突破城乡二元结构 统筹城乡协调发展

第一篇：突破城乡二元结构 统筹城乡协调发展

突破城乡二元结构 统筹城乡协调发展

——关于统筹城乡发展的思考与

建议 隋维钧

盟委提出，要加快推动城乡发展由二元分割向城乡统筹转变。这是盟委科学把握发展规律，从加快转变发展方式、着力改善民生、推动发展的大局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展所作出的战略决策。突泉县作为农业大县和革命老区，山原交错的自然形态，农牧融合的经济业态，封闭偏远的地理区位，几分几合的行政归属，都历史地注定突泉城乡二元的现实，统筹发展的艰难。突泉县把统筹城乡发展作为富民兴县的重要举措，正在探索实践经济欠发达地区促进城乡统筹的新型发展之路。

一、统筹城乡发展是科学发展、富民安民的重大举措

统筹城乡经济社会发展，就是要彻底打破城乡分割的传统格局，推动城乡从分离走向统一，不断增强城镇对农村的带动作用和农村对城镇的促进作用，形成城乡互动共进、融合发展的格局，加快缩小工农差距、城乡差距和区域差距，实现城乡一体化发展。

第一，统筹城乡发展，是破解三农难题、优化城乡发展格局的客观要求。近年来，特别是经历国际金融危机的振荡之后，我国工业化、城市化进程明显加快，但农业增效难、农民增收难、农村发展慢的问题未能得到有效解决，城乡差距、地区差距扩大趋势尚未扭转，特别是突泉县的工业化、农牧业产业化、城镇化才刚刚起步，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济社会发展带动力不强，过多的劳动力滞留在农业，过多的人口滞留在农村。2009年，突泉县城镇居民人均可支配收入9313元，是农民人均纯收入的3倍。要改变这种局面，必须突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，整体推进城乡产业结构战略性调整，着力形成三次产业协调发展的新格局。把城市产业结构优化升级与农村二三产业的发展紧密结合起来，充分发挥城市对农村的带动和辐射作用，以城带乡，以工促农，加快推进工业化和城镇化，带动农牧业产业化和农村现代化，形成城乡互补共促、共同发展的格局，促进农业增效、农民增收

和农村发展。

第二，统筹城乡发展，是提升县域经济实力、保障经济社会发展的必然选择。当前，我国经济社会生活中存在的许多问题和困难都与城乡经济社会结构不合理有关，农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济持续快速健康发展的最大障碍。农村居民收入水平和消费水平远远低于城镇居民，直接影响到扩大内需、刺激经济增长政策的实施效果。这就要求，一方面要以工业化为主导，加快工业化和城镇化进程，发展劳动密集型产业，积极推进具有劳动技能的农民进城务工经商，具有经济实力的农村人口到城镇安居乐业，促进农村型消费向城市型消费转变；另一方面要千方百计增加农民收入，不断繁荣农村经济，提高农村购买力，搞活农村市场。只有统筹城乡经济社会发展，加快城市建设和城市经济的繁荣，同时不断发展农村经济，增加农民收入，提高农村消费水平，加快农村劳动力向城镇有序转移，才能保持县域经济持续快速健康发展。

第三，统筹城乡发展，是加速城镇化进程、实现科学化发展的迫切需要。城市化对经济社会发展的作用越来越大，城乡关系、工农关系越来越密切，统筹城乡发展显得更加紧迫，也更有条件。特别是盟委把统筹城乡发展作为一项主要内容进行专项推进、专题部署，为我们下一步城乡统筹发展指明了方向。因此，必须把统筹城乡发展作为经济社会发展再上新台阶的一个大战略，进一步发挥工业化、城镇化在县域经济社会发展中的龙头带动作用，加快推进城乡一体，形成城市与农村相互促进、农业与工业联动、经济与社会协调发展的格局，走出一条以城带乡、以工促农、城乡一体化发

展的新路子。

二、统筹城乡发展中面临的困难与问题

近年来，突泉县经济社会发生了历史性的深刻变化，在促进城乡一体化发展方面也取得了一些实质进展，但相比盟委的要求和农民的期望，还存在不小差距，比如：县域经济实力有限，地方财政收入不高，推进城乡统筹发展的投入不足；城乡居民收入水平都很低，一部分群众的生活还比较困难，加快城乡统筹发展的活力不足；大产业、大项目匮乏，工业化的主导地位仍没稳固确立，带动城乡统筹发展的拉力不足。农业生产力水平低下，农业生产经营组织化程度不高，发展方式依然粗放，农业仍然是十分明显的弱势产业；农民收入水平低，增长慢，城乡居民收入差距不断拉大；农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后，特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差距，城乡面貌反差加大。综合来看，突泉县统筹城乡发展的难点是：城市发展速度缓慢，农村发展步履艰难，城乡发展不平衡体现的尤为明显。只有不断加快工业化步伐和城镇化进程，才能逐步缩小差距，最终实现和

谐发展。

三、对促进城乡统筹发展的对策与建议

立足县情实际,站位全盟区域布局,突泉县必须以工业化为主导，充分利用资源禀赋和比较优势，构建城乡经济协调发展的新模式，形成城乡经济联动效应，促进城乡互动共

赢。

（一）服务全局，以科学的规划引领城乡统筹。统筹城乡经济社会发展，规划是前提。由于统筹城乡发展涉及经济和社会两大领域，要求规划必须是系统的、全方位的。应按照城乡一体化的要求，坚持工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中的原则，以统筹城乡、以人为本的理念来指导制定县域经济与统筹城乡发展规划，把城乡作为一个整体，搞好城乡布局和建设规划，着力形成中心城市、中心镇、中心村一体化规划体系。要强化规划的导向作用，并且在规划思想上坚持与时俱进，破除二元结构的旧观念，在完善城市规划的同时，把规划覆盖到广大农村，树立起城乡并重、城乡一体的新理念，解决城乡之间规划分割的问题。要实现城乡之间在物质形态上的统筹发展，主要看基础设施建设和房屋建设，而这两方面建设都离不开规划。当然，鉴于城市与农村在人口密度、资源禀赋、产业结构等方面明显不同，统筹城乡的规划与建设，并不是要求城乡建设的标准完全一致，而是要做到按照一体规划、统筹设计、同步建设的要求进行，在总体建设水平上不能差距过大。

（二）建设城镇，以核心的平台拉动城乡统筹。一是做强县城。首先要扩大县城规模。要按照中等城市的规模拉开县城框架，将县城周边乡镇有计划、有步骤地纳入县城范围，增强县城实力。其次要做强县城功能。要围绕增强县城的综合载体功能，着力抓好县城路、水、电、气、讯等基础设施建设，切实增强县城服务发展、服务生活的功能，推动县城加快向宜居宜业方向转变。再次要科学经营城市。要搭建好城建投资运作平台，把县城有形、无形资产推向市场，有效筹措城市建设资金，鼓励和支持各种资本参与经营性城建项目建设。二是做大集镇。按地理位臵、产业结构和经济社会发展水平的不同，科学地对小城镇实施区划调整，实行以强带弱、合并增强，做大集镇。探索推行“强镇扩权”措施，当小城镇非农人口达到2万时，可启动让利、高配、授权等多项改革，打造“镇级小城市”。要建设统一的劳动力市场，完善基层平台建设，并延伸到村和社区，形成以县劳动力市场为龙头，覆盖镇，辐射村和社区的布局合理、运行有序的统一的劳动力市场服务网络，加快公共职业介绍向镇、村延伸。加强对务工农民采取“订单式”、“定向型”培训，对种养专业户进行实用技术培训，做到培训与市场需求相结合、与用工单位相结合、与就业创业相结合，建立“培训--用工--就业”三位一体模式。

（三）转移人口，以合理的布局促进城乡统筹。人口有效转移是保障农民稳定增收的有效途径，是推动农村经济发展的重大举措。推进农村劳动力转移就业，实现农民向市民的转变，是新阶段建立城乡关系的有效模式，也是构建城乡统筹发展新格局的直接途径。突泉县32万人口中25万在农村，应力争在十二五期间，规划实施“333制”人口格局，三分之一左右人口集中到突泉镇，三分之一左右人口外出务工，三分之一左右人口留守农村。这样城乡人口布局更加合理，留守农民依靠土地规模化经营，现实收益会大幅增加，外出农民依靠转为市民、务工等方式获得稳定收入，更使农村生态环境得到妥善保护。结合县情实际，应采取：强力推进三大主导产业，让部分农民得以从传统的耕作方式中解脱出来，实现就地就近转移增收；努力推进经济发展方式由农业主导向工业主导的有序转变，大力发展工业经济，创造更多就业岗位，为转移农民提供广阔空间；巩固已经建立的劳务输出基地，发挥“突泉焊工”等品牌效应，有效地鼓舞和凝聚农村剩余劳动力。总之，随着城镇化水平的提高，让农村剩余劳动力有序转移出来，引导农民走出过度依赖草原、依赖耕地的传统模式，使更多的草原和耕地从超负荷承载中得到休养生息，推进美丽与发展双赢。

（四）发展产业，以坚实的载体助推城乡统筹。工业化是产业集聚升级的主导力量，是城镇化的产业支撑，是城乡统筹发展的根本动力。统筹城乡发展，必须依靠工业带动，依托产业推动。要加强县域经济与临近旗县乃至东北三省不同地区之间的产业分工协作关系,在推进产业集群化发展上,加快园区建设，使其成为产业聚集的优良平台和对外开放的主阵地，重点建设突泉经济园区、牤牛海重化工园区和“飞地”园区,以发展清洁能源、有色金属冶炼、煤化工和绿色食品基地为主导,进一步提升县域经济实力。通过产业布局和工业项目的合理规划，使城乡一体化成为城乡经济的支撑；通过协调城乡产业发展，使城乡之间在市场机制的引导下，充分发挥各自比较优势，发展特色优势产业，形成合理的产业分工，实现产业优势互补；通过规划引导投资方向，促进产业集聚发展，逐步形成各具特色、重点突出的产业梯度格局，使产业的发展与城镇功能和生态环境和谐共生；通过各产业要素的集聚和转移，实现各层次产业协同发展，带动整个县域经济的可持续发展；通过重点招商,引导高新技术产业和商贸流通等现代服务业在县城核心区集聚发展；通过谋划文化产业,挖掘红色、绿色文化潜力,提升突泉文化品味；通过推动农牧业产业化,促进农副产品加工转化，重点推进三大主导产业发展，做到成规模达效益，真正使其成为

富民产业，促进农民增收。

（五）拓展领域，以服务的均等保障城乡统筹。公共服务包括维护社会秩序、扩大就业、保护弱势群体、进行基础设施建设、保障基础教育、保障公共医疗卫生服务、保障基本福利、维护公共安全、倡导现代精神文明等。在这些公共服务中，城乡差距仍然较大。要实现城乡统筹发展，就必须建立和提供城乡公平的公共服务体系和公共服务，包括：城乡就业保障服务，将农民的就业也纳入就业保障体系；按照与城市基本相当的标准，保护农村五保户、残疾人员等弱势群体；按照基本相同的标准和协调一致的步骤实施城乡资源环境保护等。今后新增的教育、卫生、文化等事业经费应主要用于农村，加大对农村的财政转移支付力度，抓好农村公共文化、体育配套设施和乡村文化站室建设，不间断地开展文化下乡活动，经常性地开展群众喜闻乐见的文体活动，丰富农民的业余生活，培养农民健康向上的生活方式，引导农民的思想观念、生活习惯逐步向现代文明转变。要完善城乡交通基础设施，促进农村人口向城市转移。要整合卫生资源，构建以乡镇卫生院为核心的乡村卫生服务网络，加强农村卫生人才队伍建设，加快农村公共卫生事件的预防控制监督体系建设，建立完善应急机制。只有实现这些基本公共服务的均等化才能从根本上推进城乡统筹协调发展。

第二篇：城乡二元结构

城乡一体化问题研究

摘 要:城市是一定区域政治、经济、文化中心、在推进城乡一体化进程中,加快城镇化进程,是非常关键的环节。文章从分析历史文化名城承德城市建设存在问题入手,提出了加快城镇化进程的思路与方法。确定加快城镇化进程,必须明确城市发展方向、目标与措施,对城市特色进行准确定位扩大城市规模,调整功能分区,建设新区,打造建筑特色建设绿色城市的基本思路。

关键词:城镇化 城市特色 城市定位 经营城市 绿色城市

城市的涵义是一个历史范畴,是生产力发展的产物,是一定区域政治、经济、文化中心。城市的根本特征,在于它的地域空间的集聚性。现代城市集聚了人口,集聚了科学和文化,集聚了社会活动。加快城镇化进程特别是加快以中心城市建设为主的城市建设是促进区域经济发展的有效途径,是实现城乡一体休的必要保证。承德市是国家首批24个历史文化名城之一,全国44个重点风景区之一,是我国十大风景名胜之一,避暑山庄、外八庙又被列入世界文化遗产名录,丰厚独特的历史文化与风景名胜资源,使得承德市具有得天独厚的旅游开发与文化研究价值,也使城市有了一个良好的发展基础。

一、城市化进程中存在的主要问题

1、市行政区划分的不尽合理是首要因素。由于城市区划不尽合理,城市规模过小,对经济拉动不强,造成城市功能不全、经济辐射不够,纵观承德经济发展的历史,之所以经济欠发达,原因很多,其中城市区划不合理、功能不全、规模过小是一个很重要的原因。正因为城市区划不合理,限制了城市外延的发展,阻碍了城市功能的发挥,致使一些中小城市不应有的城市病过早在承德出现,并且已成为制约城市发展的主要矛盾。

2、城市规划对城市建设的引导作用不强。突出表现在城市总体规划实施缺乏统一性、计划性,城市建设存在一定的随意性。很多县区城市基础设施建设项目的确定,不是根据市总体规划,而是凭小区域利益、部门利益和长官意识,造成城市建设出现短期行为,甚至存在改变城市建设用地性质的情况。

3、建筑设计思想不活跃,城市建筑形式呆板、色彩不鲜明、风格不突出,缺乏生机和活力。从全市建筑总的格局看,仍没有摆脱直线加方块的模式。

二、城市建设发展方向、目标与措施

(一)对城市特色准确定位

1、城市的个性是一个城市独具的魅力所在,是城市的标志和城市的名片,每一座城市都应有自己的特色。从承德城市形成的历史看,避暑山庄及其周围寺庙,就是城市之魂,是城市之核心。因此,城市建设必须紧紧围绕山庄外庙,烘托山庄、外庙,一切影响、破坏山庄、外庙,影院景观的建设活动都必须停止。城市的各类

建筑,应以突出山庄外庙,为出发点,与山庄外庙,融为一体,相得益彰,丰富和弘扬山庄外庙的内涵。

2、加快城市的建设与发展,就必须明确城市建设方向和目标,对城市进行准确定位。根据承德城市的自然、地理状况,结合中央、省对承德城市发展的总体要求,对城市定位为:建设以避暑山庄及其周围寺庙为核心的山水园林城市。城市性质定位突出以避暑山庄及其周围寺庙为核心,是承德城市形成与发展的历史决定的,城市建设一定要紧紧围绕保护、突出、烘托山庄及其周围寺庙而进行,只有这样才能抓住城市的魂。

3、承德的城市结构为带状分散组团式的布局,城市的性质和发展方向确定以后,在城市建设中,要突出城市的特点,从城市的总体空间布局,到局部地段建筑的群体设计和重要建设的单体设计,不但要科学合理,而且要注意艺术水平,深入了解城市自然景观资源,详细研究城市历史风貌,突出体现承德特有的清代历史文化、藏传佛教文化、多民族文化、塞外风光等特色,充分发挥自身优势,精心构思城市建设,形成鲜明的城市个性。

(二)打造承德建筑特色,为后人留下城市建设可循之则

城市建设总体思路和城市建设的目标确定之后,要坚持数年、数代、逐步形成承德的建筑风格与特色。相关专业部门要认真研究城市经济政治文化现状,地域特点、历史沿革,城市个性。城市设计要以避暑山庄及其周围寺为核心,以建设山水园林城市、国际著名旅游城市以及京津后花园为目标,以清代历史文化、藏传佛教文化、多民族文化、塞外风光为主基调,充分体现清王朝陪都、清代全国第二政治中心的特点。表现历史与现实相融合、古典风格与时代风貌、人文和自然相统一的特征。应确定承德各类建筑的主色调,逐步形成独特的城市建设风格。

(三)大打生态牌,建设绿色城市

在全国众多的城市之中,承德是以避暑山庄及其周围寺庙而闻名国内外。避暑山庄独特的造园艺术,市域内众多的生态旅游资源,为我们建设绿色城市提供了得天独厚的条件。城市绿化建设投入少、见效快,是建设生态型城市的一条有效径。目前,我市在绿化建设上,存在很大差距,市区除山庄绿化外,城市绿地较少。空出规划的“龙头”作用,采取多层次、多品种、多形式布局,以城市公共绿地为重点,以道路绿化为网络,以单位庭院、居住区绿化为依托,以街头绿化为点缀,坚持绿化与美化同步,平面绿化与垂直绿化相结合,全方位提高城市绿化的水平与档次。

三、采取经营城市的原则,拓宽城建融资渠道

积极探索“经营城市”的新路子。在职市经济条件下,城市本身不仅具有价值,而且经营得好还可以增值。我们应按照发展社会主义市场经济的要求,转变观念,深化改革,走“经营城市”新路子。这既是解决城市建设资金不足的有效措施,更是不断推动城市上规模上水平上档次的重要途径。一是政府要对拟开发建设的土地一级市场实行垄断经营。垄断土地一级市场,一方面有利于城市规划有效实施,另

一方面也能筹集一笔巨大的建设资金,为城市发展备足后劲。二是政府要统一经营城市地下公用设施,从根本上避免目前普遍存在的因多头建设多头建设多头经营而出现的“开膛破肚”现象。三是利用市场机制开展资本经营。比如运用好市场经营权、城市公共广告空间使用权、城市各种设施及地名冠名权。主要应用的方式方法:

(一)采取与国际接轨的方式建设城市基础设施

城市建设最大的制约因素仍然是资金。要将城市新增资本(城市基础设施建设项目)归集分类,逐步开放市场,积极采用国际上通用的BTO(建设、交还、经营)、BOT(建设、经营、交还)、BOO(建设、经营、享有)方式动作。

BTO,项目由私营公司投资建设,并根据合同,在建成后交给政府。政府再把设施出租给私营公司经营。私营公司通过使用费回收投资。BOT,项目由私营公司投资建设,并根据合同,在建成后的一定年限内享有使用权,通过使用费回收投资。期限一到,则把所有权交还政府。BOO,项目由经营公司投资建设,并根据合同,在建成后的一定年限享有所有权和使用权。这样做,私营公司乐于长线投资和追加投资。

(二)坚持公平竞争

城市公用事业建设不走市场化的路子,其结果只能是企业亏损,财政不堪重负,公用事业发展进入死胡同。要按照“行业管、社会办”的原则,建立公开的市场准入制度和经营许可制度,在管住管网和线路的前提下,即目前除供水、排水、供热、燃气的管网等大型项目必须由国家控股外,其余城市市政公用行业项目,都允许或者鼓励社会资本和私营企业投资,使各种经济万分和经济组织在“公开、公平、公正”的基础上参与竞争。

(三)盘活基础设施存量

就城市建设而言,盘活存量就是围绕产业化经营,盘活城市实物资产,使城市基础设施资本由实物形态转化为价值形态,把“死钱”变成“活钱”,实现以资产换资金,以存量换增量。一是将项目的特许权出让和转让。二是对附属在基础设施上的廷伸性资源的经营。三是积极推进城市基础有偿使用和有偿服务。

(四)深化市政公用事业改革

市政公用行业的大中型企业要积极创造条件,按照建立现代企业制度的要求进行公司制改革,做到产权清晰、权责明确、政企公开、科学管理。城市供水、燃气等单位享受的政府补贴可实行定额补贴,或随着改革的不断深入而逐年递减。逐步理顺市政公用事业价格机制,适当调整水价,适时调整城市污水处理、生活垃圾处理等收费标准,建立符合市场经济价值规律的价格体系。

第三篇：城乡二元结构

城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。

解决和突破这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。所以，城市化是解决我国二元经济结构矛盾的根本出路。

(1)对农业结构进行战略性调整

为解决我国农业发展新阶段出现的新问题，即现有的供给结构不能适应需求结构的变化，客观上要求必须对农业结构进行战略性调整，要全面提升农产品品质、优化区域和城乡结构，实现农业的可持续发展。不仅要解决当前农产品卖难和农民增收难的问题，而且要立足于农业的长远发展。与食品消费结构多元化、高级化趋势相适应，我国农业产业结构也必须由以种粮为主和以种植业为主的传统农业产业结构，向多元化、高级化的现代农业产业结构转变。农业产业化，通过一体化的利益机制，把贸工农连为一体，可以形成“龙头”在城镇、“龙身”在农村的“龙形”经济，这无疑又有利于促进城市化的发展。要使农民收入继续有较快的增长，必须加快农村剩余劳动力向城市的转移。打破传统的城乡二元经济结构，扩大农产品市场容量及农业经营规模，拓展农业发展空间，增加农民收。应逐步深化户籍制度改革，促进城乡居民在教育、医疗等方面的机会平等。

(2)繁荣农村经济

改变城乡二元经济结构的一个重要途径是繁荣农村经济。要架起农户和市场之间的桥梁，提高农产品质量，增强我国农产品的竞争力。农村家庭联产承包责任制的实施极大地调动了农民的生产积极性，但也带来了千家万户的农民如何和大市场连接的问题。农业产业化经营将农产品生产、加工和销售连接起来，因而是将农民和市场连接起来的有效途径。加入世贸组织后，我国农民面对的是国际和国内两个市场。我国果品、蔬菜等园艺产品和畜产品在价格上是有竞争优势的，但在出口上也遇到了卫生检疫等绿色壁垒。提高农产品质量是我国农产品走向国际市场的前提。改变城乡二元经济结构还必须加快我国城镇化进程。小城镇和大中小城市是一个体系，必须协调发展，并要促进小城镇和乡镇企业的结合，加快小城镇第三产业的发展。

在具体的实现路径上，在微观层面上要通过农民市民化、农业工业化、农村城市（镇）化这“三化”来完成城乡生产方式一体化、生活方式一体化、市场体系一体化，“三化”中农民市民化是根本；上在宏观层面，要通过国家逐步改变对城乡的二元宏观政策，实现城乡平等的一体化宏观管理。只有这样，才能使市场经济

体制的“组成要件”走向城乡一体化，一个统一的社会主义市场经济体制才能最终建立和完善。

(3)致力于政策调整和制度创新

要消除城乡差别，纠正城乡失衡，不仅要清除不合理的制度，解决制度不公和失当的问题，也要进行制度创新，解决制度无力和失效问题。只有公正而有效的制度才能为城乡协调发展提供根本性的保障。从目前来看，最首要的任务就是必须消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融等等方面不公平和二元化的政策和制度，实现政策的统一和制度的公平。必须进一步深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移；逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度；加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务；推行城乡一体化的社会保障制度，加快建立农村最低生活保障制度的建设；实施税收制度改革，取消一切不应由农民负担的各种税费。在取消农业特产税的基础上取消农牧业税；改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制，创造条件逐步实现城乡税制统一，农民与城市居民一样只依法缴纳个人所得税，不再负担其他任何税费；实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；改革农地征用制度，完善征地程序，严格界定公益性和经营性建设用地，及时给予农民合理补偿；推进财政管理体制改革，建立和健全公共财政体制，实现城乡公共财政投入的公平分配。通过改革，消除造成城乡隔离、阻碍城乡融合的制度性障碍，实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为统一开放竞争有序的现代市场体系的形成奠定基础。必须致力于政策调整和制度创新，加大对农业、农村和农民的支持和保护的力度，实现社会的公正。当前尤其应增加各级财政对农业和农村的投入，特别是增加国家对农村教育、卫生、文化等公共事业支出，要实现城乡协调发展，就必须振兴农村，对农民“少取、多予”。

制度建设不仅要有助于实现城乡经济上的融合，也要求实现和保障农民政治上的平等。只有建立在平等的公民权的基础之上的政策和制度才具有合法性的基础，也只有公正的具有合法性的制度才可能为城乡协调发展提供可靠和持久的保障。

3逐步改变城乡二元经济结构，有何重要经济意义？

逐步改变城乡二元经济结构是关系提高农民收入、协调社会发展、实现人的全面发展和社会全面进步的重大举措，具有深远的历史意义。

（1）逐步改变城乡二元经济结构是提高农民收入的根本性措施；（2）只有逐步改变城乡二元经济结构，才能实现社会的协调发展；今后，只有根据城乡经济社会发展的要求进行统筹，才能明确财政体制和投融资体制的改革方向，使较多的资金投向农村教育、卫生、生态环境保护等领域，使城乡居民的教育和医疗保健条件更为平等，经济社会发展的基础更为牢固。（3）逐步改变城乡二元经济结构有利于人民物质文化生活的不断改善，有利于社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，有利于社会经济与生态环境之间的协调发展，以及人与自然之间的和谐发展，实现人的全面发展和社会的全面进步。（4）城乡分割

消除后，生产要素的流动顺畅了，这同样有利于城乡企业的资产重组，从而可以按照可持续发展的要求来关闭、合并对环境造成严重污染的企业。（5）建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，是完善社会主义市场经济体制的任务之

一。只有统筹城乡经济发展，改变二元经济结构，才能实现全面建设小康社会的目标。

农业是国民经济的基础，没有8亿农民的小康，就不可能实现全面的小康；没有农村的现代化，就不可能有全国的现代化。全面建设小康社会，重点在农村，难点也在农村。我们党历来重视“三农”问题，但是由于种种原因，城乡差距、工农差距仍呈不断扩大的趋势。农业基础薄弱，农村发展滞后，农民收入增长缓慢，已成为我国经济社会发展中亟待解决的突出问题。我们必须统筹城乡发展，站在经济社会发展全局的高度研究和解决“三农”问题，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。统筹城乡发展，必须更加注重加快农村发展。统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，是我们党从全面建设小康农村社会全局出发作出的重大决策.（一）首先要从中国经济发展的战略高度去认识改革和完善那些导致其产生并存在的有关制度措施；并建立和完善相关制度供给机制，进行制度创新。

（1）彻底取消现有的一切导致二元社会结构产生的各项规章制度，如户籍制度、劳动就业制度、分割的教育体系、医疗制度、社会保障制度等。这样在清除了这些人为地导致二元社会结构存在的障碍，就为城乡社会结构的一体化奠定了坚实的基础。

（2）从制度上改变工农产品定价的“剪刀差”倾向，加大财政支农、金融支农的力度，扩大国家和各级财政对农村的诸如水利、道路、信息工程等基础设施建设的投人，强化农村有形市场的建设，并将之纳人国家统一大市场之中，支持农村各种要素市场发育、建设和发展，尤其是要加强资金、技术、人才等农村发展所紧缺的生产要素市场的快速发展，以尽快将农村的要素和产品市场都纳人国家统一的大市场之中。

（3）要充分发挥地方政府在农业剩余的转移载体作用。在西方二元理论中，它没有考虑农业剩余转移到现代部门的机制。这对于同时包含着制度变迁的中国经济的结构转变来说，显然是不能充分地成立的。市场机制本身处于不断的完善之中也是一个基本的前提。因此，农业剩余在中国不仅要靠市场，还要依靠其他的一些手段分配和再分配，转移到现代部门。其中，政府特别是地方政府对农业剩余的转移起到重要的影响。

（4）创建适应农村市场经济发展需要的土地流转制度，从制度上为农村的规模经营和产业化经营奠定基础。现行的农村土地制度，既是农村劳动力转移的重要约束之一，也是农地抛荒、农业劳动生产率不高的原因之一，其改革势在必行。

（5）农村税费改革必须标本兼治，坚决贯彻执行并从制度上保证，进一步巩固农村税费改革成果，进一步减轻农民负担，完善相关配套改革。一是要精简机构，裁减超编人员，压缩经费，从根本上控制“经费需求”。同时要规范政府行为，做到权力与部门利益彻底分离。二是要完善农村公共物品供给机制。否则，我们推广实行的农村税费改革最终也难以走出“黄宗羲定律”下。

（二）调整农业产业结构，挖掘农业内部增收潜力，弥补城乡市场差异；增强农民的购买力

目前，我国农业发展新阶段的农产品产量、质量，农村非农产业等对农民增收均构成了制约，因此，要着手进行以下六个方面的农业结构调整，切实促进农民增收。一要调整农产品供给结构，实现农产品由低质多量到高质适量的转化；二要调整农产品区域种植结构，实现农产品区域种植从无分工到有分工的转化；三要调整农业种植业结构，使农业的产前、产中、产后等各环节中从种植业中分离出来，成为独立的行业；四要调整初级产品和加工产品比例结构，改变农业初级产品占多数、占主导的局面，实现农业初级产品到加工产品的的飞跃，提高农产品附加值；五要调整农产品市场结构，实现农民不参与流通、农商分离、由政府主导农产品流通到向由农民自己主导并参与市场流通的转化；并积极进行组织创新，创建新型的农村合作经济组织和中介组织，推动农村市场体系建设和产业结构的战略性调整，减少市场风险，构建连接小生产与大市场之间的桥梁和中介，保护农民的利益。六要调整农村第一产业与第二、三产业比例结构以及第二产业内部比例结构，改变农产品加工、运销等落后的局面，通过内涵和外延性的结构扩张，使农业形成结构层次多样，具有一定规模特点的现代农业结构。进而，通过产业扩张，也带动农村劳动力就业结构的调整，使农民从有限的土地上，从单纯的生产环节中分离出去。

（三）积极转变思想观念，大力培育农民的现代意识，从意识形态上消除二元结构，帮助农民完成从传统向现代的转化

“教育是一个人获得现代性的最重要的决定因素。”⑾通过教育灌输社会要求，提高个人认知水平，使农民认识、理解和掌握社会的规范，并内化为个人意识，这是培育农民现代意识的最直接的途径。要消除意识形态的二元结构，教育重点应放在下面几方面：

（1）加强农村基础教育，培育求知意识。学校教育是形成现代性的主要力量。教育与人的意识水平密切相关，一般而言，受教育程度高的人比较能够接受新的东西，包括新的观念、新的行为模式。愚昧从来都是与保守、惰性联系在一起的，而知识常与进取、求变的心理相互促动。

（2）加强WTO知识教育，培育开放意识、竞争意识和规则意识。作为一个国际经贸组织，WTO本身就是一个规则体系，它的权威就是通过一系列的规则体现出来的，它的宗旨、原则、规则无不贯穿着开放竞争的观念，但作为WTO的新成员，中国大多数人对WTO都比较陌生，文化素质相对低下的农民更是如此。因此，在农民中进行WTO知识的宣传教育，也就成了培育农民现代意识的重要途径。通过教育帮助中国农民了解WTO对中国的要求，帮助农民正确分析形势，正视自己的优劣，扬长避短，沉着应对，树立开放、竞争、规则意识，消除城乡意识二元结构，积极参与市场的竞争，促进农村经济的发展。

（3）加强市场经济知识的教育，培育市场意识。农民的市场意识很大程度上取决于农民对市场经济运行规律的了解程度和参与能力，特别是一家一户分散经营的封闭性与大市场开放性的矛盾，常使没有市场意识的农民在市场竞争中处于不利地位。培育农民的市场意识，让他们了解市场经济对农民的要求，从而培育农民的市场意识。

（四）城市化是世界上所有国家和地区实现现代化的必由之路；科学合理的推进城市化进程，是我国消除城乡二元结构、促进城乡协调发展的基本途径

我国承受着数量越来越多而素质较低的农村剩余劳动力的巨大压力，而城市吸纳能力有限，因此，必须重新审定我国城市化的发展方针与发展道路。我们认为，我国城市化模式应采取城乡结合、上下结合、大中小结合的多途径综合模式。所谓“城乡结合”，即我国农村人口城市化过程，既不能仅仅是职业非农化的乡村就地转移，也不可能是全部依赖城市来吸收的异地转移，而应从城乡两方面共同努力，把“离土不离乡”与“离土又离乡”结合起来，在条件成熟时，将“离土不离乡”的人口转化为“离土又离乡”、“进厂又进城”。“上下结合”是城市建设投资和发展动力上，把自上而下的国家投资与自下而上的地方投资、集体投资、外资和个人投资等结合起来。“大中小结合”是指在城市规模等级上，要发挥各级城市对产业和人口的集聚作用，不能把发展大中城市和发展小城镇对立起来。

城市化的基本动力和作用机制是市场化机制，既通过市场的引导，通过产业的积聚和扩散功能来实现。在上述各项制度改革的基础上，各级政府要进行科学规划和加强引导，把城市化的立足点在于国民经济结构和农业产业结构的调整和升级、农村剩余劳动力的有效转移。

（五）随着城市化进程的推进，政府管理面临着挑战，转变管理模式成为城市化能否得以顺利推进的关键。在推进城市化进程中，要建立和完善政府对城市化进程的管理模式

在大力推进城市化进程中，伴随农民迁徙而来的“城市人”行为的二元性，也是现阶段城市本身的二元性，它使城市事务具有工业社会和农业社会的混合特征。社会出现分化，新的矛盾和冲突随之产生。面对城市化进程中政府事务的新内容和新特点，既不能简单沿用农业社会的传统管理手段，也不能搬用以现代城市为特征的工业社会管理模式。

为适应城市化进程中社会关系的新格局，有序推进城市化建设，政府需要探索一种适合转型期特点的管理模式，不仅需要行之有效的适合城市化时期的“科学管理”模式，转变政府行政职能，调整行政决策、管理方式及各项规章制度；同时，需要形成非科学的“伦理管理”模式，即以伦理关系为基础，注重对“非正式组织”的管理，用伦理的价值管理手段协调城市化过程中的特殊事务，进而形成“科学管理”和非科学的“伦理管理”的二元模式。

一方面，城市化是传统与现代的纽带，在这个过程中，首先必须用科学管理模式解决城市化进程中的城乡二元冲突。另一方面，城市化是逐步从传统向现代的转换，城市事务中大量的问题是与农业社会共生的问题，对此，政府管理存在着“控制盲区”。因此，有必要用非科学的伦理管理模式协调和处理“非正式组织”中的矛盾，理顺转型期城市内部的利益结构和关系。

第四篇：统筹城乡区域协调发展

统筹城乡区域协调发展

坚持走新型城市化道路，深入推进社会主义新农村建设，实施主体功能区战略，逐步形成区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。

(一)完善城市化布局和形态

提升都市区和城市群功能。加强杭州、宁波、温州和金华—义乌都市区建设，集聚高端要素，发展高端产业，带动周边县市一体化发展，加快形成杭、甬、温三大都市圈和浙中城市群。杭州要充分发挥科教文化和休闲旅游等综合优势，建设高技术产业基地和国际重要的旅游休闲中心、全国文化创意中心、电子商务中心、区域性金融服务中心，打造长三角重要的中心城市。宁波要发挥产业和沿海港口资源优势，推动宁波—舟山港口一体化发展，建设先进制造业、现代物流和能源原材料基地，打造现代化国际港口城市和长三角南翼经济中心。温州要发挥民营经济优势，建设以装备制造为主的先进制造业基地、商贸物流为主的现代服务业基地、国家重要枢纽港和民营经济创新示范区，成为连接海峡西岸经济区的重要城市。金华—义乌要发挥特色产业集群和专业市场优势，聚合发展主轴线，建设国际商贸物流中心和高技术产业基地，加快推动浙中城市群一体化发展，带动浙西南乃至周边地区的发展。

做强省域中心城市。加快省域中心城市人口、要素和产业集聚，增强城市经济综合实力，优化提升城市综合服务功能，把区域中心城市培育成为综合服务功能完善、集聚辐射能力强的大城市，形成城市集群化发展的格局。积极支持有条件的县级市培育成为区域中心城市。湖州要发挥临湖和生态优势，加快南太湖区域综合开发和现代化生态型滨湖大城市建设，打造国家生态文明示范区和连接中部地区的重要节点城市。嘉兴要发挥近沪和临湖、沿湾优势，建设统筹城乡发展示范区，打造运河沿岸重要的港口城市和现代化网络型田园城市。绍兴要发挥历史文化和产业优势，建设长三角先进的工贸基地，打造江南历史文化名城和旅游宜居城市。衢州要发挥对内开放门户和区域性交通枢纽作用，建设绿色发展示范区和特色产业基地，打造浙闽赣皖四省边际中心城市。舟山要发挥海洋和港口资源优势，建设海洋综合开发试验区，打造大宗商品国际物流基地、现代海洋产业基地、国家级海洋科教基地和群岛型花园城市。台州要发挥民营经济和沿海港口优势，建设临港先进制造业基地、民营经济创新和循环经济发展示范区，打造长三角南翼节点城市。丽水要发挥生态优势，建设绿色农产品、特色制造业基地和生态休闲养生旅游目的地，打造国家生态文明示范区和浙西南重要的区域性中心城市。

提高县城集聚能力。统筹城乡空间布局、基础设施、资源配置及综合配套改革，加快推进城乡一体化发展。加快县城人口集聚、产业集中和功能集成，完善“省管县”财政体制，进一步加强县(市)政府的社会和公共服务职能。全面推进扩权强县改革，提高县城集聚和辐射能力，推动县域经济向城市经济转变。培育中心镇和小城市。坚持分类指导、突出重点、梯度发展的原则，分类引导和培育现代小城市、都市卫星城、专业特色镇和综合小城镇。突出中心镇的片区中心作用，引导周边乡镇组团式发展，促进中心镇的人口集聚、空间拓展、产业转型，提升中心镇生产、流通和生活的综合功能。开展小城市培育试点，全面扩大经济社会管理权限，建成一批管理水平高、集聚能力强、服务功能全的现代小城市。

提高城市综合承载能力。科学编制城市规划，加快推进城市有机更新，集约节约利用城市土地，统筹地上地下市政公用设施建设。切实加强城市建设和管理，加快建设省域城际轨道网络和综合交通枢纽，着力整治交通拥堵等“城市病”，推进“城中村”和城乡结合部改造，改善城市人居环境。全面推行“数字城管”和城市综合行政执法，加强社区建设和管理，健全城市公共服务。弘扬独具特色的城市人文精神，不断提高市民素质。

(二)扎实推进“美丽乡村”建设

增强农民创业增收能力。深入实施千万农民素质提升工程，大力开展现代农业技术和农民务工技能培训。大力发展乡村生态旅游，积极发展休闲观光农业、农家乐、森林旅游和农村服务业，拓展农村非农就业空间。大力发展乡村精品农业，推进特色专业村建设。发展壮大村级集体经济，增强村级组织服务功能。

深入推进村庄整治建设。实施“美丽乡村”建设行动计划，构建农村生态人居体系、生态环境体系、生态产业体系和生态文化体系。按照生产要素集中、人居环境优良的要求，培育建设2500个左右的中心村。积极推进城乡公交一体化，推进连线成片村庄整治建设，力争垃圾处理、污水治理、卫生改厕和

绿化等整治建设覆盖全省村庄。实施新一轮农村电网升级改造工程，推进农村信息基础设施建设。基本完成对规划保留、尚未整治的10000个左右一般行政村的环境综合整治，保护文化特色村。加快农村住房改造建设，提高农村政策性住房保险水平。

提升农村公共服务水平。加快乡镇、中心村综合服务中心建设，积极支持供销社、信用社等机构在中心村建立网点，鼓励股份制商业银行向农村地区延伸服务，加快“千村千社便民工程”建设。深入实施文化信息资源共享、农村电影放映和广电惠民工程，继续推进乡镇综合文化站、广电站和邮政所建设。全省绝大多数农民能够就近享受到文化、体育、卫生、培训、幼教、养老、通讯、邮政、气象等基本公共服务。

(三)实施主体功能区战略

优化国土空间开发格局。统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城市化格局，引导人口、经济向适宜开发的区域集聚，保护农业和生态发展空间，构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对影响全省生态安全的重点生态功能区、发展农业条件较好的农产品主产区和生态经济地区，要限制大规模、高强度的工业化和城市化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。

实施差别化区域政策。根据不同区域的主体功能定位，加快制定实施分类指导的财政、投资、产业、土地、环境等政策。进一步完善省级财政转移支付政策，逐年加大对重点生态功能区、禁止开发区域等的均衡性转移支付力度。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。实行差别化土地管理政策，科学确定各类用地规模，严格土地用途管制。对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。

完善考核评价办法。按照不同区域主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核。优化开发区域要强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等评价。重点开发区域要对经济增长、产业结构、质量效益、节能减排和城市化等实行综合评价。生态经济地区、重点生态功能区和农产品主产区要突出生态建设、环境保护以及粮食生产能力等方面的评价。禁止开发区域要全面评价自然文化资源的原真性和完整性保护情况。

(四)促进欠发达地区加快发展

大力发展山区特色优势产业。合理开发利用和保护山区资源，积极发展高效生态农业、绿色食品加工和低碳环保产业。深入实施“兴林富民”工程，加快推进生态公益林建设、林分升值改造和林业产业化，建设富裕的生态屏障。积极发展乡村生态工业和来料加工业，大力发展森林、观光、运动、休闲、养生、民俗等乡村旅游，拓宽农村劳动力转移就业和农民增收致富门路。加快建设“山上浙江”，积极培育经济发展新的增长点。

加大欠发达地区支持力度。研究制定新一轮扶持欠发达地区发展的政策措施，实施重点欠发达县群众增收致富奔小康工程，进一步加大财政转移支付和生态补偿力度，加快欠发达地区交通、水利、能源、公共服务等基础设施和防灾减灾体系建设。优先发展教育，加大人才培养和引进力度，提高欠发达地区创业创新能力。积极推进“小县大城”战略，促进人口“内聚外迁”，加快生态城镇建设。重点扶持革命老区、民族地区、贫困山区、海岛地区和库区经济社会发展，积极支持景宁加快建设成为全国畲族文化发展基地。

深入实施“山海协作”和结对帮扶工程。按照优势互补、共同发展原则，进一步完善山海协作机制，加快建设山海协作共建园区，深入开展发达地区市、县、乡对欠发达地区的三级对口合作帮扶，提高结对合作帮扶成效。重点支持对口欠发达地区改善交通、水利等基础设施和教育、卫生、文化、体育等社会设施条件。鼓励引导产业合理转移，合作共建生态产业园区。继续办好“义博会”山海协作专区，积极利用重大展会等各种平台支持欠发达地区开拓市场。

第五篇：城乡二元结构

从统筹城乡发展一体化着手

逐步破解城乡二元结构体制 —对如何改变城乡二元结构体制推

进基本公共服务均等化问题释疑

城乡二元结构，就是传统的农村与现代的城市并存的状态，这是发展中国家从传统农业社会走向工业化和现代化的过渡形态。我国的城乡二元结构，主要是指在经济社会发展中，城市和乡村形成两个相对分割的板块，两者在经济社会发展等方面存在差别，主要包括：城乡两种政策、户口一分为

二、生产要素流动阻滞、农民地位长期低下等一种不平等现象。目前，城乡二元分割分治局面尚未完全打破，城乡资源要素流动受到限制，资源配置效率低下，影响城乡经济社会协调发展。

近年来，我市加快推进土地制度、户籍制度、规划体制、公共财政体制、投融资体制、行政管理体制等方面进行了一系列改革，在经济、财政、金融以及各种社会政策等方面向农村倾斜，通过实行以工补农、以城带乡等举措，为最终实现城乡一体化奠定了坚实基础。

就全国而言，建国以来我们的许多制度和政策措施（例如，粮食购销制度、户籍制度和人民公社制度）不是有助于消除这种二元体制，恰恰相反，而是强化或固化了这种二元体制，致使城乡之间的差异日趋显著，城乡分割亦日趋表现

为刚性化。与此相对应，改革开放以来，伴随着中国社会整体转型的渐次加快和社会主义市场经济深度发展，城乡二元社会结构的特征亦在发生着显著的变化。

一、城乡二元结构的现实表现

改革初期的农村改革使得1978年到1984年间城乡差距出现了暂时性的缩小，但是自从1985年国家改革重心由农村转移到城市以后，城乡差距出现急剧扩大的趋势。“城市建设像欧洲，农村发展像非洲”，这句话既夸张形象而又尖锐地道出中国城乡之间的现实差距。

一是城乡居民收入和消费水平差距较大。传统农业的劳动生产率低于非农产业劳动生产率，城乡居民人均收入存在一定差距。

二是农村剩余劳动力问题未得到有效解决。根据统计数据分析，我国第一产业增加值占GDP的份额为11.3%，而第一产业劳动力仍占就业总人数的40.8%，农村大约有1.8亿剩余劳动力没有转移到二三产业，这是较为典型的二元经济结构特征。

三是城乡社会事业发展不平衡。农村社会事业的发展明显滞后于城市的发展，农民在受教育、卫生、社会保障、就业、社会救助等各方面都和城里人有着非常大的差距。

二、城乡二元结构特征背后的成因分析

首先，农村人、财、物资源的匮乏是导致城乡差距愈发显著的根本原因。（1）人均耕地太少。如果拿中国全部耕地除以人口总数和美国的耕地除以人口总数相比，中美之间的人均耕地比大约是1∶9。但如果按农民的人均耕地来

算（美国的农业人口大约占美国人口的2%，中国2009年乡村人口占全国总人口的53.4%），那么美国农民人均占有土地恐怕就是中国农民的200多倍了。所以，要让农民富，首先要减少农民的人数。这是“物”（耕地）的因素。（2）资金匮乏且流失严重。据统计，1990年，全社会固定资产投资总额为4517亿元，其中城镇为3274.4亿元，农村为1242.6亿元，城镇与农村相比为2.64∶1；1995年这一比例上升为3.58∶1，2000年为3.91∶1，2005年为5.49∶1，2009年竟高达6.322∶1。与之相对的是，农业银行、农村信用社的资金流向，主要用于办工业、办非农产业，而非发展农业。（3）农业从业人员素质较低。这些年来，我国农村人口的状况发生了巨大的变化，有文化的、年富力强的青壮年大都到城市去务工，来自农村的高校学生毕业后也都选择留在城市，农村以“386199（妇女、儿童、老人）部队”为主，农业从业人员的能力和素质急剧下降。

其次，不均衡发展战略是造成城乡差距愈发显著的政策原因。改革后，为了加速经济发展进程，激发社会发展活力，中央采取了非均衡发展战略，允许一部分人、一部分地区先富起来。在这种不均衡发展战略指导下，国家所有大型交通、电力、通讯、信息等基础设施，以及教育、医疗、社会保障等公共服务无不紧紧围绕城市中心而展开，从而扩大了城乡差距。

再次，工业化道路的惯性发展是造成城乡差距愈发显著的又一重要原因。据测算，在计划经济时期，国家实行统购统销等政策，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将大约6000亿—8000亿元农村资金转移给工业和城市。改革开放以来，仅仅是国家通过廉价征用农民土地一项，每年农民损失就达数千亿元，如2001年损失超过8000亿元，超过过去30年（1949—1978年）通过“剪刀差”侵占的农民资金的总和。

三、破解城乡二元结构体制的对策分析

我国经济社会发展中的最大的结构问题，是城乡二元结构。解决好“农业、农村、农民”等三农问题，缩小城乡差距，是全面建设小康社会中最艰巨、最繁重的现实任务，也是关键所在。从分析可以看出，当前造成我国城乡二元结构的原因是多方面的，但其中很重要的是城乡二元的基本公共服务结构。因此，从根本上破解城乡二元机构机制，关键在于统筹城乡发展，推进城乡一体化，实现公共服务均等化，加快城乡基本公共服务均等化进程，实现城乡公共服务体制和制度的对接。下面就促进城乡结构从“二元”走向一体的对策进行粗浅探讨和分析。

（一）切入点：建立城乡统一规范的人力资源市场

我国人力资源市场的一个显著特点，就是长期以来对城乡劳动力实行差别地位和差别待遇。以农民工和城市工人在收入、劳动时间和社会保障等方面的差距为例。据统计，农民工平均月工资为921元，只相当于城市工人平均月工资1346元的68.4%；而农民工平均每周工作56.6小时，比城

市工人多8.7个小时。在社会保障方面，农民工拥有养老保险的占16.3%，城市工人占67.3%；在失业保险方面，农民工拥有失业保险的占6.2%，城市工人占44.5%；在医疗保险方面，农民工能够报销部分或全部医疗费的占28.4%，城市工人占66.3%。在承认城乡劳动力存在较大差别的同时，我们还注意到，这种差别有逐渐缩小的趋势。例如，通过运用多元线性回归法对农民工与城市工人对比分析表明，随着传统劳动力市场向现代、规范、统一人力资源市场的转变，教育、专业技能、职位等因素对收入的影响在逐年递增，而身份因素对收入的影响在逐年递减并趋于消失。

这说明建立统一规范的人力资源市场不仅是社会转型的客观发展要求，而且在现实中已经具备了实施的基础。基于这种考虑，我们选择以建立统一规范的人力资源市场作为打破城乡二元体制的切入点，并建议：（1）逐步打破人力资源市场在城乡、部门之间的分隔状态，取消用人单位对劳动者的地域和身份限制；（2）进一步完善和规范对人力资源市场的管理，清除对农民工的不合理限制政策和乱收费，改变有关部门重收费、轻服务的做法；（3）切实解决拖欠、克扣农民工工资，农民工劳动条件恶劣、工伤事故频发等突出问题；（4）把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防疫和治安管理等工作列入有关部门和社区的管理责任范围，并将相关的管理经费纳入财政预算。

（二）关注点：建立城乡统筹的社会保障体系

收入差距、就业权利，主要涉及的是人们的生活质量、生活水平问题，而社会保障则关涉到人的生存权利问题，这方面存在的不公平，尤其值得关注。目前，急迫的问题是要

解决被征地农民、农民工和外来人口、毕业大学生和下岗失业职工的社会保障。为此，（1）统一城乡之间的最低生活保障制度，农村低保要做到应保尽保；（2）优先解决农民工和外来人口的工伤保险、养老保险、失业保险制度和大病住院保障机制，以及包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭受不公正待遇时的法律援助等在内的社会救助制度；（3）把促进高校毕业生就业放在突出位置，鼓励高校毕业生到农村基层社会管理和公共服务岗位就业，给予学费补偿（或代偿助学贷款）、社会保险和岗位津贴；（4）在公共卫生（饮用水、厕所、防疫）、基础教育和环境质量方面，保证国民待遇。在社会保障体系建立方面，拟以我市农村开展四有工程为例。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出：“推进社会建设，要以保障和改善民生为重点，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”为了破解城乡二元结构体制的束缚，切实将社会保障向农村基层延伸、向广大农民拓展，加快建立统筹城乡的社会保障体系，不断加快社会主义新农村建设步伐，四年前，作为江苏农业人口第一市的盐城市从解决广大农民最期盼、最现实的直接利益问题着手，把围绕民生作决策、办实事、求实效，作为统筹城乡发展工作的出发点和落脚点，从实现基本公共服务均等化最急需的领域着手，在农村创新社会管理模式，以“统筹城乡发展，改善农村民生”为主线，在全省率先开展以实现全市农村581万农民“劳有所得、老有所养、病有所医、学有所教”为目标的村级农民“四有”工程建设，经过2008年的“十村示范”、2009年的“百村试点”，2010年实施的“千村推广”，2011年实施20家四有示范镇建设的创新探索实践，全市村级“四

有”工程建设取得了显著成效，得到了国家人力资源和社会保障部及江苏省委、省政府的充分肯定。盐城市委、市政府还把社会保障村级“四有”工程建设连续列入为民兴办的实事项目之一，作为提高广大农村百姓幸福指数、建设幸福盐城的重要举措来抓。四年来，全市通过“四有”村平台建设，共累计转移农村富余劳动力就业57.72万人，转移率达到了95.2%以上，扶持农民创业4.6万人；参加各类养老保险的人数达到了295.56万人；参加城镇职工医疗保险、居民医疗保险和新农合的总人数达到了528.91万人；共开展技能培训各类人员49.46万人，培训就业率达到了92.5%。截止目前，在全市2108个推广村中，村级劳动保障平台已经全部建设到位，已实行微机录入并进行动态化管理的村2099个，占推广村总数的99.6%；全市60周岁以上的符合条件的农村居民基础养老金已实现应发尽发，全市新农保适龄对象已参保人员达236.90人，占应参保人数的99.9%，在江苏省面上提前实现省定参保目标，实现了广大农民新农保参保、农村适龄老人基础养老金发放和“四有”村建设全覆盖。今年以来，该市按照“巩固提高示范村、重点突破试点村、整体推进推广村、着力创建四有镇”的统筹城乡社会保障工作的总体要求，在全市去年选择了20个乡镇成功创建“四有”示范镇的基础上，进一步强化基层平台建设，切实增强基层平台服务经办功能，以开展全市镇镇“四有”工程建设为目标，从而不断提升全市农民“四有”工程建设水平。

（三）基准点：让城乡居民享有同等的教育权利

在所有的公平条件中，教育公平是社会公平的重要基础和首要条件。解决教育公平问题，使城乡居民享有同等的教育权利，目前应重点做好以下几件事情：（1）逐步解决农民

工子女在打工地平等、免费接受义务教育问题；（2）加大国家财政对农村教育的支持力度。包括提高农村义务教育公用经费标准，加大对经济困难家庭学生的资助，提高农村中小学教师待遇，推进农村中小学校舍标准化建设等，最终实现义务教育阶段城乡教育经费按学生数公平分配；（3）全面加强教师特别是农村教师培训，提高农村教师素质。要优化农村教师队伍结构，当前还应注重采取各种优待政策，鼓励优秀大学生、师范生到基层、农村任教。

（四）关键点：加大对农村的财政转移支付力度

目前，除了在对农民工权益、乡村人口的社会保障以及教育等方面加大投入外，还应注意以下两个方面的转移支付：（1）要继续加大对农业的投资力度。2009年国家财政用于“农林水事务”的支出仅占总支出的0.73%，虽比2007年的0.68%有了较大提高，但相对于7.13亿乡村人口来说，投入明显偏低。因此，政府应依据国家财力及其增长情况，逐年增加对农业建设的预算内投资，确保对农业建设的投资保持在一个较高的水平。（2）在世界贸易组织框架内，加大对农业的保护和支持力度。加入世界贸易组织后，对农业的保护和支持方式要按照其规则进行相应的调整。例如，运用“绿箱”规则，加大对农业科学研究、动植物保护防疫和无公害生产的投入；利用“黄箱”政策，增加对农产品的补贴水平，据统计，在此方面我国大约有1500亿元的补贴空间可以利用；完善农业制度，提高对农业的金融支持等。

（五）突破点：积极推进城乡户籍制度改革

国务院早在2006年前后就组织14个部门的6个调研组分赴全国部分省市就户籍改革工作进行了综合调研，调研组认为，户籍改革的时机基本成熟。那么，如何改革？总结这

些年国家和地方相继出台的改革措施以及实际效果，认为应该明确以下几个方面：（1）推进户籍改革的目标是解决城乡户口性质统一问题，让户口回归本位。（2）应取消附着在户口本上的各种经济利益和权益，这是户籍改革的难点和核心。（3）剥离这些附加利益，要着眼于搞好综合配套改革，分清先后顺序、轻重缓急。

最后，从现实需求和未来发展看，推进城乡基本公共服务均等化是统筹城乡发展，推进城乡一体化的基本目标和重大战略。为此，要把实现城乡基本公共服务均等化作为一项系统工程，着力推进包括县镇财政体制、农村土地制度、农村户籍制度等在内的各项制度改革进程，在逐步保障农村基本公共服务的基础上，加快城乡各项体制机制的对接，从而从根本上打破城乡二元结构体制的束缚，真正实现城乡经济社会发展一体化。

二〇一四年十一月十二日