村民政治参与过程中存在的问题及对策分析

第一篇：村民政治参与过程中存在的问题及对策分析

村民政治参与过程中存在的问题及对策分析

——四川南充市小龙镇村民政治参与的现状调查与思考

林艺、任中平

内容摘要：通过对四川省南充市小龙镇部分村民的政治参与现状进行调查研究，笔者认为，要全面提高村民的政治参与水平，必须寻求和疏通“低成本”的参与途径，实现参与成本的理性“转移”或“置换”；“两手抓”，杜绝参与假象的存在；拓展农民参政的“权力”，关注农民政治生存状态；全面提升农民的参政能力。

关键词：政治参与 村民 对策

农民作为占我国总人口80﹪的庞大的社会群体，其参政权利的维护和保障显得尤为重要。中国农民政治参与的程度和水平，直接影响并决定着中国政治发展以及政治现代化的进程。因此，研究当前中国农民的参政意识以及政治参与的行为方式与途径，对促进农村政治制度的完善和发展的重要性是不言而喻的。笔者于近期带领学生到位于四川省南充市小龙镇的几个乡村进行调查，调查内容主要涉及村民参政动力、途径、效果和能力四个方面，发放调查问卷150份，收回有效调查问卷共计140份。

一、现状与分析

1、参与动力：高期望下的“利益权衡” 调查发现，大部分农民都期望能够成为村务管理的一分子，期望能够在村民大会上说上一句话，期望能够有能力影响村里的决策，期望能当上人大代表„„，农民的期望虽然很直接也很单纯，但他们对政治参与的期望值也很高。当被问及“您认为村民在村务管理中所起的作用如何”时，64.3％认为“起很大的作用”，30％的农民认为“有一定的作用”，仅有5.7％认为“没有作用”。大部分农民对于自身作为政治参与的一分子，所起的作用的评价是很高的，认为村民在村务管理中起很大的作用。而农民对于自身在政治参与中所起作用的评价往往在一定程度上反映了其参政期望值的高低。当被问及“您愿意参加村民会议或人大代表的选举吗？”71.4％选择愿意，21.4％认为无所谓，仅有7.2％的人选择不愿意。农民在参政意识上是比较倾向于积极参与其中的，并且期望能够发挥重要的作用。

在这种“高期望”的氛围下，农民在谈及参与时总是不断地在直接或间接地作“利益的权衡”。从某种意义上来说，利益已经成为农民政治参与的主动力之一。大部分农民都认为现有的民主形式，其存在的目的就是要保障群众老百姓的利益，并且大部分农民对现有的主要的民主形式对保障群众利益的成效还是持较为乐观的态度。比如，当问及“你觉得人民代表大会是否反映民意和保障了大多数群众的利益”时，68.5％的农民认为保障了大多数群众的利益。大部分农民认为政治参与过程中总是要考虑对自己是不是有利，还会考虑对社会是不是有利。比如，当问及“当您投票选举人民代表的时候，您觉得：（可选择多项回答）”的时候，70％认为是“在行使公民的政治权利，对社会有益”，34.2％认为“是关系到自己切身利益的事”。大部分农民都是从“有利于社会”和“有利于自己”的角度而选择积极投入到政治生活中去的，而且大部分都非常重视社会利益，认为参与政治是自己的权利，跟自身利益密切相关，也是一份应尽的责任。仅有7.1％的人认为“跟自己的切身利益关系不大”，甚至有农民认为去投票选人民代表还不如回家做做家务干干农活，还有7.1％的人认为“投一票应付应付，至于选谁无关紧要”，因为他们觉得投票并不能改变什么。从他们的选择看，不论选的是哪一项，都反映出他们的利益权衡的过程，只不过，权衡后觉得孰轻孰重的态度不同罢了，可能有的农民在参与中表现出积极，有的表现得冷漠，有的觉得无所谓。

2、参与途径：传统与激进并存

调查发现,村民在政治参与的具体途径选择时，既表现出传统的一面，有不乏激进的一面。当被问及“如果你对某位干部的行政行为不满，你会通过什么途径寻求帮助”时，64.2％的人选择“向乡政府反映”，部分人认为只有向乡政府反映情况，才是最直接的方式，部分农民认为“只有政府才能解决”。20％的人选择“上访”，并有部分农民提出“上访才能解决问题”,在部分农民看来,“上访”让乡领导“有压力”,这样更有利于问题的解决。15.7％选择“到法院去告他”，10％选择“寻求村委会的帮助”，大约12.8％的人同时选择了前4者中的任意2-4项，此次调查只有7.1％的人选择“干脆放弃”，仅1个人选择“其他途径”，并注明是“向纪检部门检举”。

在大多数农民看来，“遇到问题找政府”还是首选，其次让农民觉得最有效的是“上访”，再次是“去法院告”，最后才是“寻求村委会的帮助”，极少部分选择放弃。可见，大部分农民遇到问题仍会首先选择较为传统的方式，即遇事找政府。虽然大部分农民对政府的工作效率和腐败现象很不满，但仍把政府作为解决问题的主要“依靠”，这实际上也是中国农民几千年“清官情结”的延续，他们总是不断地期望有一个能为其做主的“父母官”来庇护他。直到现在，碰到问题时，第一个想到的仍是组织、领导和政府，这已经成为中国农民甚至中国人的一个传统。其次，占36.7％选择较为激进的途径，即“上访”或“去法院告”，尤其是选择“上访”的农民中86.8％都是单独只选择“上访”，而未做其他任何选项的选择（此题为多项选择），从此可以看出，这部分单独选择“上访”的人思想比较激进，对乡政府能否处理好这些问题存在很大的质疑。

再次，在传统与激进并存的情况下，唯一感到遗憾的是农民对于“寻求村委会帮助”的冷漠，只有10％的人会选择向村委会寻求帮助，这实际上从另一个角度反映出村委会作用的减弱。对农民来说，村委会作用的减弱就意味着农民参政渠道、沟通渠道的不畅。从整体上来说，这显然是不利于农民政治参与以及农村民主政治发展的大环境的。

最后，让人感到非常遗憾的是无一人提及向“新闻媒体”（被马克思誉为“第四种权力”）这一有效的途径反映情况。事实上，“新闻媒体”的监督作用很大程度上还是要靠老百姓的积极参与。

3、参与效果：参与假象不容乐观

我国农村政治参与存在着不容乐观的“假象”，比如我国农民的投票率以及参加村民会议或村民代表会议的到场率都是非常高的。这次调查南充市小龙镇的3、4、5、6、9村的村民中，84.2％的村民参加过近三年的村委会投票选举，82.8％的村民参加过近两年的村民会议或村民代表会议，而且在参加次数上选择“每次都参加”或“大部分都参加了”的村民占了参加人数的79.3％。

但事实上，这种村民参政的“兴盛”并非真实。

首先，高投票率和高到场率并非就意味着高参与率，政治参与不仅包括投票，还包括很多其他的形式，比如信访、监督、参与管理等等。而这些村民在利用投票以外的其它途径参与政治方面却明显薄弱，显得有些盲目、无助，甚至是无奈。此次调查中，没有一个农民意识到或者会选择“通过新闻媒体的监督”来实现自己的政治参与。

其次，委托投票被广泛滥用。此次调查中，当问及“在投票选举中，你会让别人代你投票吗”，68.5％的村民选择“看情况,可能会”, 31.5％的村民选择“肯定不会”,可以看出,村民大部分都能接受委托投票的形式。而且，有的村民会一人代写一大把选票。在这种情况下，村民参选率失真也就不足为奇了。

再次，动员之下的象征性参与。也就是说，有些公民虽然参与了，但由于是被动员或迫于领导及单位的压力等外界因素而不能不参与。这种参与并非出于当事人自己的需要，而是在利益权衡之下所做出的一种迫不得已的决定。比如，此次调查中，当被问及“您参加村委会投票选举主要是因为什么”，47.1％的村民选择“村里要求我参加”，30％的村民选择“大家都去，所以我也去”，仅14.3％的村民选择“我自己想参加”，8.6％的村民选择“其他”。所以，我国农村的高投票率主要还是被动员的缘故，农民参与较少出于自主意愿。

最后，政治不透明让农民参与的效果大打折扣。比如，当问及“您是否知道正式候选人是怎么确定的”，37.1％的村民选择“领导确定”，35.7％的村民选择“不知道”。当被问及“你投票前是否见过候选人”，52.9％的村民选择“没有见过候选人”34.2％的村民选择“听说过，没有见过”，仅12.9％的村民选择“见过候选人”。显然，政治不透明让农民在政治参与过程中显得相当盲目，也很无助。

4、参与能力：参差不齐

此次调查中发现村民的参与能力呈现参差不齐的状况，主要从以下几个层面来看： ⑴对法律的熟悉程度。大部分村民对政治参与可能涉及到的相关法律法规的认知和熟悉程度相当低。调查问卷中被问及“你知道《村民委员会组织法》吗？”60％的村民不知道,40％的村民知道。当进一步问及“你知道其主要内容吗”，仅有6个人知道。当问及“你知道我国法律是如何规定选举程序的吗”，71.4％的村民选择“不知道”,27.1％的村民选择“知道一点”,1.5％的村民选择“大部分都知道或全都知道”。这就提出一个政治参与急待解决且相当重要的问题，即加快农村的普法教育和普法宣传，让农民知道自己有哪些权利，参与的程序是怎样的，如何维护自己的参与权利，如果农民连这些基本的法律法规都不知道，那么他们参与政治生活就无法可依，甚至会很盲目，不知道怎么做才是合法的。⑵文化程度。此次调查的村民中，11.5﹪未上过学,21.4﹪是小学文凭,57.2﹪是初中文凭,8.5﹪是高中或中专文凭，1.4﹪是大专文凭及以上。可以看出这些村民的文化水平有高有低，但总体是偏低的，而且主要集中在初中水平。而村民的文化程度对其参与积极性的影响是很大的。根据美国的调查，受过高等教育的人大多比较积极参与选举，投票率较高，比起平均水平（50﹪左右）来，常常要高出20—30﹪。„„这个规律在中国同样有效。[1]对于拥有初中文凭的村民来说，至少他们可以理解一些相关的法律条文和政策，知道哪些属于制度内参与，知道怎样在制度内的参与形式中合理有效的表达自己的政治诉求等等。而对于未上过学的村民，他们可能连选票都看不懂，不知“竞选”为何物„，而这也在很大程度上影响或限制了他们参政的积极性。⑶参政经验。从某种程度上来说，经验也是一种能力。参政的经验越丰富，参政的能力就越强。调查中当被问及“近两年你是否参加过村民会议或村民代表会议”时，82.9﹪的村民选择“参加过”，其中，22.4﹪的村民“每次都参加”，56.9﹪的村民“大部分都参加了”，20.7﹪村民“仅参加了少数几次”。可以看出，村民的参与经验还是比较丰富的。⑷民主意识。民主意识的高低在一定程度上反映出公民参政能力的高低，甚至影响着公民参政能力的高低。此次调查中发现，民主意识在村民政治参与中的具体反映是参差不齐的。比如，当问及“如果您是干部候选人，您将采取什么办法让选民或代表了解您，投您的票？” 20％的村民选择“组织上介绍”，32.9％的村民选择“找亲戚、朋友帮忙”，24.3％的村民选择“希望有竞选，我自己表现”，8.6％的村民选择“组织班子活动”，1.4％的村民选择“用经济手段拉票”，12.8％的村民选择“其他”。可以看出，村民在政治参与中对于方式的选择随意性很大，有制度内的方式，也有制度外的方式，有传统的，也有非传统的方式，总之，村民都倾向于选自认为最有效的方式。但民主意识越高，就越倾向于选择制度内的方式，同时也是实际最有效的方式。比如有24.3％的村民选择“希望有竞选，我自己表现”，这实际上就是让“选民或代表了解您，投您的票”的最有效的制度内的办法。

二、对策与思考

通过这次调查，笔者认为，要全面提高村民的政治参与水平，必须在以下几方面下工夫：

1、寻求和疏通“低成本”的参与途径，实现参与成本的理性“转移”或“置换”。

“参与成本”主要包括参与的“时间成本”、“经济成本”、“风险成本”等。“高成本的参与”无非就是“时间成本”、“经济成本”、“风险成本”等投入过多，而对于我国农民这个庞大的弱势群体来说，“高成本的参与”无非就是叫他们“不要参与”。而这正是农民出现参与冷漠的一个不可忽视的重要原因。参与成本过高，从某一个角度来说，是削弱和降低了农民的参与能力和参与频率，而参与的能力和频率是民主参与的重要衡量标准。农民的经济能力和精神承受能力本来就有限，参与成本过高，难免会在一定程度上把农民推出民主参与的圈子之外。

现今，我国农民通过信访的方式参与政治还是通过相当传统且成本高的方式（即“远走他乡，腰带盘缠，带着状纸找青天”）去实现参与的目的。所以经常会出现农民表达政治诉求却导致农田荒废，甚至倾家当产的局面，这种高成本的参与反而与参与的初衷是背道而驰的。信访为什么不能通过电话等低成本的方式来实现，譬如“市长电话”。事实上，农民参与的“低成本”离不开行政管理的“高成本”，从某种意义上来说，这是一种成本的理性“转移”或者“置换”过程。即把农民参与的成本转移到管理上来。“市长电话”这条途径，如果充分发挥其效用，可能会激增行政管理的成本，但却可以从很大程度上减轻农民表达政治诉求、参与政治的成本。这种成本的理性“转移”或“置换”在民主社会是应该极力提倡的。这种参与方式虽然是低成本，但却极易“流于形式”。自1983年各地城市陆续设立市长电话后，2005年6月，工人日报记者曾作了一次暗访，大部分城市的市长电话都形同虚设，虽然能够打通，但真正能够落实及起作用的却寥寥无几。[2]所以农民参与成本的“转移”或“置换”应着力于行政管理能力的提升。另一方面，农民参与的“低成本”还可以通过行政透明化来实现。政治透明，在民主国家是非常必要的。萨托利认为，民主本身就要求透明度，“权力的房子应是一间玻璃房子。这一立场的理性依据——与其道德依据不同——是，透明度高有利于更好地进行控制，从而减少外部风险。„这意味着即使增加透明度导致决策成本上升，也是上升得有理。”[3]即行政透明可能导致决策成本上升，但却从另一个侧面降低了公民的参与成本。

2、“两手抓”，杜绝参与假象的存在。针对我国村民参与所存在的不容忽视的“假象”，必须从两个方面同时进行，实施“两手抓”，才能从根本上有效的遏制参与假象的存在。

一方面，从制度入手遏制参与假象。从制度入手遏制参与假象主要是从制度安排上扩展其对村民参与的“包容性”。对参与的村民来说，这种“包容性”首先就意味着资格、机会以及在公共空间中参与的可能。正如达尔所说，民主国家的主体应该具有“完全的包容性”，应当包括一切服从法律的人们。[4]目前，我国农民占全国人口的三分之二，但每96万农民才选出一个人民代表，我们不得不承认，光从制度安排上，农民就已经不可避免地成为了我国政治参与中最大的弱势群体。所以，从制度上加大农民的代表份额势在必行。对参与的村民来说，这种“包容性”还意味着对村民参与“自主意识”的包容；即在制度安排上要实现由过去特定历史条件下的“动员参与”向“自主参与”的转型，积极地提倡并鼓励村民通过合法的方式主动的参与政治，而不仅仅是从形式上参与。这样才能在较大程度上提升村民政治参与的有效性，避免“动员参与”下带来的盲目乐观。

另一方面，从责任意识入手遏制参与假象。首先要提升政府的责任意识。目前，可以通过动员宣传以及文化教育等手段对政府的工作人员进行思想上的感染和熏陶，让他们认识到他们所拥有的权力是人民所赋予的，应该有这个责任去履行好这个权力。其次，就是要大力提升农民的责任意识。现在农村大量存在的“委托投票”的现象正是农民责任意识不强的体现。大部分村民都能接受这样一种所谓的“便捷”参与方式，认为“委托投票”并不是什么大问题，但事实上，这些村民并没有意识到“委托投票”是对其自身民主参与权利的一种亵渎。所以，大力提升农民的责任意识是遏制参与假象的根本。我们可以通过宣传教育来提高农民的责任意识。美国学者戎雪兰就曾提出应加强公民的责任意识教育，让他们意识到个人责任（个人的责任，包括尊重人类的生命、尊重别人的权利、诚实、宽容、有同情心、证明有自我控制的能力、参与民主程序、为共同的目标而工作、尊重别人的财产。）在社会与政治生活中的重要性。[5]我们还可以从法律规定上来提升农民的责任意识，避免参与假象，譬如，从法律上规定，如果发现“委托投票”的现象，公民必须承担相应的法律或社会责任等等。

3、拓展农民参政的“权力”，关注农民政治生存状态。

大部分农民对于政治参与都觉得很被动，其中一个很重要的原因就是农民觉得自己“无权”。农民参与政治的过程中，不仅要有“权利”，更重要的还应该有“权力”。而且这个权力是一条完整的链条，正如“选举、监督、罢免、保留”权缺一不可。拓展我国农民政治参与的当务之急是健全农民参与的权力。要拓展我国农民的参与，最根本的是赋予和强化农民的权力。“直选”是值得推广的（1998 年四川省遂内宁市步云乡的农民“直选”开展得如火如荼，在这次直选乡长的过程中，可以公开报名、公开竞选、公开投票，使步云乡的农民第一次体验到直选的喜悦），但很少有人深思这样一个问题：即农民有了选举乡长的权力，但农民有决定乡长“去”和“留”的权力吗？如果没有，这种被捧说得出神入化的选举就不可避免地陷入权力的局限。毕竟，选乡长不是选族长，不是选出之后就一劳永逸；而且谁也无法保证当选的人会一直廉洁奉公、廉明执政，所以农民必须拥有“罢免”被选人的权力；被选出的干部毕竟是受上级行政和党委的管辖，如果被农民选出的干部被上级行政和党委以某种理由随意删除，或者农民选一个，上面就删一个，那么农民的选举也就没有意义了（2002年10月由村民自己选出的宜兴市鲸塘镇南庄村村主任陆义宝，因与村支书存在意见分歧而被鲸塘镇党委以年龄和能力为借口“杯酒释兵权”的事件就是一个典型）。[6]所以，对于农民来说，不仅要有“选举的权力”、“罢免的权力”，还得拥有“保留的权力”。

4、全面提升农民的参政能力。我国农民的参政能力参差不齐，应从以下几个方面着手提升农民的参政能力。第一，强化“普法教育”和“普法宣传”。这次调查，感到吃惊的是农民对于与政治参与相关的法律法规的认知程度是非常低的，大部分都只限于知道有这部法，而对具体的法律条文和规定却知之甚少。因此，普法教育和普法宣传在农村是势在必行的，并且迫在眉睫。目前,可以通过多种渠道来进行普法活动。譬如，通过电视或广播宣传、组织村民阅读学习法律条文及报刊杂志并进行相关讨论，充分发挥舆论传媒的中介作用以及政府组织的引导作用。第二，提升农民自身的文化素质。“受教育程度较高的人，更可能把参与政治看作是公民的责任，而具有这种责任感的公民事实上会更加踊跃的参与。”[7]受教育的程度与参政经历有着明显的对比关系。在我国，受教育程度越高，其参与经历就越丰富，而受教育程度较低的人，其参与经历就形成明显的差距。受教育程度不同的公民中有参与经历者所占百分比：初级为8.4％，中级为9.7％，高级为17.32％。[8]可以看出，受教育程度较低的人，其政治参与的经历显然要少得多。而我国的农民由于客观条件的限制，受教育的程度普遍较低，其参政的经历也明显比受教育程度较高的人少。第三，强化农民的主体意识和责任意识。一方面必须强化农民的主体意识。主体意识是指公民在政治参与过程中所表现出来的高度的政治责任感和积极主动的精神。公民主体意识的增强，既是社会发展的进步，也是现代公民政治参与质量逐步提高的一个重要指标。与主体意识相对立的则是附庸意识，主要表现为“奴性”和“依附”。培养农民的主体意识，就是要农民意识到自己是国家的主人，有责任和义务参与社会国家的各项事务；另一方面，有必要提升农民的责任意识。一个公民的责任意识直接关系到政治参与的有效性。责任意识应该包括两层涵义。第一层涵义一种负责任的心态。表现为公民对其行为后果的一种谨慎考虑和权衡，以负责任的心态去实施其参与行为。从这一层涵义来说，责任意识避免了盲目的、非理性的参与。第二层涵义则是一种强烈的使命感。即公民把自己看成是历史的主宰、国家的主人，所以制约和监督政治权力、防止政治权力的异化腐败则是每一个公民义不容辞的使命和责任。从这一层涵义来看，责任意识则避免了农民政治参与的冷漠局面。目前，我们可以通过民主教育和民主宣传等形式让农民了解什么是民主，什么是有效的参与方式，什么才是政治参与的责任等等，同时通过提供切实的民主参政途径和形式，让农民了解和体会责任的真正含义和内容。

------------------注释：

[1]张明澍.中国“政治人”【M】．.北京：中国社会科学出版社，1994，177.[2]马昌博.一部电话的威力【N】．南方周末，2006-4-6．

[3]乔·萨托利.民主新论【M】．.北京：东方出版社，1993，250.[4]罗伯特·达尔.论民主【M】．.北京：商务印书馆，1999，85.[5]戎雪兰.民主的公民教育与中国的政治改革——美国公民教育对中国的启示【J】．当代中国研究，1998(3).[6]易颖.村主任的丢官之惑【N】．南方周末，2002-12-31.[7]莱斯特·W·米尔布拉斯.政治参与【M】．芝加哥：兰德麦克拉利公司，1966，61--63.[8]张明澍.中国“政治人”【M】．.北京：中国社会科学出版社，1994，132.作者单位：西华师范大学政治学研究所

（文章来源：《西华师范大学学报》2009年1期）

第二篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第三篇：素质教育过程中存在的问题及其对策

素质教育过程中存在的问题及其对策 361论创新性思维的培养

362论中小学生的个性塑造与培养 363论开放式教育

364论教学活动的主体性

365论学学生发散性思维的培养

第四篇：浅析城市规划实施过程中的公众参与问题及对策

浅析城市规划实施中的公众参与问题及对策

摘 要：文章客观分析了公众参与的现状及存在的问题，研究了我国城市规划过程中公众参与的必要性和紧迫性，提出了要推动和规范我国城市规划中的公众参与应加快公众参与的法制建设，提高公众参与意识，落实知情权、参与权、监督权。关键词：公众参与，城市规划实施引言

城市规划作为政府宏观调控的主要手段之一，它本质上是通过对土地、空间等资源的安排来进行利益分配。近年来，随着经济体制转型、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加剧等诸多变化，各种利益冲突不断表象化，城市建设中的矛盾也越来越突出。原有的城市规划管理方式已不能满足现代市场的管理需求。城市规划作为政府的一类公共政策，涉及所有人的利益，公众作为城市规划待协调的利益关系中最庞大的团体，逐渐受到社会各界的重视。公众参与作为城市规划中的一种运行机制已为人熟知，2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定城乡规划必须有公众参与，更标志着公众参与城市规划迈入法制化的时代。因而，研究城市规划实施中的公众参与，对实现新形势下规划管理方式的转变、实现规划公共政策有着重要的意义。城市规划实施中的公众参与 城市规划的编制和实施被认为是城市规划管理两大环节。城市规划管理的实施主要是指对各项建设活动实行审批或许可、监督检查以及对违法建设行为进行查处等管理工作。它包括规划许可和行政执法两个子环节。公众参与是指公众通过合法的手段，参与到城乡规划的各个阶段，表达自己的意愿，对城乡规划施加影响的过程。3 公众参与城乡规划的必要性

现阶段，城市规划的实施面临着各种利益冲突，原有的封闭管理模式已不再适用，城市规划急需寻求一种能在众多利益主体中达成平衡与协调的开放透明的运作机制，从而在政府与多元社会群体之间建立制度化的沟通渠道，吸收利益各方参与城市规划的决策、编制和管理，并通过社会公众对规划的参与，获得更多的信息资源和有价值的建议。通过向参与利益主体反馈意见，输出政府与公众都比较满意的规划方案，可满足公众的要求，避免社会矛盾激化。具体来说，公众参与城市规划的必要性表现在以下几个方面:（1）公众参与城市规划是社会主义市场经济发展的需要。公众广泛参与涉及切身利益的城市规划，能够促使政府与其他社会主体相互协调、不同利益团体相互平衡，规范市场秩序，维护社会稳定，从而使规划成为政府实施城市建设的有效手段。

（2）公众参与城市规划是社会主义民主政治发展的迫切要求。加强规划管理，实施规划过程的公开性，可以使政府部门更好地理解公众的要求，最终形成获得社会认同的规划决策。

公众参与可以保证规划设计的合理性。吸引各个阶层、各个领域的专 家、人士参与规划，集思广益，避免规划脱离实际而造成的判断错误，使规划成果更加科学。

（3）公众参与有利于城市建设及管理的顺利进行。社会公众对城市规划的认知，对城市规划作用的认识有利于公众遵守和执行城市规划。

（4）实现公众参与，城乡规划才能够真正做到以人为本，体现公众意志，维护公众的利益，接受公众的监督。4 城乡规划实施中公众参与现状及问题

随着《城乡规划法》的实行和《行政许可法》的推行，城市规划实施过程中的公众参与有了一定的发展，但是从整体来看，仍然还是在政府主导下的自上而下的过程，并且层次较低，公众被动参与多而主动参与少。而且，是否公众参与及公众参与效果如何对规划审批通过率影响微乎其微，公众参与的程序及其重要性没有法律和体制的保障。从公众本身来看，更多的是针对涉及到自身利益的规划实施行为表现出一定的积极性，而对出于公益的参与其主动性缺乏。

由此可见，当前我国的公众参与存在以下问题：

（1）公众参与规划的组织机构与制度不健全，缺乏保障机制。《城乡规划法》明确了城市规划须有公众参与，但我国现行法律对如何保证市民参与城市规划的整个过程并无明确。各地城市虽在努力推进公众参与城市规划的实践，但对公众参与城市规划的程序规定却过于简单：在公众参与程序适用何种范围，公众以何种方式参与，让公众参与到何种程度，都未形成具体的法规性文件。这导致公众参与的 结果只能是象征性和形式化的参与。

（2）公众参与的程度不一且层次低，公众多被动参与而不是主动参与。公众参与缺乏组织机构，在近年来的涉及到阳光权、通风权和采光权等环境权益的诉讼案件中，当事人大多以个体形式出现，而很难得到应有的重视。同时，公众对城乡规划的参与意识薄弱，公众还没有形成自觉的参与意识，考虑不到城乡规划对自身利益的长远影响，对直接利益相关的项目较为积极，而对出于公益的参与缺乏主动性。

（3）缺少反馈机制，公众参与效果欠佳。由于反馈机制的匮乏，公众参与的行为和结果不能得到有效的呼应，公众参与规划的效果几乎完全取决于掌握规划命运的主政者的价值取向和综合素质，规划中公众的意见反不反映或反应多少，公众自身无法知晓，更无法监督和落实。公众参与有行为无结果，有参与无反馈的情况，一方面打击了公众的积极性，也为项目的推进埋下了隐患。5 推动和规范城市规划实施过程中公众参与的建议

5.1增强公众参与城乡规划的法制建设

应通过法律、法规、规章明确规定公众参与的程序、方法，以保障公众参与的有效性与公正性，同时对公众参与主体的范围、组织、权利、义务、法律救济等内容予以明确。进一步研究城市规划公示制度、城市规划听证制度和政务公开制度，建立公众参与反馈制度。

5.2提高公众参与意识，落实知情权、参与权、监督权 加强对城市规划的宣传，增进公众在城市规划、建设和管理上的 知情权、参与权和监督权，使市民了解到城市规划与自身的密切关系，城市规划对生活的重要影响。宣传可以产生多层次的互动，可以拓宽公众参与的渠道。同时宣传有其持续性和长期性，可以使市民长期对城市规划投入较大的关注。

5.3加强规划信息的公开

规划信息可达性是公众参与城市规划的基础和前提。公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。政府组织应当承担起规划信息公开的职能，按照《政府信息公开条例》对规划许可审批前、中、后以及规划执法处理前、后环节进行全程公开，让公众充分了解到各个程序、环节，切实让公众能监督规划运作的全过程，保证城市规划实施过程的透明性。积极搭建政府网站、建设工程现场、社区公示栏、报纸、城建展览馆等公示载体，采用宣传册、信息更新、具体建设项目方案等，进行全方位的公开公示，听取意见、建议。

5.4建立公众意见的反馈机制

政府组织对公众意见应该予以及时地整理备案，并且进行及时地分析。重大项目的重要意见应该会审，进行最后采纳与否的决策。公众的意见是否采纳都应该给予公众相应的书面答复；采纳的意见应该要求公众提供更加深入的资料，被拒绝的意见则应该指出没有采纳的主要考虑。有关城市规划实施中公众参与和政府责任的思考

6.1将公众参与预先置于各个环节之前，在规划许可的可行性研 究阶段引入公众参与机制。特别是基础设施的补偿建设，由于周边环境已经形成，基础设施的建设将带来有利或负面的影响，如环卫设施、电力设施、交通设施等。此类建设既要考虑技术规范的要求，也要考虑对公众的影响和接受度。提前引入公众参与机制，有利于公众意见的客观表达，缓解政府与公众的矛盾，实现个体利益与公共利益的融合。当参与的公众利益得到满足时，会产生两个效应，一是参与者目光会放得更远，从而聚焦于更大的公共利益；二是规划实施阶段会得到公众的理解，有利于执行。现阶段规划许可的批前公示制度虽然保证了规划许可决策前的公众参与，但实际上政府决策已经形成，此时公众参与反馈的意见，经常被作为协调处理的对象，沟通的目的是说服公众执行规划，而不是采纳。因而，政府在决策之前，应提前引入公众参与机制，发挥公众参与的真正作用，实现规划的公共政策属性。

6.2扩大公众参与渠道，“善待”积极参与者。虽然我国现阶段公众对城市规划的参与热情不足。但每个城市都有积极参与者。积极参与者是指积极参与到包括城市规划在内的各种公共事务中去的公众，他们投身于思考和设计，积极影响规划部门的决策制定，至少在一定程度 上，满腔热情地考虑公共利益。因而，政府应扩大公众参与渠道，善用媒体、公共场所、城建热线、规划展示馆来征集公众意见，对于每个市民提出的合理要求都予以满足。这有利于整个社会的积极、主动的公民精神的培养，也有利于增加公民对政府的信任感，有利于和谐社会的建设。

6.3充分发挥公众参与对城市规划实施的监督作用，利用社会资 源，提高规划管理的效率。在规划实施过程中，在施工现场一般都设有建设工程的公示牌，接受公众的监督，以便违法、违章现象得到及时发现和制止。规划主管部门依据公众的举报，进行现场检查、勘测，及时做出相关的处理决定并广泛咨询公众的意见，有利于将违法事件控制在可整改范围内。一方面解决了城市规划管理人员配备不足与城市建设活动日益增加的矛盾，另一方面有助于社会形成遵守城市规划的共同意识，改善城市规划的实施环境。

参考文献：

[1] 唐文跃．城市规划的社会化与公众参与[J]．城市规划，2002，9：25-27.[2] 李德华．城市规划原理[M]．中国建筑工业出版社，2001，6．

[3]徐善登 李庆钧公众参与城市规划的态度分析与政府责任 — — 以苏州市和

扬州市为例.城市问题，2009，（7）：73.7

第五篇：贯彻实施劳动合同法过程中存在的问题及对策分析

贯彻实施《劳动合同法》过程中

存在的问题及对策分析

2008年1月1日实施的《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》），对完善劳动合同制度、明确劳动合同双方当事人的权利和义务、保护劳动者的合法权益、构建和谐稳定的劳动关系起到了积极的促进作用，得到了企业、劳动者以及社会各界的广泛认同。用人单位规范了劳动用工，劳动职工法制意识提高，依法自我维权意识增强。职工权益维护不断加强，成功维权的案例日趋增多，社会法治意识有极大提高。但在实施过程中也遇到了一些亟待解决的问题。下面，根据对《劳动合同法》及《<劳动合同法>实施条例》的学习理解、平时职工信访中掌握的情况和对我县部分企业实地调查、召开座谈会所了解的情况，现将《劳动合同法》贯彻实施过程中存在的问题以及对策分析如下：

一、存在问题

县总工会在推动《劳动合同法》贯彻实施过程中做了大量工作，使我县的劳动合同制度不断完善，劳动者合法权益得到了有效保护。但是，在劳动合同的签订方面，劳动者特别是农民工劳动合同签订率还比较低；在劳动合同的执行方面，仍然存在拖欠农民工工资、不给农民工缴纳社会保险等现象；在劳动合同终止、解除方面，存在不依法支付经济补 1

偿金等侵害职工合法权益的现象。具体表现在：

（一）不签订劳动合同情况。一是单纯追求利益最大化的动机，使用人单位不愿意签订劳动合同或是与职工签订不合法的用工协议。企业错误认为签订了劳动合同，意味着限制了随意解聘劳动者的行为，意味着需为劳动者提供养老、医疗等社会保障，增加用工成本。有雇工的个体工商户和小型私企具有“小、散、变”特点，用工不签劳动合同和劳动合同不规范的问题比较突出。二是企业分期分批签，一年期合同较多，合同短期化不可避免。连续两次用工后，企业变相与劳动者解除合同，转向劳动派遣，降低连续用工的成本。

（二）出现企业规避经济补偿和最低工资标准情况。一些企业无视政府颁布的“企业工资增长指导线”，把政府颁布的企业职工最低工资标准作为企业的工资分配标准。对下岗失业职工发放的生活费扣除社会保险，一般远低于当地最低工资标准。有一些企业尽可能压低员工的基本工资，在伙食、职务等其他方面给员工增加补助，以此规避因违反《劳动合同法》而须支付的经济补偿金，降低社会保险费的缴费基数。

（三）签订了劳动合同，但合同全部在单位保管，未缴纳社会保险。《劳动合同法》施行后，有些用人单位为了应付检查，与职工签订了在劳动保障部门购买的规范劳动合同，但仍然不为职工购买社会保险。有的合同均被单位保管，且合同上条款不完善，职工甚至不知道合同上到底写了什么，导致维权找不到依据。

（四）建筑领域劳动合同基本形同虚设。主要原因是农民工认为劳动合同只是形式，是公司应付上级检查的形式，且“霸王合同”普遍存在，无暇顾及是否签订劳动合同、是否缴纳养老保险等，或对法律条文一知半解。有的农民工不关心也根本见不到合同，只关心工种和工资的高低，能按时领到工资就心满意足了；有的农民工认为不签劳动合同更自由，便于工作的流动。

二、进一步贯彻《劳动合同法》的措施

针对《劳动合同法》实施过程中存在的问题，今后根据实际调整工作思路，提高法律的贯彻力度。为此，我们认为应做到以下几点：

（一）加大宣传力度，充分利用新闻媒体做好舆论宣传引导工作。利用多种形式和手段，深入推进《劳动合同法》宣传活动的开展。通过定期提供劳动法律宣传活页、典型案例分析，阐述企业和劳动者关注的热点、难点问题，对违法企业媒体曝光，努力在全社会形成学法、知法、懂法、守法的良好氛围。

（二）加强培训，提高法律意识和管理水平。一是针对企业在人力资源管理上遇到的难题和困惑，举办面向企业管理者、工会干部的培训班，通过身边典型案例，提高管理者

法律意识和工会干部的依法维权能力。二是重点开展针对劳动者的普法宣传，开展大型法律咨询服务活动，举办普法培训班，与职工面对面，提高劳动者的法律意识、维权意识。

（三）发挥协调劳动关系三方机制作用，大力推进劳动关系和谐发展。劳动保障部门、工会组织和企业要全方位、多层面、多渠道、多载体开展涉及《劳动合同法》实施问题的协商、宣传，提高用人单位和劳动者对全面实施劳动合同制度重要性的认识。切实发挥三方机制，畅通职工投诉渠道，受理职工投诉和要求调解的案件，促进劳动关系和谐发展。

（四）发挥工会作用，促进劳动合同制度的落实。首先抓基层工会和劳动争议调解组织的建设，发挥工会源头协调劳动关系的作用，帮助和指导劳动者依法签订、履行劳动合同。其次，建立健全工会全程参与劳动合同管理工作机制，提高工会干部的参与意识和维权能力。通过职工代表大会、厂务公开等民主管理制度，参与本单位劳动合同制度的建立和管理，调动劳动者参与用人单位管理的积极性，增强其维权意识和维权能力。发挥工会仲裁调解、案件代理、审理和特邀调解员作用，切实维护职工的合法权益，督促劳动合同制度贯彻落实。