第一篇：西藏农牧民生存状况分析
牧民公共服务需要及地方管理
摘要
改善牧区的基本公共服务是推进西藏社会主义新农村建设的重中之重。近年来，国家加大了对西藏农牧区基本公共服务建设的投入，农牧区基本公共服务有较大的改善。然而，西藏农牧区村级公共服务一直都没有取得突破，农牧区村级公共服务能力还比较薄弱。本文对西藏农牧区的基础公共产品供给现状进行分析, 发现村级公共服务供给存在的问题与不足，学习和借鉴西藏等地村级公共服务改革实践经验，对创新西藏农牧区村级公共服务制度，提出相关政策建议，提升农牧区村级公共服务能力有一定借鉴意义。关键词：西藏 牧区 公共服务
目录
I 摘要..............................................................I 第1章 引言......................................................1 1.1 研究背景......................................................1 1.2 选题的意义....................................................2 第2章 牧民公共服务需求的概念和意义..............................2 2.1 公共服务需求的概念............................................3 2.2 牧民公共服务需求的影响因素....................................3 2.3 牧民对公共产品的需求特点......................................4 2.4 牧民对公共服务的需求特点......................................5 2.5 公共服务需求的意义............................................6 第3章 西藏农牧区村级公共服务供给现状............................6 3.1 政府管理“越位”、“缺位”、“错位”现象突出..................7 3.2 政府公务员为民服务意识淡薄....................................7 3.3 政府活动的绩效亟待改善........................................7 3.4 政府提供公共服务的水平不高....................................7 3.5 政府的回应能力有待增强........................................8 第4章 国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题和解决的办法...........8 4.1国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题..........................8 4.2解决办法......................................................9 第5章 西藏农牧区村级公共服务改革实践探索.......................12 5.1 改革成就.....................................................12 5.2 改革经验.....................................................14 5.3 西藏公共服务改革展望.........................................15 总 结............................................................16 文 献............................................................17 致 谢............................................................18
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第1章 引言
1.1 研究背景
自上世纪八十年代以来，在我国广大农村开始实行以家庭联产承包为主要形式的责任制和统分结合的双层经营体制时，西藏积极顺应改革潮流，贯彻落实中央西藏工作座谈会精神，实行“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”和“土地归户使用，自主经营，长期不变”政策，废除人民公社体制，调整了生产关系，极大地调动了广大农牧民发展农牧业生产的积极性，进一步挖掘了生产潜力，充分发挥了农牧民的聪明才智和创造力，生产力得到前所未有的解放，农牧民人均收入不断增长，农牧业和农牧区经济进入了一个持续快速增长的新时期。1990年江泽民同志在西藏视察工作时指出：“要赋予两个长期不变政策以新的生命力”。对“两个长期不变”政策给予了充分肯定，并提出了新的要求。在此后的一段时间里，西藏根据市场经济的规律和特点，结合农牧业发展的实际，在构建农牧区市场经济体制框架、梳理农畜产品流通渠道、推广农牧业实用技术、发展社会化服务农牧业经济结构战略性调研和产业化经营方面作了积极的探索。但是，随着时间的推移、生产的深入和市场经济的日益发展，这种带有明显小农经济性的分散生产、自主经营的模式，日益凸现出其固有的弊端。“大市场”与“小生产”之间极为不适应的状态，在一定程度上阻碍了生产力的发展，成为农牧业发展和增加农牧民收入的障碍性因素。
在新的形势下，为了有效地提高自身组织化程度，应对大市场的挑战，开始探索创办不同程度上具有合作性质的农牧民专业经济组织。自上世纪80年代后期起，西藏那曲、阿里等主要牧区就开始出现一种新的经营方式，即牧民依照自愿互利的原则组成各种不同形式的互助组和联户，按照畜牧业和牧区经济发展的客观需要，实行“五统一”，即统一畜种改良、统一疫病防治、统一草场建设、统一草场管理、统一抗灾救灾。这一时期，牧区还出现了牧工商一体化经营方式，有的牧民自发组织起来从事畜产品生产、简单加工、流通等综合经营活动。县、乡政府和村民委员会也因势利导，制定了一些具体的管理措施和必要的规章制度，积极稳妥地发展互助合作。
进入90年代后期，西藏各地借鉴国内外农业产业化经营经验，积极探索种养加一条龙、贸工农一体化经营，从萌芽到雏形再到初具规模，将西藏农牧业产业化经营不断向前推进。为了加快推进农业产业化进程，区党委、区人民政府于2003年6月召开专题会议，总结经验，明确思路，做出了一系列工作部署。会后，各地因地制宜、分类指导、积极制定规划，落实发展措施，西藏农牧业产业化步伐明显加快，从而在很大程度上带动了农牧民组织化程度的提高。
为了提高自身组织化程度，积极应对大市场的严峻挑战，西藏广大农牧民群众经过多年的探索和实践，还相继创造性地兴办起来一批农牧民专业合作经济组织，成为分散的小生产与大市场联系的纽带和桥梁。虽然诞生的时间不长，辐射的范围不广，经营的规模不大，但显示出蓬勃旺盛的生命力和广阔的前景。
1.2 选题的意义
对牧区公共服务需要和管理的研究，不仅能够更加准确地把握牧区公共服务需要状况和存在的问题，为能准确提出解决问题的策略提供依据，牧民和牧民的生活方式有所区别，而且这一研究的普及和推广，更能真实的反应牧区人民对公共服务需求的重点，使地方政府更能有效的建立一个针对于牧民的公共服务系统，也便于地方政府对牧民的公共服务体系进行有效的管理。从而促进牧民生活全面健康发展。
从实际应用的角度来考虑，本论文通过采用调查分析法和统计分析法对西藏地区牧民公共服务需求和地方管理作了详细研究，了解了西藏牧区公共服务的基本情况，准确掌握了西藏牧区牧民公共服务的需求，再结合地方政府的管理，提出了相应的对策和解决办法，这位地方镇府更好管理藏区牧民公用服务系统提供了依据。同时，为完善村级公共服务体系，满足牧区居民的基本公共服务需求，为广大牧区居民提供与城市居民大致相等的基本公共服务。
第2章 牧民公共服务需求的概念和意义
2.1 公共服务需求的概念
基本公共服务就是在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平相适应，为了保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。
基本公共服务一般包括保障基本民生需求的教育保障、就业问题、社会保障、医疗卫生、计划生育、文化体育等领域的公共服务，广义上说还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
2.2 牧民公共服务需求的影响因素
⑴ 公共财政因素
公共财政投入是实现牧区公共服务供给可持续发展的根本所在,如果没有足够的公共财政支出,公共服务供给的可持续发展就是无源之水。公共服务支出与其他类型的公共财政支出一样,是一项较高支出额的财政分类项目。同理,在公共财政支出总额定量的情况下,公共服务支出的增加就意味着其他公共财政支出(如行政管理支出、经济建设支出等)数额和份额的减少。牧区地方政府财政能力有限,在现实官员考核的实际要求下,往往更倾向于经济建设支出,对公共服务支出有所忽视。这就导致基础教育、医疗卫生、劳动就业和社会保障难以保障充足的财政支持实现可持续发展。以社会保障为例,分析内蒙古牧区公共财政支出。
⑵ 公共政策因素
政策的指导决定了牧区的发展方向,如果政策引导仅仅停留在口号层面,地方政府将难以贯彻落实。我国目前的政绩考核主要以GDP为导向,即经济发展速度和规模决定地方政府官员的升迁,牧业也不例外。牧区现阶段还主要是以经济发展为主,对社会事业和民生有所忽视,公共服务作为社会事业和民生的基本组成部分必然会有所忽视。公共服务供给水平的提高和可持续性首先需要地方政府的政策重视和政策引导,但从现实条件来看,上级政府对牧区地方政府缺乏详细的政策引导和可持续发展的政策导向,地方政府也就没有足够的动力增加以可持续发展为目标的公共服务供给数量和质量。这是一个因果决定过程,可持续发展政策导向是因,公共服务供给是果。可持续发展的政策导向不清晰,就会使牧区地 3
方政府继续坚持经济导向的发展方式,对公共服务有所忽略,更注重经济的简单增长,而不注重公共服务的可持续发展。
⑶ 组织因素
财权与事权的不匹配是牧区我国行政管理体制的普遍性问题,对于公共财政收入微薄的牧区地方政府,这一问题更为凸显。牧区基层政府直接面对广大牧区居民,涉及人口多,数量大,而且由于长期历史因素的制约,牧区公共服务供给严重滞后于城市,牧区基层政府需要充足的财政收入支持牧区公共服务的长期发展。但是,我国目前财政制度普遍的现状是财权高度集中,随着层级递减财政可支配收入随之递减,行政层级与财政自主权呈正相关关系,这种现象在牧区尤为明显。如果中央和地方政府根据牧区政府财政实力赋予相应的行政职责,也可以有效的避免现在面临的困境。而实际情况却与这相反,随着国家一系列“三农”相关政策的出台,牧区基层政府的责任不断增加,特别是在一些地方财政水平较低的地区,一些事权就会推卸与牧区基层政府,看似增加了牧区基层政府行政权力,实质是转移财政“包狱”,缓解所属地方政府财政压力。这样的后果就是牧区基层政府财政困境更为严峻,事权与财权严重不相匹配。
牧区政府财政收入主要依靠上级转移支付,一般仅有几十万元,但是苏木书记却签有六份责任状(计划生育、信访、防疫、畜牧业、综合治安、防火应急),每项责任状都需要投入经费预防和处理。而对于一年可用经费几十万元的一般苏木政府来说,部分行政事务显得“力不从心”。除日常行政开支外,乡镇政府供给了目前牧区最大和最为重要的公共服务一一基础教育,现阶段牧区基础教育的经费就主要来自于苏木财政。另外,提供低水平社会保障、提供初级卫生防疫和保健也都是苏木政府承担的主要公共服务职能。
2.3 牧民对公共产品的需求特点
⑴ 希望控制农资价格的上涨
当前正是春播备耕的关键期，稳定农资产品价格，保障农资供需，是做好春耕生产的首重任务。但不断上涨的农资价格与牧民在国家减免农业税后的收益相抵，牧民并没有得到真正的实惠，严重影响了牧民发展生产的积极性。希望采取措施强化农资流通监管，稳定农资市场价格，确保农资产品及时到位，保证质量，不误农时。
⑵ 希望缓解农牧民贷款难的问题
加强支农贷款政策、贷款对象、用途以及贷款利率信息宣传，在春播备耕生产中灵活投放信贷资金，简化信贷审批手续，采取多种形式积极发放支农资金、开展信用工程。积极推广农户小额信用贷款，广泛开展农户联保贷款，提高对农牧民的贷款覆盖面，满足农牧民群众对资金的需求。
⑶ 希望加大对农牧区基础设施建设投入
重点解决人畜饮水、道路、水渠、交通等方面的困难和问题。加快建设一批水利骨干工程和人畜饮水解困工程；加快农牧区乡村道路建设，逐步解决农牧民群众出行难的问题；积极实施农村电力和能源工程，充分利用水能、风能、太阳能和沼气等资源，解决偏远地区农牧民群众燃料不足和照明用电问题；大力实施“四配套”建设，切实推进畜牧业快速发展。
⑷ 希望加快农村牧区医疗卫生体系建设
建立和完善疾病预防控制体系和公共卫生救治体系，抓紧建设一批乡镇卫生院、村卫生室，不断提高医疗卫生服务水平，切实解决农牧民群众看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫的问题。
⑸ 希望加强农牧民劳动技能培训力度
针对当前农牧区劳务输出的高峰，增强劳动技能培训的针对性和实用性，增加培训内容，拓宽农村就业空间和就业途径，转移农村富余劳动力。同时，关注和解决牧民工维权、清欠工资等问题。积极解决有固定住所和稳定收入的长住城镇务工人员的户口、住房、就学、医疗等需求，争取纳入城市建设规划，为牧民进城创造更多的享受同等公共服务待遇的机会。
⑹ 希望改善农牧区公共文化活动设施
加大政府投入，加强乡村文化服务站建设，不断完善功能，为群众提供真正实用的文化活动场所，积极引导广大农牧民群众学文化、爱科学、用科学，积极倡导团结互助、文明共处的社会风尚，不断提高文化素质和科学技能，逐步根除因循守旧、固步自封、小富即安的思想。
2.4 牧民对公共服务的需求特点
⑴ 牧民公共需求的广泛性和多样性
随着经济的快速发展和牧民生活水平的提高，当前牧民的需求越来越广泛，涉及乡村道路交通、农业技术、教育、医疗、公共安全、畜牧防疫、农田水利、信贷保险、民政优抚、市场信息、就业服务、环境保护等不同方面。
⑵ 牧民公共需求的地域性
牧区呈现出比较明显的地域非均衡性，需求也各不相同，西部地区的农牧村公共服务比较落后。
⑶ 牧民公共需求提供的层次性
中央、地方各级政府是农村公共服务的供给主体，牧民公共需求通过中央、省、市、县、乡等不同层级的政府得到满足，中央、地方各级政府提供公共服务内容也各不同。
⑷ 牧民公共需求满足程度的非均衡性
农牧区公共服务覆盖面虽然扩大，但义务教育、医疗卫生等不同公共服务的供给状况呈现出不平衡性。
⑸牧民公共需求的主体性
牧民不仅要求政府提供公共服务，也要求参与公共服务供给的决策当中来，对与自身利益相关的公共服务享有知情权和选择权，一些地方牧民还通过“一事一议”的方式对村内公益事业建设进行投工投劳、民主管理和全程监督。
2.5 公共服务需求的意义
公共服务对于个人、社会的存在和发展都具有决定性的意义。公共服务需求增长是经济社会发展进入新阶段的重要标志。随着技术进步和物质产品供给能力的提升，牧民的公共服务需求也在不断增长。那么如何使公共服务供给与公共服务需求相适应，这将是我们面临的重要任务。党的十七大提出的改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开完善公共服务体系。加快公共服务体系建设，是经济社会发展到一定阶段的必然要求。
第3章 西藏农牧区村级公共服务供给现状
3.1 政府管理“越位”、“缺位”、“错位”现象突出
政府职能的“越位”主要指政府对企业、协会、社团等活动的干预上；政府职能的“错位”是指本来属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理，从而造成事权不清、相互扯皮以及财权与事权不统一等问题。同时，政府过于偏重GDP的增长，却忽视了社会发展中存在的问题，一味求经济增长速度，以市场主体的身份盲目上项目、办企业、引投资，大肆圈地卖地，从而导致政府对经济的干预过强，对社会公共事务管理却较弱；政府职能的“缺位”是指政府对市场监管、社会管理和公共服务方面没有负起或没有很好地负起应有的职责，结果使得经济和社会发展长期积累的问题越来越多。
3.2 政府公务员为民服务意识淡薄
政府公务员服务意识是软环境营造的核心。政府作为一个较高地位的组织，是由于社会需要和社会利益而存在的，为国家服务、为公民服务、为社会服务是政府存在的价值基础。实际上，地方政府行政一直围绕政府为中心的，重视管理、轻服务的控制型行政。从而导致公务员的服务意识薄弱。这样导致政府行政效率降低，为人民服务就成为空口号，这样极大的损害政府的形象。
3.3 政府活动的绩效亟待改善
政绩是在法律框架内充分运用党和国家出台的政策，根据实际情况，充分调动人民群众的积极性，提高社会生产力。近年来，大多数领导干部按照科学发展观的要求，在现代化建设的实践中创造骄人的的业绩，得到广大人民群众的拥护。然而，仍然有一些领导干部对政绩的认识比较模糊、片面，甚至是错误。
3.4 政府提供公共服务的水平不高
与广大人民群众日益复杂化、多样化的公共需求相比，突出的问题主要：公共服务产品总量不足，公共服务的投入偏低，特别是在公共卫生、社会保障、公共基础设施、义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面；政府几乎垄断了公共服务的所有提供，由于缺少竞争，使得政府提供的公共服务质量偏差、效率
低，这是不可避免的事。对于这些问题，需要从改善公共服务的提供的机制入手，花大力气加以解决。
3.5 政府的回应能力有待增强
政府回应就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题作出回复的过程。自改革开放以来，政府在回应方面付出很多努力，回应能力有所提高，但还不能满足公众需求。主要表现为回应速度慢、效率低、缺乏针对性和有效性，从而导致公民对政府的缺乏信任，这个问题我们必须高度重视，尽快加以解决。
第4章 国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题和
解决的办法
4.1国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题
4.1.1 公共服务供给总量不足
当前,农牧区公共服务的总体状况是供给严重不足,公共产品的供给远远无法满足农牧民的的实际需要。从整个牧区范围来看,还有相当多的乡镇未通自来水、未通电话、未通公路,许多偏僻山村的电视接收信号十分微弱。大量乡镇没设立文化站,公共医疗保健服务供给也十分落后,许多乡村的基本医疗保健服务指标无法达到标准。同时,大量的农牧区人口缺乏医疗保险、社会保障。由市场所提供的公共服务也往往由于农牧区经济的发展缓慢、资金匮乏等,造成供给十分有限,从而使农牧区公共服务供给普遍不足。
4.1.2 公共服务供给结构失衡
农牧区公共服务供给的不公平性,主要表现在城乡之间的供给不公平。目前,在我国城市居民的公共服务供给非常充足,因而城市居民能享受到免费的义务教育、便利的交通、完善的市政设施与整洁的市容环境。与之相反,农牧区的公共服务供给大部分都由农牧民自身负担,当地政府的投入较少,由于供给主体与政策待遇的差异,从而导致城乡公共服务供给水平严重失衡。
4.1.3 公共服务供给主体缺失
在农牧区地区,供给权责划分不够清晰、交叉重叠现象比较严重，造成了农牧区公共产品供给主体的缺失。乡镇政府实际上承担了大量本应由上级政府承担义务教育、计划生育等任务,这样加大基层政府的财政紧张压力，从而加大了农牧民的负担。可见，在目前的供给体制下,地方政府不但要承担较多的公共服务,而且还要完成上级政府下达的各种指标,财政负担沉重,可能会使地方政府公共服务质量下降。
4.1.4 城乡公共服务差距逐渐扩大
长期以来城乡之间体制不一，不仅制约了农牧民的自由迁徙，而且也让农牧民失去了平等就业的机会、享受各项社会保障的权利,而且随着社会经济的不断发展,这种差距还在进一步拉大。因为国家对农牧区义务教育阶段的投入相对于城市而言,还是不够充足,造成了农牧区义务教育的普及率远远低于城市。城乡之间在基本公共卫生服务上也存在相当大的差距,农牧民根本无法享受到与城里居民同等的各项待遇。
4.2解决办法
4.2.1 转变思想观念
正确的公共服务观念能对公共服务人员的行为产生巨大的指导作用,并可以对公共服务人员的思想和行为进行调节,使之具有稳定的心态和恒定的行为,对稳定而高效地为公众服务发挥积极的促进作用。由于历史原因,传统政府的行政观念影响甚远,严重阻碍我国建设服务型政府,因而思想观念的转变具有重大的意义。
① 摒弃陈旧观念,树立“以民为本”精神。② 淡化管制行政思想,强化服务行政理念。4.2.2 加快转变政府职能
各级政府把原来行政工作的重心转移到“对经济进行调节、对市场进行监管、对社会进行管理、对公民提供服务”上面来是今后政府职能转变的工作核心,尤其对于基层政府来说,提高基层政府的社会管理能力和公共服务能力是工作的重点。我国“十二五”规划提出要进一步转变政府职能,明确政府职责,政府作为公共服务的主要提供者,应该创造良好的社会环境,切实落实好人民群众公共利益 的维护。温总理也在今年的政府工作报告中强调了全面履行政府职能,强调了加强社会管理和提供公共服务的重要性。强化政府的公共服务职能,要求政府更多的运用市场手段和法律手段来进行管理,用系列化、全程式、社会化服务的模式去代替长久以来形成的以管制、监督、收取税费为主的模式,切实把工作重心转移到为公民提供优质的公共服务上去。具体说到农村公共服务,主要的目标是:加强农村基础设施建设服务,具体包括完善农村水利设施、优化农村生产生活环境等等;强化农业科技服务,政府应当促进科技下乡,采取多种方式,宣传普及农业科技知识。可以有针对性地开办农民科技培训班,传播实用技术。通过创建科技兴农示范村、示范基地、示范户,促进科技兴农,带动农村更好发展。
4.2.3 改进农村公共服务方式
① 完善市场机制,形成多样化的供给主体格局。② 加快推进农村电子政务建设。③ 借鉴现代工商管理方法。
4.2.4 加大对农村公共服务的财政投入
农村公共服务供给优化的主要阻力便是财政资源的不足,当前仅靠基层政府和农村相关组织投入的模式已难以有效满足农村公共服务的需求。特别是在1992年税费体制改革后,我国基层政府自身运转都因财政制约而举步维艰,就更难以承担更多的公共服务职能了。这是导致农村公共服务缺失和不足的重要原因。因此,提升农村公共服务的供给水平要有财政投入的保障。这不仅要需要增加我国对农村公共服务的财政投入总量,还要优化财政投入的内部结构,从而提升农村公共服务的供给能力。具体而言,笔者认为可以从以下三个方面进行完善: ① 加大向农村的财政转移支付力度。② 进一步拓宽财政支农的范围和渠道。③ 实行“省直管县”财政体制的改革。4.2.5 提高政府公务员的综合素质
基层公务人员素质不高对加强农村政府公共服务造成了潜在的影响。提高政府的公共服务能力最终得依靠政府公务员来实现。因此提高公务员的素质能力,尤其是提高领导干部的素质能力是提升基层政府社会管理能力和公共服务能力的关键要素。为了加强和改善我国农村公共服务,我们需要提高基层政府公务员 10
素质,具体可以从以下几个方面进行:首先,要努力提高公务员的政治素质,转变陈旧的思想观念,强化民主法治和责任意识。其次,要进一步推进干部人事制度的改革,完善公务员制度,实现公务员管理的科学化、民主化和法制化。再次,建立健全科学合理的人才激励机制,广纳英才。最后,要加大公务人员的培训力度。政府应该制定的人才发展战略规划,高度重视人才培训,大力加强培训工作。
4.2.6 完善政府的绩效考核体系
加强和改善我国农村公共服务,关键在于提高基层政府的公共服务能力,而提高基层政府的公共服务能力,首先就需要建立科学的政府绩效评价体系。绩效评估属于结果导向型的政府改革模式,这就使得政府和官员更加重视政府公共服务的质量与公共服务的效率。要运用广泛的群体和组织来参与评价政府绩效,建构综合性的、立体性的政府绩效评估机制,让服务对象参与监督、评判政府与公务员的工作。当下以经济增长为核心的考核评价体系过于注重单纯的经济增长指标,从而忽视了许多其他指标。今后政府公共服务能力提升的方向应当是把公共服务指标纳入对公务人员的考核体系。
我们认为,建立科学的农村公共服务绩效评估体系,可以从以下几方面进行: ① 建立以公共服务为导向旳干部政绩考核制度 ② 建立健全政府绩效评估指标体系 4.2.7 健全农村社会保障体系
农村社会保障属于农村公共服务的项目之一,做好农村社会保障工作有利于社会的稳定与和谐,而当前我国农村社会保障与城镇社会保障渐行渐远,差距越来越大,要加强和改善我国农村公共服务,必须改变当前我国重城轻乡的社会保障的局面,逐步建立农村社会保障制度,健全我国农村社会保障体系。
4.2.8 扩大基层民主,完善农民参与机制
随着时代发展,必须得承认和尊重农民作为政治人应该被赋予的权利,随着公民政治参与热情越来越高,公民参与已逐步成为我国政治民主化的核心内容之一。县乡两级政权是中国金字塔式政府层级结构的巨大根基,直接面对着乡镇领域的公众,是最广泛也是最直接地与广大农民直接联系的政府层级,乡镇政府的价值取向和行政行为,将直接关系到广大农民的利益。农民作为农村公共服务的需求者和最终获益者,农民的需求强度是检验政府投资效应最真实的指南针。改 11
善农民的政治参与渠道,容纳农民逐步增强的公民权利意识,扩大基础民主,既可以使地方获得自主权,又调动了人民群众的积极性。
第5章 西藏农牧区村级公共服务改革实践探索
5.1 改革成就
经过现代化建设，西藏农牧业生产已跨上了新的台阶，农牧区面貌发生了根本性的改变，为西藏农牧业进一步发展奠定了坚实的基础。在新的形势下，自治区党委和政府对农牧业更加重视，全国各省市对西藏支援的力度越来越大，这一切都为我区农牧业大发展创造了有利条件。⑴ 教育事业实现了跨越式发展
西藏在民主改革前，绝大多数农牧民子女几乎没有上学。现在自治区以“两基”攻坚为重点的基础教育得到快速发展。截止2008年底，全区73个县完成“普六”，“普六”人口覆盖达到100%； 67个县完成“普九”，“普九”人口覆盖率达到93%，青壮年文盲率下降到3%以下。农牧区小学儿童入学率达到98.5%，比2000年提高了12.96%；初中入学率达到92.2%，比2000年提高了53.2%。农牧区职业教育发展迅速。全区74个县全面启动农村劳动力培训工程，年培训农村劳动力3万人次。农牧区中小学办学条件得到明显改善，全区大多数中小学拥有现代化教学手段，57%乡镇小学实现了教育资源“班班通”。
⑵ 医疗卫生事业取得突破性发展
农牧区医疗卫生基础设施不断完善。全区新建了682个乡镇卫生院业务用房。为县乡镇、村医疗卫生机构陆续装配了基本医疗设备和工具，每千人口拥有病床3.05张。农牧区医疗卫生队伍建设不断加强。从2003年以来，为乡镇卫生院补充了1194名医护人员，使每千人口拥有卫生技术人员3.92人。从2004年开始，平均每年培训县、乡、村医疗卫生人员4000余人次。全面建立了以免费医疗为基础的农牧区医疗制度。到2008年，已有90.95%农牧民参加了个人筹资的合作医疗制度。在全区农牧民发生的医药总费用中，76.5%的医疗费用得到了报销补偿。农牧区公共卫生任务得到认真落实，传染病率在2003年的335.02/10万人，下降到2008年的261.69/10万人。农牧民总体健康水平提高，人均期望
寿命由和平解放时期的35.5岁提高到现在的67岁。
⑶ 文化广播影视事业踏上了一个新的台阶
农牧区的文化设施条件不断完善。目前，全区县级综合文化中心44座、乡镇综合文化站66座、行政村文化室300余座，农家书屋680个。这些基层文化设施平均每年组织文艺演出、科普培训等各类文化活动800余次。一大批群众性文化节庆得到恢复和创新，成为地域性群众文化品牌。农牧区所有乡镇、行政村通广播电视，广播电视综合覆盖率分别达到88.81%和89.94%，比2000年分别提高了11.08和13.81个百分点。农村电影放映提前实现了每个行政村一月放映一场电影的目标。
⑷ 公共基础设施建设和农牧环境保护明显加强
2006年以来，在农牧区大力实施了以游牧民定居、扶贫搬迁、农房改造为重点的农牧民安居工程和水、电、路、讯、邮等为主要项目的基础设施综合配套建设。截至目前，已有17.2万户、87万农牧民乔迁新居。三年来，农牧区新增用电人口55.85万，新增137个乡、1394个行政村通公路和118个乡镇通邮、2496个村通电话。实施了人畜饮水解困和安全饮水工程，解决了农牧区153.22万人的饮水问题。农牧环境保护工程有序推进。草原生态保护建设得到加强。截止2008年，45个县推动草场承包经营责任制，承包到户草场面积为5.43亿亩。实施了退牧还草工程，促进了34591万亩天然草场的保护与恢复。实施了长江上游三县天然林保护工程，对690万亩天然林实行了严格保护，对2508户农牧民进行了生态搬迁。大力推广清洁能源。完成了6.5万户农村沼气池建设，惠及21万多农牧民。发放39.5万台太阳能灶，使太阳能灶在农牧区全面普及。
⑸ 农牧科技工作取得显著成绩。农牧科技工作紧紧围绕发展现代农业、建设社会主义新农村、推进“一产上水平”的工作要求，把改善农牧民生产生活条件、增加农牧民收入为出发点、落脚点，通过实施农牧业应用基础研究、农牧业科技成果转化、特色资源产业开发等项目和星火计划、攻关计划，新农村建设科技促进行动计划等专项行动，累计完成国家及自治区重点科技项目2914项，其中22项成果获得国家级奖励，738项获得自治区级奖励。截止2008年底，科技对农牧业发展贡献率达到37%，农牧区科普率达到65%。
⑹ 扶贫开发工作取得显著成效
在“十一五”规划期间，扶贫的关键是抓了贫困户安居工程、贫困劳动力培训转移就业和小型基础设施。截止到2008年，全区人均纯收入低于1300元的重点扶贫对象已由2001年的148万人下降到23万人，人均纯收入低于1700元的低收入人口也由2005年的96.4万人下降到68万人。农牧区主要做的是减少贫困，促进了农牧区健康发展，提高农牧民的生活水平。
5.2 改革经验
⑴ 始终贯彻科学发展的理念
把科学发展作为指导思想，坚持统筹兼顾，调动各方资源和力量，逐步打破城乡二元结构体制，努力实现速度、质量、效益相统一，经济、资源、环境相互协调，城市、农牧区共发展。
⑵ 始终突出执政为民的理念
坚持把保障和改善民生作为政府工作的根本追求，特别抓好“政府不管没人管、最无助、最弱势、边缘化”群体的救助和保障。加大民生事业投入，民生事业的公共开支优先原则。
⑶ 始终突出开拓创新的理念
确立了主攻“一园两端”、提升“农牧业高端”的目标。所谓一园，即全面推进农业园区建设； 两端，即高端和前端，前端大力发展种苗产业，高端坚持走“品牌兴农”之路，真正让“藏区农牧品”成为高端农产品的代名词，始终保持西藏农牧品的领先优势。
⑷ 始终突出公共服务均等化的理念
公共服务改革的一项重要任务就是公共服务均等化，将公共服务的阳光普照广大农牧区。在没有任何指导和帮助的情况下，市委市政府大胆探索，根据国家有关政策，制定了适合当地具体情况的暂行规定和实施细则，在一定程度上缓解了公共服务改革现实需求与法律法规缺失的矛盾，强化了公共服务改革的力度。
⑸ 始终突出围绕主线进行改革的理念
紧紧围绕转方式、调结构这一主线，加快推进重点领域和关键环节的的改革步伐，推进公共服务改革的广度和深度，提升农牧区经济社会发展的活力。大力实施“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”的经济发展战略；继续加强和巩
固农牧业的基础地位，扎实推进以安居乐业为突破口的社会主义新农牧区建设，加快推进农牧业结构调整，突出抓好农牧业特色产业开发工作，促进了西藏农牧业又好又快的发展。
5.3 西藏公共服务改革展望
根据西藏农牧区社会事业总体形势和发展思路我们认为，西藏农牧区社会事业发展重点是：
①完善提高以“普六”、“普九”为基础的教育工程。②完善提高卫生建设工程。③完善提高“七通”工程。④完善提高安居工程。⑤完善提高农田水利工程。⑥完善提高文化建设工程。⑦完善提高社会保障工程。⑧完善提高环境保护工程。
总 结
经济改革中，西藏农牧业的连年增长和有效的社会援助使农牧民家庭获得了基本的食品保障。促进增长的主要因素在于，经营制度变革条件下农牧民生产积极性和创造性的发挥，以及政府对农牧业基础设施和技术支持系统的持续投资。与此同时，在基础教育、基本医疗保障、信息服务、生活能源和饮水设施改造方面，农牧人口都得到了中央和地方财政的支持。这些公共投资和社会援助不但有减少贫困之效，而且还全方位地改善了农牧民家庭的福利。可见，以公共产品和服务供给的形式援助欠发达地区和弱势群体的方式，实质上是一种投资取向的收入再分配。这种分配方式之所以在西藏得以实现，一方面是由于中央政府和其它相对发达的省/区政府的财政资源转移；另一方面是因为中央政府的对外信息披露制度，无形中将受援地区政府履行公共职能的状况置于外在监督之下。不过，农牧民收入的长期增长，还有赖于非农牧业就业岗位的创造。这就对公共服务的供给提出了新的要求：即就业导向的人力资源促进和农牧民创业支持服务。在市
场经济条件下，提高农牧民的创业和就业能力，可以说是保障农牧人口参与并受益于社会经济发展的关键。
文 献
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对于本文的顺利完成，与导师的悉心指导是分不开的。从一开始的选题，到开题报告的确定、修改初稿，定稿，以及论文格式方面出现的问题，直至终稿，整个过程导师都给予了很多的关心与帮助，这让我在完成论文的过程中学到很多，在此深表感谢。在大学的四年中，我还得到其它老师关怀。这里，我要真心感谢老师们并致以崇高的敬意！此外，我的同学们也在整个写作过程中给了我及时而有益的帮助，在此一一表示感谢。
第二篇：西藏农牧民的“安居”和“乐业”
西藏农牧民的“安居”和“乐业”
2006年，西藏社会经济发展有一个非常热门的话题，那就是“安居工程”。在西藏，任何视野所及的地方，都可以看到新房、新村拔地而起，公路两侧，村头牧场，搬进新居的农牧民脸上洋溢着乔迁的喜悦。从2006年年初开始，西藏开始着手做以游牧民定居、扶贫搬迁和农房改造为重点的农牧民安居工程，并计划在5年的时间内使西藏80％以上农牧民住上安全适用的房屋，从而全面推进西藏的社会主义新农村建设。一年过去了，西藏的“安居工程”卓有成效。
万人住进了新房
截止2006年10月底，西藏已完成46994户农牧民安居工程建设及搬迁工作，25万农牧民已搬入安全舒适的新居。其中农房改造26220户、游牧定居9574户、扶贫搬迁6116户、“兴边富民”4354户、地方病搬迁730户。农牧民新居实现了人畜分开、改水改厕，居住条件明显改善。
2006年的“安居工程”，总体投资规模达到24．72亿元，其中自治区投入补助资金3．9亿元，地县配套1．2亿元，争取援藏资金0．75亿元，带动群众筹资14．44亿元，金融部门累计发放农牧民安居工程建设贷款4．43亿元。与此同时，通过实施农牧民安居工程，农牧区的水、电、路、通讯等基础设施配套建设步伐加快，农牧民人均收入不断提高，截至去年9月底全区农牧民人均现金收入达到1646元，同比增长13．7％，新增加安全饮水人口20万人、农村用电人口3．6万人、农村公路里程817公里，路面硬化的行政村700个。
拉萨市堆龙德庆县农民达娃，在自家的新房顶上举行封顶仪式，他们唱着歌把糌粑撒向空中，祈求风调雨顺。按照藏族人的传统仪式，达娃和他的妻子还给修房的工匠们献上了哈达和青稞酒。达娃告诉记者，盖房子很快，只建了18天就封顶了。
在达娃新房的旁边就是他家的老房子，是4年前修建的。当时他一家4口人不仅挤在一个房间里睡觉，而且旧房子是用泥土垒的，住在里面非常不安全。这次建新房，达娃选择了更为坚固安全的石块作为材料。达娃说，盖这个新房总共花费大概需要6万多元，区政府补贴了1万元，拉萨市补贴了4千，堆隆德庆县又给了1万的支持。算一算这次建新房的账目，不是政府的资助，他是没有办法用石块来建新房的。
在堆龙德庆县，记者看到有不少人家都和达娃一样在忙着修建新房。去年，堆龙德庆县成为了西藏自治区实施农牧民安居工程的试点县之一。所谓安居工程，就是让西藏的农牧民住上安全、实用的房子。两年以来，堆龙德庆县总共有2000户农牧民在政府的帮助下修建了新房。每户自行修建房屋的农牧民都和达娃一样，至少可以得到自治区、市、县三级政府的2．4万元资金的支持。除了资金的支持以外，他们还得到了专业建筑设计部门的指导。
安居工程解决了多年不治的地方病
安居工程不仅将一些久居深山沟中的群众搬出了大山，还解决了一些多年无法解决的地方病问题。
在距拉萨100多公里的曲水县境内318国道旁，达嘎乡其努村“尼木县大骨节病搬迁点”里，100套石木结构房子排列的整整齐齐，家家户户门前挂上了哈达，庆祝着乔迁之喜。10月底尼木县续麦乡“大骨节病村”的100户患病家庭搬离了致病水源地。对病区群众实施搬迁是西藏力克大骨节病的主要措施之一。目前，已有近千户大骨节病家庭完成了搬迁。
根据目前的研究推测，大骨节病主要是因为饮用水的氟、铁、锰的含量严重超标造成的。西藏是大骨节病最活跃的地区之一，境内7个地(市)都有大骨节病流行病区，平均患病率为8．77％。调查显示，大骨节病区现患病人中近三分之二是儿童和青壮年组，三分之一的病人基本丧失劳动能力。
65岁的次仁卓玛说，她们的家乡是一个被诅咒的村庄，村里大部分人在30岁后都逃不过患大骨节病的厄运，他们的四肢会渐渐弯曲，最后丧失劳动能力。当地有一种说法，只有离开这个被诅咒的村庄，才能逃离病魔的折磨。
据介绍，当地政府为这些搬迁移民平整了2500亩土地，并开垦出500亩高产田，每户老百姓家里都通上了人畜饮水工程，用上了自来水，村里还建了卫生所、村委会和学校。
据介绍，对病区群众实施搬迁，远离大骨节病的原发区，是目前最有效、最彻底的预防控制措施。
农村的小区建设
农村建小区，这在拉萨郊区已不是新鲜事了。在堆隆德庆县，农民房比城市小区还漂亮!在东嘎村可以看见，300多套两层的藏式楼房错落有致，水泥路面通达每户村民家门口，村民广场足足有3个篮球场大，通讯、广播、电视、卫生、绿化、太阳能等配套设施齐全。村民家中，大屏幕电视、高档音响、电脑、小汽车等现代化设备显示着主人的富足。村干部向代表们介绍，是农牧民安居工程建设让东嘎一村这个昔日居住过于分散，结构、布局很传统的旧村庄变成了今天充满文明气息的现代化新村。
西藏自治区堆龙德庆县县长卓嘎告诉记者，这个地方是属于整体搬迁。也就是说除了房屋以外，整个村庄的水、电、路、通讯、太阳能和电话都一步到位，应该说是体现出了社会主义新农牧区的特点。
东嘎镇东嘎村的强巴老人2006年7月就搬进了这个小区。这栋新房造价16万元，其中政府承担了80％，强巴只出了20％就住进了这宽敞明亮，总面积达到200平米的楼房。
卓嘎县长说，强巴能住上这么好的房子，和城市的发展有很大的关系。由于堆龙德庆县距离拉萨市只有十来公里，强巴他们的老房子所在的位置被拉萨市纳入了东嘎分区的规划，因此他们的老宅基地由县政府收回，作为政府储备土地进入了二级土地市场进行总体开发，这样县政府就能够拿得出钱来改善强巴他们的居住条件。现在强巴家里，除了常见的电视、冰箱，还有电动打酥油器。
卓嘎县长告诉记者，应该说通过3到5年。全县剩余的这一部分农牧民群众全部能够住上既安全又实用的住房。事实上，安居工程是我们的第一步，下来就是乐业的问题。所以在安居的基础上，我们通过各种渠道，抓住各种机遇来让他们充分的就业，来增加他们的收入，来提高他们的生活质量。
安居更要乐业
林芝县布久乡仲果村临近尼洋河畔，每当雨季来临，河水上涨，都会影响到群众正常的生产生活，林芝县按照社会主义新农村建设的总体要求，投资460万元将仲果村予以整体搬迁，兴建了1100米环村道路、给排水工程、供电系统等，并给予每户2．5至3．5万元不等的建房补贴。村民扎西尼玛对代表们说，“旧西藏噶厦政府哪会管老百姓的死活。现在党和政府帮助我们住上了连做梦都不敢想的新房，我们的日子越过越红火。”
在新农村建设中，围绕农牧民增收，地方政府也给了很多指导，农牧民增收的门路明显增多，农牧民收入得到明显增长。西藏有名的“万元村”林芝县八一镇加丁嘎村，2006年全村种植蔬菜达601亩，占全村耕地总面积的 96．9％，同时大力发展特色养殖业、运输业等，1至10月，经济总收入达288万元，人均纯收入达11817元，其中现金收入预计达到7681元。
社会主义新农村建设进一步促进了农牧民群众观念的更新。各地通过实施安居工程，农牧民群众的生产生活条件改善了，生活质量提高了，农牧民自力更生的意识更强了，勤劳致富的干劲更足了。积极发展生产、一心致富的多了，求神拜佛的少了；学知识、学技术的多了，喝酒滋事的少了；外出务工、做生意的多了，足不出户的少了。广大农牧民群众的精神面貌焕然一新，健康文明向上的生活方式成为广大农牧民群众的共同追求。
乐业才能发展
在近一年安居工程的实施中，有一条理念贯彻的很彻底，那就是安居才能乐业，乐业才能发展。
2006年，日喀则地区把实施农牧民安居工程作为新农村建设的切入点，提出了9206户的农牧民安居工程建设和90个村民委员会建设任务。截至10月底，全地区18个县(市)已完工及在建户数为9101户。其中已完工7463户，占自治区计划的93％，余下的将在11月底全部竣工。
在农牧民增收方面，2006年日喀则的农牧民家庭人均收入预计达到2227元，农牧民人均纯收入超过4000元的有12038户，占总户数的11％。日喀则地区抓农牧民增收工作主要有4个手段：一是调整传统农牧业结构，积极推广牧区繁殖、农区育肥、暖季出栏、增牛减羊、黄牛改良和特色畜禽养殖，以及发展温室蔬菜瓜果生产等措施。二是积极鼓励和支持农牧民外出务工，从技能培训、牵线搭桥、信息服务等方面为农牧民及农牧民施工队提供服务。1至9月，全地区农牧民劳务输出总人数达15．87人次，劳务总收入为3．55亿元。三是矿业和服务业的开发显示了美好的前景。日喀则地区积极鼓励农牧民开发具有市场前景的旅游产品，扶持旅游景点、交通沿线的农牧民经营的具有民族特色的家庭旅馆。四是在农牧民中广泛深入开展职业教育培训工作，积极实施“科技入户工程”和“科技特派员计划”，提高了农牧实用技术应用水平。
为了让农牧民“住得进”又“富得起”，林芝地区坚持把“乐业”作为实施安居工程的推动力。一是变安居点为旅游点。工布江达县仲村安居点根据紧邻国道的优势，办起了特色农家乐，参与服务的群众有20多人，人均年收入在2800元的基础上提高了450多元。二是变安居点为加工点。波密县扎木镇巴琼村就把木材加工厂办在了安居点，吸引了该村20多名劳动力就业，使该村年人均增收达3500元左右。
林芝地区还抓住气候条件优越、森林覆盖率广、林下资源丰富、旅游潜力巨大等优势，积极为农牧民增收创造条件，取得了较好的成绩。预计2006年林芝地区农牧民人均纯收入将达到3150元，继续走在西藏前列。林芝地区今年大力发展特色产业，加紧建设藏猪藏鸡养殖、藏药材种植、蔬菜种植、优质水果、干果生产、林下资源、粮油生产加工、花椒产业“八个产业带”和察隅县优质水稻和莲藕基地、波密县人工促仿野生天麻基地和朗县两椒两桃“三个基地”，扩大生产规模；加大对10家地区级龙头企业、14家县级龙头企业和3家藏药龙头企业的重点扶持，培育其发展壮大；加快建设农牧民专业经济合作组织，使农牧民生产个体趋向组织化，目前全地区共有农牧民专业经济合作组织和各类协会38个；大力开展农牧民技能培训，加大劳务输出力度，1至9月，实现劳务收入达5000万元，劳动力人均收入达1600元。
既安居，又乐业。西藏的安居工程惠及了广大的农牧民。值得期望的是，2007年西藏还将更加有效地开展好农牧民安居这项涉及千家万户的“幸福工程”，全年将确保完成农牧民安居工程建设任务52112户，其中农房改造34247户、游牧民定居4004户、扶贫搬迁7640户、兴边富民5000户、地方病搬迁1221户。同时，完成600个行政村的村级组织活动场所和基础设施综合配套项目建设。
第三篇：失地农民生存状况调查和分析
失地农民的生存状况和社会保障问题
随着我国社会主义现代化进程的加快，城市的范围不断扩大，被征地农民也在不断的增加，被征地农民是我国工业化和城市化进程中出现的一个特殊群体，也是非常值得社会关注的一个群体，如何解决他们的就业和社会保障问题，是我们面临的一个新课题，要引起社会的广泛重视。
一、我国部分地区失地农民的状况
二十世纪九十年代以来，我国经济发展的速度加快，城市化建设的速度加快，在北京的周边，我们可以见到日益凸起的一幢幢高楼，一片片小区；从北京城里的二环、三环、四环，到五环、六环，城市越来越大了，一片片的农田不见了，随之而来的就是原来居住在这里的农民失去了土地。我家住在朝阳区酒仙桥地区，这是在建国初期建起来的老工业区，又是城乡结合部，多少年来，这里居住着许多农民，他们有大片的粮田，还有不少的菜地和家畜，农民以农为主，并将家里多余的房屋出租，或是从事餐饮业、服务业，这里的农民生活是比较富裕的，一点也不比这里的城市居民差。近几年来，随着商品房的建设，大量的农村土地被占用，这里基本上已经看不到农田，农民的房屋被大量拆迁，据了解这里在拆迁的时候给农民以合理的补偿，有些房产多的人家得到了上百万的货币补偿，有的甚至几百万，应该说北京城八区的农民是幸运的，由于占用土地得到了应有的补偿，他们的生活是有保证的，最起码这一代人不会为他们的衣食犯愁，但是，这里的失地农民社会保障是否得到了妥善的处理，要引起我们的高度重视。
我国广大的农村不会是这样的幸运，据有关材料报道，从1993年至今，河北省非农建设征地达80万亩，形成被征地农民40万人。衡水市桃城区，是河北省近年来征用农用地数量较大的地区。该区现有人口44万，其中农业人口20万。全区耕地面积34634公顷，人均占地1.18亩。近年来，该区被征用土地达7115亩，被征地农民为6998人，主要集中在城区周边各乡镇。随着城区规模不断扩大，今后几年该区被征用土地的农民数量还将呈上升趋势。
根据《土地管理法》，国家建设征用土地要给予经济补偿，并妥善安置被征地人员。国家支付的征地补偿费包括三部分，即土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，地上附着物和青苗补偿费按土地被征用时发生的实际损失确定，土地补偿费按耕地被征用前三年平均年产值的3至6倍支付，安置补助费最高不超过耕地被征用前三年平均年产值10倍。部分地区的安置补助费经省级政府批准可适当提高，但土地补偿费、安置补助费两项之和不得超过前述标准的20倍。
现行《土地管理法》是1986年颁布的。这一法律确立的征地补偿办法，包括补偿费的构成、标准等从那时起一直延用到今年。但《土地管理法》颁布后的近20年来，我国经济社会发生了广泛而深刻的变化，长期持续快速的经济增长带动土地价格一再上飏，对被征地人员的安置成本也大幅上升。按照前述方法计算的征地补偿费，不仅不能使需要安置的农民保持原有生活水平，而且严重脱离土地的市场价格，使广大被征地农民产生极大的被剥夺感，加上部分地区征地工作中还存在很多的问题，由此引发的矛盾十分集中和突出。此外，在计划经济条件下尚属有效的划地安置、就业安置等安置办法，受我国人均耕地面积锐减、劳动用工制度改革等因素影响，现在已经不再适用。而其他安置措施，如货币安置、入股分红、社保安置等，由于缺乏必要的资金，在很多地区实际上根本无法操作。2004年11月，国土资源部调高了部分地区的征地补偿标准，规定最高可达到耕地被征用前三年平均年产值的30倍，一定程度上缓解了征地补偿费偏低的矛盾，但仍然不能满足妥善安置被征地农民的需要。
从河北省的情况看，粮食产量较高的地区，正常年景每亩地一年可收入800元左右。按此计算，征一亩地的土地补偿费、安置补助费合计可达8000-12800元，即使按30倍的标准从高计算，也仅为24000元。少数地区如城市近郊区、部分矿区等，因为土地价格较高，征地补偿费也相应较高。如石家庄市郊区，征用一亩地的补偿费可达10-20万元，但这样的地区毕竟只是少数，大部分地区的征地补偿要低得多。据河北省对255个被征地的纯农户进行的典型调查，他们于2002年获得的征地补偿，按当地物价水平计算，仅能维持2年6个月的基本生活。目前，河北省被征地农民中，除少数得到有效安置外，大多数成为务农无地，就业无岗，低保无份的“三无人员”。他们失去了土地所提供的就业岗位和生活来源，但同时却又享受不到政府和社会提供的制度性的就业扶持和社会保障，不少人主要靠着有限的征地补偿费维持生活，结果是坐吃山空，当前生活水平下降。
二、河北省以养老保险为重点的被征地农民社会保障的主要做法
据资料报道，河北省被征地农民已经成为一个人数颇为可观的特殊社会群体，不少人被征地后得不到妥善安置。群体性上访事件频繁发生，对社会稳定产生不利影响。为了缓解因征地引发的各种矛盾，在缺乏全省统一政策的情况下，河北省的一些地市制定、出台了一些保障被征地农民生活的临时性措施。其中有代表性的，包括将被征地农民纳入农村社会养老保险，允许被征地农民参加城镇职工基本养老保险，组织、鼓励被征地农民参加商业保险，建立社区式的农民退休制度等几种做法。
近年来，河北省被征地农民人数急剧增加，他们被征地后的补偿和安置涉及的问题、矛盾很多，成为各级政府关心的热点问题。从2002年开始，河北省开始在廊坊、邯郸、唐山等地试点，探索建立适合被征地农民特点的生活保障制度，以解决他们最为关心的老有所养的问题，以此作为建立被征地农民生活保障的长效机制的突破口。他们的具体做法是：
1、被国家依法征地后，人均农业用地不足以维持基本生活的农民，经村民代表大
会讨论通过后可参保。被征地时已达到国家法定退休年龄的人员，可一次性交足养老保险费用，并按月享受养老保险待遇。被征地时已达到法定就业年龄尚未达到退休年龄的人员，应一次性或逐年交足养老保险费用，待达到退休年龄后按月享受养老保险待遇。被征地时未达到法定就业年龄的人员，帐户资金不足时，由风险基金弥补。
2、按照国家、集体、个人三方分担的原则筹集被征地农民养老保险费。其中，个人负担部分不超过30%，从个人获得的征地安置补助费中抵缴；集体补助部分不低于40%，从土地补偿费中列支；政府承担部分不低于30%，从土地出让金中列支。
参保人员个人缴纳部分和集体补助部分记入个人帐户，政府承担部分形成社会统筹基金。参保人员迁往外地或参加城镇职工基本养老保险，其个人帐户基金本息余额一次性退还本人。参保人员死亡的，个人帐户基金可以继承。参保人员享受的养老保险金按基金筹集比例从个人帐户和统筹帐户中支付。
3、各级政府从土地出让金中，按不低于5%的比例提取养老保险风险基金，用于应付养老金支付标准上调等不确定因素导致的支出风险。风险基金实行专户存储。个人帐户和统筹
4、达到退休年龄的参保人员，养老保险金待遇按不低于当地城镇居民最低生活保障标准确定。参保缴费时尚未达到法定退休年龄的人员，年龄每相差一岁，达到退休年龄时，养老金发放标准增加2.5%。建立被征地农民养老保险制度前已参加农村社会养老保险的人员，原个人帐户不变，达到退休年龄后，其相应的养老金领取额可与被征地农民养老保险金合并领取。
河北省制定的被征地农民养老保险政策，在全国较早地在一省范围内统一了被征地农民的养老保险政策，在很多方面做了有益的探索，对于在全国范围内建立和完善被征地农民的社会保障制度具有一定启示作用。
参考资料来源：
1、人民网、新浪网
2、《土地管理法》
第四篇：乡镇卫生院生存状况分析
设备简陋、人才难留制约基层卫生院发展，基层医改将缓解这一困境
基层卫生院生存困境分析
由于地处偏远，广东省惠州市一些山区医疗卫生机构仍然面临设备简陋、经营困难、医务人员待遇偏低等难题，满足不了群众的看病需求，还导致这些基层医院留不住人才，后继乏人。
在基本药物实行零差价销售后，基层医疗卫生机构收入下降，但相关的补偿办法却没有出台，使本来经营困难的一些卫生院雪上加霜。
现状1： X光机每隔两三天就要修一次
在惠州博罗罗阳镇卫生院，拥有20多年“工龄”的200毫安X光机仍在工作中。“X光机一般用10多年就会被淘汰。现在已经出现很多毛病，每隔两三天就要维修一次。原本还有一台500毫安的（X光机），但早前就不能用了。没办法，又没有资金换新的。”罗阳镇卫生院院长李雪开的语气中透着无奈。
李雪开介绍，现在一般医院早就用上数字X光机，但购买一台数字X光机得要100多万元，原本就收不抵支的罗阳卫生院根本没办法拿出钱来购买。
“之前旧院被鉴定为危房要求搬迁，建新院大楼给医院带来很大负担，欠下了一大笔债务。现在虽是搬进了新院大楼，但医疗设备还只能沿用旧的。”虽为无奈，但近期李雪开收到一个欣慰的消息，此前通过跟县里商量，县里答应对该院购买新设备予以支持，“现在已经制定招标方案，应该很快就能购买新X光机。
地处博罗东部偏远山区的横河镇卫生院同样面临医疗设备简陋的难题。
横河镇是博罗唯一一个没有引进工业的镇，没有外来人口，卫生院的业务量一直较小，每月总收入只有20万元。
“B超设备是黑白的，X光机是200毫安的，由于使用年限已久，这些设备的功能都逐渐退化了，透视已经不能做，拍出来的片都已经很模糊。”提及卫生院的医疗设备情况，横河镇卫生院院长邹文佑感叹该院设备不是“比较落后”，而是“非常落后”。
邹文佑说，由于横河卫生院的医疗条件有限，院里接收到病情较为严重的病人只能转至县里医院治疗，但由于横河镇地处偏远山区，交通不便，病人护送很是不便。
“这次港澳基金会捐赠的救护车来得很及时，它将改善卫生院护送病人的条件，提高救助效率。”邹文佑说。
现状2：两个在职员工养一个退休职工
博罗杨侨镇卫生院此前在市县财政及社会各界的援助下，一些医疗设备得以更新。但处于自负盈亏模式的卫生院仍然面临较大的经营压力。
“我们院目前在职员工有90人，但退休员工有47人。一直以来卫生院都是自负盈亏，这就相当于我们两个在职员工就要养一个退休职工。卫生院的负担很重，压力非常大。”博罗杨侨镇卫生院院长曾新福告诉记者，该院每年需要发放的退休金达40万元。
曾新福介绍，杨侨镇卫生院原本就处于“入不敷出”的负债状态，在实施基本药物零差价销售及一般诊疗费三费合一后，卫生院接待的病人增加，但卫生院的收入却在下降，压力继续加大。
“卫生院里一个能够独当一面的资历较深的医生每个月工资也就3000多元。”曾新福说。
龙门县龙田镇卫生院也面临退休职工多的现状，目前不足50名在职医务人员的该院有退休人员33名。
该卫生院院长吴东旭告诉记者，龙田镇卫生院的经营情况比较困难，虽然卫生院去年的总收入有370多万元，但医院的负担很重。“总收入中超过60％是成本，除去成本及退休人员的将近30万元的补贴，已所剩无几了。”
吴东旭介绍，去年，他们院在职的医务人员中，收入最高的不到1800元，收入少的只有800元。
现状3：“待遇低，一年走了六七个人”
由于待遇低，乡镇卫生院长期面临医务人员不足、人员素质较低的现状。
2008年，吴东旭初到龙田镇卫生院任职时，在职人员有68人，而现今，只剩50人不到。“不少员工来了不久就申请调走或辞职，留下来的多是老员工。”
自去年8月他调任至横河卫生院后，邹文佑也已陆续送走了六七名医务人员，“人往高处走，有了环境更好、待遇更好的地方，自然也就走了。”
“市里面定的编制是114个，但目前在职上班的只有90人。”曾新福介绍，该院的90名医务人员中，拥有本科学历的职工不到10人。曾新福感叹“人才来了也难留住”。
措施：基层卫生院转为公益性事业单位
如何改变乡镇卫生院目前的生存状况，正是目前基层医疗卫生机构综合改革的重点内容。
据惠州市医改办介绍，按照省里对基层综改提出的要求，9月底前，该市所有政府办的基层医疗卫生机构将初步建立起公益性的管理体制、竞争性的用人机制、激励性的分配机制、规范性的药品采购机制、长效性的多渠道补偿机制等新的运行机制。
按照公益性的管理体制要求，政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构的定位明确为公益性事业单位，以取消基层医疗卫生机构逐利行为。
“将基层医疗机构确定为公益性事业单位后，卫生院的设备购置费用、人员经费都将由政府财政统一拨付。医务人员工资将有提高，也更有保证。”市医改办介绍，基层综改落实后，如果财政补偿能够及时足额到位，将能很好地解决目前基层卫生机构的生存困境。
第五篇：中小企业的生存发展状况分析
中小企业的生存发展状况分析
—以江门玻璃加工行业为例
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摘要：随着中国经济的发展，中小企业在推动国民经济发展、构造市场经济主体方面越来越显示其重要的作用。在全球性金融危机的背景下，关注江门中小企业的生存与发展，这对江门经济发展具有现实而重大的意义。本文主要通过实地调研和人物访谈后，分析江门玻璃加工行业现状，针对存在问题提出解决对策。
关键字：中小企业；
江门；
玻璃加工行业
随着我国经济的发展，中小企业在推动国民经济发展、构造市场经济主体方面越来越显示其独特的作用，中小企业日益成为促进社会稳定的基础力量。特别是当前，在保持国民经济增长、缓解就业压力、优化经济结构等方面，发挥着越来越重要的作用。
江门中小企业与珠三角其他城市相比既有外向型经济的共性，又有本地特色。江门中小企业外部存在着容易受到冲击、融资难等问题，而内部存在着科技创新动力不足、管理体系陈旧、企业家意识落后等问题。
一、江门玻璃加工行业纵览
从国家层面来看：玻璃行业属原材料工业，受国家宏观经济影响较大。近年来，我国固定资产投资高速增长，工业化、城镇化进程加快，房地产、汽车等相关行业快速发展，极大地拉动了加工玻璃的需求，促进了玻璃工业的发展。但是目前我国玻璃工业发展，仍未脱开粗放方式，存在发展无序、产能失控，产业结构不尽合理的现象。
江门玻璃加工行业在广东省里颇有名气，对于江门经济的发展也作出了较大的贡献，但存在着较大的盲目性，周期性波动大； 产业集中度低； 资源、能源消耗高； 结构不合理等突出的矛盾和问题。另外，江门玻璃加工行业牵涉到众多产业的生产与经营，对本市产业 的健康发展有重要影响，在产业链中扮演重要的角色。本行业规模较小,每年所得的利润并不多, 在科技创新动力不足、企业家意识、企业管理制度方面等具有江门中小企业的典型性。因而探讨此行业里的中小企业的生存发展状况对于促进本市其他中小企业的发展壮大具有较大的借鉴意义。
二、江门玻璃加工行业发展存在的问题
(一)行业发展无序，缺乏统一管理
江门玻璃企业星罗棋布，具有生产连续性强等特点，但行业内联系不强，行业秩序较为混乱，存在着恶性竞争，导致外部成本增加，对外议价能力薄弱，因而行业的发展较为吃力。
(二)中小企业处境被动
由于中小企业不具备大企业的规模跟技术，所以大部分中小企业只负责玻璃加工的其中一个环节，没有办法直接从客户接单，而是通过中介公司介绍业务或是大企业将玻璃加工中利润率较低的环节分给中小企业做。这样中小企业失去了主动权，没有形成固定客源，而且加工定价权掌握在大企业手中，利润空间小，同时由于下游中小企业较多，竞争激烈。2008年，受金融危机的影响，玻璃出口订单普遍减少，造成玻璃库存积压。江门40%的企业处于亏损状态，30%左右的企业处于盈亏相等状态。
(三)产品结构不合理，深加工率较低。
随着我国经济发展和人民生活水平的提高，市场需求和消费结构发生了很大变化。过去玻璃在建筑上应用仅限于“透明采光，挡风防雨”，而现在一些高级建筑、装饰装修以及建筑节能、电子信息和太阳能利用等都需要高质量及特殊品种玻璃。当前江门玻璃产业虽稳固发展，但技术创新能力仍然不足，产品档次、技术含量和附加值较低，创新产品较少，主要产能集中于中、低档产品，玻璃深加工率32%显著低于世界平均55%的水平； 玻璃加工增值率仅为原片2.5 倍，大大低于发达国家5 倍的水平。江门主要出口欧美市场的玻璃
利润率相对较高，但欧美国家反映其玻璃技术含量不高，款式少，旧，没办法满足其需求。
(四)政府关注、支持力度不够
近年政府出台的政策多是按照企业规模和所有制设计操作的，对大企业优待多，中小企业考虑少；对公有制企业优待多，对非公有制企业考虑少。中小企业特别是个私企业往往是小额纳税人，增值税发票难以抵扣，实际税负增加；个私企业存在双重纳税等。在土地政策上，国有企业可享受土地使用权出让金、增值税减免政策，而非国有企业无此改革成本参与改组；特别是在银行呆坏帐准备金核销上，大企业可列入国家计划及时优化资产负债结构，中小企业无此厚遇。在行业准入上，中小企业尤其是个私企业还受到诸多限制。对于玻璃行业，政府缺少鼓励支持的配套政策。
(五)缺乏高端技术型人才
玻璃行业技术人员缺乏，现在许多玻璃企业面临着既懂技术又懂管理人员越来越少的状况，使得一些民营企业到处高薪挖人，而技术人员的流动更造成企业技术队伍不稳定。同时江门玻璃行业的技术人员大部分是从学徒做起，积累经验成为师傅，使得玻璃行业的人才供给不稳定，技术人员缺乏专业知识限制技术创新，这需要引起有关方面重视，积极培养玻璃行业技术人员也是社会迫切问题。
(六)行业信息化水平不高
江门玻璃企业制造的玻璃有80%左右出口欧美、中东地区，外销市场所占份额大，但这些中小企业很少有自己的Web服务器;同时缺乏信息管理人才，这样企业则无法争取更大的国际市场份额。同时，信息化信息化建设是一个系统工程，从前期硬件设备与必要的软件系统的购置，到信息化系统的管理和维护，都需要大量的资金支持。而中小企业，内部资金有限，而要借助外部融资，又由于其生存率低、抵押资产少、信贷风险大，金融机构不大愿意提供资金支持。
三、针对玻璃加工行业存在问题的对策
(一)建立玻璃行业规范协会
针对目前江门市玻璃行业集中度低，工序分散，同行之间存在着以本伤人等恶性竞争行为，因此为了使玻璃行业持续健康发展，建立
行业协会已是一个迫在眉睫的课题。行业协会的职责就是相当于一个裁判员，改变以往杂乱无章的竞争状况，监督业界在已经制定好的游戏规则里运行，使之更为规范化。处于产业转型时期的玻璃行业更需要一个具有强有力的行业协会的介入。
一方面，行业协会提供了一个大家沟通交流的平台，玻璃行业自身的特点已经决定了单打独斗是行不通的，每一个中小企业都不可能掌握全部的制作工艺，因此某些的生产环节必然要外包出去，在这一过程中，行业协会合理分配好企业之间的订单关系就能形成一种良性的循环；其次单个中小企业在外销过程中议价能力低，容易受外贸中介公司的剥削，这时候行业协会可以充当“带头大哥”的角色，以集体的名义与外商谈判，增大谈判的筹码，提高自身的利润，再把接回来的订单在协会内部协商分配。另一方面，据我们走访了解到中小企业的管理者大多属于技术型的，缺乏敏锐的市场触觉和管理水平，行业协会正好弥补这一方面的不足。协会可以定期为中小企业提供市场调研数据和应对当前困境的对策，这样既可以避免盲目的投资也可以节省各个企业聘请顾问公司的费用。
(二)技术创新形成优势，扩大市场份额
目前玻璃行业产品的同质化较为严重，一般的中小企业还是停留在根据客户提供的图纸生产玻璃的这种较低利润的被动模式。这种落后的来样加工模式虽然还可以支撑企业生存下去，但要想做大做强无疑是天荒夜谈。所以中小企业的其中一条出路就是变被动接单为主动出击。这主要可分为两点：（1）工艺上的革新：通过引进更为先进的设备生产那些附加值较高的产品，例如隔音玻璃，防弹玻璃等；（2）设计上的创新：通过市场调研了解客户偏爱于那种样式图案，然后在原有基础上进行样式上的创新。
(三)政府加大对玻璃行业的支持跟监管力度
政府应加强服务职能，引导玻璃行业协会的建立，并且针对目前业界缺乏高级技工的窘况，加强同高校以及职业技术学院的沟通，开设一些针对玻璃行业的专业，储备人才；据我们调查所得，企业家普
遍反映税收负担较重，政府应对此进行调研分析，探索税负下调的空间，同时采取税收、环保、监督等措施，规范玻璃行业的合理经营，向行业内企业提供信息、咨询及沟通等服务。
(四)积极引进跟留住人才
针对技术型人才：调高高级技工的薪酬福利待遇，改善他们的工作环境，建立人才加薪和企业效益提升挂钩的制度。有的集团公司规定，企业效益提升10%，人才薪金提高5%，使员工感到企业发展，员工也有好处，使企业同员工一条心，一股劲，为企业发展增添持久的动力。
针对管理类人才：中小企业以家族式管理居多，管理者本身大多是技术型人才出身，缺乏相关的管理理论和经验，目光较为狭窄短浅，而且家族管理任人唯亲现象严重，会在一定程度上挫伤员工士气，因此引入职业经理人制度成为了一个崭新的命题。职业经理人的加盟，对内来说，能够更好整合公司资源，降低内部成本，对外来说，可以更好地制定出符合公司发展的战略方案，使公司更好地稳步向前推进。但是正所谓，用人不疑疑人不用，聘请了职业经理人之后，雇主应该大胆放权让利，不要设置过多的限制条款，不然职业经理人只会成为一个虚有其表的花瓶。
(五)实行企业信息化
信息化分为管理信息化和营销信息化：管理信息化是指运用ERP等会计电算化软件对整间公司的运作进行统一的调度安排；而营销信息化主要是指新兴的电子商务行业，包括一站式，全方位的网上协同设计、虚拟制造、网上采购、网上营销等新兴销售环节。中小企业进行信息化改做，既可以降低公司的运营成本，整合内部资源，同时可以开拓网上客源，特别是淡季来临的时候可以作为一个有效的补充。不过，信息化存在着推广成本较高的问题，针对目前中小企业资金不是十分充裕的情况，推行信息化的改做应分阶段实施。
(六)保持一定现金流
根据玻璃行业的三大特殊性，保留一定的现金流是十分必要的：（1）一次进货的量较大，下游厂商向上游厂商拿货时一般都有数量上的规定，如果进货的量太少，上游厂商是不愿出货的，因此下游厂商不能按需拿货（2）玻璃行业分为淡旺两季，淡季持续的时间大概有五个月之久，导致库存积压（3）玻璃特有的保存特点：一般高档的玻璃能够保存十个月左右而不发霉，但低档的玻璃只能保存一个月；（4）一般结账的时间为3个月左右；综上所述，下游厂商不能按需拿货，被逼一次拿大量的货，而遇上淡季时玻璃销量低迷就会造成库存积压，而玻璃又有摆放时间限制，同时货款有可能不能及时收回来。因此针对以上情况，就算是旺季也不能把资金全部投放生产，任何时候维持20%左右的现金流都是一个稳妥的做法。
四、结论
加工玻璃行业出现的种种问题如不得到及时解决，将影响其经济运行质量，也不利于长远发展。因此，紧紧抓住当前加工玻璃市场需求导向，因势利导，化害为利，是促进玻璃行业自身发展的迫切需要，更是贯彻落实科学发展观，转变经济增长方式，巩固宏观调控成果，保持经济平稳较快增长的需要。
江门加工玻璃行业所出现的问题正是江门中小企业的通病，其解决对策对其他中小企业也具有一定的借鉴作用。希望江门相关行业跟政府予以重视，共同促进江门经济的发展。
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