统筹城乡综合配套改革之基层治理机制

第一篇：统筹城乡综合配套改革之基层治理机制

成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五

成都市新型村级治理机制调研报告

研究报告︱中国社会科学院政治学所 陈红太

导言

2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市按照科学发展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索推进了以“六个一体化”(城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化)、“三个集中”(工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中)、农村工作“四大基础工程”(推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共服务和社会管理改革、建立新型基层治理机制)为主要内容的城乡统筹、四位一体科学发展总体战略。在经济建设上，以市场化为导向，从农村产权制度改革入手，促进城乡资源优化配置，着力破解“三农问题”；在社会建设上，以公平化为导向，从破除城乡二元结构入手，实行公共资源向农村倾斜，推进城乡社会管理和公共服务均衡化；在政治建设方面，以民主化为导向，从推进基层民主政治建设和新型村级治理机制入手，充分尊重基层群众的主体地位，保障基层群众民主权利，实现党有效执政与发展民主的高度统一。从成都7年多的实践看，这个战略思路清晰、方向明确、切入准确、措施得力，在全市形成了科学发展、共治共享、和谐繁荣的良好局面。

一、成都市探索新型村级治理机制的基本背景

成都市新型村级治理机制的探索，是成都城乡统筹、四位一体科学发展总体战略的重要组成部分，是对实现村党组织领导、村民当家作主和依法治村有机统一实现形式的积极探索。

1、成都市探索新型村级治理机制，是对中央要求的贯彻落实。中央高度重视治理机制建设。党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的十七届三中全会要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践……”。2009年11月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的“四议两公开”工作法作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。中央的这些要求，既是对近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层治理机制的探索指明了方向。成都市新型村级治理机制的探索，是积极贯彻中央精神的具体实践。

2、成都市探索新型村级治理机制，是完善村级自治体制的客观要求。1998年《村民委员会组织法》的通过和实施，使村民自治进入了一个新的发展阶段。但随着村民自治实践的深入和发展，也暴露了村级自治体制的一些缺陷：比如“行政化”倾向严重。按照《农村基层组织工作条例》规定，农村党组织是农村各种组织的领导核心。乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系。这样，以乡镇村党组织之间的领导关系往往代替了乡镇政府与村委会之间的指导关系，村委会自治职能被弱化.成为乡镇职能的延伸。因而当面对拆迁、征地、维稳等各种利益矛盾时，往往把村两委直接推向了老百姓的对立面。又比如村民的决策权难于落实。《村民委员会组织法》规定，村民(代表)会议由村民委员会召集。在实际运行中，由于村民委员会或怕麻烦不想召集，或担心遭到反对不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，许多本应由村民(代表)会议决策的事项而最终由村两委说了算，致使村民(代表)会议在一些地方形同虚设。又比如村两委的矛盾。由于村党组织是党员选举产生，村委会由全体村民选举产生，不少地方因为两委授权来源不同产生了矛盾，难于形成有效治理。这些弊端的存在，说明原有的村民自治运行机制不仅难以把村民的自治权落到实处，也难于形成适应城乡一体化建设需要的村党组织领导和村民当家作主有机统一的村级治理机制。

3、成都市探索新型村级治理机制，是深化基层民主政治建设的具体体现。2003年以来，成都市大力推进基层民主政治建设，在全国率先试行“公推直选”乡镇党委书记、“民主评议”乡镇和村(社区)党组织书记以及开展“三会”开放的实践。从2003年到2006年，全市222个乡镇中，99名党委书记通过党员公推直选方式产生，占总数的44.6%；2006年至今，全市共调整了乡镇党委书记119名，除因抗震救灾特殊需要外，其中99名由公推直选产生，占新任乡镇党委书记的83%；2004、2007年两次换届，3000多个村(包括涉农社区、城市社区)的党组织班子成员均由公推直选产生。民主评议干部的刚性奖惩制度和“三会”开放也形成制度化和常态化。这种基层民主参与的广泛实践，培养和形成了村民“我要参与”“我要做主”的主人翁意识。现在推进的新型村级治理机制，进一步把参与权、决策权、知情权、表达权和监督权交给群众，进一步满足村民不断增长的参与公共事务和权利保障的需要。

4、成都市探索新型村级治理机制，是适应统筹城乡经济社会一体化发展的现实需要。2003年以来，成都市开始全面实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化建设发展战略。成都这项战略发展规划的提出与实施，实质是为了顺应工业化和城市化发展进程，从根本上解决困扰我国观代化进程中的“三农”问题。特别是2007年6月，成都统筹城乡综合配套改革试验区获批后，积极寻找解决“三农”问题的有效途径，最终决定以农村产权制度改革作为突破口。这项改革，势必对农村现行的经济形态、利益格局、社会结构和社会关系等产生巨大冲击。也客观要求必须着力构建一种与之相适应的新型村级治理机制。基于以上思考，2007年底，成都市提出了构建新型村级治理机制这一新课题，要求各地按照有利于巩固党的执政地位和执政基础、发挥党员群众主体作用、理顺各种村级组织关系的基本思路，结合实际，大胆探索试点。2008年在全面推行产权制度改革、公共服务和社会管理改革以及“5.12”大地震灾后重建中，更显示了建立新型治理机制的必要性和对城乡一体化建设的基础性保障作用。

二、成都市创建新型村级治理机制的实践探索

成都新型村级治理机制的探索，经历了一个从实践创新到制度创新的过程。

1、基本历程

2007底，成都市委在谋划农村产权制度改革的同时.市委前瞻性地提出完善农村基层治理机制的总体要求。2008年，市委组织部牵头成立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、集体经济组织运行机制等方面进行研究；同时各地开展试点，邛崃市羊安镇仁和社区、油榨乡马岩村、都江堰市柳街镇鹤鸣村等地，不约而同地成立了新村发展议事会。11月，市委36号文件出台，确立了新型村级治理机制的基本框架。年底，村民议事会普遍建立。12月，市委组织部出台《关于构建新型村级治理机制的指导意见》；2010年3月，市委组织部、市民政局出台了新型村级治理机制4个配套制度；2010年9月，市纪委、市委组织部等联合出台《关于建立村务监督委员会的指导意见》，新型村级治理机制的制度体系初步形成。

2、基本目标和总体思路

基本目标：构建村党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的充满生机活力的新型村级治理机制。

总体思路：以建立村民议事会制度为突破，实现“三分离、两完善、一加强”，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导。

3、基本做法

一是成立村民议事会作为村级自治事务的常设议事决策机构。通过成立村民议事会，作为常设议事决策机构，受村民(代表)会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权。为了适应现行成都农村状况，议事会制度有村、组两个层面，兼顾代表性与会议效率之间的平衡。为了保证议事会具有广泛的民意基础，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举

产生。为了保证议事会成员的广泛性，要求村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。为了保证村民议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。特别是为避免议事会成为“干部会”，提高议事会的公信力，村、组干部不得超过议事会成员的50%。为了加强议事会成员与群众的联系，所有议事会成员都有大约10户的固定联系户。为了落实监督权，从村民议事会成员中选举5—7人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。

二是调整和规范村委会的职能。在新型村级治理机制下，村委会的职责得到规范和限制：一是对村民(代表)会议和村民议事会负责并报告工作，执行村民(代表)会议和村民议事会的决定；二是承接政府委托和购买的社会管理和公共服务；三是办理本村公益事业、调解纠纷、协助维护社会治安等村级自治事务。

三是完善集体经济组织的经营管理体制。将集体经济组织逐步从村委会中剥离，成为独立的市场主体。各地因地制宜设立了资产管理委员会、农业经合组织或股份合作社、股份有限公司等集体经济组织形式，独立地面对市场，开展经营服务活动，为推进农业适度规模经营、提高农业综合效益创造条件。

四是优化村级公共产品的供给。以村级社会管理和公共服务为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体。对应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政“定额补贴”；对应由政府提供的，政府依托村级自治组织或其他经济社会组织实行以事定费、以质定酬的核算和考核；同时鼓励民间力量参与提供村级公共产品，由政府给予政策和资金上的支持和补助。从2008年开始，由市、区(市)县两级财政刚性保证，为每个村(社区)每年提供不少于20万的社会管理与公共服务专项资金。这20万专项经费，“干什么：怎么干、干到什么程度，都由群众说了算”；由村民“—户—票”提出具体项目，由村民议事会民主决定实施项目；由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进行监督。

五是强化村党组织对村民议事会的领导。村党组织对村民议事会的领导主要体现在：其一，由村党组织书记兼任村民议事会召集人，主持和召集村民议事会；其二，村党组织负责接受和审查村民议事会、村民小组议事会的议题，对不符合村民自治权限和违反政策法律的议题，不是议题提出人真实意思表示的议题，不予上会；其三，对涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题，村党组织在提交议事会议决前，召开党员大会讨论，提出建议方案：其四，发挥党员议事会成员的作用：在选举中，鼓励党员参与议事会成员选举；在讨论表决中，要求党员站在全局、整体、长远立场上，积极发表意见，正确行使表决权；在执行中，要求党员主动宣传、带头执行；在监督上，党员广泛听取群众意见，对执行环节严格把关，确保议事会决定落到实处。同时，加强非党员议事会成员的教育培养，将具备条件的优秀骨干及时发展入党。据初步统计，2010年，全市在议事会成员中党员占40.1%以上，在农村新发展党员中，议事会成员占50%以上。

六是夯实农村基层人才基础。在新的治理机制下，村党组织领导方式和工作方式的转变，对村干部的能力素质提出了更高要求。实践中，成都市始终坚持将加强农村基层干部队伍建设，纳入新型村级治理机制配套建设的重要内容。(1)拓宽来源：着力改善村级干部队伍结构。近年来，从市、区(市)县级机关先后选派1000余名党员干部驻村任职，选聘10000余名大学生到村工作。(2)落实保障措施，提高村(社区)干部待遇；2007年以来，先后两次调整村干部误工补贴，目前村干部固定补贴每月不少于800元，并完善了基本养老和医疗保障机制。(3)强化政策激励。今年8月，成都市委出台了加强基层干部激励的八条措施，明确加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员会主任中录用机关公务员、事业单位人员的力度，加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员会主任中选拔任用乡镇(街道)

领导干部力度，选拔在职优秀村(社区)党组织书记担任乡镇(街道)党(工)委委员，完善村(社区)干部“固定补贴+绩效补贴”和定期增长机制、健全村(社区)干部离职保障机制，引导优秀人才向村(社区)流动。

三、成都市创建新型村级治理机制的成效分析

截止今年9月，成都市2048个村和701个涉农社区，均按照公开公正、结构均衡的原则，组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人。从两年多运行情况看，新型村级治理机制愈来愈显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众的普遍认可。

1、村级党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。新型村级治理机制，通过理顺村两委关系，促进了村党组织领导方式的转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强，核心领导作用愈发突出。一方面，使村党组织从过去事无巨细的直接管理中彻底解脱出来，将大量的时间和精力真正用在想大事、定方向、管规则、重引导、强监督和抓好党的自身建设上；另一方面，能够更好地促使村党组织充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，经常深入群众听取民意、集中民智，切实加强党同群众的血肉联系，村党组织在广大农村党员群众中更具威信。双流县三星镇双堰村支部书记毛国文深有感触：“过去我们支部一天到晚都在忙，到头来不晓得都干了些啥：有时还费力不讨好。现在有了议事会，党支部意图和群众意愿有机结合，这样不仅让我真正从事无巨细中解脱出来，而且村上的决策执行起来也更加顺当了，老百姓对村支部也更加信任了!”据统计，去年底，全市2200

多个村党组织民主测评，党员群众的满意度达95%以上。

2、村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。建立新型村级治理机制后，村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村各项事务的具体参与者，有着广泛的代表性和较强的公信力。由他们组成的议事会议事决策，改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况，也提高了决策的执行效率。更为重要的是，村民议事会调动了村民参与村级公共事务的热情，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。为培养农民的“公民意识”，推进基层民主向纵深发展起到了明显的助推作用。据统计，今年1—9月，全市村民议事会共收集产业发展、基础设施建没、产权制度改革和产业发展规划等意见建议65700件，形成议题31611件。议决28878件，目前实施完成2288l件，群众满意率达94.2%。

2、构建了化解农村矛盾的有效机制，农村社会更加和谐稳定。一方面，村民议事会搭建起运用民主协商调解农村矛盾的制度性平台。改革发展中，很多从政策层面、以指令方式难以解决的问题、难以化解的矛盾，甚至许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难断的“家务事”，都在议事会这一平台上，通过协商达成谅解和一致，用大家公认的“土办法”得到妥善解决，确保了“小事不出组、大事不出村”。

另一方面，村民议事会的经常有效运行增强了村级事务决策、执行的透明度和村级事务监督的广泛性、实效性。村民通过对村级事务决策的直接参与，知晓了政策规定、掌握了决策背景、消除了猜忌和误解。村民议事会成员固定联系群众，畅通了村民利益诉求表达和实现渠道，群众的负面情绪得到宣泄，农村矛盾隐患得以及时排解。

2003年以来，成都市为推进统筹城乡发展，推行了一系列大胆的改革，按一般规律，应处于矛盾凸显、冲突集中的阶段。然而这期间，成都市各类上访等群体性事件不升反降，城乡居民幸福指数持续提升，城乡社会更加和谐稳定。2010年上半年，全市信访总量、集体访、越级到省、市上访同比下降了9.1%、16.4%、48.9%和32.1%。

4、理顺了村级各种权力主体的关系，为村民自治搭建了可持久运作的制度框架。我国在改革开放新时期，普遍存在制度创新先行和立法相对滞后的矛盾。成都市城乡一体化建设的快速推进，比较清晰的暴露了我国在工业化和城市化建设中基层自治制度存在的不足和迫切需要改进和完善的地方。比如对农民流动和城市化过程中的自治权的保护，对基层自治的选举、决策、管理和监督的必要的组织、程序和细节进行规范等等。成都新型村级治理机制的探索，为既保障

村民的民主权利又巩固村党组织的领导核心地位，提供了成功的实践经验和制度范本。

四、成都市新型村级治理机制的价值分析

成都市创建新型村级治理机制，不仅涉及到党在农村领导核心地位的巩固，关系到村民自治的有效实现，还关系到基层民主政治内生动力的增强。成都的探索为建立党的领导和村民自治有机统一的运行机制，为满足城乡一体化建设不断向前推进对村级治理提出的新要求积累了宝贵经验。

1、成都市新型村级治理机制，探索了“核心引导”型的村级党组织领导方式，改善了农村党的领导。

从政治学一般原理来看，执政党执政的有效性，不仅取决于执政地位的合法性和执政理念的先进性，还取决于执政行为的科学性和人民群众的认同度。

过去，不少农村党组织在执政理念上以对上负责为主要取向，在领导方式上以对村级资源的直接占有、支配和控制为主要偏好，在工作方式上以行政命令、大包大揽为主要手段，没有将主要精力放在对农民根本性利益诉求的满足上，放在对农村矛盾的化解上，放在自身建设的加强上，致使党组织或成为农村各种矛盾的焦点，或领导地位被虚化、弱化。

成都的村级治理机制改革，明确了党组织领导方式从包揽型向核心引导型转变的方向，建立了村党组织领导方式转变的制度性约束。一是赋予村党组织议题审查权和议事会召集权，确保议事会始终在党的领导下规范运行；二是调整了自治事务的运行机制。明确了村民(代表)会议和村民议事会为决策机构，村委会为执行机构，党组织的意图通过民主方式和制度规范变成议事会的决策和村委会的行动；三是增强了党组织加强自身建设的内动力。成都的新型治理机制，对村党组织的法制政策水平、科学发展的引导能力、党员议事决策能力、密切联系群众的作风和能力、党员队伍的构成等都提出了很高的要求，这形成了保持基层党组织和党员先进性的内动力。

成都的实践证明，在新型村级治理机制下，村党组织不再包揽村级自治事务的决策、执行和监督、不再直接面对多元化的利益诉求，而是立足于定方向、定规则、定大事，着力于加强自身建设，既保证了党对村民自治的领导，又充分了发挥村民自治的制度效能，初步形成了村党组织领导与村民当家作主有机统一的实现形式。

2、成都市新型村级治理机制，探索了“村民议事”民主决策的具体实现方式，优化了多元治理结构。

从治理理论的角度来分析，社会治理的参与主体是多元性，权力向度的双向性。历史经验表明，社会治理比社会控制更利于资源的优化配置，更利于利益的充分博弈，更利于组织间的和谐稳定。

党的十七届三中全会明确要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践……”，明确将“村民议事”与村民会议、村民代表会议并列为民主决策的实践形式。在实际运行中，如何真正发挥村民会议和村民代表会议的决策和监督职能，把村民议事作实而非流于形式，全国各地都做了许多探索。主要是为了解决村民会议和村民代表会议难以召集、村委会嫌麻烦或担心自己意图难以贯彻不愿召集、村民自治事实上异化为村两委自治甚至村干部自治，村自治组织与村民之间也难以形成有效的良性互动。为了监督村干部全国各地创设了各种不同的制度形式。

成都市新型村级治理机制探索，明确了村民议事会在村级自治事务中的决策和监督主体地位，探索了“村民议事”的具体实现形式，丰富了村级治理的主体，实观了村自治组织与村民之间的良性互动。一是通过切实的村民选举，确保村民议事会成员的公信力，保证村民的权利掌握在“自己信任的人”手中；二是通过村民(代表)会议明确授权，保证村民议事会行权的合法性；三是通过制定配套的村民议事规则，对村民议事会的召集和组织、议题的提出和审查、议决程序、决定的执行和监督等，都有明确的制度规定，确保村民议事会行权的规范性。此外，整合村级组织资源，实现其他经济社会组织与农民的良性互动，也是成都今后完善村级治理机制的努力方向。不少地方已经着手探索，并取得了积极进展。

成都的实践证明，村民议事会作为多元治理主体之一，已经成为村级组织与农民经常性沟通的重要制度平台，实现了集中群众智慧、反映群众诉求、实观利益博弈的初衷，成为了“村民议事”民主决策的具体实现方式，优化了农村多元治理结构。

3、成都市新型村级治理机制，探索了“上下联动”推进制度创新的道路，增强了制度创新的动力

制度经济学告诉我们，制度变迁是实现制度优化配置，达到制度耦合的关键环节。要实现制度变迁，不仅依靠国家政府强制性变迁，更需要基层上下联动的诱致性变迁。在很大程度上，制度诱致性变迁成败的关键在于能否整合各方力量，实现矢量合力的最大化。

成都市新型村级治理机制探索，反映了制度诱致性变迁的基本规律，是上下结合实现制度创新的典型。一是党委的推动。在中国现行的体制下，任何制度创新离开了党委的支持都是不可能的。村级治理涉及到农村的方方面面，制度创新的难度和风险都很大。没有成都市委对执政党建设的强烈责任，没有“立党为公、执政为民”的执政理念和对改革大势的准确把握，对民生诉求的高度关注，这场探索就不可能推动。二是基层干部群众的参与。村民议事会最早发源于农村产权制度改革中勘界确权的现实需要，但其作用在农村迅速得到放大，在村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治、矛盾纠纷的化解中，发挥了重要作用。绝大多数农村基层干部在具体实践中，直观真切地感受到新机制带来变化，在较短的时间内适应了新的运行机制，主动调整工作方式，成为推进和完善新型村级治理机制最为宝贵、最为强大、最为持久的力量。三是制度化、规范化的推进。村民议事会来

源于农民的实践创造，从一开始并不是系统的、规范的。但成都市相关责任部门非常敏锐地发现了其价值，在第一时间加以总结，将行之有效的办法制度化、规范化，发挥了制度的规范和导向作用。四是对各地制度创新成果的吸收。成都的村级治理机制创新从一开始就不是为创新而创新，而是源于实践的需要。因此，从一开始没有固步自封，更没有标新立异，而是以海纳百川的精神，理性分析、吸收各地的创新成果。特别是吸纳了深圳盐田、河南邓州、河北青县等地的实践，在厘清村级组织职能、明确权力边界、搭建工作平台、建立长效机制等方面实现集成创新，取得了较好效果。五是着眼于“增量改革”。民主跟着利益走。成都的产权制度改革、公共服务和社会管理改革、土地综合整治等，为农村社会提供了增量，构成了村级治理机制改革的强大动力和具体内容，防止了治理机制的“空转”。

五、推广成都市新型村级治理机制的建议

1、深化新型村级治理机制的规范化、制度化建设。一是坚持议事会成员村民小组直选和“结构席位制”、完善候选人初始提名、席位确定、选举程序等方面的办法。二是完善村民会议向村民代表会议、村民议事会授权的形式和办法；明晰村民议事会的权力边界及表现形式。三是统筹考虑决策民主化和决策科学化，通过加强培训、第三方介入等，在提高村民议事会决策的科学化水平上再下功夫。四是研究议事会持续运行的动力机制。五是探索完善促进农村各类经济社会组织广泛参与村民自治的制度机制。

2、明确转变基层党组织领导方式的方向和途径。成都市治理机制改革的一大亮点，就是着眼于丰富村民自治实践，加强和改进农村基层党组织的领导，使村党组织从包揽型向核心引导型转变，避免了因村级事务决策失误、执行不力、监督不到位而形成群众对党组织负面情绪的积累，找到了通过转变领导方式提高基层党组织领导能力、执政能力，夯实党执政的群众基础的方式。方向正确，途径可行。

3、破除法律障碍，为完善新型村级治理机制留出空间。成都市新型村级治理机制与现行《村民委员会组织法》的抵触，主要体现在对村委会的法律定位上。一方面现行《组织法》中，除少数几项需召开村民(代表)会议议决外，村委会几乎可以代表全体村民行使所有自治权力。成都的新型村级治理机制。将自治事务的日常决策权、监督权与执行权分离，将村委会定位为执行机构，这是对《组织法》的突破。另一方面，《组织法》明确赋予了村委会集体经济管理职能，成都的新型村级治理机制，剥离了村委会集体经济管理职能，明确集体经济组织的独立法人地位，这也遇到现行法律的障碍。建议在《村民委员会组织法》修订中，对村委会的定位适当原则化，为村民自治改革留出余地。同时，十七届三中全会明确了村民会议、村民代表会议和村民议事三种民主决策实践形式，但是对“村民议事”并没有制度性安排。《组织法》构架的是村民会议、村民代表会议、村委会的自治组织框架。没有留出村民会议对其他村级自治组织授权的制度空间。建议《组织法》修订中，留出足够制度空间，为包括成都市在内的村级治理机制探索创造条件。

4、加强农村人才储备，强化引导人才资源向农村基层倾斜的制度机制。任何制度机制最终要靠人来落实，推进新型村级治理机制、实现村民自治的最终水平直接取决于落实者的能力素质。建议从战略高度明确“人才向基层流动、在基层培养”的导向，加强政策倾斜，畅通基层干部出口，从政治、经济、精神等各方面提升基层岗位吸引力，不断充实农村基层工作力量和人才储备，让优秀人才到农村基层干事创业，在改革发展一线得到历练。

5、打破思想束缚，为制度创新营造良好政策环境。创新总是伴随着未知和不测，改革探索的过程中难免出现这样或那样的问题，难免走弯路，甚至“捅漏子”。以往的很多改革往往一出现问题就挨棍子、甚至武断叫停。这样不但无益于改革发展，而且极易挫伤基层制度创新的积极性。建议在遵循坚持党的领导和村民自治这两个大的原则前提下，加大鼓励和推广各地探索符合本地实际的农村治理机制的力度。要给予改革者足够的时间，给予改革行为足够的支持，给予改革中出现的错误足够的包容。附：

1、成都市新型村级治理机制发挥作用的典型案例

2、《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》(成委发[2008)36号)

3、《关于构建新型村级治理机制的指导意见》(成组通[2008)113号)

4、《关于建立村务监督委员会的指导意见》(成纪发[2019]23号)

5、《关于进一步加强乡镇(街道)、村(社区)干部队伍建设的八条措施(试行)》(成委发[2010)16号)

附件一.成都市新型村级治理机制发挥作用的典型案例

议事会推动农村产业发展

金堂县竹篙镇紫色植物产业示范园核心区位于该镇凤凰村，根据长远发展规划，将对凤凰村10至16组进行整体规划打造，但前提必须是土地的使用权由农民流转给公司。于是一场是否要将土地进行流转的争论便发生在这个相对偏僻、而人口又较多的丘区山村。

受传统的思维定势影响，部分农户不愿将土地以组为单位进行整体流转。于是，难题交到了村民议事会和村民小组议事会，议事会经过多次的讨论，着眼全村发展出发，达成一致意见，同意整体流转土地。为了让村民了解土地流转带来的好处，议事会成员先后深入院落，给群众作思想发动，先后4批次组织党员群众代表近500人到县内、县外有一定借鉴价值的点位(郫县友爱镇农科村、成都市三圣花乡旅游区、邛崃高埂村)进行学习参观。让农户通过对比、分析，查找到自身存在的差距和不足，了解土地整体流转后发展规模经营所带来的实惠，并得到全体村民的理解和支持，有力推动了紫色植物产业示范园的建设步伐。

截止目前，该村通过土地流转，今年已种植紫色红薯、紫色玉米3000亩，紫色洋芋1000亩，紫色蔬菜1000亩，带动周边村组种植紫薯8000亩。建成4万平方米高科技大棚和6000平方米的观光大棚，紫薯加工厂按QS标准建设己投入使用，产品开发已完成14个，完成1340亩背景林、1362亩伏季水果栽植和晏家水库景观打造及30口蓄水池建设。同时，建立了“科研院所十企业+基地+经合组织+农户”的生产经营模式，通过“土地租金+务工收入+超产奖金+企业返利”的利益联结机制切实保障了农民收入，长年吸纳70人就业，其中返乡农民工15人，产业园内农民人均增收2000元。

“借脑”议事会 发展强信心

产业发展是灾后重建的重点，也是地震灾区实观可持续发展的关键。彭州市龙门山镇国坪村地处“5.12”地震极重灾区，受灾严重，损失巨大，被列为“因灾返贫贫困村”。灾后重建中，该村90%的农户选择了统规统建，“如何转变生产生活方式适应新的居住方式”既是老百姓最关心的问题、也是村党支部班子成员心中的头等大事。为更好推进灾后产业发展，2009年5月，该村围绕发展召开了七次议事会。

第一次议事会，大家讨论得非常热烈，纷纷各抒己见，有建议养猪的、养鸭的、养山地鸡的、种木耳的等等，大家的观念还停留在发展传统种养殖业上，一时半会儿讨论不出来结果；村支部书记邓川耐心地给村民们算起了成本帐，这一算就算成了明白人，村民们发现传统种养殖业没多大赚头、也不符合新的居住方式。

第二次议事会，有人建议开农家乐。但不可能家家都开农家乐，而且单打独斗也不会长久、成不了气候。

第三次议事会，大家终于达成了共识：搞第三产业，在旅游服务方面发展。但是没有景点，怎么发展旅游?……

村党支部经过多次商议后提出： 自己搞眼光不长远，高度不够，能否请专业部门做一个村庄规划，这里该做什么、那里该做什么，着眼长远、统筹发展特色旅游。

第七次议事会，大家统一了意见：依托友好单位邀请成都市规划设计研究院完成村庄规划。国坪村人在议事会民议中为自身发展迈出了关键的一步。

经过近半年的勘测和设计，2009年底，该村完成了村庄规划，通过召开议事会、坝坝会等方式向群众广泛宣传、征求群众意见，最后将国坪村旅游发展主题定位于“山地乡村体验及养生休闲旅游度假目的地”、旅游形象定位于“龙门山香草浴吧”。

由于国坪村生态资源丰富，发展定位科学，去年底该村与四川民众公司签订了投资额逾6个亿的整体投资协议，并与318汽车连锁旅店、科瑞帝特投资有限公司共同成立了四川龙门香草谷投资有限公司，项目一期将打造600亩香草主题公园、300亩香草风情小镇、依托湔江打造橡皮坝景区。目前，已种植香草100余亩、育苗150余万株，国坪村规划蓝图的实现已迈出了坚实的一步。

有无议事会修路“两个样”

2003年，新津县花源镇石马村两委商议，决定自筹资金修一条贯穿全村的水泥路。原本是一件惠民利民的好事，然而动工之后，时任石马村支部书记李让东发观，由于事前没有广泛征求村民意见，在调田、租地、青苗赔付等方面均面临群众的阻力。“最终虽然完成了建设，但不知求了多少人，吵过多少架，赔了多少冤枉钱i”事隔多年，李让东仍一脸无奈。

2009年11月，已是共和村(石马与共和合并而成)总支书记的李让东，在镇党委政府的支持下，为本村争取到修一条850米水泥村道的民生工程。“村上成立了议事会，我认为这件事可以通过召开议事会议让群众决定怎么解决”，“这是一个好办法，大家群策群力更利于解决问题。”在广泛征求群众的意见建议后，通过村民议事小组和村民议事会讨论、票决同意，由村集体出资5万元支持村道建设，土地调整和青苗赔付由涉及各村民小组自行解决。施工单位也通过公开报价，议事会票决的形式确定。工程质量由沿线村组议事成员全程监督。整个过程充分体现了民意，该工程从动工到竣工仅用了17天，没有出现一次阻工和争吵的情况。同样是修路，老百姓的态度竟有如此大的差异，村支书李让东感慨地说：“过去由村两委决定的事现在由群众自己定。民主议事，既给了群众一个明白，又还了干部一个清白。”

贴近群众议民生 建立队伍保平安

新都区江陵路社区地处蜀龙大道旁。由于交通便利区位优势明显，因此人气很旺，流动人口较多，给社区建设和管理带来一系列的麻烦。社区治安状况较差，偷盗事件较为频繁，居民对此颇有意见。议事会成员在走访联系群众中了解到此信息后，当即征求群众意见，并向社区党组织提交了由100多人联名提出的关于成立治保队的提议。在议事会议定此议题时部分列席群众还作了专题发言，发表意见建议。最终议事会决定，由居委会牵头成立一支专职的治保队，所需费用由居委会利用融资方法来解决。通过治保队的不懈努力，社区治安环境得到了明显的改善，得到了群众的一致好评。

在谈到社区治安环境时一社区居民说道：“现在的社区可是比以前好多了，社区成立了专职的治保巡逻队，社区的治安有了保障，治保队每天都会走遍社区每个地方，最晚的时候工作到凌晨2点，我们都可以睡踏实觉了。”

发挥议事会平台作用 化解“十七年人地矛盾”

彭州市升平镇莲泉村4社，自1993年因村机砖厂承包引发“3.5”事件后，造成全社17年未调整农民承包地，农户拒交公粮和农业税长达10年之久，并与镇村干部对立，工作不配合，镇村干部根本不敢去做工作。只要进入该社院落，必被社员围攻，还扬言烧车打人；党员作用难发挥，干部工作绕道，就连荒芜多年的20余亩窑田经市国土局审批同意复垦后仍无人敢去承包耕种。镇党委曾一度想通过“拿钱买平安”的办法处理事件，安慰死者家属，可派出三批工作组开展工作却收效甚微。2008年初，该社社员想凭承包窑田领取粮食直补，要求划分窑田，可一直没有社长主持工作，加之10年多没有调整承包地，社员之间利益积怨深，单一的窑田划分难以推进。驻村干部多次深入农户，了解情况，分析前因后果，提出了原承包地依法律规定分段承包办法，社员们表示愿意接受。就在酝酿讨论具体方案的时候，地震发生了，该项工作又被迫停止。这期间，该社出生人口16人；死亡人口15人，结婚迁入人口6人，迁出人口8人，造成有的家庭实有5人，而仅有2人承包地：而有的家庭只有2人，却占有4人或更多人口的承包地，致使大部分群众意见很大，经常到镇、市上访，要求解决遗留问题，重新调整承包地，合理分配窑田承包权。

为了有效解决这一拖延了17年的人地矛盾，该镇抓住农村产权制度改革机遇，充分运用议事会平台作用化解矛盾，首先从小组议事会成员选举入手，增加小组议事会成员人数，保证各类人群有代表，并公推直选出代表小组组长1名；其次充分发挥小组议事会成员联系农户作用，广泛征求意见建议，在小组议事会上讨论形成土地承包确权初步方案，提交户主大会讨论，并最终形成确实权方案。目前该组承包地确权工作已全部结束，一件久拖不决的历史遗留问题最终通过“民事民议、民事民定”得以圆满解决。

“不翼而飞”的46亩土地“找”回来了

“每亩80元，既可保护种植户的积极性和合法权益，又能防止集体土地荒芜。”

“每亩起码160元，那些种植户白白享受了几年，还未向集体交过一分钱。”

“每亩110元差不多，照现在市场价和地理位置来看，种植户和集体都不吃亏。”

这是双流县三星镇双堰村议事会研究集体茶山发包定价的一个场景。

今年7月，该村在清理集体资产中发现，村上有71亩集体茶山，但每年只收了25亩的承包费5000元，其余46亩集体土地“不翼而飞”。

“46亩土地哪儿去了?”村集体资产委员会和村务监督委员会立即展开了调查。原来，上世纪70年代从各社集中的71亩茶山，在1994年发包给了村民余宰金，余宰金将其中10亩转包给2社集体经营，2社又转包给农户种植巨桉。2004年，土地承包期满时正值并村并组，村上收回土地后疏于管理，没有向2社承包10亩茶山的农户收取承包费。2005年，村上将25亩茶山以每年5000元的租金承包给外地业主，其余的36亩茶山则由附近农户自己“捡”来耕种。

了解了事情的来由后，全村25名议事会成员召开了第一次会议，并邀请村务监督委员会成员和部分群众代表列席。由于时间跨度长，除了外地业主承包的25亩和2社农户承包的10亩茶山外，其余农户自己“捡”来耕种的土地面积、边界等情况都不清楚，会上一时难以定夺。村议事会责成村民委员会勘界调查、摸清情况后再议。

由村务监督委员会、组议事会和村民委员会有关人员组成的调查组，庚即进行实地调查、勘测，在掌握了详实情况后上报村议事会。村议事会第二次专题会议上，经过议事会成员的激烈讨论，最终以投票表决的方式议定了解决方案：承包10亩茶山的2社农户以每亩每年100元的租金继续承包经营，“捡”种36亩茶山的29户农户以每亩每年120元的租金继续耕种，如今后引进业主整体开发，则终止农户承包经营合同，为招商引资提供方便。会后，所涉农户都按会议要求交纳了租金，没有引发一起纠纷。“失踪”的46亩集体土地终于找回来了，并为村集体每年增收5320元。

村党支部书记兼村议事会召集人毛国文说，“村上的大事小事由议事会讨论决定，交给村委会办理，村务决策、执行公开透明，干部清白、群众满意”。议事会妙解分房难

“5.12”地震后，都江堰市向峨乡党委、政府按照统筹城乡的思路和办法，为有效解决向峨乡灾后群众永久性居住问题，由成都市国土资源局按“拆院并院”、城乡建设用地指标增减挂钩方式，对口援建向峨乡农村统规统建永久性安置房建设。

棋盘村董家新院子是向峨乡16个永久安置房建设点位之一。2008年12月底，该点天然气、光纤、道路等基础配套设施齐备的董家新院子安置房全面竣工。但在入住前，群众对房子如何分配提出了质疑，担心村组干部暗箱操作选房。

为有效化解群众疑问，确保群众顺利入住。2009年1月11日上午，棋盘村村民议事会召开了有乡驻村干部、村民代表列席的分房工作村民议事会议。在会上，与会群众提出了众多分房要求和意见。通过积极讨论，经议事会表决，提出了以两次抓阉方式实行住房分配的初步方案，得到大家的一直认同。并确定了分房程序：制定不同住房户型分布图-推荐抓阄户代表-制作分房序号和房号抓阄纸团-抓阄确定分房序号-抓阄确定住房号。

初步方案经多数群众通过后，以书面形式张贴到各村民小组进行了公示。当日下午，棋盘村议事会在集中安置点广场，召开了有户代表参加的座谈会，针对公示中群众提出的问题，在充分尊重群众意见的基础上，就有关问题做了解释，并将分房方案向到会代表进行了通报。最后，到会户代表一致同意按此方案执行。

由于分房方案民议民定，分房程序公开公正透明，2009年1月15日，棋盘村244户农户顺利完成了住房分配。

大事小事 议事会说了算

2009年5月13号上午，温江区永盛镇永盛场社区11组务农的汶川移民余树云大姐，站在自家的水田前，看着从旱井里抽出的白花花的水顺着新修好’的沟渠流进了秧田里，脸上笑开了花：一个多月前可正为即将到来的春灌发愁。听说社区成立了议事会，专管居民的大事小事，余大姐就找到了社区居民议事会成员陈立反映情况。陈立到现场一调查，不但有140多米的沟渠因为老鼠打洞，被钻空了无法过水需要修整，原本能过拖拉机的小桥也垮掉了，完全需要重修。

社区居民议事会将此事作为议题提交社区党总支审查同意后，在3月26日召开的议事会议上，陈立将整理好的意见向其它议事会成员和盘托出。社区11组情况特殊，居民都是因修建紫坪瀑水库从汶川移民过来。议事会成员纷纷发表自己的意见。“修就要修好。移民们舍小家顾大家，从大老远到我们这儿，哪怕社区每个人出5元、10元都要修好这个沟和桥”。议事会成员易国智很动情地说。“修是一定要修，但修好以后的维护工作和费用要让该组自己来负担”，赵邦谱认为修好后维护工作很重要。大家发表好意见后，永盛场社区居民议事会召集人提议表决，23名议事会成员全体通过，这样为移民11组修沟修桥的任务就交到了社区居委会。

会后，居委会邀请社区监督委员会庚即召开会议，经过比选，确定11组从事施工建设的赵敏担任施工方。社区监督委员会主任的赵树良认为，“选赵敏有两个好处，一个是他本身就是移民，为本组居民出力，质量上有保障，另一个是便于以后工程维护”。说干就干，4月6日，在社区监督委员会成员的监督下，沟渠和桥梁建设开工了。仅仅过了15天，投入1.6万元的150米桥梁和沟渠，赶在春耕灌溉前完工并投入使用。余大姐和其它移民的心病解决了，逢人就说：“议事会就是管用！今后，我们村民有啥子事都可以向议事会提出来。” 附件二：

中共成都市委 成都市人民政府

关于进一步加强农村基层基础工作的意见

(成委发[2008 36号)

各区(市)县委和人民政府，市级各部门：

为深入贯彻落实党的十七届三中全会、省委九届六次全会和市委十一届六次全会精神，进一步加强农村基层基础工作，深入推进统筹城乡发展，现提出如下意见。

一、加强党对农村工作的领导

1.完善党领导农村工作的体制机制。各级党委政府要把加强农村基层基础工作放在保障城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略实施的重要位置，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。各级各部门要加强统筹协调，强化政策支持，加大财政投入，完善考核体系，夯实农村工作的基层基础。

2.加强对农村改革发展的领导。各级党委政府要高度重视抓好农村改革发展工作，切实加强组织领导，统筹推进以农村产权制度改革、农村金融体制改革和城乡管理体制改革为重点的农村综合配套改革，着力完善城乡一体的基础设施体系、公共服务体系、就业服务体系、社会保障体系、农业社会化服务体系，加强基层组织建设，健全农村基层治理机制，以深化“三个集中”实践推进“三化”联动，促进农村经济社会全面、协调、均衡发展。要重点抓好优先发展重点镇综合配套改革。

二、完善新型村级治理机制

3.加强和改进村(社区)党组织领导。以领导班子建设为重点、健全党组织为保证、改进领导方式为关键，把村(社区)党组织建设成推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。创新党的基层组织设置方式，扩大党的工作覆盖面。加强对村民委员会、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织的领导，大力培育服务性、公益性、互助性社会组织，构建在村(社区)党组织

领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。积极推进党组织领导方式由直接管理向组织引导村民依法自治转变。为加强党的领导，村民议事会负责人一般应由村(社区)党组织书记兼任。

4.推行村民议事会制度。积极推行以村民会议为村最高决策机构、村民（村民小组）议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构的村民自治机制。村民议事会受村民(村民代表)会议委托，在授权范围内行使村级事务的议事权、决策权、监督权；完善村民议事会议事规则，做到民主议事、民主决策、民主监督；村民委员会对村民(村民代表)会议和村民议事会负责，执行村民(村民代表)会议和村民议事会决定，可承接上级政府的社会管理和公共服务事务。

5.理顺村自治组织与集体经济组织、社会管理和公共服务组织之间的关系。积极推行集体资产经营管理职能与村民自治职能分离，明确集体经济组织市场主体地位。明确政府与村自治组织职能边界，规范政府与村自治组织的社会管理和公共服务内容，完善农村社会管理和公共服务体系。

三、深入推进基层民主政治建设

6.坚持和完善公推直选配套制度。加大宣传力度，公推直选配套制度群众知晓面达80%以上，强化实践训练，激发党员和群众主体意识，提高行使民主权利的能力。加大对公推直选配套制度落实情况的督查力度，促进基层工作全面实行民主。严格乡镇党政主要领导干部任期制，届中调整面不得超过30%。探索建立基层民主政治建设情况监控评价体系。

7.深化党务、政务、村务公开。明确公开内容，凡涉及党员、群众切身利益和党员、群众要求公开的事项，都应公开。建立健全法定公开、主动公开、依申请公开制度。建立公开的内容审核制度、意见反馈制度、工作监督制度和责任追究制度。健全党内重大情况通报制度、重大决策预告制度。进一步规范乡镇会议开放制度。积极探索新闻媒体、信息网络公开等形式。

8.完善民主评议体系。坚持乡镇党委书记、村(社区)党组织书记年度民主评议制度。完善体现科学发展观、正确政绩观和符合实际、通俗易懂的评价指标体系。规范参评代表构成和产生办法：积极推行一户一票评议。扩大党员和群众参与面。积极探索电话评议、网络评议、第三方调查等三议方式。

9.丰富基层民主实践。创新基层民主实现形式，拓宽基层民主参与渠道，全面推行党代表任期制，逐步健全党代表日常管理、履行职权、监督保障机制。积极开展党代表大会常任制试点。

四、加强基层干部队伍建设

10.充实基层工作力量。拓宽选人渠道，优化基层干部队伍结构。通过实行艰苦地区生活补贴、统筹人员调配使用等措施，引导机关干部和事业单位人员到艰苦地区、艰苦岗位工作。继续选派市级事业单位人员到基层事业单位工作。新进机关人员原则上要到基层锻炼两年以上；提拔担任区(市)县部门领导干部的，原则上应有两年以上乡镇工作经验。灾后重建期间，重灾乡镇可增配2—3名领导干部，根据需要从严控制；受灾村(社区)增加2名享受补贴的干部职数。

抓好干部下派挂职工作。采取下派、挂职等方式，充实重灾市县民政、规划、建设、交通、房管、卫生等部门工作力量。认真做好选派机关干部到重灾乡镇和重点镇挂职工作，继续抽调统筹城乡发展、灾后重建急需的专业干部到乡镇挂职c进一步加大选派党员干部驻村任职工作力度，原则上市级部门要向对口帮扶的贫困村(社区)选派干部。健全驻村干部轮换制度.原则上一年轮换一次。建立健全激励机制，定期评选表彰、提拔重用优秀下；派挂职干部，适当增加下派挂职干部生活补贴和工作经费。

抓好一村一名大学生工作。坚持把一村一名大学生作为基层干部队伍的重要来源，严格选拔标准，提高选拔质量，逐步统一补助标准，强化政策法规、农村工作知识、基层工作方法等培训。服务期内，大学生应驻村工作，各级各部门原则上不得抽调；服务期满后，经组织人事部门批准，可聘用为乡镇事业单位工作人员。各级招录综合管理类公务员和事业单位管理人员，应有50%左右的比例面向其定向招录。

11.强化基层干部能力建设。坚持实用、实践、适时原则，加强对基层干部的理论素养和实战技能培训.激发基层干部创造性开展工作，提高贯彻落实市委、市政府重大工作部署的能力。整合党校、高等院校、社会培训机构和农村党员干部远程教育等资源，健全对基层干部的分级负责、分类实施的开放性培训体系。加强优秀基层干部学习考察和挂职锻炼工作。

12.关心、爱护基层干部。认真落实村(社区)干部补贴最低保障标准及正常增长制度、养老和医疗保险制度。健全对基层干部的定期谈话、走访慰问和健康体检等制度。大力表彰和重用优秀基层干部，加大从优秀村(社区)干部中定向考录乡镇公务员、事业单位人员和选任乡镇领导干部力度。

五、加强农村党员队伍建设

13.加大农村党员发展力度。积极开展党员发展对象考察期同预备期“两期统筹”试点，优化发展程序，改进农村党员发展工作、继续深化“双向培养”活动，重点做好在致富能手、一村一名大学生、回乡大中专学生、复员退伍军人中培养发展党员工作，着力改善农村党员队伍结构。

14.创新党员活动载体。加快区(市)县、乡镇、村(社区)三级培训体系建设，完善党员分类培训，提高党员服务中心、服务群众的能力。广泛开展“结对帮扶”、设岗定责、依岗承诺、创先争优等活动。开展《党员证》制度试点，健全城乡一体的党员动态管理机制。

15.健全党员激励、关怀制度。加快推进党员服务中心(站点)建设，探索建立党内帮扶基金，健全贫困党员、老党员定期走访慰问、困难救助及党员创业帮扶机制，增强基层党组织的亲和力。

六、理顺乡镇事权，强化乡镇财权

16.切实转变乡镇政府职能。进一步明确乡镇事权和责任，探索建立与功能区建设相适应的乡镇行政管理体制。以转变职能为突破口，以效能建设为重点，突出乡镇政府社会管理和公共服务职能。探索建立符合乡镇职能定位的考核指标体系，取消与乡镇职责不相适应的目标考核项目。

17.完善乡镇财政管理体制。按照公共财政体制的要求和城乡基本公共服务均等化的目标，赋予乡镇相应事权的财力支配自主权，健全与统筹城乡发展相适应的乡镇财政管理体制。

七、完善农村公共服务体制

18.完善社会管理和公共服务保障机制。加大市级财政转移支付力度，缩小地区间财力差异，增强困难区(市)县社会管理和公共服务的财政保障能力。区(市)县、乡镇政府要进一步推进公共服务体制改革，逐步推行“以钱养事”的公共服务运作机制，全面推进公共服务项目政府采购、契约管理制度，试行以事定人、以事定费、以质定酬的公共服务经费核算和绩效考核制度。健全乡镇基本支出定员定额管

理，保障乡镇基本运行经费、村(社区)基本社会管理和公共服务经费。

19.加强村(社区)公共服务平台建设。农村新型社区按照节约、集约原则，建设功能齐全、便捷高效的综合服务中心，实行政务及公共服务社区代理制。其他村(社区)依托活动中心，完善公共服务配套设施，拓展服务功能，建立村(社区)基本公共服务平台。因地震灾害损毁的村(社区)活动中心和远程教育系统的恢复重建，纳入灾后重建统筹安排。

八、规范发展村组集体经济

20.规范完善村组集体经济组织管理。深入推进农村产权制度改革，明晰村组集体经济组织土地和其他经营性资产的所有权、使用权和收益权，完善法人治理结构，建立健全各项管理制度，保障村组集体经济组织及其成员的合法权益鼓励发展以使用权为纽带、符合观代农业发展要求、适应市场经济规律的新型村组集体经济组织。积极引导原村组集体经济组织在明晰产权的基础上，自愿改制成为具有市场主体地位，权责明确、管理科学、自主经营、自负盈亏的新型集体经济组织；引导农业产业化龙头企业或其他企业通过参股入股，以股份合作为主要形式，开展规模经营，促进农村经济社会发展。

21.强化村组集体经济发展的政策扶持。完善支持村组集体经济发展的用地政策，按照所有权和使用权相分离的原则，允许村纽集体经济组织在符合规划、并经批准的前提下使用集体建设用地发展二、三产业。加大支农资金扶持力度，市级支农资金优先扶持集体经济发展项目，引导社会资金投向农村经济社会发展。

中共成都市委

成都市人民政府

2008年11月25日 附件三：

中共成都市委组织部

关于构建新型村级治理机制的指导意见

各区（市）县委组织部，市级各部门组织（人事）处：

为适应城乡统筹发展深入推进的需要，认真贯彻落实市委、市政府《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》（成委发[2008]36号）精神，现就构建党组织领导下充满活力的新型村级治理机制提出如下意见：

一、总体要求和基本原则

构建新型村级治理机制的总体要求是：坚持以党的十七大、十七届三中全会精神为指导，认真贯彻落实市委十一届六次全会精神，坚持加强党的领导、巩固党的执政基础，以保障群众主体地位为核心，以建立村民议事会制度为突破，积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、集体资产经营管理机制，拓宽民主参与渠道，保障农民民主权利，强化权力监督约束，着力构建党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。

构建新型村级治理机制应当坚持党的领导，改进基层党组织领导方式；坚持尊重群众主体地位，保障群众民主权利；坚持职能分离、权责明晰、多元参与、协作共治；坚持综合配套、统筹推进。

二、主要内容

（一）健全组织体系

1、村党组织。村党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心。其主要任务是贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议，推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定，领导和推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。

2、村民会议（村民代表会议）。村民会议是村级自治事务的最高决策机构，讨论决定本村重大事务，监督村民代表会议、村民议事会、村民委员会工作。村民代表会议是村级重要事务的决策机构，根据法律规定和村民会议授权范围，讨论决定村级重要事务，对村民会议负责并报告工作，接受村民会议和村民的监督。

3、村民议事会（村民小组议事会）。村民议事会是村级自治事务的常设议事决策机构，受村民会议委托，在授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务，监督村民委员会工作，对村民会议（村民代表会议）负责并报告工作，接受村民会议（村民代表会议）和村民的监督。村民小组设村民小组会议和村民小组议事会，负责讨论决定本组事务。村民小组议事会对村民小组会议负责，接受村民监督。

4、村民委员会。村民委员会是村级自治事务的执行机构，负责执行村民会议（村民代表会议）和村民议事会的决定，对村民会议（村民代表会议）和村民议事会负责并报告工作，接受村民会议（村民代表会议）、村民议事会和村民的监督。具备条件的地方，要探索建立承接政府公共服务和社会管理职能的公共服务平台。不具备条件的，由村民委员会承接政府委托实施的公共服务和社会管理项目。

5、集体经济组织。积极推行集体经济资产经营管理职能与村民自治职能分离，明确集体经济组织市场主体地位，保障其依法独立自主开展经营管理。

6、其他组织。工会、共青团、妇代会、民兵等群团组织在村党组织领导下，按照各自章程开展工作。大力培育和发展农村服务性、公益性、互助性社会组织，鼓励和支持各类社会组织参与村级自治事务民主管理。

（二）优化运行机制

1、完善民主选举机制。村民代表由村民按5-15户推选一人，也可以村民小组为单位由村民直接推选产生，由原推选的户或村民小组更换。村民委员会成员按《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，由村民直接差额选举产生。村民小组议事会成员，由村民直接选举产生。村民议事会成员按每个村民小组3-5名确定，由村民从村民小组议事会成员中推选产生。经村民会议（村民代表会议）讨论决定，可吸收村民以外的其他相关人员参加村民议事会。村民议事会成员和村民小组议事会成员任期与村民委员会相同。

2、完善民主决策机制。明确村民会议（村民代表会议）和村民议事会的授权关系和授权范围，规范民主决策程序，健全民主议事规则。凡经济社会发展事项、公益事业建设事项以及涉及村民切身利益的其他事项，应由村民会议（村民代表会议）或根据授权范围由村民议事会讨论决定，向村民公示，交村民委员会负责执行。村民议事会议题由村党组织、村民委员会、村民议事会成员提出，也可由村民联名提出。未按规定程序或授权范围讨论决定的事项，村民会议（村民代表会议）或村民议事会有权否决。凡涉及村民小组利益的事项，应由村民小组会议或村民小组议事会讨论决定。建立健全村民代表、村民议事会成员固定联系村民制度。

3、完善村务监督机制。完善村级自治事务监督体系，突出决策执行监督，强化全面过程监督，健全纠错机制。建立村级自治事务质询制度、村民议事会和村民委员会成员述职评议制度、村民议事会成员罢免制度。强化村务公开和村组财务开支监督制度。各地可结合实际在村民议事会中设立民主监事会，或单独设立承担村级自治事务监督职能的机构。

4、完善集体经济组织经营管理机制。完善集体资产管理机制。规范农村集体经济组织，完善法人治理结构，健全产权明晰、权责统一、管理科学的集体经济组织经营管理制度。鼓励和支持发展专业合作社、股份合作社等多种形式的新型集体经济组织。

5、完善公共服务和社会管理机制。健全城乡一体的公共服务和社会管理体系，积极推进城乡基本公共服务均等化。明确政府、自治组织职能边界，规范政府与村自治组织公共服务和社会管理的内容。健全村级公共服务和社会管理分类供给机制。应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政“定额补贴”制度。依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理，引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理。以节约资源、信息共享为重点，整合场所和设施，加强村级公共服务和社会管理设施建设。

（三）加强和改进基层党组织领导

积极推进党组织领导方式由直接管理向运用政治优势、组织优势，组织引导村民依法自治转变。村党组织应着力提高统筹全局、协调各方利益、领导自治的能力，加强对村民自治组织、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织的领导；负责审查提交村民会议（村民代表会议）和村民议事会的议题；发挥联系群众、教育群众、组织群众、凝聚群众的优势，广泛听取民意、集中民智，研究村级发展重大事项。村党组织书记负责召集和主持村民议事会。

三、组织领导

构建新型村级治理机制，是巩固农村基层政权的重大举措，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求，也是推进农村产权制度改革的重要目标和基本保证。各级党组织要主动适应改革需要，进一步统一思想、加强领导、更新观念、大力推动。要建立专门的工作机构，加强研究和探索，强化统筹协调，形成工作合力。组织部门要发挥牵头作用，精心组织实施，扎实有效推进，力求取得突破。

完善村级治理机制是一个长期的过程，也是一次全新的探索。要牢固树立实践第一的观点，按照鼓励探索、支持攻坚、宽容失败的要求，加强实践探索和问题研究，强化制度建设，积极探索创新，力求摸索出一套具有规律性和普遍性并行之有效的办法，不断完善村级民主治理机制。要重点研究保障和实现村级党组织领导核心作用的具体途径和办法，村级组织的职能定位和相互关系，集体资产经营管理职能与村民自治职能分离的具体办法，政府公共服务和社会管理有效延伸和覆盖的办法，运用市场手段发展壮大集体经济的有效途径等。要按照民主治理的理念，积极探索完善社区治理机制的途径。

各地构建新型治理机制的进展情况和工作中遇到的新情况、新问题，请及时上报市委组织部。市委组织部适时组织对相关问题进行专题研究。

中共成都市委组织部

2008年12月11日 附件四：

中共成都市纪委 中共成都市委组织部

成都市监察局 成都市民政局

关于建立村务监督委员会的指导意见

(成纪发[2010)23号)

各区(市)县纪委、组织部、监察局、民政局：

为深入贯彻落实市委、市政府《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》(成委发[2008)36号)和市委办公厅、市政府办公厅转发《市纪委、市监察局关于紧紧围绕统筹城乡发展进一步加强农村党风廉政建设的意见》(成委办[2009)1号)精神，进一步加强农村民主监督机制建设，推进我市农村党风廉政建设深入开展，决定在全市农村建制村建立村务监督委员会，现提出如下指导意见。

一、总体要求

以党的十七大、十七届三中、四中全会精神为指导，紧紧围绕实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略和建设世界观代田园城市的需要，以实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益为出发点和落脚点，不断创新和完善村级民主监督机制，有效整合村级各类监督形式，在全市建制村建立村务监督委员会，构建在村级党组织领导下，村民(代表)会议或村民议事会行使决策权，村民委员会行使执行权，村务监督委员会行使监督权的新型村级治理机制，切实落实群众的知情权、参与权、表达权和监督权，促进农村惩治和预防腐败体系建设，为农村改革发展和和谐稳定提供有力保障。

二、组织设置

(一)村务监督委员会的组成。村务监督委员会由5至7人组成，设主任1名。

(二)村务监督委员会的产生。村务监督委员会成员候选人应当具有《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的选举权和被选举权，符合遵纪守法、坚持原则、公道正派、群众信任、熟悉村情、具有监督意识和能力等条件。候选人采取回避制度，村党组织成员和村民委员会成员及其配偶、直系亲属等不得列为候选人。村务监督委员会成员在村民议事会成员中选举产生，也可在村民代表中选举产生，其中村务监督委员会主任应为中共党员。

(三)村务监督委员会的任期与村“两委”任期相同。

三、工作职责

(一)监督党和政府在农村的各项方针政策、决策部署的贯彻落实情况；

(二)监督村民(代表)会议或村民议事会决议、决定和村民自治章程、村规民约的执行情况；

(三)监督村务、财务等公开情况；

(四)监督村集体资金、资产、资源管理使用情况；

(五)监督对群众反映问题的落实办理情况；

(六)监督村“两委”成员廉洁自律情况；(七)村民（代表)会议授权的其他监督职责。

四、监督方式

(一)村务监督委员会成员参加村民(代表)会议，出席或列席村民议事会会议，村务监督委员会主任列席村党组织会议和村民委员会会议。(二)村务监督委员会组织走访收集民情，受理村民反映的问题，向村党组织和村民委员会反映村民的意见、建议。村级组织应及时处理并公开办理结果。

(三)村务监督委员会可组织开展专项监督工作，开展专项监督工作前应向村党组织提出监督事项，说明监督的具体内容和完成时限。开展专项监督活动须有2名以上成员同时参与。

(四)监督事项结束后，村务监督委员会应将监督情况报村党组织，并在10日内公开监督结果。如有必要，村党组织应及时上报乡镇党委。

(五)村务监督委员会对不按法定程序和民主议事规则擅自作出的决定，提出纠正意见，必要时可提请召开村民(代表)会议，对相关问题进行询问和质询。

(六)村务监督委员会在无法正常履行监督职责时，向乡镇纪委反映情况，乡镇纪委要及时答复和协调处理。

五、保障措施

(一)学习培训。区(市)县纪委、监察局每年组织村务监督委员会主任学习培训一次以上，乡镇纪委每年组织村务监督委员会成员学习培训两次以上。主要包括思想政治教育、工作作风建设、政策法规制度、村务监督相关的财务审计知识等内容。通过学习培训，不断提高村务监督委员会的工作水平。

(二)考核评价。村务监督委员会每年年底向村民(代表)会议报告一次工作，自觉接受村民监督。村务监督委员会成员经常无故缺席会议或不认真履行职责的，由村党组织提请村民(代表)会议终止其职务，并及时增补。

(三)工作保障。各级应为村务监督委员会成员履行职责创造必要条件。区(市)县可根据实际情况研究具体保障措施。

六、组织领导

各级党委、政府要高度重视建立村务监督委员会工作，纳入农村党风廉政建设的总体规划，明确工作措施，落实具体责任，确保工作顺利推进。区(市)县纪委、组织部、监察局和民政局是加强村务监督委员会建设的牵头单位，主要负责同志要亲自抓，分管负责同志要具体抓，及时制定完善村务监督委员会各项配套制度，协调解决推进工作过程中的困难和问题。乡镇纪委负责指导村务监督委员会建设工作。村级党组织要加强领导，支持村务监督委员会开展工作。

中共成都市纪委

成都市监察局

中共成都市委组织部

成都市民政局

2010年9月26日 附件五：

关于进一步加强乡镇（街道）、村（社区）

干部队伍建设的八条措施（试行）

为适应加快推进成都试验区建设的要求，坚持严格要求、严格管理、充分激励，进一步加强基层干部队伍建设，切实保护和调动乡镇（街道）、村（社区）干部建设世界现代田园城市的积极性和创造性，现提出如下八条措施。

一、加大从在职优秀村（社区）党组织书记、村（居）民委员会主任中录用机关公务员、事业单位人员的力度

区（市）县、乡镇（街道）机关录用公务员，应有不少于15%的名额定向录用优秀村（社区）党组织书记、村（居）民委员会主任。市、区（市）县事业单位公开招聘综合管理岗位人员时，应有不少于10%的名额定向聘用优秀村（社区）党组织书记、村（居）民委员会主任。

二、加大从在职优秀村（社区）党组织书记、村（居）民委员会主任中选拔任用乡镇（街道）领导干部力度

各区（市）县应根据乡镇（街道）领导班子建设和本地经济社会发展的需要，采取定向竞争性选拔方式，从优秀村（社区）党组织书记、村（居）民委员会主任中选拔任用乡镇（街道）领导干部。任职后按有关规定办理公务员登记手续。2011年起，各区（市）县新提拔乡镇（街道）领导干部，应有10% 以上名额面向优秀村（社区）党组织书记、村（居）民委员会主任定向选拔。

三、选拔在职优秀村（社区）党组织书记担任乡镇（街道）党（工）委委员

任职两届以上的优秀村（社区）党组织书记，经区（市）县委组织部门考察、区（市）县委研究决定，可选拔担任乡镇（街道）党（工）委委员，享受与乡镇（街道）领导干部相应的政治待遇，不占乡镇（街道）领导职数，可给予一定误工、交通、通讯补贴。不担任乡镇（街道）党（工）委委员后，不再享受相应政治待遇和补贴。各乡镇（街道）按上述规定可配备党（工）委委员1—2名。

四、进一步完善村（社区）干部“固定补贴+绩效补贴”制度

建立健全村（社区）干部固定补贴正常增长机制。从2011年起到2016年，村（社区）干部固定补贴标准每年增长10%，村民小组长固定补贴标准每年增长12%。三圈层市、县和青白江区村（社区）干部和村民小组长固定补贴增长所需经费，由市级财政按40%转移支付。各区（市）县要探索建立与任职年限、年度考核挂钩的固定补贴标准增长机制，健全与实绩考核、民主评议相结合的村（社区）干部绩效补贴机制。

五、健全村（社区）干部离职保障机制

建国以来建制村（大队）任期满一届以上、未享受离职一次性补助或由财政补助购买养老保险的正常离职村（社区）干部，男满60周岁、女满55周岁的，每任满一届给予每人每月10元的生活补助。按成委发〔2007〕48号文件规定参加养老保险的村干部正常离职后，每任满一届给予一年养老保险缴费补助。补助标准为城乡居民养老保险缴费基数的6%。三圈层市、县和青白江区所需经费，由市级财政按40%转移支付。

六、提高乡镇（街道）干部工作性津贴标准

2016年前，一、二圈层区（市）县乡镇（街道）机关公务员工作性津贴按本区（市）县上一个职务的标准执行，三圈层市、县和青白江区乡镇（街道）机关公务员工作性津贴按本区（市）县上两个职务的标准执行。在执行上述标准的基础上，重点镇和边远艰苦乡镇（街道）机关公务员工作性津贴再按上一个职务的标准执行。新旧工作性津贴标准差应不低于200元/人•月。乡镇（街道）机关其他工作人员是否参照执行，由区（市）县根据实际确定。鼓励区（市）县机关干部到乡镇（街道）锻炼，其在乡镇（街道）工作期间，工资、行政关系保留不变，工作性津贴按所在乡镇（街道）机关公务员的标准执行。边远艰苦乡镇（街道）由各区（市）县根据实际确定。三圈层市、县和青白江区提高乡镇（街道）公务员工作专项津贴标准所需经费，由市财政按40%转移支付。

七、强化乡镇（街道）干部职级激励

提拔担任区（市）县局级领导职务的，应具有基层工作经历。提拔担任区（市）县党政领导干部的，原则上应有乡镇（街道）党政领导班子任职或挂职的经历。乡镇（街道）领导班子成员担任乡镇（街道）同一职级领导职务五年以上，经考核合格，可享受上一职务层次非领导职务的工资、津补贴、医疗待遇。享受上述待遇后继续任职三年以上考核合格的，调离乡镇（街道）后可保留其待遇。各区（市）县应参照上述措施，制定对乡镇（街道）一般干部的职级激励措施。

第二篇：统筹城乡综合配套改革总体方案

******统筹城乡综合配套改革

总体方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是加快经济社会发展、缩小城乡差距的重要内容，是解决“三农”问题、构建和谐社会的根本途径。市委、市政府在向国家申报的《******经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》中，已将我区列为******市统筹城乡综合配套改革试验区。区第十次党代会也明确提出了统筹城乡作为我区重点发展四大战略之一。为科学有序地推进我区城市化建设，特制定本方案。

一、统筹城乡综合配套改革总体要求(一)指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以建设大******临空经济区为目标，以***************建设为重点，以发展物流商贸、会展商务、旅游休闲、物流配套加工、都市型现代农业五大主导产业为支撑，大胆探索全区新型工业化、新型城镇化、农业现代化和城乡经济社会发展一体化的新途径，引导和促进项目向园区集中，农民向城镇集聚，土地向规模经营集中，建立“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的城乡经济社会发展新格局，为******经济区统筹城乡发展做出积极探索和 有益尝试。

(二)基本原则

1.坚持解放思想，敢于创新。要围绕“保障农民权益，维护农民利益”这一核心，充分运用国家给予改革试验区的先行先试权，在规划建设、社会保障、劳动就业、教育培训、医疗卫生等关键环节，积极创建新体制、新机制，打破城乡“二元”结构，彻底解决“三农”问题，构建城乡一体、工农平等的经济社会管理体制，保证城乡居民共同享有改革开放的成果。

2.坚持全面统筹，协同共进。坚持城乡联动，一体化发展，重点抓好一、二、三产业调整，推进“三次产业”协同发展，妥善处理新兴产业与基础产业、产业发展与基础设施、社会事业配套等相关关系，实现产业和各类要素的有效集聚，统筹经济和社会事业协调健康发展。

3.坚持重点突破，示范带动。按照先易后难、积极稳妥的原则，以近郊城市化、“双核”、“三城一市镇”为工作重点稳步推进，最终带动实现全域城市化。

4.坚持政府推动，市场引导。发挥好政府组织实施和政策推动作用，建立和完善统筹城乡社会保障、社会事业发展、合作医疗、新型户籍管理等规章制度。大力推进城镇建设与管理体制改革，充分发挥市场机制在城乡资源配置中的基础性作用，挖掘城乡土地及空间资源的潜在价值，加快城乡基 础设施建设的市场化步伐。

（三）总体目标

通过实施统筹城乡综合配套改革，着力消除城乡二元体制机制性障碍，建立健全科学发展长效机制。科学统筹城乡要素，促使“项目向园区集中、农民向城镇集中，土地向规模经营集中”，形成城乡经济社会发展一体化新格局，把******建设成为经济发展、政治文明、文化繁荣、社会进步、人民富裕、生态优美的“东北亚空港城，大******新中心”。

1.近期目标。到2011年末，全区主要经济指标预计实现地区生产总值275亿元，增长15%；全社会固定资产投资300亿元，增长38.2%；地方财政一般预算收入20亿元，增长53.6%；社会消费品零售总额67.1亿元，增长10%；城镇居民人均可支配收入18360元，增长15.7%；农民人均纯收入12983元，增长17.3%。

2.中期目标。到2015年末，基本建立符合统筹城乡综合配套改革要求的体制、机制，全面优化生态结构、经济结构和城乡结构，实现城乡经济一体化和协调发展，全区综合实力在******市15个县市区中跻身“第一集团”行列。

——城市化率达到80%以上，100%的村级组织转变为社区组织，80%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

——地区生产总值585亿元，年均增长20%，人均地区生产总值突破10万元。财政一般预算收入60亿元，年均增 长31.6%。

——一、二、三次产业地区生产总值的比重为5：47：48。实现服务业增加值281亿元，年均增长28.9%；工业增加值275亿元，年均增长16%；农业增加值29亿元，年均增长6.3%。

——城市居民人均可支配收入达到36000元，年均增长18%；农民人均纯收入达到23000元，年均增长16%。

——森林覆盖率达到25%，人均公共绿地面积为15.6平方米，城市绿化覆盖率达到35%。

——万元地区生产总值能耗比“十一五”末期降低15％。——近郊基本实现城市化，城镇化水平超过70%，城镇人口突破40万。

——新建、改建道路达到700公里。——城镇登记失业率控制在4.5%以内。——农民养老保险参保率达到90%。

3.长期目标。到2020年，全区城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。全区城市化率达90％以上，90%以上的农民进入城区或新城新市镇工作和生活。

二、统筹城乡综合配套改革主要任务(一)推进城乡规划一体化

1.坚持城乡统筹规划。围绕“东北亚空港城，大******新中心”的建设，以*****城和*****建设为重点，按照全域城市化规划理念和功能区规划要求，着眼城乡经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展，结合土地利用总体规划及城市总体规划，高起点、高标准、高质量的编制城乡产业发展体系、规划建设体系、科教文化卫生体系、公共服务体系等各项规划，做到总体规划与详规相融合配套，形成科学指导全区统筹城乡发展的基本框架。加快生产要素聚集，实现产业聚集和城区、城镇扩张。同时加强对规划实施的依法监督和综合管理。

2.突出城乡规划重点。以新城新市镇建设为重点，完善新城新市镇发展规划体系和“三城一市镇”总体规划，制定控详规划和城市设计规划。推进新城新市镇建设，完善配套服务功能，提高新城新市镇承载能力。以建设物流商贸中心、会展商务中心和旅游休闲中心为重点，着力发展现代物流加工、会展、商贸、都市农业、旅游、休闲观光作为新城新市镇的主导产业，构建区域新型城乡形态。完善城镇公共服务、基础设施等专项规划，引导城镇公共服务和基础设施向农村延伸。做好新型社区、居民点建设规划的编制。引导人口向城镇集中、企业向园区集中、土地向规模化经营集中。(二)推进城乡产业发展一体化

3.优化城乡产业布局。以“三产互动，城乡互融，共同发展”为思路，明确功能分区定位和产业发展重点，合理布局发展物流商贸、会展商务、休闲旅游、物流配套加工、都市型现代农业五大产业，进一步优化城乡产业布局，促进城乡一、二、三产业的有机融合与协调发展。

4.推进工业集中集约集群发展。坚持走工业园区化、产业集群化道路，大力发展物流配套加工业。以工业园区为主要载体，充分发挥园区优势，着力打造新型战略性产业，为园区内的企业兼并、优化重组创造条件，形成产业集聚。完成雪松经济开发区南部8平方公里拓展区基本建设，引进新兴产业项目200个以上，打造产值超1000亿元的东北金属新材料产业基地。加快沙河新城新兴产业园基础设施建设，进一步完善服务功能，积极引进临空型现代物流及以物流为主体的新兴工业产业，加快姚千唐台工业园区规划建设，着力打造低碳绿色新型产业示范园。进一步扶持林盛电力电气和沙河钢管产业集群企业，促进产业集群优化升级，实现规模化、集约化发展。

5.促进服务业均衡发展。推进服务业联动发展，形成城乡一体发展的现代服务体系。按照“一轴一线两带三区”的空间布局，全力推进会展商务、物流商贸、旅游休闲三大优势产业发展。加快奥园国际新城、恒大名都、中体奥林匹克 花园等重点工程建设，倾力打造******国际会展中心集聚区，建成功能完备、服务一流、全国领先的会展商务中心。加快国药物流、中邮物流等项目投入运营和******五洲国际商贸城、中储东北物流中心等重大项目工程建设，倾力打造东北物流集散区，建成东北知名的物流商贸中心。以临空国际城、体育度假区、乡村休闲区“一城两区”为发展空间，加快临空生态总部、国家体育产业、国际会议度假、国家乡村旅游四大基础建设，倾力打造大******中央休闲区，建成东北知名的旅游休闲中心。优化房地产供应结构，大力开发满足市场需求的多种类、多层次的商品住宅，形成适应统筹城乡发展的住房供应体系，使房地产业成为现代服务业发展的重要补充。全面推进农业生产资料、农副产品经营、农村日用品现代流通体系建设，到2015年，规划调整建设商贸农贸市场12个，其中改造市场6个，新建市场6个，极大满足广大城乡居民的物资文化生活需求。

6.发展都市型现代农业。依托资源优势，大力发展现代都市农业、设施农业、绿色农业、休闲农业和观光农业，将*****农业经济区打造成高端农产品生产、加工、仓储为一体的新型示范区。利用东部山区林果资源天然优势，大力发展旅游农业。依托优势农产品资源，大力发展农产品深加工，提高农产品附加值。

(三)推进城乡基础设施建设一体化 科学规划、统筹推进城乡基础设施建设，基本实现城乡基础设施和市政管理一体化。推进城市功能向农村延伸覆盖，实现城乡市政管网全面对接，不断提高配套保障能力，构建一体化新型城乡发展新格局，促进人口向中心城镇集中。

7.加大融资力度，全力推进村屯拆迁改造，加速城市化建设进程。积极争取村屯改造、土地整理及道路等基础设施建设项目的国家政策性融资贷款，力争融资45.6亿元，为村屯拆迁改造提供可靠资金保障。2011年力争完成**、**、**、**、**街道的16个自然村屯改造任务，实现2306户、7618人集中居住，整理土地4155亩；2012-2015年完成79个自然村屯改造任务，实现25486户、78841人集中居住，整理土地43518亩；2016-2020年完成55个自然村屯改造任务，实现18101户、52496人集中居住，整理土地28528亩。集中建设农民住宅小区，实现农村城镇化。

8.构建畅通的城乡交通网。优化铁路、公路等交通方式与城市交通的衔接，以“九纵”“五横”城区道路为骨架，进一步完善******市中心城区与******综合交通网络体系建设，构成一体化连接，加快国道、省道建设与配套改造，高标准规划建设“三城一市镇”道路，确保乡村公路通行顺畅，构建全域城乡交通网络。重点建设四环路、**产业大道、**路、**线、**线、**线等新路建设，**线、**线、**线、**线、**线等路段的改扩建。构建全域城乡交通顺畅的道路骨架，完善城乡环型干道路网规划和修建，不断提升******的道路交通枢纽地位。到2015年末，全区公路总里程1030公里，其中高速45公里，干线113公里，县道215公里，乡道190公里，村道467公里。公路密度131.7公里/百平方公里。

9.加快标准统一的城乡供水、排水、供电体系建设。推行市场化运作模式，与市水务集团开发合作，加快供水工程建设，利用**输水管线及长白水厂向苏东水源地供水，满足“一轴地区”、“机场路沿线”和“*****园”等地区供水需求。完成为临空国际城配套的日供水5万吨供水厂建设，满足临空经济区发展需求。实施农村安全饮水工程建设，建立完善统一的城乡供水体系，提高农村居民安全饮水保障水平，到2013年全区141个村实现农村安全饮水全覆盖。科学预测污水排放量，同步规划排水工程，建设污水处理厂，实现对污水无害化处理，提高中水利用率。加快*****灌区和*****的景观化改造。做好全域电力规划，2011年改造5条66千伏高压线，力争增容10万千伏安；2013年新建220千伏变电站1座、66千伏变电所2座，改造10条66千伏高压线路；2015年新建500千伏变电站1座。完成*****国际城热源厂的规划和建设，不断提高城乡居民的生活质量和水平。10.统筹城乡环境保护，大力发展生态经济。完善城乡一体的环境保护体制，形成全覆盖、网络化的监管体系。按照区委、区政府开展的“三年绿化家园”活动，到2013年农村完成人工造林5.8万亩，清荒1.5万亩。创建国家生态区，重点加强农村环境整合整治，建立水土流失综合治理、土壤污染防治等环境保护管理体系，提高城乡环境质量；加快城乡生活垃圾处理，在中心镇和农村新型社区，实行生活垃圾定点存放、统一收集、定时清运、无害化处理。围绕生态区建设，有效开发利用农业和农村可再生能源资源，发展农村循环经济。加快产业调整，大力发展低能耗、高附加值的产业、现代物流业、新型能源业，做好工业企业节能降耗工作。到2015年，生活垃圾和污水处理率分别达到80%、90%以上，农村使用清洁能源比重达到65%，万元地区生产总值能耗下降15%以上。

(四)推进城乡公共服务一体化

11.建立覆盖城乡的公共服务体系。加强服务型政府建设，统筹教育、卫生、文化、社会保障等公共资源在城乡之间的均衡配置，加快向基层和农村延伸覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城市居民同质化的公共服务。

12.促进城乡教育均衡发展。调整城乡中小学、幼教布局。实施中小学标准化工程，进一步改善农村中小学办学条 件。加强教师培训，引导优秀教师到农村支教任教，提高农村学校的教育教学质量。基本普及高中阶段教育，逐步把义务教育延伸到高中阶段。多渠道增加职业教育投入，结合全区产业发展特色，积极发展职业教育，探索多元化办学机制，推进非学历教育培训机构向农村覆盖。

13.完善公共卫生和基本医疗服务体系。加强城乡卫生人才队伍建设，鼓励城区医护人员，特别是各类医疗专家到基层医疗机构服务，促进医务人员和医疗技术的城乡交流。实施乡镇卫生院和农村卫生人员的一体化管理，新建标准化村卫生室54个，到2012年全区农村标准化卫生室建设全面达标。逐步提高新农合医疗补助标准和新农合医药费报销比例，完成城乡群众大病求助体系建设，全面解决贫困群体治病难问题。加快计生服务机构建设，提高计划生育服务水平。

14.加强农村公共文化建设。加快农村文化广场、健身广场、图书室、科普教育等公共文化设施建设，构建城乡公共文化服务体系。探索文化娱乐、动漫、体育等产业化发展新机制，满足城乡文化产品和文化服务的需求。到2015年，每个街道确保建设一个文化广场、一个文化中心、一个图书馆、一个健身中心。

15.加强农业农村科技服务体系建设。大力推进农业农村科技创新，积极开展新农村建设科技示范工作，加大对农村科技投入，加强新型社会化农村科技服务体系建设。加强 农民科技培训与科技普及，加快推进乡村科技活动设施建设，提高农民科技文化素质和农业科技应用水平。(五)推进城乡劳动就业和社会保障一体化

16.加强城乡劳动就业体系建设。统筹规划城乡就业，完善和落实城乡一体化的就业制度，坚持以创业带动就业，建立城乡统一、平等的人力资源市场，充分保障城乡劳动者享有平等就业的机会，实现城乡劳动力平等就业。整合现有教育资源，形成覆盖城乡、布局合理的职业培训组织体系。加强城乡劳动者的职业培训，不断提高城乡劳动者的职业技能水平。到2015年，农村适龄劳动力培训率达到90%以上。

17.加快城乡社会保障体系建设。完善社会保障制度，不断提高覆盖面和保障标准，促进城乡社会保障接轨。努力营造城乡居民安居乐业的社会环境，健全促进农民转移就业的优惠政策，完善就业服务体系。加快启动公共租赁房建设，帮助农民解决好进城就业的后顾之忧，引导农民向城区、城镇转移。同时要改善低收入人口的生产生活条件，逐步将农民工纳入城镇经济适用住房、廉租住房保障范围。加快城乡低保一体化进程，实现城乡低保政策的相统一。逐步提高农村60岁以上老人生活补助标准；农村“五保户”集中供养率达到80%。

18.完善城乡居民社会保险制度。完善养老保险制度，全面实施城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立 覆盖城乡居民的社会保障体系。对单位录用的人员、进城自主创业和自谋职业收入稳定的人员纳入城镇职工社会保险范围。同时要妥善解决好被征地农民的社会保障问题。

完善医疗保险制度，整合新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险，建立城乡一体化居民医疗保险制度。到2015年，社会养老保险覆盖率达100%，新型合作医疗参合率达到100%。

(六)推进体制改革，实施城乡社会管理一体化 19.赋予机构编制自主权。对机构编制实行总量控制，在市机构编制部门核定的编制内，自行确定内设机构名称、机构数量、领导职数、人员数额、工资待遇，并报市机构编制部门备案。

20.完善选人用人机制和薪酬激励机制。进一步完善公开选拔、档案封存、全员聘用、依岗定薪、竞争上岗、能者高薪的选人用人机制。面向社会公开招聘，试行政府雇员机制。逐步实行灵活的薪酬制度，推行岗位绩效工资制，重点向优秀科技人员、有突出贡献人员倾斜。

21.加快户籍制度改革。按照“降低门槛，放宽政策，稳步推进”的原则，深化户籍管理制度改革，探索城乡户籍一元化管理的新模式，打破制约城乡二元结构的瓶颈，促进人口向城镇集中，进一步加速城市化进程。

22.深化土地使用制度改革。坚持长期稳定并不断完善 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、入股、质押、转换等方式，积极探索推进土地承包经营权流转，做好佟沟、永乐、王纲、林盛4个土地流转市场试点工作；在特定区域内，鼓励和支持经营大户和大企业规模发展设施农业、设施园艺，提高土地收益。积极探索建立土地收益分配、流转登记管理新机制，实行多种补偿安置办法，解决好同区域邻地差价问题，切实落实土地被征用农民的社会保障和就业问题，使农民失地不失业，失地不失利。

23.完善城乡公共财政体系建设，加强统筹城乡协调发展的财政调控能力。加大财政转移支付力度，逐年加大对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，重点解决城乡一体化进程中影响全局性的重点问题。

24.深化金融体制改革，发挥金融支农作用。充分发挥农村信用社支农作用，加强经营管理，增加信贷额度、还贷期限和服务品种，提高服务质量，为农民生产生活提供及时有效的信贷支持。建立完善农村信贷担保机制，积极争取各商业银行的信贷支持。

25.加快农村管理体制改革。提高农村社会管理水平。充分发挥*****管委会、*****管委会、*****区管委会的职能作用。理顺各部门职能关系，调整政府部门的内设机构和 行政职能，理顺工作关系，实现工作向农村延伸、投入向农村倾斜、重心向农村下移，推动部门职能由城市建设和管理向更加关注农村建设和服务转变。进一步建立健全社区居委会管理体制，搭建农村社会事务管理平台等，提高农村社会管理和服务水平。

三、实施步骤

（一）2011年为“试点起步阶段”

按照市委、市政府《******市国家新型工业综合配套改革方案》的要求，区委、区政府决定率先在全市开展统筹城乡综合配套改革试验，围绕推进“六个一体化”，确定以土地流转、土地置换、村屯改造、户籍改革、保险保障、金融服务等为试点课题，明确试点任务，分解落实责任，强化政策措施，着力抓好各项基础性工作。以新城新市镇建设为重点突破，以点带面，着力做好统筹城乡的各项改革，全面推进城乡一体化进程。在取得经验的基础上，统筹城乡综合配套改革工作全面展开。

（二）2012-2013年为“重点突破阶段”

在全面推进“六个一体化”的同时，围绕实现城乡等值化目标，着力在推进农村产权制度改革、深化城乡户籍制度改革、开展农村土地管理制度改革、促进城乡公共服务均等化、加快城镇化、新农村和新社区建设、健全完善统筹城乡发展体制机制、关键环节和重点领域改革取得重大突破，初 步形成城乡经济社会一体化发展新格局。

（三）2014-2015年为“整体推进阶段”

深入推进统筹城乡综合配套改革，进一步健全完善统筹城乡发展的体制机制，把行之有效的改革措施和推进办法规范化、制度化、法制化，彻底打破城乡二元结构，城市化率达到70%以上，基本实现城乡一体化。

（四）2016-2020年为“全面达标阶段”

进一步加快统筹城乡配套改革进程，圆满成功各项工作目标，全区城乡一体化格局全面形成，全域实现城市化。

五、统筹城乡综合配套改革的保障措施(一)加强组织领导

成立******统筹城乡综合配套改革领导小组，由区委书记、区长任组长，区委副书记、常务副区长任常务副组长，各主管副区长为副组长，相关职能部门为成员单位，负责指导、协调、推进全区统筹综合改革试验工作。小组下设城乡规划工作组、城乡产业工作组、城乡基建工作组、城乡公共服务工作组、城乡劳动和社会保障工作组、城乡社会管理工作组和综合办。综合办设在发改局，主要负责领导小组日常工作，组织协调落实国家、省、市交办的各项改革工作任务。

(二)明确职责分工

各工作组要按照区委、区政府的统一部署，结合本单位、本部门的实际，明确到2015年和2020年奋斗目标，制定统 筹城乡发展的相关配套政策和措施，确保完成全区统筹城乡综合配套改革的各项工作目标。

1.城乡规划工作组。成员单位：区规土局、村屯改造办、和17个街道办事处。完成全区推进城乡一体化发展的总体规划、城乡一体的土地利用规划和城镇建设规划等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

2.城乡产业工作组。成员单位：经信局、外经贸局(招商中心)、服务业局、中小企业局、农林局、新农办、农机总站、旅游局、安监局、粮食局、供销联社。完成编制一、二、三产业发展规划、推进农村土地使用制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

3.城乡基础设施建设工作组。成员单位：建管局、水利局、交通局、环保分局、供电局、自来水公司、村改办、拆迁办。完成城乡基础设施建设、供水、排水、供电及生态区建设等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

4.城乡公共服务工作组。成员单位：卫生局、科技局、文体局、教育局、计生局、广电中心。完成与全区统筹城乡改革相配套的城乡公共服务方面的政策、办法和措施。

5.城乡劳动和社会保障工作组。成员单位：区总工会、人社局、民政局、房产局、残联。完成城乡就业一体化、社会保障一体化及拆动迁安置补偿等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。6.城乡社会管理工作组。成员单位：财政局、公安分局、行政执法分局、审计局及各金融部门。完成城乡公共财政体系建设、农村金融体制改革、户籍制度改革等与全区统筹城乡改革相配套的政策、办法和措施。

7.综合办。成员单位：区委办、政府办、发改局、考核办。由发改局负责协调、编制《******统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，并将各部门统筹城乡综合配套改革的相关政策汇编成册，协调整个城乡统筹改革的具体工作。(三)形成改革合力

全区统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化要在区综合协调领导小组指导下进行，日常工作由综合协调领导小组办公室负责。各工作组、全区各部门、各单位要牢固树立大局观念，按照各自工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施。要建立横向纵向沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金支持。要尊重农民意愿，充分发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。(四)加强督促检查

要把统筹城乡综合配套改革、推进城乡一体化的工作实绩作为考核干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把 各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。组织、纪检、监察等有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

（五）做好宣传和动员

采取多种形式宣传统筹城乡综合配套改革的目标和意义，激发广大干部群众的主人翁意识，提高农民参与建设美好家园的热情和干劲。充分发挥各类新闻媒体的作用，及时总结宣传试验的成果和经验，营造良好的舆论氛围。

二〇一一年七月十二日

第三篇：统筹城乡综合配套改革情况汇报

静观镇幅员面积72.5平方公里，辖15个行政村，297个合作社，2个社区居委会，总人口54298人，其中：城镇常住人口1.6万余人，耕地面积31712亩，农民人均耕地0.65亩，5个村党委，10个党总支，70个党支部。

XX年全镇社会总产值17.09亿元，其中：企业总产值13.9亿元，农村经济总收入8.7亿元，完成招商引资1.99亿元，农民人均纯收入4931元，比去年增加1366元。拥有电力11.5千伏安变电站一座，程控电话5000余部，日供水3000吨自来水厂1个，综合农贸市场1个，面积6900平方米，小城镇建设初具规模。全镇以花木种植为主导产业，年花木销售收入达2亿元，XX年6月被国家林业局、中国花卉协会联合授予“中国花木之乡”的称号。XX年8月被xx市确定为城镇建设中心镇、百强镇、商贸中心镇，XX年2月被国家建设部确定为全国重点建设小城镇。

按照这次调研安排，主要汇报以下三个方面的问题：

一、农业产业化和适度规模经营问题

(一)农业产业化发展

超前规划：依据xx市“一圈两翼”的发展战略和xx区的“一极两区”发展战略，借助“一线八点”重点项目的实施，整合花木生态资源，大力实施花木靓镇、旅游活镇、农业稳镇、工业强镇及城镇带动的发展战略，全力打造花卉产业、生态旅游产业、建筑房地产业、加工农业、生态工业五大经济支柱，强力推进重庆农谷、乡村嘉年华、台湾农民创业园、多彩园艺四大重点工作，引导现代农业发展方向。生产要素按“点—轴—片”模式辐射聚集，培育“一群二带三区”13个产业示范基地。即：“一个产业集群”—绿色产业集群，逐步打造和构建集花卉林木、绿色食品的研究、开发、培育、种植、销售、培训、科学教育、示范、观光旅游、休闲娱乐为一体的绿色产品生产与服务为中心的产业集群。“二个特色景观特质轴带”—华莹山绿色生态保护带与江东花木景观带。“三个经济特色区”即：中南部经济结合发展区(包括城镇建设与乡镇企业发展区和现代农业综合发展区)；低山丘陵特色粮经作物与畜禽养殖区；山过林区。13个产业示范基地，即：小米生产基地、苗木基地、台湾农民创业园、城镇发展区、山地生态工业园区、特色腊梅生产基地、花卉苗圃种植基地、“桃源人家”、美丽乡村、重庆农谷、多彩园艺、优质林果生产基地、生态保护与森林休闲探秘旅游区。坚持“一二三产业互动，城乡经济相融”原则，促进城乡产业有机融合，协调发展。

主要模式：也就是政府搭台、企业唱戏，力争更多的农民从祖祖辈辈传承的耕作土地中解放出来，放心、安心外出务工经商和就地转移安置，以此加快农村土地流转步伐，如重庆农谷。业主主导型：也就是政府协调，通过发展“特色农业”、“现代农业”等，以此突破“传统型农业”束缚，引导农民向现代高新农业发展，农民增收，农民得实惠，如乡村嘉年华。专家主导型：也就是专家引进新品种、新技术的栽植示范，带动和影响周边农业结构调整，加快调整步伐，加速农民增收致富，如台湾农民创业园中的专家创业园。农民自发型：如万全村、天星村的新农村建设等。

效果明显：通过采取以上几种模式，镇村干部齐心协力，狠抓落实，截止2012年10月底，农村承包耕地流转进一步提速，主导产业科技含量附加值进一步提高；高新花卉品种不断涌现，园区向周边群众辐射进一步加快；青壮劳动力外出务工经商和就地务工成为园区及周边农民收入的主要来源，他们户均年收入普遍高于全镇平均水平，如素心村、万全村、双塘村XX年农民人均纯收入就超过5000元。

(二)适度规模经营发展

我镇以江东花木产业带“一线八点”中重庆农谷、乡村嘉年华、台湾农民创业、多彩园艺为重点，强力推进生态农业产业化规模化发展。着力打造花卉苗圃种植、特色腊梅、优质林果、静观小米生产等四大基地，加快农业适度规模经营步伐。到目前为止：花卉苗木种植达3.8万亩，优质林果面积500亩，腊梅花种植面积2200亩，静观小米种植面积达1000亩。

主导产业存在的问题：

1.花卉生产的专业化、规模化程度不够。主要体现在花卉品种结构尚欠合理，花卉生产小而全，其产品没有特色，规格难以统一，数量难以形成规模。据统计，目前全镇花木种植面积中常规绿化苗木占40%，草坪占25%，档次较高的观叶植物、盆花、桩头盆景仅占4%，大树、高规格的少，小、中苗多。

2.没有完整的营销体系。我镇乃至全市没有一个统一的供销网络和一个大型的花卉交易市场，企业之间缺乏信息交流，形成了分散经营的局面，使花卉产业还不能形成风险共担，利益共享的格局，全镇花木专业户、重点户、示范户虽有1000多户，但这种传统松散型的产业类型处于无序竟争状态，如果花卉销售形势好，花农产品销售就有保证，收入就稳定；若是当年产品滞销，花农就要受压级压价之苦发，利益将受到损害。

3.花卉产业科技投入不足。科技含量不高，绝大多数花农靠老经验、老办法来种植花卉，现代化管理水平不足，由于存在着粗放型的经营模式，在很大程度上决定了我镇花木常规品种多，名、优、特品种少，花卉产品的附加值低。

4.政府财政投入不足。我镇花卉产业经营起步较晚，政府每年用于发花卉业的资金分散，不利于专业化、集约化的花卉生产，长此以往，势必严重制约花木产业的健康快速发展。

5.龙头企业没有真正发挥作用。经过几年的努力，龙头企业在花卉发展中起了一定的作用，但在花卉生产的专业化、集约化生产中还有相当大的差距，先进技术和优良品种的引进欠缺，这样极大制约了静观花木产业的产业升级。

6.第三产业发展严重滞后。随着旅游业发展，生态旅游和农业观光旅游越来越受到广大旅游者的青昧，围绕花木产业的旅游观光发展十分缓慢，严重影响了静观花木产业的发展和静观经济发展。

建议：

第一、扩大花卉规模。按照突出特色、品种分区、布局合理的要求，在种植规模、花木特色、产品档次和布局上下功夫。争取到2012年全镇花木种植面积达到40000亩，产值达3亿元。

第二、优化花木结构。在发展花木生产的同时，在我们传统蟠扎精品上、在花卉产品上、在室内观赏植物等方面作适当调整，使我镇高中低档结构及花卉、苗木结构趋于合理。

第三、注重开拓市场，建立完善的花木市场营销体系。开拓花木营销市场，一要培育花木营销龙头企业，二要大量建立花木营销专业合作社，三要组织对广大花木经纪人队伍引导。目前我镇有花木企业52家，收入超过千万的有12家，有花木营销专业合作社9个，有近380人经纪人活跃在花卉生产和经营中，XX年花卉经纪人队伍实现花卉销售收入15000多万元，为静观的花卉发展经纪人起到了十分重要的作用。今后我们要充分利用现有经纪人在花卉营销中作用，大力发展经纪人队伍，并通过行业协会的成立加强经纪人队伍的规范和管理，使花卉经纪人在我镇花卉营销中起到“挑大梁”的作用；要加大力度扶持培育产业龙头企业，一方面让企业找市场、闯市场、占市场，另一方面让市场引导企业搞好花木产业发展，培养、组织一定规模、具有较高素质的花木经纪人。

第四、塑造花木品牌。虽然静观有中国花木之乡这一块金字招牌，但是静观花木的品牌并未真正树立。因此，全镇上下要树立品牌意识，以品牌打天下，要在宣传力度、花木精品、企业形象、产品包装上多下功夫，把静观花木打造成为全国知名的花木品牌。

第五、增强科技意识，提高花木产品的科技含量。目前全国乃至全世界市政绿化和园林景观绿化正朝着大规格、高档次、“鲜香花”方向发展，静观花卉要做大做强、做出品牌，立于不败之地，就要依靠科技、提高品质、增加产出附加值，花卉研发中心科研示范基地规模和成果正在显现。

第六、提高花木效益。我镇花木经济的发展，已经形成一定规模，同时也营造出良好的生态环境，发挥花木的观赏、生态旅游等各方面的功能，拉长花卉产业的效益链，提高花木特色产业的综合效益，最大限度地增加花农的经济收入。

二、土地流转及征地撤迁中的问题

统筹城乡发展，不断改善群众生产、生活条件，努力缩小城乡差别，推进社会主义新农村建设，农业产业化和适度规模化是实现农村全面小康的必由之路。截止2012年10月底，我镇农村土地流转面积已达5600亩，占承包耕地面积的20.4%，涉及农户3592户，按流转形式分：转包900亩，出租4700亩；按流转对象分：种养加大户900亩，专业合作组织500亩，农业企业2700亩，一般农户900亩，其他600亩；实行适度规模经营面积4700亩，其中：蔬菜200亩，水果300亩，花木4200亩。征地撤迁907亩，297户，786人。

镇党委、政府高度重视，特别是事关静观发展大局的重点土地流转及征地项目，认识到位，组织到位，宣传到位，落实到位，全力以赴，通过大量艰苦、细致的工作，千方百计保障项目顺利推进，基本奠定了本镇目前较好的发展基础

存在的问题：

(一)部份村社干部思想观念尚未转变，认为土地流转是农户自己的事，不能正确引导村民依法、自愿、有偿进行土地有序流转。

(二)部份群众对现阶段土地流转政策理解不够，认为流转就是土地买卖，把所有权、使用权、经营权混为一谈，对业主进行的土地规模化经营前景持怀疑态度。

(三)土地流转法律、法规、政策不够完善，在坚持自愿的前提下，因个别满天要价，使之实施难度大。

(四)法律、法规对耕地流转限制紧，上级工作要求、农业产业化发展需求与耕地用途矛盾越来越突出，束缚了基层干部的手脚。

(五)政策机制与社会保障不相适应。一是流转机制不完善；二是流转行为不规范。三是土地成片流转难，适度规模经营等重点项目推进十分困难。四是部分农民恋土情重，生怕土地流转后生活无保障。

(六)涉及占地群众最关心撤迁安置类住房建设难，具体表现在：一是建设和安置成本高，投资者或基层政府压力大；二是选址、规划、设计、审批等手续申办十分繁琐，程序复杂，与急需安置群众迫切要求矛盾突出。

推进土地流转工作建议：

(一)加强监管，搞好服务，随着统筹城乡发展水平的不断深入，不断健全农村土地流转机制迫在眉切。一是要进一步健全农村土地流转管理制度，加强对农村土地流转的日常监管工作，切实做到三个规范：即规范土地流转程序、规范土地流转合同和规范土地流转行为。二是要组建以“两个中心、一个服务站”为运作模式的农村土地流转中介服务体系，即镇成立农村土地流转信息服务中心和合同纠纷调处中心，村级建立土地流转服务站，区、镇、村三级按照各自职责，及时开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、提供流转合同文本、建立土地流转档案、调处合同纠纷等服务，逐步摆脱政府负责实施土地流转的局面，实现依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行，借以提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本。三是要进一步健全区级农村土地纠纷仲裁机构和镇农村土地纠纷调处机构，着力解决各类农村土地纠纷。

(二)加强扶持，提供保障，不断拓展农村土地流转空间。一是要拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。要加强对农村劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村劳动力向二、三产业转移提供条件，让大量的农村劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，为农村土地流转创造必要条件和有效空间。二是要健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，进而为农村土地流转创造良好的条件。三是要大力发展农民专业合作组织。充分发挥农民专业合作组织在资源整合，带动农户搞规模经营方面的积极作用。引导有能力的农民专业合作组织，探索农户土地入股等流转方式，自创品牌，扩大规模，自主开发经营农业项目。做大做强农业龙头企业、农民专业合作社，进一步促进农村土地的流转。四是大力发展花卉、蔬菜、家禽、生猪等优势产业，扩大板块规模，增强对农村土地流转的吸引力

三、农村基础设施建设、公共服务和经济发展问题

(一)基础设施建设

统筹城乡发展，特别是统筹城乡基础设施建设，始终是镇党委、政府工作的重点，千方百计改善农村基础设施条件，不断提高农村生产力水平，是我们始终坚持的工作目标。近几年，在市、区的大力支持下，通过全镇广大干部、群众的共同努力，我镇农村现有基础设施条件有了较大的改善。

乡村公路：全镇有乡村公路133.72公里，纳入xx区交通局维修补助的公路66.06公里，通村率100%，通社率76.77%。已硬化的道路9.275公里(三静路2.16公里、大石至水鸭2.375公里、森禾路0.9公里、秀富路0.3公里、农业园区路3.54公里)。社级整治公路75公里，已动工硬化公路17.955公里。国家投入资金1832.69万元，集体投入资金50万元，个人直接集资200万元，群众投工投劳16000余个。

生产便道、水利情况：整治硬化生产便道118公里；小ⅱ型水库7座，安全蓄水量175万立方米，浇灌面积4500亩；提灌站27处，2190千瓦，灌溉面积3000亩；山坪塘374口，安全蓄水量105万立方米，灌溉面积XX亩；镇级沟渠56公里，村级沟渠150公里；河道83.5公里。

人畜安全饮用水：解决了中华、素心、大坪、塔坪4个村、79个社、农户2500户、8000余人的人畜饮用水，共投入资金380余万元。

土地整治：共2个行政村、14个社(和目村12个社、吉安村2个社)，整治面积325.5h㎡。完成田间便道建设0.8m宽的24.24㎞、1.5m宽的0.9㎞，修建蓄水池22口，维修山平塘3口，新修排水沟5.43㎞，惠及814户、2296人。

(二)公共服务

近年来，我镇农村公共服务事业取得了长足的发展。中小学硬件设施、设备等全面达标，“普九”成果进一步巩固，学龄儿童入学率100%，贫困家庭子女进入高中、本(专)科学校学习，各类职业教育、经技能培训有序开展。村级图书室、老年文艺宣传队等文化体育事业正在起步。广播电视线路光纤改造全面结束，低音喇叭进村、闭路电视入户等指标大幅度提高。农村清洁能源、新农合等卫生事业开展正常，卫生状况明显改善。新建农村便民超市(店)16个，建垃圾圈(站)522个，其中：垃圾场1个，农村生活垃圾简单化处理率95%，生生活污水简单化处理率51%，畜禽养殖场粪便、废水简单化处理率96%。

(三)经济发展

我们始终坚持以统筹城乡为统领，以发展推动改革，以改革促进发展，坚持五条基本原则，构筑五大支撑体系，创新统筹城乡发展机制，努力实现全镇工农协调发展，城乡互动共进。

坚持五条基本原则。一是坚持科学发展观，促进城镇与农村、经济与社会、人与自然的全面、协调和可持续发展。二是坚持抓发展这一要务，深化农业和农村经济结构调整，大力发展农村经济，千方百计促进农民增收。三是坚持尊重群众的首创精神，充分调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性。四是坚持分类指导，有计划、有重点、有步骤地开展推进统筹城乡发展工作。五是坚持正确处理改革、发展和稳定的关系，切实维护城乡社会稳定。

构筑五大支撑体系。一是构筑规模结构合理的镇村支撑体系，协调打造提升“一线八点”中镇内四点功能，聚集生产要素。二是构筑持续快速增长的经济支撑体系，打造以重庆农谷、美丽乡村、台湾农民创业园、多彩园艺为重点“碚金”公路沿线花卉走廊，全力培育花木产业；全力打造规模最大的房地产业、最具发展潜力的生态休闲旅游业、覆盖最广加工农业和生态工业产业。三是构筑综合配套的基础设施支撑体系，努力增强能源、水利、小城镇防洪、污水处理、乡村公路、生产便道等方面的保障能力。四是全面落实市、区城乡统筹公共服务额配套政策，不断提升教育、文化、卫生、就业、社会保障等公共服务能力。五是探索统筹城乡发展的政策措施，切实落实农村土地、财政、社会管理、行政管理等改革政策，有序推进统筹城乡综合配套改革。

我镇现有建筑企业10个，完成产值93876万，收入90776万元，劳动力数量8000人，工资收入12129万元；工业企业30个，产值11250万元，收入10900万元，劳动力1743人，工资收入1517万元。

招商引资：共有23个招商项目，协议投资16.66亿元，累计到位资金2.035亿元，其中：工业4个，到位资金1100万元；基础设施7个，到位资金2800万元；旅游项目6个，到位资金5900万元；农业项目2个，到位资金500万元；房产项目4个，到位资金10050万元。

由于我镇是一个传统的农业大镇，农村基础设施条件落后，近几年，市、区、镇也进行了大量投入，镇级财政在相当困难的情况下，仍然千方百计配套资金，动员和组织广大干部群众自力更生，筹资筹劳，一批基础设施条件得到了改善。但是由于欠帐太多，在建设速度、规模上仍然与中心镇和统筹城乡发展要求不相适应。另一方面，缺乏统筹规划，由于资金、专业知识等方面的原因，未及时得到落实。因此，希望市、区政府及相关部门继续加大对我镇基础设施建设方面的投资力度，镇政府有能力和信心，带领全镇广大干部群众，把我镇农村基础设施全面改善，造福于人民。

推进全镇经济持续、快速协调发展，始终是镇党委、政府的中心工作，我们将继续以统筹城乡发展为重点，以科学发展观为统领，竭尽全力实施“花木靓镇、旅游活镇、农业稳镇、工业强镇及城镇带动”发展战略，继续拓展优势，在上级领导和有关部门的关心、支持下，早日实现将静观建设成为重庆花都、宜居小城镇和新农村建设先行镇目标而努力奋斗。

第四篇：深入推进统筹城乡综合配套改革

深入推进统筹城乡综合配套改革，是在新的发展阶段继续解放和发展农村社会生产力、促进城乡融合发展的强大动力和必要条件。当前，浙江省已进入全面推进城乡融合发展的新阶段，破除城乡二元结构、调整不适应工业化城镇化农业现代化同步发展要求的生产关系和上层建筑、形成城乡发展一体化的体制机制，是浙江实现科学发展走在前列、全面建设小康社会奋斗目标的必然要求和重要动力。

近年来，浙江省认真贯彻中央的“三农”政策，通过启动新一轮农村改革试验，在统筹城乡发展上不断拓展范围、加大力度、提升水平，迈出了城乡发展一体化的新步伐。但总的来看，浙江在体制机制方面仍然存在城乡差别和城乡二元分割问题，这是影响现代农业加快发展、进城农民市民化、农民收入持续较快增长、城乡公共服务一体化、村庄和人口布局优化的主要瓶颈，是当前及今后一个时期促进城乡融合发展躲不开、绕不过的制度性障碍。同时，随着农村改革的不断深入，改革涉及的领域越来越广，触及的矛盾越来越深，推进的难度越来越大。这就需要我们深入贯彻落实科学发展观，充分利用中农办把浙江省确定为农村综合改革试验联系点的有利条件，进一步明确推进改革试验和制度建设的重点领域和关键环节，坚持“面上改革创新”与“点上改革试验”两手抓，着力构建城乡发展一体化体制机制及制度体系，为加快形成城乡经济社会发展一体化新格局提供强大动力和制度保障。

深化农业经营体制改革，着力构建集约化家庭经营与产业化合作经营相结合的新型农业经营体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，必须毫不动摇地坚持。应进一步健全农村基本经营制度，着力完善农民专业合作社功能、推进组织创新，使农民专业合作社及其联合社成为发展农业社会化服务、完善现代农业产业体系和普通农民平等参与现代农业创业创新、公平分享现代农业发展成果的有效载体和机制。选择有条件的农民专业合作社，探索开展资金互助、保险互助试点，探索实施拓展农产品加工、农超对接的优惠政策；组建农民专业合作社联合社，在更高平台上开展农资供应、产品营销、技术推广、技能培训、信用合作、保险合作等服务。同时，积极探索土地股份合作等土地承包经营权流转形式，构建普通农民平等参与农业现代化进程、公平分享农业现代化成果的机制。健全现代农业人才培养机制，完善鼓励大中专毕业生参与现代农业创业就业的政策措施。

创新农业技术研发与推广体制，努力形成农科教、产学研一体化格局。今年的中央1号文件指出，实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。应大力实施科教兴农和人才强农战略，着力促进农科教融合发展，让农技研发、推广、教育各方充分发挥自身优势，形成合心合拍合力的农技创新与推广体制。探索组建以涉农高校科研机构为主导，农技推广组织、农业龙头企业、农民专业合作社、农业科技企业、乡镇科技特派员等共同参与的农科教、产学研联盟，建立分工合理、职责明确、服务高效、运行顺畅的农技创新与推广体制，形成农科教、产学研一体化格局。探索农业公共服务队伍建设机制，在完

善农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管“三位一体”的基层农业公共服务体系基础上，推进乡镇（区域）农业公共服务中心功能拓展、条件改善和能力提升。完善技术要素参与收益分配机制，支持科研机构、科技人员以技术入股形式创办、合办农业企业和农民专业合作社。

深化农村集体建设用地制度改革，加快形成总量控制、存量盘活、流转规范、布局优化的农村集体建设用地管理格局。农村集体建设用地制度改革是村庄撤并和人口集聚的关键。应积极探索建立农村宅基地有偿使用、有偿退出和跨村置换机制，保障农民宅基地用益物权，促进中心村培育、特色文化村开发和农房集聚点建设。探索建立城乡统一的建设用地市场，允许转让依法取得的农村集体经营性建设用地使用权，允许农民依法参与城镇建设规划区范围外占用农村集体土地建设非公益性项目。规范推进农村土地综合整治，加大宅基地、集体经营性建设用地整理复垦力度，整理复垦产生的新增建设用地优先用于中心村建设，完善土地增值收益分配机制。

创新乡村社会治理机制，加快形成和谐共处的农村社区管理方式。促进社会和谐，必须牢牢抓住农村基层社会和谐稳定这个重点。应加强党的基层组织建设，创新基层党组织工作，构建城乡统筹的基层党建工作新格局。创新农村社区管理主体，完善社区组织设置，发展社区社会组织，建设社区工作者队伍。创新农村社区管理方式，建立健全社区公共服务中心，完善“网格化管理、组团式服务”机制，强化对社区成员就业、教育、卫生、文化、社保、养老等公共服务。创新村级集体经济发展方式，大力发展集体物业经济，拓展集体经济增收渠道。健全基层矛盾排查化解机制，畅通群众利益诉求表达渠道，创新解决留守儿童、留守妇女、留守老人问题的机制，确保农民群众安居乐业。

深化农村金融体制改革，加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。创新农村金融体制，解决在“美丽乡村”建设、现代农业发展、农村中小企业成长、农民创业发展等方面存在的金融服务不足问题。应依照有关法律法规积极组建村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司、担保公司等新型农村金融服务组织，继续开展农民专业合作社组建资金互助社的试点，探索农民专业合作社联合社拓展资金融通功能的办法，推进农村合作金融机构股份制改造。开展土地承包经营权、农村住房等抵押贷款试验，扩大农村有效抵押物范围和抵押物受让人范围。大力发展农村小额信贷、扶贫小额信贷、创业小额信贷，扩大林权抵押贷款，深化实施“便农支付工程”，扩大“丰收—小额贷款卡”、“金穗惠农卡”的覆盖面。健全政策性农业保险体系，探索农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制，探索组建农村保险互助社。完善政府主导的新农村建设融资平台，促进信贷资金更多地投向新农村建设。建立农民创业服务体系，促进农民收入持续较快增长。促进农民创业就业，是增加农民收入、改善农村民生、促进社会和谐稳定的基本途径。推进这项改革的重点和关键是建立要素供给机制和完善人才培训机制。应加强农民创业服务，从贷款发放、税费减免、工商登

记、信息咨询、技术供给、业务辅导等方面支持农民创业，为农民参与现代农业、来料加工业、家庭工业、休闲旅游业、社区服务业等领域创业提供各类服务。转变农民创业方式，形成农村能人带动下的合作创业机制。大力发展劳务合作社，着力解决农村人口集聚后农村闲散人员、中老年农民的就业增收问题。转变农民培训方式，大力实施“千万农民素质提升工程”，开展“农村„两创‟人才”培养，努力提升农民创业就业的能力。

深化户籍管理制度改革，加快形成城乡统一的户籍管理制度。着眼于打破城乡分割、促进城乡融合发展，户籍管理制度改革的重点应放在促进已在城镇就业和居住的农民落户城镇上，并切实保障他们在农村的集体经济权利和在城镇的公共服务权益。按照促进人口合理流动、保障农民合法权益的原则，加快建立以合法稳定住所或合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度。进一步放宽户口迁移政策，取消不合理的落户条件限制。逐步取消农业户口、非农业户口的户口性质划分，加快建立城乡统一的户口登记制度。完善居住证制度，进一步明确和扩大居住证持有人可享有的公共服务等待遇。坚决维护法律赋予农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法财产权利。

深化农村产权制度改革，加快形成与户籍相分离、责权利明确的农村产权制度。明晰的产权不仅是产权流动的前提，也是产权人流动的前提。应全面开展农村集体土地、土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权的确权登记发证工作，逐步建立城乡统一的土地、房屋产权登记制度，探索建立农村房屋产权流转、交易和处置机制。健全村级经济合作社组织，严格界定村民委员会与村经济合作社职能。加快开展村经济合作社股份合作制改造，努力让农民人人持股、户户分红。积极构建市、县、乡（镇）三级联动的农村产权交易市场体系，引导确权后的土地山林承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体留用地等进行交易流转。

深化公共服务制度改革，促进农村民生加快改善。在基本公共服务制度基本建立后，解决“标准上的城高乡低、质量上的城优乡劣、制度上的城乡二元”问题，成为推进公共服务制度改革的重点。应建立城乡公共服务标准差距逐步缩小机制，继续提高农村养老保险、合作医疗、最低生活保障、教育医疗救助等标准，有条件的地方应加快实现城乡低保标准同标，提高中小学校生均经费、医疗卫生机构财政补助标准，并探索建立享受标准与物价上涨的联动调整机制。探索逐步缩小城乡公共服务质量差距的办法，进一步加强对农村教师、医生的培训，继续办好乡村全科医生定向培养，推广城乡学校共同体、乡镇卫生院与村卫生室一体化管理等办法。探索城乡公共服务制度衔接并轨，加快被征地农民基本生活保障与城乡居民社会养老保险等制度的衔接，有条件的地方应积极推进城乡合作医疗制度并轨。

把实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益作为推进城乡综合配套改革工作的出发点和落脚点。充分尊重农民群众的主体地位和首创精神，深入把握经济社会发展规律，注重突出顶层设计，加强上下互动、横向沟通。既加快现有改革经验集成推广和体制机制创新，又按照超前探索、先行先试、封闭运行、风险可控的要求，通过设立农村改革试验区开展制度创新改革试验，确保浙江在推进城乡发展一体化、促进“三农”科学发展中继续走在前列。

第五篇：统筹城乡综合配套改革试点总体方案

××市统筹城乡发展综合配套

改革试点总体方案

统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，是新时期从根本上解决“三农”问题、建设全面小康社会、实现农业农村现代化的必由之路。积极稳妥开展改革试点，是探索建立统筹城乡经济社会发展的有效模式。为提升统筹城乡发展水平，加快推进城乡一体化进程，根据**市经济社会发展的阶段性特点，特制定**市统筹城乡发展综合配套改革试点总体方案。

一、现实基础

自2006年底以来，新一届**市委、市政府在广泛深入调研的基础上，提出了以推进“四大一新”（大铜业、大物流、大旅游、大框架城市、新农村建设）来谋求经济社会超常发展的工作思路，确定了超常发展的奋斗目标。经过两年多来的努力，我市经济社会已呈现出超常发展的喜人态势，2008年全市实现生产总值256.6亿元，同比增长14.20%。财政总收入36亿元，同比增长28.10%，其中地方财政收入16.3亿元，同比增长30.30%。规模以上工业增加值143亿元，增长27%。城镇固定资产投资128 亿元，同比增长64.30 %。社会消费品零售总额61.27亿元，同比增长23.80 %。城镇居民人均可支配收入达12808元，同比

— 1 — 增长13.40%；农民人均纯收入5100元，同比增长15.80%。

“世界铜都”建设取得阶段性成效，以工促农基础好。围绕建设“三个基地、一个中心”的目标（即铜原料供应基地、电解铜生产基地、铜产品精深加工基地和铜产业物流中心），已初步形成了具有一定规模的产业关联、上下配套的铜产业集群。目前，全市铜加工企业达78家、铜冶炼能力达85万吨，铜加工能力140万吨。2008年全市铜企业实现主营业务收入865.7亿元、税收31.7亿元。铜产业循环基地拆解加工区全面动工建设，力争2009年投产拆解企业15家以上，年拆解能力70万吨。

大框架城市建设迈出坚实步伐，以城带乡基础好。围绕推进“四区合一”、建设“大框架城市”的目标，中心城区至**、**的快速通道已完工通车，至**的快速通道预计2009年6月份可建成。按照“一体两翼”发展构想，目前夏埠新区、城西片区、鹰雄大道沿线和龙岗工业新城“三区一城”的整体开发已全面启动。以承办省第十三届运动会为契机，完成了市体育馆、生活垃圾卫生填埋场等一系列城市基础设施建设，城市承载能力明显增强。

社会主义新农村建设稳步推进，城乡同步发展的基础好。全市新农村建设试点村基本实现了“走平坦路、喝干净水、上卫生厕、住整洁房、用洁净能源”的目标。2007年全市财政收入过

— 2 — 千万元的乡镇达13个，过亿元的乡镇2个。2008年县乡财政发展迅速，全市37个乡镇街办，过1000万元的26个，比上年增加13个，翻一番，而且全市所有乡镇财政总收入均已过百万元，**市实现乡乡过千万元。

**市的基本市情是：人口少，区域小，经济总量不大，发展条件好，发展潜力大，发展势头强。从经济社会发展所处的阶段看，今后一个时期，正处在人均GDP由3000美元向5000美元迈进的关键时期，这既是加快发展的“黄金期”，也是社会矛盾的“凸显期”。立足基本市情，抓住主要矛盾，着眼未来发展，是进行统筹城乡发展综合配套改革试点的基本依据。

二、指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施 “四大一新”和全面融入鄱阳湖生态经济区建设战略，以体制机制创新为动力，以产业发展为基础，以有效解决“三农”问题为切入点，以加快消除城乡二元体制为突破口，充分发挥市场在资源配臵中的基础作用和政府在宏观管理中的主导作用，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡互动、开放互通、协调发展的城乡经济社会发展一体化新格局。

三、基本原则和总体目标

（一）基本原则

——统筹兼顾、整体规划。按照城乡一体化、人与自然和谐、经济社会可持续发展的要求，对试点区域的城乡经济社会发展和基础设施建设等实行统筹考虑、总体规划，兼顾各方利益，制定整体改革方案，有效整合城乡资源，全面提高区域内城市和农村发展的协调程度，促进城乡一体化。

——建立机制、合力推进。建立有效的推进机制，以试点地区的自身探索为主，各方面给予必要的支持，上下结合、形成合力。试点地区要在体制上敢于改革，在机制上勇于创新，在举措上善于突破，建立适应城乡统筹发展的体制机制。

——把握重点、有序实施。坚持既尽力而为又量力而行，在整体改革中分清急缓、循序渐进、分步实施。把握现阶段重点，加大改革力度，力求取得实效。

——以城带乡、协调发展。强化政策导向作用，发挥市场配臵资源的基础性作用，提高城乡资源综合开发利用水平，促进城乡资源要素合理流动，形成城市支持农村、工业反哺农业的格局，实现城乡协调发展。

（二）总体目标

通过5年的努力，重点突破城乡二元体制，加快建立加快统筹城乡发展的新机制，实现公共财政向农村倾斜、公共设施向农

— 4 — 村延伸、公共服务向农村覆盖、先进生产力向农村扩展、现代文明向农村传播，将**市建设成为体制机制活、统筹水平高、带动作用强的统筹城乡发展先行区。力争到2013年，城乡体制基本接轨、城乡产业相互融合、城乡社会协调发展、城乡差距明显缩小，形成城乡一体化发展新格局，为全省统筹城乡发展积累经验。

四、主要内容

把工业和农业、城市和农村、城镇居民和农村居民作为有机统一体，通过规划引领和体制创新、市场运作和政府推动、自行探索和政策支持等手段，着力在规划建设体制、基本公共服务、统筹产业发展、利益协调机制、行政管理体制等五个方面深化改革，加快创新。

(一)加快推进全市域的规划体制改革，优化城乡发展布局。

1、改革城乡规划管理体制。健全城乡规划委员会制度，加大统筹城乡规划的力度。建立集中统一的市域规划管理体制，健全市域内规划选址分级管理制度和城乡规划备案制度，对市域重点协调地区、重大基础设施和跨区域建设工程进行统一规划和管理，形成市域统筹规划布局重大基础设施、重大产业、公用事业和社会发展项目城乡建设新格局，提高资源配臵的效率和设施的共享度。

2、建立全市域一体的规划体系。围绕构建以**区为中心、— 5 — **市、**县城区为副中心、6个左右乡镇为节点的现代化网络型大城市框架，加快建立由市域总体规划——县（市）域总体规划——城市总体规划——乡镇总体规划——控制性详细规划和村庄规划组成的覆盖城乡的规划体系。打破行政区划界限，明确分区功能定位，优化公共设施布局，构筑城乡联动发展、整体推进的空间发展形态。分区域确定产业结构、人口布局、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，全面推行控制性详细规划编制的单元化管理，细化城乡建设用地布局，加快对基础设施与公共服务设施专项规划的编制。做好市域总体规划与土地利用总体规划的衔接。

3、构建保障科学发展土地管理新机制。在保持基本农田总量不减少、质量不降低的前提下，按照城乡总体规划和主体功能区规划建设要求，修编土地利用总体规划，优化土地利用结构，构建保障科学发展土地管理新机制。开展农村宅基地管理试点工作、夏埠新区被征地农民养老保险试点工作。加强国有建设用地批后监管工作，严格建设用地供应管理，建立批后监管协同机制，完善建设项目竣工用地验收制度；建立土地执法监管共同责任工作机制，建立土地执法监管联席会议制度、土地执法监管信息共享制度；进一步理顺强化市区土地储备管理，加强建设用地报批和土地供应管理，进一步规范和完善土地征收工作程序；加强农

— 6 — 民建房管理，严格按规划审批农民建房，坚持“一户一宅”制度。

(二)加快建立基本公共服务均等化的体制机制，夯实统筹城乡发展的基础。

4、加快农村公路网络及城乡公交一体化建设。积极探索农村公路客运发展新途径，着力构筑纵横交错、内连外畅的城乡交通网络，全力推进城乡一体化进程。完善农村公路路网结构和通达深度，重点抓好县至乡公路、断头路和网络公路的建设。统筹规划推进农村公路路面硬化建设，初步建成内联外畅的公路网络。加快推进城乡公交一体化，改革城乡客运管理模式，打破城乡客运二元分割局面，构筑中心城市到副中心城市、城市到乡镇、乡镇到村的三级公交网络。加快农村渡口改渡建桥工作，按照省、市两级政府的工作部署，多方面筹措资金，全面落实改渡建桥工作。加强农村公路养护管理，修订完善并出台《**市农村公路管理养护体制改革方案的实施意见》，督促各县(市、区)出台相应农村公路养护管理办法及检查考核细则，明确农村公路管理养护主体，把农村公路养护列入公共财政支出范围，保证农村公路的正常养护。

5、建立城乡平等充分的就业制度。加快建立发展经济扩大就业、市场导向自主择业、公平准入鼓励创业和城乡统一的就业制度。加强舆论宣传，倡导市场经济条件下新的用人观和择业观，— 7 — 引导就业困难群众正确对待利益关系调整，转变就业观念。完善城乡就业服务体系，建立城乡劳动力就业、失业登记制度，办好市、县(市、区)、镇三级联动，城乡一体的人力资源市场，全面开展充分就业社区、村创建活动，实现城乡劳动者平等充分就业。大力拓展就业渠道，发展多种经济成分并存的中小企业，通过拓宽就业渠道，使农村劳动力得到比较充分的就业。着力抓好农民外出就业和回乡创业。不断增强工业园区和小城镇对农村劳动力的吸纳能力，争取更多的农村劳动力就地入园就业。全面激活农业创业主体和投资主体，优化投资环境，引导外出务工农民回乡投资创业，对外出务工农民回乡投资办厂的，在落实税收优惠政策、用地审批、项目扶持等方面给予大力支持。加快建立创业风险基金和引导基金，着力提高城乡劳动力的就业和创业能力。

6、健全覆盖城乡的社会保障体系。加快建立与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡、多层次、区域内可接续和转移的社会保险体系。加快职工全覆盖的养老保险制度建设，探索建立新型农村社会养老保险制度，妥善解决被征地农民社会保障工作。全面建立未享受各类养老保险、70岁以上老年人的基本生活补助制度。完善农村最低生活保障制度，建立保障标准自然调整机制，实现应保尽保。全面落实农村五保供养制度，不断提高供养标准，建立农村困难群众住房救助制度。将城镇职工基本医疗保险之外

— 8 — 的城乡居民全部纳入保障范围，逐步实现城乡居民合作医疗保障制度与城镇职工基本医疗保险制度全面接轨。建立城镇医疗保险和新农合参保对象跨区域就医和实时结报制度。引导社会资本参与城乡社会福利事业，逐步实现特殊困难人群社会福利救助全覆盖。

7、加快建立城乡公平的教育体制。实施城乡基础教育一体化改革，建立公平合理的农村义务教育体制，加快农村中小学标准化建设。继续完善义务教育经费保障机制，全面落实“两免一补”政策。扎实推进教育资整合工作，适时出台推进农村教育资源均衡发展的实施意见，按“做大做强乡（镇）中心小学、做优做精村级完小”的资源整合思路，农村教育的投入向乡（镇）中小学倾斜，力争用3年时间使每个乡（镇）有一所高标准的中心小学。建立县（市、区）域教师统一配臵制度，构建更为开放、灵活的教师流动机制。建立健全农村教师津贴补贴制度，促进优质教育资源向农村流动。完善扶困助学机制，关爱教育弱势群体，进一步建立健全高职院校、中职学校家庭经济困难学生资助体系，确保每个家庭经济困难子女都能顺利接受学校教育。加快农村中职教育基础设施建设，完善覆盖县、乡、村的农村职业教育培训网络。加快职业教育资源整合升格，整合市直中专资源，确保**市职业技术学院江铜校区正式挂牌招生。

8、加快城乡文化协调发展。以市群艺馆、艺术团、图书馆、博物馆、影剧院等为龙头，以县（市、区）文化馆、图书馆为骨干，以乡镇（街道）综合文化站为支撑，以村（社区）多功能文化活动室为基础，构建覆盖全市城乡四级公共文化阵地网络，实现城乡公共文化服务均衡发展，形成人民群众基本文化效益日益得到保障的公共文化服务体系。积极筹建市艺术中心、市非物质文化遗产展示中心；加强各县（市、区）图书馆、文化馆标准化建设，按要求全部独立建馆；加大公共文化服务的延伸，为各级图书馆、文化馆配臵文化流动服务车；尽快建立1个市级文化信息资源共享中心，3个县级基层中心和33个乡镇基层网点；加强乡镇综合文化站建设的配套工作，争取在2010年全市33个乡镇全部都有文化站；加大公共文化服务经费的投入，增设非物质文化遗产保护、社区文化活动和农村文化活动等专项经费，促进我市城乡文化协调快速发展。

9、加快发展城乡医疗卫生事业。按照国家和省医疗卫生体制改革的总体部署，大力推进公立医疗机构取消药品加成改革试点，试点单位为**市妇幼保健院、**县人民医院和**县所有的乡镇卫生院。加快建立覆盖城乡的公共卫生体系。健全城乡社区卫生基础设施体系，加快社区卫生服务中心规范化和乡镇卫生院标准化建设。建立乡镇卫生院人员经费保障机制和乡村医生公共卫

— 10 — 生服务补助制度。加大农村卫技人员的培训力度，大力培养农村实用卫生人才，建立规范农村卫技人员进入、退出机制，提高农村医疗服务水平。深化医疗卫生体制改革，探索建立引进社会资本举办各类医疗机构、参与城乡卫生体系建设的新机制。健全社区卫生服务首诊制度，进一步完善双向转诊及医保差别报销制度，逐步形成“大病进医院、小病进社区”的分级分层分类的医疗服务体系。

10、建立向农村倾斜的投入保障机制。健全农业投入稳定增长机制，不断加大财政对农业的投入和扶持力度。保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅增加对农村基础设施和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。认真落实国家对农业的各项扶持和补贴政策。所有乡镇推行“乡财县代管”；建立健全村级组织运转经费保障机制。继续做好农民负担监督管理工作，开展一事一议财政奖补试点，建立健全农村公益事业建设投入新机制。深化投融资体制改革，积极引导不同经济成份和各类投资主体参与公共设施的投资建设，加快形成政府推动、多元投资、市场运作的新机制。

(三)加快探索建立城乡利益协调机制，激发统筹城乡发展的动力。

11、建设统筹城乡发展的城镇体系。以建设小城镇为切入点，— 11 — 全面推进我市城乡一体化进程。结合村镇实际，科学编制村镇规划，凡是没有编制规划的建制镇必须尽快组织编制，并按规定程序报批。多元筹资，拓宽小城镇建设资金渠道，财政安排一定资金；返还城市建设维护税、市政公用设施配套费给小城镇；鼓励和吸纳社会资金参与小城镇建设；建立小城镇土地使用有偿出让制度，实行级差地价；组建小城镇建设投资公司，引入市场机制。积极培育小城镇特色经济和优势产业，采取倾斜政策，培育其做强做大，大力发展个私经济，优化农业结构。理顺关系，强化管理，提高小城镇建设管理水平，在各建制镇设立村镇规划建设管理所，制定和完善小城镇规划管理、建设管理、环卫管理、园林绿化管理等具体办法。

12、推进农村土地管理制度改革。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，建立以各级政府为责任主体、相关部门联动监管、社会成员广泛参与的耕地保护共同责任机制。继续推进土地整理复垦开发，建设占用耕地实行先补后占。完善农民的土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，允许农民按照依法自愿有偿的原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营

— 12 — 主体。土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。推进征地制度改革，严格界定公益性和经营性建设用地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，妥善解决被征地农民就业、住房、社会保障。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

13、深化户籍登记制度和外来人员居住证制度改革。进一步放宽外来人员来我市落户的条件，凡在我市拥有合法固定的居住场所和合法的收入来源的，均可在我市落常住户口。稳步推进社会保障、土地承包、宅基地、计划生育、兵役优抚等相关政策制度的配套改革。深化外来人员居住证制度改革，构筑人才集聚新高地。

(四)加快建立促进城乡产业互动发展的体制机制，提升统筹城乡发展的水平。

14、完善现代农业产业体系。围绕走特色农业现代化道路，努力健全农业产业体系，转变农业发展方式。促进粮食稳定发展，按照稳定面积、调优结构、提高品质、主攻单产、增加总量的思路，积极开展良种进村入户活动，建立新品种展示示范基地。认真实施“造地增粮富民工程”和农业综合开发土地治理工程，加

— 13 — 快中低产田改造，打造粮食生产核心区，确保粮食播种面积稳定在160万亩左右，总产量稳定在60万吨左右。加快发展特色农业和农产品加工业，优化农产品结构和农业区域布局，在全市形成一批各具特色，具有规模效益、品牌效应和产业聚集力的优势特色农业产业群。围绕主导、特色产业，扩大基地规模，打造一批“一村一品、一乡一业”新亮点。大力推进农业产业化经营，抓好省、市级龙头企业，注重培植新型农业龙头企业。引导农村合作经济组织和农业行业协会健康发展，开展农民专业合作社、供销合作社、信用合作社“三位一体”的改革试点，不断提高农业生产和农民的组织化程度。加强农业科技服务体系建设，抓好农业科技示范镇、示范户建设，发挥好典型引路、辐射带动的作用。对农民开展针对性、实用性强的技术指导和服务。大力支持民营农业科研机构发展，培育科技经纪人。力争三年内健全乡镇农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，并逐步建立村级服务站点。加强农村现代流通服务，加快建设农产品物流中心和大型农副产品批发交易市场，形成“生产基地+批发市场+配送中心+连锁超市”的农产品物流体系。举办多种形式的农产品促销活动，组织企业积极参与各类农产品展销会、订货会。积极开拓农村消费市场，认真开展“家电下乡”活动。建立健全供销、邮政系统农资连锁经营服务网络，以质优价廉服务“三农”。

15、加强“三农”人才队伍建设。引导城市人才向农村流动，鼓励高校毕业生到农村基层就业。充分利用省委组织部下派选调生、公务员考录、事业单位公开招聘、“三支一扶”、“村官”考录等方式充实农村“三农”人才。完善职称评审制度，切实推动农民技术人员的职称评定工作。稳定农村教师队伍，鼓励长期在基层一线的教师做好教学工作，积极探索农村乡土人才开发培养和优秀人才选拔管理模式，把农村乡土人才纳入人事人才工作的服务范围，打破人才的城乡壁垒，整合现有农业和农村人才资源。大力开展“一村一品”带头人集中培训工作。组织农民技术人员参与全省“一村一品”示范点行业技术培训班，促进各示范点的互动交流。

16、加快社会主义新农村建设。扎实推进社会主义新农村建设，加快农村基础设施建设和社会事业发展步伐，着力解决农民生产生活中的突出问题。坚持“规划先行、试点起步、稳步推进”的原则，大力开展新农村建设；以市场为导向，以科技为依托，以发展“一村一品”和农业产业化龙头企业为核心，加快农业产业结构调整，积极发展现代农业和具有**市特色的生态农业，加速推进农业产业化发展；继续抓好以“六改四普及”为主要内容的村庄整治建设，切实改善农村人居环境；以管理体制机制完善和创新为动力，进一步促进农村民主管理，进一步抓好农村精神文明建设，把农村社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的

— 15 — 社会生活共同体，加速区域内公共服务均等化，促进城乡协调发展。

17、建立二三产业集聚集约发展的机制。按照经济流向、区域条件，调整优化开发区、工业功能区的布局，完善服务功能，提升集聚能力。加快国有企业战略性调整，推进国有资本向重点区域和优势产业集中。加快推进政府引导、企业主体、社会参与的共性技术创新服务平台建设，依托高校和科研院所，建立多种模式的产学研合作创新组织，打造“世界铜都”和“中国环保水工产业基地”。制定出台激励生产性服务业快速发展的政策，培育具有区域特色的现代服务业，充分发挥区位优势，吸引跨国公司在**市建立采购、物流配送中心，打造全国区域性物流中心。

18、建立环境优化经济增长机制。强化生态功能分区，健全环保准入机制，根据区域资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量及社会经济发展情况，划定优化区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。积极引导和鼓励企业退城进园或退城进郊，全面实施污染物排放总量控制制度、深化排污费权交易制度。完善城乡环境保护基础设施建设，实施生活垃圾、生活污水和医疗垃圾无害化、资源化处理。加强农村生态环境保护，指导和督促乡镇编制农村环境综合整治规划与计划，调整与优化农业产业结构，加强畜禽养殖业管理，控制农村污染，实现可持续发展。深入开展全市农村“卫生清洁工程”，改善农村居民的居住环境。

19、创新发展地方金融。大力发展农村金融机构，组建**市农村商业银行，在县域设立农村资金互助社、小额贷款公司、村镇银行，培育多类别、广覆盖、竞争性强的农村金融市场，支持县域企业的发展。创新金融产品，支持农村信用社深入开展农户小额信用贷款业务、农户联保贷款业务，加大对农业龙头企业、乡镇小企业的投放力度；鼓励农业银行加大在县域、在农业的信贷投入；引导农业发展银行加大对农村基础设施建设、农业生态及环保建设项目的投入，加大商业性贷款的投放；激发邮政储蓄银行在乡镇发放贷款的积极性，有效利用邮政储蓄银行网点分布广泛，资金充足的优势。促进城市涉农企业与农户建立收购关系，对与城市企业签有订单的农户提供信贷支持，对与农户签有订单的城市企业优先给予信贷支持。利用小额担保贷款对返乡农民工自主创业提供信贷支持，对企业新增吸纳返乡农民工就业达到一定比例的，优先给予小额担保贷款支持。整合各类财政支农资金和中小企业发展基金，建立健全我市小额担保贷款、中小企业贷款和农业产业化贷款风险补偿机制。鼓励县域内银行业金融机构将吸收的存款主要用于当地发放贷款，完善《**市银行业金融机构信贷支持地方经济发展业绩考核奖励办法》。引导各银行业机构设立中小企业贷款的专门机构，积极向中小企业开展票据贴现业务，改善对中小企业的融资服务。

20、构建新型农村风险防范体系。按照“政府补助、农户自

— 17 — 愿、市场运作”的方式，加快建立多层次、广覆盖的政策性农业保险体系。进一步完善政策性农业保险制度，扩大农户覆盖面，扩大保险品种，提高保障标准。全面实施政策性农村住房保险制度。加快探索建立政策性农民自主创业保险制度。探索开展商业信贷与保险联动的改革试点。加快建立农业贷款风险补偿制度。

(五)加快建立科学高效的行政管理体制，增强统筹城乡发展的能力。

21、建立城乡一体的行政管理体制。进一步理顺乡镇政府管理体制之间的关系，注重实现乡镇政府由全能型向服务型的转变。坚持机构设臵与调整乡镇行政区划相结合，以统筹城乡发展改革为契机，在实现大乡镇的基础上，合理设臵各类机构，对乡镇原有的内设机构和事业站所实行整合重组。坚持职能配臵与强化乡镇服务功能相结合，逐步将乡镇政府的工作重点转移到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务及营造良好发展环境上来。坚持编制确定与减轻乡镇财政负担相结合，精简党政机构、人员编制和领导职数，切实加强乡镇机构编制和实有人员控制，严把入口关、疏通出口关。

22、完善统筹城乡发展的责权统一体系。按照“统一领导、分级负责、协调一致”的原则，“小机构，大服务”的改革思路，合理划分市与县（市、区），县（市、区）与乡（镇）之间的事权和决策权，调整优化机构设臵。成立城乡一体的交通管理机构，— 18 — 统筹管理鹰雄大道、**大道、邓洪公路等城际快速通道；理顺水务管理体制，建立“大水务”管理模式，统筹管理境内信江流域；积极探索建立农村信息化管理机构，推进农村政务信息公开，提高行政效率，降低行政成本。

23、创新增强统筹能力的体制机制。继续实施行政区划体制改革，大力整合行政资源，拓展发展空间，增强统筹城乡发展的能力。稳定和完善支农惠农的政策，健全财政支农的刚性增长机制，积极整合财政资源，开展政府主导、财政部门牵头、主管部门参与，以规划为龙头、项目为载体、资金为保障“三位一体”的支农资金整合改革试点，增强公共财政支持“三农”发展的能力。

24、搭建统筹城乡发展的平台。按照“权利下放、超收分成、规费全留、干部配强”的原则，积极推进新市镇的扩权强镇、行政执法管理体制、财政体制和干部管理体制改革，强化公共服务，加强社会管理，优化发展环境，激发发展活力，充分发挥新市镇的集聚辐射功能，把新市镇建设成为连接城乡的战略节点。

五、保障措施

(一)成立组织，加强领导。

成立由市委书记、市长任组长，有关部门负责人参加的**市统筹城乡发展综合配套改革试点工作领导小组（领导小组办公室设在市委农工部），协调解决重大问题，审定专项改革方案，— 19 — 研究制定相关政策，推动**市统筹城乡发展综合配套改革试点工作。

(二)突出重点，分步实施。

**市统筹城乡发展综合配套改革时间5年，分四个阶段实施：第一阶段(2009年），为试点启动阶段；第二阶段（2010年)，为重点突破阶段；第三阶段(2011—2012年)，为全面推进阶段；第四阶段(2013年)，为完善提高阶段。

待省政府批复总体方案后，制定阶段性实施意见，明确阶段性目标和改革重点，出台相关的配套政策，提出需要由国家和省及有关部门协调解决的问题，扎实推进综合配套改革。

(三)健全机制，合力推进。

综合配套改革涉及面广、政策性强，必须建立市、县(市、区)政府和各部门的联动推进工作机制，明确任务，落实责任，并将改革试点任务作为县(市、区)和各部门目标责任制考核的主要内容。各级各部门要重视改革、关心改革、支持改革，加强工作交流，加大宣传力度，合力推进综合配套改革。