探索适合中国风景名胜区的发展之路

第一篇：探索适合中国风景名胜区的发展之路

目录

摘要及关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

一、国家公园的概念和作用„„„„„„„„„„„„„„„„„„„31、国外的国家公园的概念和功能„„„„„„„„„„„„„„„„„„32、国家公园的作用和功能„„„„„„„„„„„„„„„33、我国的国家公园（风景名胜区）概念和功能„„„„„„„„„„„„„

3二、我国风景名胜区的管理体制的发展历程„„„„„„„„„„„„„31、中国风景名胜事业管理阶段（1979年—1982年）„„„„„„„„„„42、科学的管理体制初步形成的阶段（1982年—1994年）„„„„„„„„43、风景名胜区“企业化热”阶段（20世纪90年代后期至今）„„„„„„„4

三、我国风景名胜区存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„41、保护风景名胜区的法律体系不完善„„„„„„„„„„„„„„4

（1）风景名胜区的划分标准不明确„„„„„„„„„„„„4

（2）风景名胜区管理机构的性质、职权、形式没有具体规定„„„„„„4

（3）风景名胜区执法监督的规定不具体„„„„„„„„„„„„„„42、风景名胜区的管理严重的缺乏资金保障„„„„„„„„„„„53、公众参与度不够，对公众的素质教育也不够„„„„„„„„„„„5

四、借鉴国外经验，发展中国的风景名胜区„„„„„„„„„„„„51、加强和完善我国国家风景名胜区的立法„„„„„„„„„„„„„52、加大财政支持„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„53、重视公众的参与和进行保护国家公园的素质教育„„„„„„„„„64、风景名胜区的管理体制改革„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

五、参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

【摘要】1872年世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立，经过100多年的发展，国家公园的理念已经逐渐被世界各国所接受，各个国家也都根据自己国家的特点和条件建立起了自己的国家公园管理系统，尤其是近几十年发展速度非常的快，国家公园事业已经成为全人类普遍认同的文明社会的公益事业。鉴于此我国也应该建立具有中国特色的国家公园（自然风景名胜区）系统，成为世界公益事业中的一支。但是目前我国国家公园的发展建设与发达国家相比还存在着不小的差距，尤其是在功能利用方面甚至还存在本质性的偏差，保护和利用之间的矛盾突出，因此探索出一条适合中国国家公园发展的道路迫在眉睫。

关键词：国家公园风景名胜区探索发展之路

一、国家公园的概念

要想找到适合中国的国家公园的发展方向，并缩小和发达国家之间的差距就必须先要了解什么事国家公园，国家公园的功能和作用。

1、国外的国家公园的概念和功能

各国比较普遍接受的定义就是国际自然资源保护联盟对国家公园下的定义，这个定义比较具体而且又比较有概括性，它的主要内容是：

一是面积不能少于10平方公里，具有优美景观，特殊生态或地形，具有国家代表性，未经人类开采，聚居或建设；

二是为了长期保护自然原野景观、原生动植物、特殊生态系统而设置；

三是应由国家最高权力机构采取措施，限制工商业和聚居的开发，禁止伐木、采矿、设厂、放牧和狩猎等行为，以有效的维护自然景观和生态平衡；

四是要维持原有的自然状态，做现代和未来的科研、教育、旅游和启智的资源。

2、国家公园的作用和功能

(1)提供保护性的自然环境；

(2)保存物种及遗传基因；

（3）提供国民游憩机会；

（4）促进学术研究及环境教育。

3、我国的国家公园（风景名胜区）概念和功能

根据以上定义的界定我国的风景名胜区就相当于外国的国家公园。也就是中国的风景名胜区就是中国特色的国家公园。狭义的风景名胜区就是指风景名胜资源集中、自然环境优美、具有一定的规模和游览的条件，经县级以上政府审定命名的和规划范围，供人游览、观赏、休憩和进行科学研究和文化活动的地域。广义的风景名胜区还包括自然保护区、历史文物保护区和森林公园。在中国广义的风景名胜区从概念和功能上来看就是国家公园。

二、我国风景名胜区的管理体制的发展历程

1、中国风景名胜事业管理阶段（1979年—1982年）

如中国的旅游业一样，刚开始都是作为国家的一个事业进行管理的，在当时中国计划经济的大社会背景下，中国丰富的风景名胜资源，壮丽、奇特的自然景

观，悠久、灿烂的文化遗产的保护和管理一直没有形成科学统一的管理体系。主要是作为接待外宾，让国际社会了解中国的一个重要桥梁。

2、科学的管理体制初步形成的阶段（1982年—1994年）

从1982年第一批国家重点风景名胜区公布到1994年3月4日中华人民共和国建设部《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书发布，是中国风景名胜区体系初步形成的重要阶段。

（1）三级结构，全国覆盖。1982年、1988年、1994年，国务院先后审定了三批国家风景名胜区，在全国构成了以119处国家重点风景名胜区为骨干，加上256处省级风景名胜区，137处县（市）

级风景名胜区512处，共同组成我我国的风景名胜区管理体系。

（2）建立法律法规。1985年，国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》； 1987年，风景名胜区主管部门发布了《风景名胜区管理暂行条例实施办法》； 1985年，全国人大批准中国加入联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》。为了以国际标准保护中国的风景名胜资源，提高中国风景名胜区在国际上的地位，中国的泰山、黄山、武陵源、九寨沟、黄龙五处风景名胜区被列为世界遗产。

3、风景名胜区“企业化热”阶段（20世纪90年代后期至今）

“企业化浪潮”的背景是：

（1）国内旅游迅猛发展。自20世纪90年代起，国内旅游发展迅猛。在2001年的时候，全国已有24个省、自治区和直辖市政府提出将旅游业作为支柱产业、重点产业和先导产业。特别在西部大开发的热潮中，贫困地区希望依托风景名胜资源带动地方经济的期望十分急迫，而国家又没有景区保护与建设的专项资金。

（2）在政府职能转变和公共事业管理社会化的过渡过程中，可赢利的事业与非营利公共服务事业的发展出现了极大的不平衡。后者处于一种艰难的、被歧视的境地，而这种现象又反过来影响着人们的思维。在这种情况下就出现了很多错误的思潮，又反过来促进了景区“企业化”的程度。

三、我国风景名胜区存在的问题

我国风景名胜区现阶段出现的问题主要是因为管理体制的先天不足和我国现在是发展中国家的经济现状。

1、保护风景名胜区的法律体系不完善

风景名胜区的法律法规是政府主管部门管理风景名胜区工作的基本手段，是保护风景名胜资源的重要武器。目前我国风景名胜区相关立法滞后，法规体系不完善。1985年国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》虽然在风景名胜区工作中起了重要作用，但20年来一直没有修改过，它的一些条款对现实的指导力逐渐减弱。这是我国风景名胜区管理体制先天不足，《风景名胜区管理暂行条例》存在的主要问题如下：

（1）是对风景名胜区的划分标准不明确。对哪些可划为国家级风景名胜区没有标准，致使现有的国家级风景名胜区类型多、范围不

一、价值不一，导致管理模式多样，无法真正做到管理上的统一。

（2）是对风景名胜区管理机构的性质、职权、形式没有具体规定。这样就造成风景名胜区管理机构有政府型、事业型、企业型等，职责划分不明确，许多管理机构有职无权，没有权威，难以担当管理职责。

（3）是对风景名胜区执法监督的规定不具体，对违法行为的监察处理缺乏足够的法律依据。因为风景名胜区立法保护的落后，有的地方甚至用开发区的相关法规套用到风景名胜区上进行开发。

2、风景名胜区的管理严重的缺乏资金保障

由于我国还是一个发展中国家，经济实力较弱，没有足够的财力像美国等发达国家那样将风景名胜区的管理统一纳入国家财政，“只给责任，不给资金”，便由此产生了“以山养山”的政策。管理部门只能以行政性收费(门票)来补助、维持管理的运行，而门票等费用根本不足以对风景名胜区进行充分的保护。但另一个不可忽视的原因是许多地方政府的决策者缺乏保护风景名胜资源的远见，就导致地方政府把风景名胜区当做经济开发区，当做“摇钱树”，就造成了一些风景区的城市化，商业化等“建设性破坏”的问题。这样做既不符合我国的相关法律法规，也不符合国家公园的性质和特征。

3、公众参与度远远不够，对公众的素质教育也不够

我国从一开始就忽视了公众在保护风景名胜区工作当中所起的作用。无论是中央还是地方政府在制定风景名胜区管理、规划时，很少倾听公众的意见，尤其很少向相关地区的居民说明规划的内容。由于缺乏公众的积极参与，因此风景名胜区的管理工作就缺乏广泛的群众基础，在执行时遇到的很多阻力也就在所难免了。另外，我们常常忽视了对公众的素质教育，使得许多公众对于风景名胜资源的保护意识是自发的而不是自觉的。

四、借鉴国外经验，发展中国的风景名胜区

1、加强和完善我国国家风景名胜区的立法

美国、日本等发达国家国家公园的建立、发展、保护都没有离开法律，并且也在随着社会时代的发展不断的完善和改进相关的法律法规，使其能够适应新的变化。如美国国家公园管理体制堪称世界国家公园管理体制的典范，其管理者的定位相对独立，“在其成立的早期就树立了职业道德和在政治上基本独立行事的声誉”。而这一切，都源于在美国有比较明确完善的国家公园管理法律体系。国家公园管理的每一项标准都有具体的描述，使抽象的内容变得实在而具有可操作性，而且每一个国家公园部根据自己的特点制定了单独的法律，照顾到了每一个国家公园的特别性。因此，我们国家也要完善和加强我们的立法，做到有法可依。最重要的还是要严格执法，按照法律的规定切实进行保护和实施。

2、加大财政支持

加大对我国风景名胜区的财政支持力度和社会援助额度，减轻国家风景名胜区自身的经济负担，只有这样才可以改变地方政府把风景名胜区做为经济开发区进行对待，才可以减轻风景名胜区不断的进行企业化和商业化的的程度。这样才可以做到保护风景名胜区的自然和文化传统

3、重视公众的参与和进行保护国家公园的素质教育

几乎所有的园家都很重视对公众进行保护国家公园的素质教育。大多数国家在国家公园的管理工作中不仅有专业人士进行保护的研究，而且还投入大量的精力对国民进行这方面的教育，使公众了解国家公园的发展和作用，了解自己国家和民族以及人类自己的历史，了解自然的发展演变过程，激发人们的民族自豪感、爱国热情和对自然的热爱，在全民中形成一种保护自然和文化遗迹的理念，使人们能够自觉的维护国家公园。

4、风景名胜区的管理体制改革

前文已经提到我国的管理体制存在着先天不足，所以很多问题都是因为体制的缺陷造成的，所以需要对现行的体制进行改革。体制改革本身并不是一件容易的事情，尤其是在风景名胜区管理当中，受到我国经济发展的现状的约束比较大，因此在进行体制构建时必须考虑到我国的现状，因此直接建立类似于美国的制度在目前几乎是不可能的。等到我国的经济发展到一定程度时，我们是可以考虑建立那种制度的。而且风景名胜区管理体制不是完全孤立的，而是植根于整个社会当中，因此其改革不仅仅是某一个行政部门的事，它是一个涉及多方面的综合改造，因此要真正的解决这一问题并不是一件容易的事，还要进行多方面的考虑。

参考文献

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[3] 吴国清.旅游地理学[M].福州:福建人民出版社,2007年.145--146

[4] 张晓.国外国家风景名胜区（国家公园）管理和经营评述[A].中国园林.1999年．第15卷 第65期：56--58

[5]唐 川.台湾地区国家公园建设与发展[A].云南地理环境研究.1999年9月.第 11 卷第 2 期: 19—23

第二篇：浅析风景名胜区

浅析风景名胜区

工程造价112 李有松 11142030208

摘要：在世界经济全球化的浪潮的冲击下,旅游业以蓬勃的发展态势,日益成为人类社会生活中的重要组成部分。大力发展旅游业对促进经济结构调整、优化资源配置具有重要的意义。风景名胜区的开发和建设为人们提供了亲近自然、回归自然的空间场所,满足了人类返璞归真的本性需求。但与此同时许多问题接踵而来。例如单纯追求短期的经济效益而忽视了社会效益和生态效益;缺乏短、中、长期利益相结合的可持续发展思想;重视局部利益和眼前利益而忽视了风景名胜区资源的整体性和长远性。如何合理化、科学化地挖掘和整合旅游资源,实现可持续发展,是我们应当着重探讨和解决的问题。

关键词：风景名胜 规划设计 不合理性与污染 可持续发展 道德修养风景名胜区概论

1.1 风景名胜区的概念

风景名胜区是指依法审定的具有观赏、文化和科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区。

风景名胜，又称作“旅游吸引（因素）”，因为它具备特殊的旅游美学观赏价值，休闲娱乐、度假疗养和体育健身价值，历史文化和科学求知价值等，所以成为旅游者开展旅游审美活动、认识活动和实践活动指向的对象。风景名胜既可以是有形的物质实体，如自然山水、古代建筑、古典园林、历史文物、城镇风貌、娱乐设施、会议中心、购物场所和风味食品等，也可以是无形的精神文化因素，如历史文化、宗教文化、民俗风情、文学艺术、科学技术、社会风尚与文明程度等，它更应是物质和精神的完美组合。它既可以主体是单一性的专门类景观，而更是多样化的复合型景观，其复合程度之大，组合程度之高，几乎可以囊括整个自然界和人类历史文化及现代社会活动现象。

1.2风景名胜的范畴

风景名胜是一个不断发展的概念，随着时代的发展和旅游需求的多样化，为更好满足旅游者的新的需求，必须不断地开发和创造新的旅游项目，这就使得旅游景观的范畴日趋广泛，内容日益丰富。由于风景名胜的范畴逐步扩展，可以说，旅游风景名胜的范畴已几乎到了无所不包的程度，在现代社会中已经很难找出哪一类事物和现象绝对不可能被用作旅游景观了。风景名胜区的规划

风景名胜区的规划，是在所属人民政府的领导下，由主管部门负责编制。风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格受到保护，不得破坏和随意改变。在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设，都应与景物相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。在游人集中的游览区内，不得建设宾馆、招待所及休养、疗养机构。风景名胜区及其外围保护地带内的林木，不分权属都应按照规划进行抚育管理，不得砍伐。确需要进行更新、抚育性砍伐的，须经地方主管部门批准。风景名胜区存在的问题

3.1 现实与理想的相悖

国外国家公园概念的引入对我国风景名胜区规划和管理的理论研究与实践产生了深刻影响，最深远的是将风景名胜区看作是与国外（主要是美国）国家公园等同的概念。我国风景名胜区中有一类像武陵源、九寨沟、黄龙等自然景观突出的风景名胜区与美国国家公园极为相似的事实在一定程度上证明了这种看法，使得这种观点在国内已酿成了相当普遍的思潮。在许多时候，人们不自觉地为我国风景名胜区构筑了一个理想的评价体系。然而，受发展旅游业促进地方经济繁荣的利益驱动，在许多地方出现了将风景名胜区完全作为旅游区开发建设的趋势，过度开发风景名胜资源，而忽视和降低对资源和环境的保护。结果导致资源恶化严重、建设性破坏频繁、管理体制混乱、保护资金短缺、规划方法落后、管理政策缺乏等等。以理想的国家公园制度和理论方法去审视我国风景名胜区的现实世界，似乎有太多的难题构成了难以逾越的鸿沟。

3.2 规划与实施的背离

规划是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段。我国大部分风景名胜区，尤其是国家重点风景名胜区都先后编制了风景名胜区规划。但是在具体管理中，不按规划或违反规划的现象经常发生，违章建设随处可见。规划是一套，实施又是另一套。自1980年代初以西湖、桂林为代表的城市风景区受到违规高层建筑的破坏，1990年代初大搞开发区、旅游度假区，风景区内建了大批的宾馆、培训中心和别墅，到近几年来一些风景区超载开发，建设失控，人口增加，城市化、商业化、人工化现象严重，使一些景区处于“濒危”状态。由于规划与实施的背离导致风景区屡遭劫难，人们对此感到深深的忧虑。

3.3 污染严重

许多风景名胜区的主管部门为了追求经济效益，在景区内修建宾馆、招待所等，加上景区内公共设施不完善，游客乱扔乱划现象严重，导致了环境污染。贵州省清镇市境内的红枫湖，１９８８年经国务院批准为国家级风景名胜区，也是４Ａ级旅游区。红枫湖建成于１９６０年，水域面积近６０平方公里，是贵州高原第一大人工湖，面积相当于六个杭州西湖。１９０多个大小岛屿及半岛散布其间。由于污染严重，国家级风景名胜区贵州红枫湖水质日趋恶化，水体已经步入富营养化阶段

3.4 法律、法规体系尚不健全

对于风景名胜区 ,我国仅存的一部 《风景名胜区管理条例》(以下简称 《条例》)于 2006年 9 月颁布 ,这部条例在 1985 年的《风景名胜区管理暂行条例》 的基础上进行了部分修改。《条例》 对景区的管理机构、景区的设立、规划、保护、利用和管理等提出了要求 ,但是 ,这些规定都略显笼统 ,并没有对各级政府的权、责、利进行明确的界定 ,也没有对景区经营者以及景区内许可企业的条件、资质、选拔、约束及惩罚等细节问题进行明确规定。

3.5 存在安全问题

风景区旅游安全问题依据表现形态主要有：犯罪、交通事故、火灾、突发自然灾害、疾病、中毒和其他意外事故。歌乐山是中梁山的一支余脉，位于重庆市沙坪坝区，距重庆市中心16公里，因“大禹会诸侯于涂山，召众宾歌乐于此”而得名。歌乐山风景区由主峰中心景区、蒋介石官邸“林园”和重庆烈士陵园三个景区组成。歌乐山国家森林公园以山、水、林、泉、洞、云、雾等自然景观和

“清丽、幽深、古朴、旷达”的风格被誉为“山城绿宝石”，还评为了“主城区两片肺叶之一”。在2002年被评为国家AAAA级景区，2003年被评为国家森林公园。歌乐山植被茂密，容易发生火灾。2010年11月23日中午11时许，歌乐山新开寺村龙井湾一家生产泡沫包装的泡沫厂爆炸。山上的缆车索道的建设不仅破坏了风景区的原貌,而且容易引发安全问题。大量游客在歌乐山乘坐缆车，进行歌乐飞降等活动，容易发生安全问题。4 坚持走可持续发展道路

既满足当代人的需求，又不损害后代人的满足及其需求叫可持续发展。它是科学发展观的基本要求之一。

4.1 准确认识风景资源性质，提高风景资源保护和管理意识

我们需要正本清源、更新观念，从风景资源工作的性质和特点出发，充分尊重风景资源科学，充分尊重风景资源管理的规律，进一步深化资源管理机制的改革，尽快摆脱目前资源管理的被动局面。目前，我国风景名胜资源的开发形式，尤其在生态敏感的核心保护区范围的开发，仍然习惯使用或侧重“硬开发”模式，即在开发形式上以直接的上档次的商品化规模化建设为主，在开发手段上以资本投入为主，在开发主体上以政府行为为主。这种开放模式以人的消费需求为前提，将人的价值规律凌驾于风景资源的自然生态规律之上，忽视了对风景资源的社会、科学、教育以及生态环境价值和效益的开发利用，把获取经济效益作为开发风景资源的唯一目标。作为风景名胜区行业，应该准确把握风景资源的开发尺度，严格遵照有关法律法规，本着对历史、对国家、对子孙后代负责的精神，遏制错位的“硬开发”趋势，积极倡导并尊重自然科学规律的“软开发”，高度重视对风景区生态、历史、文化、科学、教育以及综合社会价值的开发，高度重视风景资源“软开发”的实践与研究工作。

4.2加快法制建设进程，使风景名胜区切实做到有法可依、依法管理 风景名胜区的法律和法规是政府主管部门管理指导风景区工作的基本手段，是保护我国自然与文化遗产资源的重要武器。

风景区的法制建设涉及理顺管理体制、强化规划实施力度和能否有效地保护风景资源，还涉及国家、地方、公众等方方面面的权益和利益，对处理和化解当前风景名胜区存在的各种矛盾具有十分重要的意义。我们应加强对市场经济条件下法制建设重要性的认识，加大对风景名胜区法制建设问题的解决力度，尽快健全并完善风景区的法律法规，使我国风景名胜区在良好的法制化条件下稳定、健康的发展。

4.3强化风景名胜区的规划管理，提高对规划的宏观指导水平

做好风景名胜区的规划，是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段，是一切开发利用建设的基础，是处理好保护与利用关系的重要途径。目前，部分在风景区核心保护范围的违法违规建设泛滥的原因，一方面是地方政府部门受短期利益和部门利益的驱动，违反总体规划开发建设，事件大多涉及地方政府的一些权利部门；部分地方主管部门为了部门利益，有法不依、执法不严；面对各种形式的干预，放弃审批原则，使国家的自然与文化遗产资源正遭受不应有的损害。另一方面是由于我们相当多的总体规划已经不能适应新的形势，部分总体规划缺乏科学性，规划水平偏低造成的。为此，我们要加强对规划的技术和规范的指导，严把总体规划的质量关。

4.4培养和建立一支高素质、专业化的风景名胜区管理干部队伍

我们要加大对现有一线管理干部的培训工作，采取多种形式、多种专业进行

培训，根据近年来各级风景名胜区出现的问题，应该把风景区主要领导干部作为培训的重点，在主要领导干部中又要把市和地区的主要领导干部作为培训的重点，以此增强地方决策部门主要领导干部的资源保护意识。我们要明确建立自己的风景学科体系，充分调动、整合涉及风景科学的多方面的科技人力资源，加强与科研部门和重点院校科研人员的广泛合作。我们要从风景名胜区事业发展的战略角度出发，注重风景名胜区事业的后备人才的培养,有必要加强与教育部门和重点院校的联系，根据需要建立风景名胜的学科专业，进而促进科研、教学更好地服务于风景资源的管理与保护工作。

4.5 加强宣传与教育，提高游客道德与修养

风景名胜区环境的好坏在很大程度上取决于游客，景区内工作人员应通过广播加强宣传，在重要路口立上爱护环境的标志，加强巡逻，对游客的不文明行为进行劝解，以德服人，从而有利于提高游客的道德与修养。

结论 1994年发表的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书中明确规定“风景名胜区事业是国家社会公益事业”。毫无疑问,社会公益事业是不以赢利为目的的、满足社会物质和文化需求的活动。国务院在规定风景名胜区性质的同时,对其作用也作了规定,即保护生态、生物多样性与环境是风景名胜区最基本的作用。同时,它还具有科研、文化、科普以及铸造民族精神等重要功能。风景名胜区之所以具有这些功能是因为风景名胜区是人类珍贵的自然和文化遗产,对于这样一种特殊的、不可再生的资产,保护是首要的,开发要服从于保护,赢利不应成为目的。这也就决定了国家风景名胜区的社会公益性质。人类社会对已确认的遗产资源唯一可做的事“保护、保存、展出和遗传后代”。遗产资源的不可逆性和非再造性表明，对自然文化遗产资源只能是采取事前预防行动，即保护；资源一旦遭到破坏，事后补救和惩罚行动于事无补。景观的不可复制性表明风景资源是一种保护性资源，而不是开发性资源。我们要正视当前风景名胜区存在的问题，要充分认识到问题的严重性和紧迫性，同时，也要认识到这些问题，是改革开放进程中必然出现的问题，而且大多是长期积淀的深层次问题，涉及的部门和领域较多，具有一定的复杂性。如何化解矛盾、因势利导，变被动为主动，是我们面临的无可回避的课题。

参考文献

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[2] 孙晓晓.我国旅游景区环境管理现状与研究.知识经济，2009

[3] 杨治冶,闫秀荣等.我国旅游景区管理的问题原因及对策.科协论坛,2007

[4] 秦炳贞.我国旅游景区管理人才培养问题探讨.商场现代化.2010

[5] 李高峰.我国旅游景区管理的问题原因及对策.商场现代化.2007

第三篇：风景名胜区管理体制的探索与创新

风景名胜区管理体制的探索与创新

探索中创新　创新中发展

风景名胜区是一个地域概念，是根据国家的相关法规，以风景名胜资源的科学教育价值、观赏游览价值、历史文化价值的富集度的设立的一个特殊区域。这个区域具有独特性、公益性、生态环境性、展示性和传世性。如何处理好风景名胜区保护与合理利用，并促进该区域内生产、生活的企事业单位与

原著居民的协调发展，践行好风景名胜区“严格保护、合理开发，永续利用”的工作方针，是一个值得探究的问题。国家重点风景名胜区四面山，通过近二十年的探索，进行了一些有益的尝试，走出了一条因地制宜之路。

一、历史的回顾

（一）起步阶段（1985年8月——1998年1月）。

四面山风景名胜区是1994年元月，由国务院批准设立的第三批国家重点风景名胜区。

早在1985年，当时的江津县委、县府高瞻远瞩，在四面山林区实行封刀禁伐，同时提出“保护、利用、开发、管理”八字发展方针，为后来的四面山风景名胜区设立，打下了良好的基础。

1987年，四面山管理委员会成立，为设立风景名胜区和开发旅游产业，建立区级镇做了前期准备；1988年，撤销头道河乡（区辖乡），设四面山镇（区级镇），肩负起风景名胜区管理、发展旅游和农村经济的多重任务。

然而，四面山起步之初，管理经营上涉及有四面山镇政府、农业、水利、旅游、四面山森林经营所、四面山采育场等多个单位和部门。管理政出多门、职权交叉重叠，管理体制非常“混乱”。

（二）发展阶段（1998年2月——2004年5月）。

1998年，江津市委市政府，作出《关于加快旅游业发展的决定》，实施“旅游驱动”战略。成立了以市长为主任，组织部长和分管旅游的副市长为副主任，相关部门主要负责人为成员的江津市旅游发展管理委员会（后来由市委书记任主任，市长和市委、市人大、市政府、市政协的分管领导、市委组织部长任副主任，相关部门主要负责人为成员）。旅游发展管理委员会下设办公室，办公室主任、市旅游局局长、四面山镇委书记由同一人兼任，统一协调旅游局与四面山镇之间的关系。但多头管理，片面追求发展的情况仍然影响了四面山风景名胜区的科学保护与利用。

（三）规范阶段（2004年6月至2005年7月）。

2004年6月1日，江津撤消四面山镇，设立市政府直属正局级单位――四面山风景名胜区管理委员会（以下简称风管委）。风管委主任同时兼任市旅游局局长、市旅委会办公室主任；同年8月，江津撤销原来隶属林业局管辖的四面山林区采育场和森林经营所，设立四面山森林资源管理局，隶属风管委管辖的副局级事业管理机构，其局长由四面山风管委一名副主任兼任。负责景区森林管护、森林防火等管理工作，市林业局只对其进行业务指导。

（四）创新阶段（2005年8月至今）。

2005年年初，江津市委十一届六次全委会提出了建设“两地一中心”的宏伟目标，把建设四面风景名胜区和旅游胜地作为江津市“两地一中心”发展战略的重要内容，把加大以四面山、中山古镇为主的风景资源保护性利用作为近期工作的重点；8月，将原四面山管委会改为市政府正局级特设机构，由市委副书记兼任书记。风管委专门设立了赋予政府职能，专职从事景区执法，整治旅游秩序、规范旅游市场，有16人的风景区综合执法大队和在规划的指导下，全面负责景区产品的包装、策划、宣传、促销的旅游发展科。切实做到了集中与分散相结合、保护与开发相结合、加快发展与永续利用相结合，从而形成一个责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的新模式。好范文版权所有

二、创新中的探索

（一）解决“五对矛盾”。

一是解决“上下”矛盾。全市形成了党政一把手亲自抓，主管领导集中力量抓，党政合力抓以四面山风景名胜区为代表的全市旅游发展新格局。

二是解决“条块”矛盾。四面山风景名胜区是江津市众多旅游景区中“龙头”。四面山风管委与市旅游局实行主要领导一肩挑的体制，四面山风管委对景区内的一切资源和事业发展行使政府职能，并直接对市政府负责，从体制上消除条块之间的矛盾。

三是解决“开发与保护”矛盾。新的管理体制实现了职责、权力与义务的统一，使开发和保护都服从于整体规划，眼前利益服从于长远利益，做到了开发与资源保护的有机结合，加快发展与可持续发展的有机结合。

四是解决“发展与投入”矛盾。四面山风管委成为对内、对外、对上、对下唯一的合法主体机构，也是唯一的法人。风管委负责风景区内一切管理与建设，大大简化了办事程序，既符合《行政许可法》的要求，又适应了新形势下不断发展的需要，也迎来了大量资金的投入。

五是解决“旅游与农村”矛盾。新的管理体制建立后，将原纯粹的5个农业村划给周边的镇管辖，只保留风景区4个纯林业的村，解决了农村工作和保护、发展无从兼顾的难题。

第四篇：风景名胜区管理体制的探索与创新

探索中创新创新中发展

风景名胜区是一个地域概念，是根据国家的相关法规，以风景名胜资源的科学教育价 值、观赏游览价值、历史文化价值的富集度的设立的一个特殊区域，风景名胜区管理体制的探索与创新。这个区域具有独特性、公益性、生态环境性、展示性和传世性。如何处理好风景名胜区保护与合理利用，并促进该区域内生产、生活的企事业单位与原著居民的协调发展，践行好风景名胜区“严格保护、合理开发，永续利用”的工作方针，是一个值得探究的问题。国家重点风景名胜区四面山，通过近二十年的探索，进行了一些有益的尝试，走出了一条因地制宜之路。

一、历史的回顾

（一）起步阶段（1985年8月——1998年1月）。

四面山风景名胜区是1994年元月，由国务院批准设立的第三批国家重点风景名胜区。

早在1985年，当时的江津县委、县府高瞻远瞩，在四面山林区实行封刀禁伐，同时提出“保护、利用、开发、管理”八字发展方针，为后来的四面山风景名胜区设立，打下了良好的基础。

1987年，四面山管理委员会成立，为设立风景名胜区和开发旅游产业，建立区级镇做了前期准备；1988年，撤销头道河乡（区辖乡），设四面山镇（区级镇），肩负起风景名胜区管理、发展旅游和农村经济的多重任务。

然而，四面山起步之初，管理经营上涉及有四面山镇政府、农业、水利、旅游、四面山森林经营所、四面山采育场等多个单位和部门。管理政出多门、职权交叉重叠，管理体制非常“混乱”。

（二）发展阶段（1998年2月——2004年5月）。

1998年，江津市委市政府，作出《关于加快旅游业发展的决定》，实施“旅游驱动”战略。成立了以市长为主任，组织部长和分管旅游的副市长为副主任，相关部门主要负责人为成员的江津市旅游发展管理委员会（后来由市委书记任主任，市长和市委、市人大、市政府、市政协的分管领导、市委组织部长任副主任，相关部门主要负责人为成员）。旅游发展管理委员会下设办公室，办公室主任、市旅游局局长、四面山镇委书记由同一人兼任，统一协调旅游局与四面山镇之间的关系。但多头管理，片面追求发展的情况仍然影响了四面山风景名胜区的科学保护与利用。

（三）规范阶段（2004年6月至2005年7月）。

2004年6月1日，江津撤消四面山镇，设立市政府直属正局级单位――四面山风景名胜区管理委员会（以下简称风管委）。风管委主任同时兼任市旅游局局长、市旅委会办公室主任；同年8月，江津撤销原来隶属林业局管辖的四面山林区采育场和森林经营所，设立四面山森林资源管理局，隶属风管委管辖的副局级事业管理机构，其局长由四面山风管委一名副主任兼任。负责景区森林管护、森林防火等管理工作，市林业局只对其进行业务指导。

（四）创新阶段（2005年8月至今）。

2005年年初，江津市委十一届六次全委会提出了建设“两地一中心”的宏伟目标，把建设四面风景名胜区和旅游胜地作为江津市“两地一中心”发展战略的重要内容，把加大以四面山、中山古镇为主的风景资源保护性利用作为近期工作的重点； 8月，将原四面山管委会改为市政府正局级特设机构，由市委副书记兼任书记。风管委专门设立了赋予政府职能，专职从事景区执法，整治旅游秩序、规范旅游市场，有16人的风景区综合执法大队和在规划的指导下，全面负责景区产品的包装、策划、宣传、促销的旅游发展科。切实做到了集中与分散相结合、保护与开发相结合、加快发展与永续利用相结合，从而形成一个责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的新模式。

二、创新中的探索

（一）解决“五对矛盾”。

一是解决 “上下”矛盾。全市形成了党政一把手亲自抓，主管领导集中力量抓，党政合力抓以四面山风景名胜区为代表的全市旅游发展新格局，调查报告《风景名胜区管理体制的探索与创新》。

二是解决“条块”矛盾。四面山风景名胜区是江津市众多旅游景区中“龙头”。四面山风管委与市旅游局实行主要领导一肩挑的体制，四面山风管委对景区内的一切资源和事业发展行使政府职能，并直接对市政府负责，从体制上消除条块之间的矛盾。

三是解决“开发与保护”矛盾。新的管理体制实现了职责、权力与义务的统一，使开发和保护都服从于整体规划，眼前利益服从于长远利益，做到了开发与资源保护的有机结合，加快发展与可持续发展的有机结合。

四是解决“发展与投入”矛盾。四面山风管委成为对内、对外、对上、对下唯一的合法主体机构，也是唯一的法人。风管委负责风景区内一切管理与建设，大大简化了办事程序，既符合《行政许可法》的要求，又适应了新形势下不断发展的需要，也迎来了大量资金的投入。

五是解决“旅游与农村”矛盾。新的管理体制建立后，将原纯粹的5个农业村划给周边的镇管辖，只保留风景区4个纯林业的村，解决了农村工作和保护、发展无从兼顾的难题。

（二）实现“三个统一”。

一是统一管理决策。四面山风景名胜区管理委员会参与江津旅游管理体制层决策，管理上实现了面与点、条条与块块的结合。

二是统一管理模式。将四面山森林资源管理局归属风管委的二级机构，解决了风管委与市属部门单位的矛盾；管委会作为政府特设机构，增强了四面山保护和旅游发展与全市其它重点工作的统筹协调力度，有利于市级各部门对四面山发展的支持。

三是统一管理机制。风管委只对市政府负责，其它任何市级部门、单位都无权干涉，营造了宽松的旅游发展环境，有利于调动方方面面的力量集中打造品牌景区。

（三）“三个”效益同步发展。

1988年，四面山被定为重庆市级风景名胜区，1989年，被定为四川省级风景名胜区；1994年1月，被国务院确定为国家重点风景名胜区；1996年，江津旅游发展规划中提出了“大四面山一条线”的发展思路。

1999年，四面山被评为重庆市十佳景区；2000年，四面山被评为重庆市最佳景区；2002年，四面山所在的“渝川黔生态旅游金三角”被国家列入西部旅游开发重点。四面山旅游的人气逐年上升，基础设施在这个阶段得到了突飞猛进的发展，吸引投资6亿多，实现了资源和资本的良好结合。

2005年，四面山风景名胜区被纳入了重庆十大旅游精品线近期开发的五条线之一；四面山景区科学定位为“千瀑千姿、赤壁丹峡、先巴文化、原始森林”；重庆新华书店集团公司加盟四面山旅游业；全市形成“人人都是四面山旅游形象，处处都是四面山旅游环境”的氛围；景区基础实施得到改善，景区接待能力增强；共接待游客20.24万人次，同比增长13.33%，旅游综合收入8498万元，同比增长15.2%。

三、创新中的体会

影响一个地方风景名胜区与旅游业发展的因素很多，但我们最关键的是管理体制。管理体制充分地解决了变“散”为“统”、变“死”为“活”、变“乱”为“顺”等问题。

（一）领导重视是前提。

过去，四面山林区是公路修到哪里,树林就砍伐到哪里。而今，四大班子主要领导和分管领导集中精力抓以四面山风景名胜区的为代表的全市风景旅游建设，在总体规划的指导下，市委书记身体力行，坚持每半个月亲自督查全市风景名胜区与旅游工作；每1个月四大班子分管领导牵头组织召开一次全市旅游工作专题会。

（二）总体规划是依据。

总体规划是风景名胜区保护、管理、开发利用的依据，没有风景名胜区总体规划，风景区的一切建设行为都是违法的。在总规的指导下，科学地编制各个景区的详细规划将会使风景区的建设有章可行，有据可依。

（三）与时俱进是要求。

四面山的旅游业从无到有、从小到大、从低级到高级、从江津走向重庆、从中国走向世界，是坚持坚持科学发展观、与时俱进的结果。我们要不断保护好风景资源，优化旅游环境，真正变资源优势为产业优势、变产业优势为效益优势；抓住四面山风景名胜区被列入重庆市十大旅游精品工程的契机，打造“渝川黔旅游金三角”旅游航母，把四面山建成集自然和生态观光、文化休闲度假功能于一体的国家重点风景名胜区和AAAA级景区、全国文明风景旅游区。

（四）突出特色是方向。

四面山管理体制探索与创新经历了一个由多头管理、各自为政甚至相互掣肘到条块结合、分工协作、职能集中、协调统一的发展过程。这是一个从实际出发、不断探索和创新的过程，也是一个逐渐形成“四面山特色”的过程。

四、追求亮点，构建和谐景区

构建四面山和谐景区是我们今后追求的目标和方向。要构建和谐景区，我们认为首先要严格执行国家的法律法规。二是不断探索新的管理模式。三是树立服务意识，为投资者提供宽松的环境。四是加强对业主与旅游环境的监管，避免业主为了追求利益的最大化而发生的“出轨”行为，破坏风景名胜区资源与影响风景名胜区形象。五是通过发展旅游业来突破“三农”困难“瓶劲”，解决就业，建设社会主义的新农村，提高景区农民生活水平，为构建和谐社会充分发挥好国家重点风景名胜区资源优势、环境优势与品牌优势。

第五篇：风景名胜区管理体制的探索与创新

市最佳景区；2002年，四面山所在的“渝川黔生态旅游金三角”被国家列入西部旅游开发重点。四面山旅游的人气逐年上升，基础设施在这个阶段得到了突飞猛进的发展，吸引投资6亿多，实现了资源和资本的良好结合。

2005年，四面山风景名胜区被纳入了重庆十大旅游精品线近期开发的五条线之一；四面山景区科学定位为“千瀑千姿、赤壁丹峡、先巴文化、原始森林”；重庆新华书店集团公司加盟四面山旅游业；全市形成“人人都是四面山旅游形象，处处都是四面山旅游环境”的氛围；景区基础实施得到改善，景区接待能力增强；共接待游客20.24万人次，同比增长13.33%，旅游综合收入8498万元，同比增长15.2%。

三、创新中的体会

影响一个地方风景名胜区与旅游业发展的因素很多，但我们最关键的是管理体制。管理体制充分地解决了变“散”为“统”、变“死”为“活”、变“乱”为“顺”等问题。

（一）领导重视是前提。

过去，四面山林区是公路修到哪里,树林就砍伐到哪里。而今，四大班子主要领导和分管领导集中精力抓以四面山风景名胜区的为代表的全市风景旅游建设，在总体规划的指导下，市委书记身体力行，坚持每半个月亲自督查全市风景名胜区与旅游工作；每1个月四大班子分管领导牵头组织召开一次全市旅游工作专题会。

（二）总体规划是依据。

总体规划是风景名胜区保护、管理、开发利用的依据，没有风景名胜区总体规划，风景区的一切建设行为都是违法的。在总规的指导下，科学地编制各个景区的详细规划将会使风景区的建设有章可行，有据可依。

（三）与时俱进是要求。

四面山的旅游业从无到有、从小到大、从低级到高级、从江津走向重庆、从中国走向世界，是坚持坚持科学发展观、与时俱进的结果。我们要不断保护好风景资源，优化旅游环境，真正变资源优势为产业优势、变产业优势为效益优势；抓住四面山风景名胜区被列入重庆市十大旅游精品工程的契机，打造“渝川黔旅游金三角”旅游航母，把四面山建成集自然和生态观光、文化休闲度假功能于一体的国家重点风景名胜区和AAAA级景区、全国文明风景旅游区。

（四）突出特色是方向。

四面山管理体制探索与创新经历了一个由多头管理、各自为政甚至相互掣肘到条块结合、分工协作、职能集中、协调统一的发展过程。这是一个从实际出发、不断探索和创新的过程，也是一个逐渐形成“四面山特色”的过程。

四、追求亮点，构建和谐景区

构建四面山和谐景区是我们今后追求的目标和方向。要构建和谐景区，我们认为首先要严格执行国家的法律法规。二是不断探索新的管理模式。三是树立服务意识，为投资者提供宽松的环境。四是加强对业主与旅游环境的监管，避免业主为了追求利益的最大化而发生的“出轨”行为，破坏风景名胜区资源与影响风景名胜区形象。五是通过发展旅游业来突破“三农”困难“瓶劲”，解决就业，建设社会主义的新农村，提高景区农民生活水平，为构建和谐社会充分发挥好国家重点风景名胜区资源优势、环境优势与品牌优势。