病没有对我国香蕉产业造成严重影响，4月13日，为了消除影响，增加蕉农收入，官方主办了香蕉品尝会并邀请香蕉协会、水果协会、营养协会等各行专家介绍吃香蕉的种种好处，至此，‚香蕉致癌‛公共危机逐渐化解，香蕉价格逐渐回升并回归到正常水平。在这件事上，官方从发现危机到危机公关，及时进行了各种信息疏导，不断向社会公布各种公众关注的信息，使公众了解了真相，化解了社会上流传的各种谣言，从而使公共危机事件得到解决。

第二，对事关公众利益的报道从封堵走向公开，将民意纳入决策范围。对于事关公众利益的事件，必须让公众了解情况，让公众参与决策进程，才能化解矛盾，促进公共事务的发展。如2007年的厦门PX事件，PX项目是落户厦门的台方投资、经国家发改委等中央部委批准的‚手续完备、程序合法‛的‚十一五‛重点项目，但是这个超大项目在论证决策的过程中，厦门市当地的相关专家和民众并不知情，不知道该项目对厦门环境所带来的各种危害。在3月份的全国两会期间，中科院院士、厦门大学化学系教授赵玉芬联合105名政协委员提交‚关于厦门沧海PX项目迁址建议的提案‛，并将PX项目的危害公之于众，但是厦门官方并没有理睬，也没有采取措施疏通民意。事件发展到5月份，当地网络社区、《第一财经日报》《瞭望东方周刊》相继对PX事件进行详细报道，厦门百万人同传短信，号召六一‚大散步‛。但是厦门官方随即关闭网站、控制相关媒体，拘留相关负责人，并宣布‚六一‛期间不放假，并不准请假、外出，对公众的信息知晓进行封堵。这才导致6月1日、2日，上万市民上街‚散步‛，向政府陈情，抵制PX项目，此事被《凤凰周刊》《南方都市报》《南方周末》相继报道，掀起舆论热潮，引发政府的公共危机事件，使政府处于被动。处于舆论漩涡的政府不得不倾听民意，召开环境评价座谈会，邀请市民参与，会上85%的代表反对PX项目的兴建，终始官方改变态度，并在年末的PX项目专题会上决定将PX项目迁至漳州古雷半岛，从而成功化解了这场波及整个城市的公共危机，使事件得到了符合民意的解决。

第三，对公众关注的信息从被动发布走向主动发布，并对媒体报道逐步放松限制。

谣言止于权威信息的发布，政府只有及时、主动的发布公众关注的信息，并且通过各种媒体向社会传播，才能消除各种谣言，减少社会恐慌，稳定社会秩序。为了统一规范政府的信息公开，强化政府公开信息的责任，畅通政府信息的公开渠道，完善政府信息公开工作的监督和保障机制，我国在2008年5月1日起，颁布并实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，这凸显了我国建立透明政府和服务型政府的决心，使我们的政府迈向了‚信息公开时代‛。信息的公开和对媒体报道管制的放松，是我国政治与公共事务报道走向成熟的一个里程碑，而这些措施也使我国政府在之后的公共事件中及时的处理了危机，树立了良好的政府形象。如2008年的汶川大地震的报道，就是公共事务报道中的一个经典案例。在地震一开始，我国政府就开放了所有媒体包括外国媒体进入灾区，进行全方位的报道。震后的第二天，国务院新闻办、四川省政府每天举行一次新闻发布会，邀请政府职能部门部分有关负责人及有关领域的专家，发布灾情，震情和救灾动态信息，并且公开回答中外记者的提问，而且对每场发布会都进行现场直播。在新闻发布中还不遮掩、不回避、不回答‚无可奉告‛等，这既保证了权威的信息来源，也减少了猜测和谣言，稳定了民心。在媒体报道方面，汶川地震过后10多分钟，新华网就发出了一条快讯，32分钟后，中央电视台新闻频道就播出了与灾情有关的新闻，52分钟后，央视一套和新闻频道正式启动直播节目，节目跨度超过26个小时，以同一主题不同时段播出，在第一时间抢占舆论制高点，这些行为有利于在第一时间稳定人心，创造良好的舆论环境。事实也证明了，这次关于汶川地震的报道是成功的，这也显示了政府信息的发布从被动走向了主动。

第四、政府对于网络民意的普遍关注和不断回应。网络的开放性、分散性和互动性等特征为人们提供了参与公共事务的一种新的公共空间。凭借互联网，公众能够平等、自由、便捷地参与公共事务的讨论，发表见解，展开辩论，在辩论中形成的呼声与传统传媒汇集为反映民意的公共舆论，对政治系统的决策产生重要影 响，例如中国的孙志刚事件导致国家收容政策的废除和救助政策的出台，汶川地震中公众对 救灾物资使用的担忧和质疑促使监管政策的推出。因此，网络拓展了传媒的广度和深度，正 在生成新型的传媒公共领域，使公共领域的基本特征更为鲜明，从而构成新型的公共领域。公共事务报道，在不断变化当中存在这一些不足之处：关于有关国家政府的负面报道，还存在限制，没有达到完全的公开透明。有些地方的党政部门及其领导，不愿意让新闻界知 道灾情及发生灾害的原因(特别是责任事故)。因此，一味限制问题新闻传播，形成‚报喜不 报忧‛的片面的新闻传播格局。对此我国新闻监管对于公共事务报道应有明确的、公开的成 文法规，防止政府部门滥用的权力对公共事务报道的干涉。‚舆论导向正确，是党和人民之福； 舆论导向错误，是党和人民之祸‛。广大记者要切实提高新形势下开展舆论监督的本领，紧紧围绕经济社会发展中的 重大问题和人民群众反映强烈的突出问题，运用舆论监督推动解决问题、改进工作，同时虚 心接受社会和群众的监督，增强新闻报道的权威性和公信力。

除此之外，我国对于政治与公共事务的报道，还有政府新闻发言人制度的不断完善、、政府在信息的发布中对于新媒体的运用更加娴熟等特征，这些，都标志着我国政治与公共事务的报道逐渐走向成熟。但是，对于政治与公共事务的报道，我国政府还有许多地方做的不到位，如信息发布的速度有待提高，对重大公共事件的新闻敏感度不够高，发布的信息的真实性有待提高，政府的信息发布与

政府的行为不对称等问题。但是，随着政府对民众知情权的重视和政府形象建设的关注，我国的政治与公共事务报道一定会走向完善。