川办发[2010]63号关于全省2009年统筹城乡综合配套改革试点工作进展情况和2010年工作安排（推荐阅读）

第一篇：川办发[2010]63号关于全省2009年统筹城乡综合配套改革试点工作进展情况和2010年工作安排

川办发[2010]63号

各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

省发展改革委《关于全省2009年统筹城乡综合配套改革试点工作进展情况和2010年工作安排》已经省政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

关于全省2009年统筹城乡综合配套改革试点

工作进展情况和2010年工作安排

省发展改革委

按照省委、省政府的工作部署，为进一步深入推进统筹城乡改革发展，省发展改革委（省统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组办公室）对全省2009年统筹城乡综合配套改革试点情况进行了总结，研究提出2010年改革试点工作意见。

一、2009年统筹城乡综合配套改革试点进展情况

2009年，在省委、省政府的领导下，各试点地区深入贯彻党的十七届三中、四中全会精神，紧紧围绕“两个加快”，紧密结合灾后恢复重建和扩大内需促增长，着力推进体制机制创新，统筹城乡综合配套改革试点取得了新的进展和成效。成都市认真贯彻落实国务院关于成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案的批复要求精神，加大改革创新力度，在农村产权制度改革、统筹城乡户籍制度、完善城乡就业和社保制度、农村新型治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革等方面取得了新突破。自贡市着力激活农村生产要素，加快转变农业生产方式和农民生活方式，推进规划一体化、公共服务均等化和社会经济权利平等化，初步形成了“一活二变三化”的丘区模式。德阳市加大重点镇的改革发展力度，打造了以重点镇带动农村区域发展的先行示范区。广元市在统筹城乡产业发展、统筹城乡就业和养老保险、集体林权制度改革、土地流转方式创新等方面取得积极进展。开展市级试点的县（区），把改革试点与新农村建设结合起来，组织实施了一批改革项目，推动了统筹城乡与新农村建设互动发展。

（一）推进“三个集中”步伐加快。成都市贯彻落实国务院批复精神，加快推进工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中，有力推动了土地规模经营和新农村建设，带动了城镇建设和第三产业发展，促进了农民生产生活方式转变。2009年，工业集中度达到70%，城镇化率达到65%，农业产业化带动面达到67%。自贡、德阳、广元三个省直试点市学习成都经验，结合当地实际推进“三个集中”，取得初步成效。自贡市以农业集约经营和农民集中区建设为重点，大力发展农业集约规模经营，打造了覆盖60个村的城郊现代农业暨新农村建设示范区，探索出小城镇扩展型、项目推动型、产业支撑型、基础设施带动型、征地安置型五种农民集中居住区建设模式。广元市抓住灾后恢复重建的机遇，加速建设工业园区和工业集中发展区，推进工业集中发展，以产业的加快恢复发展来引导人口向交通沿线和重点乡（镇）集聚，促进产业集中集聚发展，人口逐步向重点乡（镇）集中。市级试点的20个县（区）加快小城镇发展和新农村建设，促进农民向小城镇和集中居住区集中。

（二）农村产权制度改革深入推进。成都、自贡、广元等试点地区通过开展农村集体土地产权确权登记颁证、搭建产权流转平台、推进土地整理、创新耕地保护机制等，积极探索建立归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，促进城乡要素合理流动和优化配置。成都市已基本完成土地承包经营权、集体土地所有权和使用权、农村房屋所有权的确权颁证，组建了农村产权交易所和产权流转担保公司，构建了较为完善的市、县、乡三级农村产权流转体系，实现农村产权流转6.6万宗，金额达33.6亿元。发放耕地保护基金11.7亿元，惠及111.8万农户。自贡市建立了“1+10”的农村产权制度改革政策框架体系，出台了农村产权交易市场建设等规范性文件，确权登记全面推进，产权流转规模逐步扩大，林权和集体建设用地使用权确权登记颁证基本完成，农村宅基地使用权颁证完成65.3%，以土地股份合作制为主要形式的承包经营权土地流转面积达到37万亩。广元市积极推进集体土地使用管理制度改革，深化林权制度改革，完善林业开发“厅市合作”机制，加快林业向集约化、规模化、产业化发展。全市农村土地承包经营权确权颁证基本完成，已确权登记颁发集体土地所有权证、使用权证12807宗和549412宗；集体林地流转1817宗，面积77.5万亩，实现交易额1.2亿元；完成4.7万亩林地的12万宗抵押贷款，发放林权抵押贷款3270万元；组建林业开发专业合作组织6000余家，林业综合开发组织化、市场化程度提高。苍溪县依托土地开发和整理项目，进行农村土地托管、转包、租包、转让、互换、入股等探索，参与土地流转的农户已达6.3万户。

（三）农村投融资体制改革稳步推进。成都市制定下发了一系列深化农村投融资体制改革的规范性文件，积极发展新型农村金融组织，设立村镇银行5家，小额贷款公司9家，市农村信用社改制为农村商业银行；扩大农村抵押物担保范围，促进农村产权直接向金融机构质押、抵押融资；进一步扩大政策性农业保险覆盖面，新增油菜为政策性农业保险品种，农村保险体系建设步伐加快。自贡市做大做强政府控股的担保机构，市农业产业化信用担保有限公司累计实现担保额1.05亿元；大安区村镇银行启动筹建，小额贷款公司试点已获省批复；开展林权抵押质押信贷试点，林权抵押贷款额达1127万元；扩大农业政策性保险范围，全年种养殖业政策性保险金额可达8亿元。广元市制定出台独立发展多种形式的新型农村金融机构等意见，已设立村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社、农村贫困社区滚动发展资金等新型农村金融组织6家，旺苍县结合TCC5项目（世界银行技术援助农村滚动发展项目）试点建立农村贫困社区滚动发展资金，项目实施村已达46个。

（四）城乡公共服务均衡发展逐步形成。成都、自贡、德阳、广元等试点地区加大对“三农”的投入力度，加快构建城乡一体的公共服务体系。成都市健全完善基本公共服务体制机制，城乡统一的就业服务、养老保险和医疗保险体系基本建立，城乡医疗保险关系实现市域内有序转移、合理对接。统筹推进城乡教育、医药卫生、文化服务体制改革，农村中小学、乡（镇）卫生院及村卫生站、乡（镇）文化站及社区文化活动室标准化建设全面完成，城镇教育、卫生资源向农村延伸的机制基本形成，文化共享基层服务网点实现城乡全覆盖。推动城乡教师、医务人员互动交流，促进优质教育、卫生资源向农村延伸。创新农村社会保障模式，探索建立耕保基金缴纳农民养老保险新机制。自贡市合理配置公共服务资源，农村中小学、乡（镇）卫生院、村卫生站和文化站标准化建设加快，全市共结成城乡共同体发展学校70组,415名城镇教师到农村任教，送教下乡培训农村教师900多人，实施了15家二级以上公立医疗机构对口帮扶110所基层医疗卫生机构的“牵手工程”，实现了社区首诊和双向转诊。完善城乡道路网、客运网，实现了城市公交向农村延伸。发展农村信息网络，率先在全省建立了“农业科技信息110公共服务平台”。德阳市完善城乡统筹就业政策，帮助返乡农民工、被征地农民就业取得实效。广元市加大农村公共服务投入力度，全年中小学、职高教育经费总投入达34.5亿元，其中农村中小学投入占72%；城乡卫生一体化管理基本形成，建制乡（镇）都有1所政府举办的卫生院，村卫生站建立率达100%。新型农村合作医疗实现全覆盖，参合率93%。标准化乡（镇）文化站建设全面启动，72%的行政村建设了多功能文化活动室。

（五）行政社会管理体制改革进一步深化。成都、德阳、自贡、广元等市打破城乡分治的行政管理格局，积极探索完善大部门管理体制，推进公共管理向农村延伸，城乡统一的行政社会管理体制逐步形成。加快推动公共财政管理体制改革，通过建立完善财政一般转移支付制度、深化财政收入和支出管理制度改革，扩大公共财政覆盖农村社会管理的范围，财政对“三农”投入进一步加大。全面实施城乡一元化户籍制度，放宽户籍登记、迁徙条件，成都市实现市域范围内自由迁徙，促进了城乡居民有序流动和农民向城镇集中。探索创新农村基层社会管理体制，成都市全面推开村级公共服务和社会管理改革，完善新型农村基层治理结构，村级行政社会管理分类供给、经费保障、民主管理、设施统筹建设、人才队伍建设“五大机制”基本建立；实施乡（镇）、行政村区划调整和管理体制改革，探索完善农村新型社区管理模式；推进基层民主政治建设，全面推行乡（镇）和村（社区）党组织书记公推直选，建立健全党务、政务和村务公开制度。自贡市全面开展“村改社区”改革，深化15个重点村的农村社区建设试点，以产业发展为抓手，以组织建设、阵地建设和社区服务建设为重点，推进农村社区化管理建设，探索农村新型社区建设新模式；强力推进政务服务“两集中、两到位”，实施标准化建设，市、区县政务服务中心和乡（镇）便民服务中心三级服务体系不断完善，服务能力增强。

（六）扩权强镇试点逐步推开。德阳市结合自身实际，在12个区域重点镇率先进行“扩权强镇”改革试点，县（市、区）依法对重点镇下放行政管理权能，整合小城镇区域资源要素，构建推进新型城镇化、推动新农村建设发展的载体和平台，加快重点镇由“乡村型”向“城市型”转变，增强对农村的辐射和带动功能，探索加快推进城乡统筹发展的路径。自贡市在11个重点乡（镇）实施“扩权强镇”试点，区（县）把工商管理、社会治安等20多项权能下放给试点乡、镇，激活发展要素，增强了乡、镇自我发展能力，乡（镇）经济实力明显增强。

二、2010年改革试点工作安排

2010年是实施“十一五”规划的最后一年，也是我省奋力推进“两个加快”、加快城乡统筹发展的关键之年。统筹城乡综合配套改革的总体要求是：以科学发展观为指导，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）精神，紧紧围绕“两个加快”，坚持统筹城乡改革发展与加快推进城镇化和新农村建设紧密结合，按照城乡规划发展一体化、城乡基本公共服务均等化、城乡资源配置市场化的总体要求，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化，深入推进各项改革和制度创新，努力破除城乡二元结构体制障碍，加快建立统筹城乡发展新体制新机制，促进城乡经济社会发展一体化新格局的形成。

（一）深入推进重点改革，求突破、出特色、见实效。

1.稳步推进农村产权制度改革。在稳定农村基本经济关系的前提下，全面开展农村集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权登记颁证，明晰农村土地等财产的产权关系，为农村资源要素流动奠定基础和创造条件。继续深化林权制度改革，完善配套政策。探索实行股份合作、土地合作社、“大园区+大业主”等多种模式，依法自愿有偿推进土地承包经营权和林地使用权规范有序流转。探索建立农村产权交易市场，建立健全土地承包经营权流转管理服务机制，搭建土地经营权流转平台，用市场机制促进土地流转和规模经营。探索建立城乡统一的建设用地市场，盘活闲置的农村建设用地资源，在城乡之间合理分配城镇化发展带来的土地增值收益，让农民更直接分享城镇化快速发展的利益。

2.有序推进农村土地管理制度改革。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。有序开展农村土地整理，积极规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。土地整理试点要确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。

3.探索创新耕地保护机制。坚持最严格的耕地保护制度，建立保护补偿机制，落实政府耕地保护目标责任制。开展建立耕地保护基金的试点，用市场机制和经济手段鼓励和引导农民保护耕地，增强农民保护耕地的内在动力。有条件的地区参照成都市建立耕地保护基金的做法，给承担耕地保护责任的农户合理补贴，并与社保挂钩。成都市要进一步健全耕地保护基金补贴农户缴纳养老保险的制度，完善耕地保护基金筹措机制，强化基金使用管理，提高基金使用效益。

4.大力推进户籍制度改革。进一步放宽中小城市、小城镇特别是中心镇落户条件的政策；建立以居住地登记户口的管理制度，以合法固定住所或稳定生活来源为进城落户的基本条件；进一步打破城乡户籍制度壁垒，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享有与当地城镇居民同等的权益；放宽人口流动限制，促进人才合理有序流动，优化人力资源配置，加快城乡统筹步伐，推进城镇化进程。制定下发《四川省统筹城乡协调发展推进户籍制度改革的实施意见》，明确目标任务，出台配套政策措施，加强部门合作，切实把改革政策措施落到实处，取得明显成效。

5.深化农业农村投融资体制改革。大力推动资源要素向农村配置，向“三农”倾斜。继续加大对农业农村的投入力度，建立多元化的农业发展和农村建设投融资体制。推动各类金融组织业务和机构向农村延伸，扩大村镇银行试点范围，规范有序发展各类农业投资公司。推进农村金融产品和服务创新，积极拓展适合农村特点的农户小额贷款、联保贷款等金融服务，建立健全吸引社会资金投向农业农村的机制。

6.推进城乡基本公共服务均等化。完善和创新城乡基本公共服务供给机制，缩小城乡公共事业发展差距。加快建立覆盖城乡居民的社会保障制度，扩大新型农村养老保险制度试点，逐步提高农村居民保障水平。促进农民工参加失业、基本养老保险，研究农民工养老保险转接并入城镇养老保险的办法，保障农民工合法权益。增加发展农村公共事业的投入，建立城市公共事业单位对口帮扶农村的机制，推进城市教育、卫生、文化、体育服务向农村延伸。深化医药卫生体制改革，健全覆盖城乡的基本医疗卫生服务体系，建立城乡医疗保险关系转移、对接机制，不断提高新型农村合作医疗保障水平。

7.推进城乡管理一体化。在制定“十二五”规划中，统筹协调各类规划，健全完善城乡产业协调发展、基础设施配套建设的规划导向机制，实现行政区划范围内城乡规划体系全域覆盖和各类规划有机衔接。探索有利于城乡统筹的政府职能体系和大部门制，进一步明确县、乡（镇）政府事权与财权责任，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。强化乡（镇）公共服务职能，加快建立农村基础设施建设和公共服务支出稳定来源的保障机制。探索开展村级综合改革，推进村级事务管理职能与村级集体资产经营管理职能分离，建立健全村级公共服务和社会管理的经费保障机制。

（二）抓好分类改革试点，着力打造一批改革亮点。加快成都市国家改革试验区建设。按照国务院批复精神和试验区建设的总体要求，把统筹城乡发展穿到经济社会发展各项工作中，贯彻实施《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，进一步深化各项改革，继续探索创新，努力在城乡建设规划、土地利用、产业发展、基础设施、公共服务、劳动就业等方面创造新经验，在农村产权制度改革等重点领域和关键环节上探索新办法，加快新型工业化、新型城镇化和农业现代化进程，为全省统筹城乡改革发展提供经验和发挥先行示范作用。

扎实推进德阳、自贡、广元三市试点工作。围绕加快推进城镇化和新农村建设，加大改革创新力度，深入推进土地、户籍、社保和行政管理体制等重点改革，努力取得新突破。加快中小城市和小城镇发展，开展重点小城镇综合改革试点，大力发展城镇经济和县域经济，在建立城镇化和新农村建设互促共进机制方面探索办法和途径。充分发挥城镇化在集聚人口和经济、扩大内需、促进就业、解决“三农”问题中的重要作用，努力构建新型城乡形态。

着力推进市级试点。除成都、德阳、自贡、广元以外的17个市（州），要加强领导、健全工作机制，加大力度推进统筹城乡综合配套改革。结合当地实际，突出重点，打造一批改革亮点，树立典型示范，以典型示范推动面上的改革。

（三）加强指导和统筹协调，加大力度支持改革试点。加强总体指导。省统筹办各成员单位要加强对统筹城乡综合改革的总体指导，进一步健全工作机制，加强沟通和协调，及时研究解决推进改革出现的新情况新问题，结合部门职能制定推动改革试点的指导意见或办法措施。公安厅、人力资源社会保障厅要尽快研究制定出台推进户籍制度改革、城乡社会保险制度衔接的实施意见，以指导改革的推进。

加大支持力度。省直有关部门要结合工作职能积极向国家有关部门争取政策和项目支持，争取国家优先安排统筹城乡改革发展项目在我省试点地区先行先试。省统筹安排的涉农项目、资金要重点向试点市、县（区）倾斜，同时要配套出台支持改革试点的有关政策和措施，督促检查国家和省上各项政策落实，把改革发展政策落到实处。建立省直部门联系重点市、县（区）的帮扶机制，帮扶任务纳入年度工作目标考核。

开展调查研究。由省发展改革委牵头，组织省统筹办成员单位及有关方面专家，对统筹城乡综合配套改革的重点和关键问题进行深入调查研究，研究提出加快推进统筹城乡改革发展的政策建议报告，供领导决策参考。

第二篇：统筹城乡综合配套改革试点总体方案

××市统筹城乡发展综合配套

改革试点总体方案

统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，是新时期从根本上解决“三农”问题、建设全面小康社会、实现农业农村现代化的必由之路。积极稳妥开展改革试点，是探索建立统筹城乡经济社会发展的有效模式。为提升统筹城乡发展水平，加快推进城乡一体化进程，根据**市经济社会发展的阶段性特点，特制定**市统筹城乡发展综合配套改革试点总体方案。

一、现实基础

自2006年底以来，新一届**市委、市政府在广泛深入调研的基础上，提出了以推进“四大一新”（大铜业、大物流、大旅游、大框架城市、新农村建设）来谋求经济社会超常发展的工作思路，确定了超常发展的奋斗目标。经过两年多来的努力，我市经济社会已呈现出超常发展的喜人态势，2008年全市实现生产总值256.6亿元，同比增长14.20%。财政总收入36亿元，同比增长28.10%，其中地方财政收入16.3亿元，同比增长30.30%。规模以上工业增加值143亿元，增长27%。城镇固定资产投资128 亿元，同比增长64.30 %。社会消费品零售总额61.27亿元，同比增长23.80 %。城镇居民人均可支配收入达12808元，同比

— 1 — 增长13.40%；农民人均纯收入5100元，同比增长15.80%。

“世界铜都”建设取得阶段性成效，以工促农基础好。围绕建设“三个基地、一个中心”的目标（即铜原料供应基地、电解铜生产基地、铜产品精深加工基地和铜产业物流中心），已初步形成了具有一定规模的产业关联、上下配套的铜产业集群。目前，全市铜加工企业达78家、铜冶炼能力达85万吨，铜加工能力140万吨。2008年全市铜企业实现主营业务收入865.7亿元、税收31.7亿元。铜产业循环基地拆解加工区全面动工建设，力争2009年投产拆解企业15家以上，年拆解能力70万吨。

大框架城市建设迈出坚实步伐，以城带乡基础好。围绕推进“四区合一”、建设“大框架城市”的目标，中心城区至**、**的快速通道已完工通车，至**的快速通道预计2009年6月份可建成。按照“一体两翼”发展构想，目前夏埠新区、城西片区、鹰雄大道沿线和龙岗工业新城“三区一城”的整体开发已全面启动。以承办省第十三届运动会为契机，完成了市体育馆、生活垃圾卫生填埋场等一系列城市基础设施建设，城市承载能力明显增强。

社会主义新农村建设稳步推进，城乡同步发展的基础好。全市新农村建设试点村基本实现了“走平坦路、喝干净水、上卫生厕、住整洁房、用洁净能源”的目标。2007年全市财政收入过

— 2 — 千万元的乡镇达13个，过亿元的乡镇2个。2008年县乡财政发展迅速，全市37个乡镇街办，过1000万元的26个，比上年增加13个，翻一番，而且全市所有乡镇财政总收入均已过百万元，**市实现乡乡过千万元。

**市的基本市情是：人口少，区域小，经济总量不大，发展条件好，发展潜力大，发展势头强。从经济社会发展所处的阶段看，今后一个时期，正处在人均GDP由3000美元向5000美元迈进的关键时期，这既是加快发展的“黄金期”，也是社会矛盾的“凸显期”。立足基本市情，抓住主要矛盾，着眼未来发展，是进行统筹城乡发展综合配套改革试点的基本依据。

二、指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施 “四大一新”和全面融入鄱阳湖生态经济区建设战略，以体制机制创新为动力，以产业发展为基础，以有效解决“三农”问题为切入点，以加快消除城乡二元体制为突破口，充分发挥市场在资源配臵中的基础作用和政府在宏观管理中的主导作用，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡互动、开放互通、协调发展的城乡经济社会发展一体化新格局。

三、基本原则和总体目标

（一）基本原则

——统筹兼顾、整体规划。按照城乡一体化、人与自然和谐、经济社会可持续发展的要求，对试点区域的城乡经济社会发展和基础设施建设等实行统筹考虑、总体规划，兼顾各方利益，制定整体改革方案，有效整合城乡资源，全面提高区域内城市和农村发展的协调程度，促进城乡一体化。

——建立机制、合力推进。建立有效的推进机制，以试点地区的自身探索为主，各方面给予必要的支持，上下结合、形成合力。试点地区要在体制上敢于改革，在机制上勇于创新，在举措上善于突破，建立适应城乡统筹发展的体制机制。

——把握重点、有序实施。坚持既尽力而为又量力而行，在整体改革中分清急缓、循序渐进、分步实施。把握现阶段重点，加大改革力度，力求取得实效。

——以城带乡、协调发展。强化政策导向作用，发挥市场配臵资源的基础性作用，提高城乡资源综合开发利用水平，促进城乡资源要素合理流动，形成城市支持农村、工业反哺农业的格局，实现城乡协调发展。

（二）总体目标

通过5年的努力，重点突破城乡二元体制，加快建立加快统筹城乡发展的新机制，实现公共财政向农村倾斜、公共设施向农

— 4 — 村延伸、公共服务向农村覆盖、先进生产力向农村扩展、现代文明向农村传播，将**市建设成为体制机制活、统筹水平高、带动作用强的统筹城乡发展先行区。力争到2013年，城乡体制基本接轨、城乡产业相互融合、城乡社会协调发展、城乡差距明显缩小，形成城乡一体化发展新格局，为全省统筹城乡发展积累经验。

四、主要内容

把工业和农业、城市和农村、城镇居民和农村居民作为有机统一体，通过规划引领和体制创新、市场运作和政府推动、自行探索和政策支持等手段，着力在规划建设体制、基本公共服务、统筹产业发展、利益协调机制、行政管理体制等五个方面深化改革，加快创新。

(一)加快推进全市域的规划体制改革，优化城乡发展布局。

1、改革城乡规划管理体制。健全城乡规划委员会制度，加大统筹城乡规划的力度。建立集中统一的市域规划管理体制，健全市域内规划选址分级管理制度和城乡规划备案制度，对市域重点协调地区、重大基础设施和跨区域建设工程进行统一规划和管理，形成市域统筹规划布局重大基础设施、重大产业、公用事业和社会发展项目城乡建设新格局，提高资源配臵的效率和设施的共享度。

2、建立全市域一体的规划体系。围绕构建以**区为中心、— 5 — **市、**县城区为副中心、6个左右乡镇为节点的现代化网络型大城市框架，加快建立由市域总体规划——县（市）域总体规划——城市总体规划——乡镇总体规划——控制性详细规划和村庄规划组成的覆盖城乡的规划体系。打破行政区划界限，明确分区功能定位，优化公共设施布局，构筑城乡联动发展、整体推进的空间发展形态。分区域确定产业结构、人口布局、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，全面推行控制性详细规划编制的单元化管理，细化城乡建设用地布局，加快对基础设施与公共服务设施专项规划的编制。做好市域总体规划与土地利用总体规划的衔接。

3、构建保障科学发展土地管理新机制。在保持基本农田总量不减少、质量不降低的前提下，按照城乡总体规划和主体功能区规划建设要求，修编土地利用总体规划，优化土地利用结构，构建保障科学发展土地管理新机制。开展农村宅基地管理试点工作、夏埠新区被征地农民养老保险试点工作。加强国有建设用地批后监管工作，严格建设用地供应管理，建立批后监管协同机制，完善建设项目竣工用地验收制度；建立土地执法监管共同责任工作机制，建立土地执法监管联席会议制度、土地执法监管信息共享制度；进一步理顺强化市区土地储备管理，加强建设用地报批和土地供应管理，进一步规范和完善土地征收工作程序；加强农

— 6 — 民建房管理，严格按规划审批农民建房，坚持“一户一宅”制度。

(二)加快建立基本公共服务均等化的体制机制，夯实统筹城乡发展的基础。

4、加快农村公路网络及城乡公交一体化建设。积极探索农村公路客运发展新途径，着力构筑纵横交错、内连外畅的城乡交通网络，全力推进城乡一体化进程。完善农村公路路网结构和通达深度，重点抓好县至乡公路、断头路和网络公路的建设。统筹规划推进农村公路路面硬化建设，初步建成内联外畅的公路网络。加快推进城乡公交一体化，改革城乡客运管理模式，打破城乡客运二元分割局面，构筑中心城市到副中心城市、城市到乡镇、乡镇到村的三级公交网络。加快农村渡口改渡建桥工作，按照省、市两级政府的工作部署，多方面筹措资金，全面落实改渡建桥工作。加强农村公路养护管理，修订完善并出台《**市农村公路管理养护体制改革方案的实施意见》，督促各县(市、区)出台相应农村公路养护管理办法及检查考核细则，明确农村公路管理养护主体，把农村公路养护列入公共财政支出范围，保证农村公路的正常养护。

5、建立城乡平等充分的就业制度。加快建立发展经济扩大就业、市场导向自主择业、公平准入鼓励创业和城乡统一的就业制度。加强舆论宣传，倡导市场经济条件下新的用人观和择业观，— 7 — 引导就业困难群众正确对待利益关系调整，转变就业观念。完善城乡就业服务体系，建立城乡劳动力就业、失业登记制度，办好市、县(市、区)、镇三级联动，城乡一体的人力资源市场，全面开展充分就业社区、村创建活动，实现城乡劳动者平等充分就业。大力拓展就业渠道，发展多种经济成分并存的中小企业，通过拓宽就业渠道，使农村劳动力得到比较充分的就业。着力抓好农民外出就业和回乡创业。不断增强工业园区和小城镇对农村劳动力的吸纳能力，争取更多的农村劳动力就地入园就业。全面激活农业创业主体和投资主体，优化投资环境，引导外出务工农民回乡投资创业，对外出务工农民回乡投资办厂的，在落实税收优惠政策、用地审批、项目扶持等方面给予大力支持。加快建立创业风险基金和引导基金，着力提高城乡劳动力的就业和创业能力。

6、健全覆盖城乡的社会保障体系。加快建立与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡、多层次、区域内可接续和转移的社会保险体系。加快职工全覆盖的养老保险制度建设，探索建立新型农村社会养老保险制度，妥善解决被征地农民社会保障工作。全面建立未享受各类养老保险、70岁以上老年人的基本生活补助制度。完善农村最低生活保障制度，建立保障标准自然调整机制，实现应保尽保。全面落实农村五保供养制度，不断提高供养标准，建立农村困难群众住房救助制度。将城镇职工基本医疗保险之外

— 8 — 的城乡居民全部纳入保障范围，逐步实现城乡居民合作医疗保障制度与城镇职工基本医疗保险制度全面接轨。建立城镇医疗保险和新农合参保对象跨区域就医和实时结报制度。引导社会资本参与城乡社会福利事业，逐步实现特殊困难人群社会福利救助全覆盖。

7、加快建立城乡公平的教育体制。实施城乡基础教育一体化改革，建立公平合理的农村义务教育体制，加快农村中小学标准化建设。继续完善义务教育经费保障机制，全面落实“两免一补”政策。扎实推进教育资整合工作，适时出台推进农村教育资源均衡发展的实施意见，按“做大做强乡（镇）中心小学、做优做精村级完小”的资源整合思路，农村教育的投入向乡（镇）中小学倾斜，力争用3年时间使每个乡（镇）有一所高标准的中心小学。建立县（市、区）域教师统一配臵制度，构建更为开放、灵活的教师流动机制。建立健全农村教师津贴补贴制度，促进优质教育资源向农村流动。完善扶困助学机制，关爱教育弱势群体，进一步建立健全高职院校、中职学校家庭经济困难学生资助体系，确保每个家庭经济困难子女都能顺利接受学校教育。加快农村中职教育基础设施建设，完善覆盖县、乡、村的农村职业教育培训网络。加快职业教育资源整合升格，整合市直中专资源，确保**市职业技术学院江铜校区正式挂牌招生。

8、加快城乡文化协调发展。以市群艺馆、艺术团、图书馆、博物馆、影剧院等为龙头，以县（市、区）文化馆、图书馆为骨干，以乡镇（街道）综合文化站为支撑，以村（社区）多功能文化活动室为基础，构建覆盖全市城乡四级公共文化阵地网络，实现城乡公共文化服务均衡发展，形成人民群众基本文化效益日益得到保障的公共文化服务体系。积极筹建市艺术中心、市非物质文化遗产展示中心；加强各县（市、区）图书馆、文化馆标准化建设，按要求全部独立建馆；加大公共文化服务的延伸，为各级图书馆、文化馆配臵文化流动服务车；尽快建立1个市级文化信息资源共享中心，3个县级基层中心和33个乡镇基层网点；加强乡镇综合文化站建设的配套工作，争取在2010年全市33个乡镇全部都有文化站；加大公共文化服务经费的投入，增设非物质文化遗产保护、社区文化活动和农村文化活动等专项经费，促进我市城乡文化协调快速发展。

9、加快发展城乡医疗卫生事业。按照国家和省医疗卫生体制改革的总体部署，大力推进公立医疗机构取消药品加成改革试点，试点单位为**市妇幼保健院、**县人民医院和**县所有的乡镇卫生院。加快建立覆盖城乡的公共卫生体系。健全城乡社区卫生基础设施体系，加快社区卫生服务中心规范化和乡镇卫生院标准化建设。建立乡镇卫生院人员经费保障机制和乡村医生公共卫

— 10 — 生服务补助制度。加大农村卫技人员的培训力度，大力培养农村实用卫生人才，建立规范农村卫技人员进入、退出机制，提高农村医疗服务水平。深化医疗卫生体制改革，探索建立引进社会资本举办各类医疗机构、参与城乡卫生体系建设的新机制。健全社区卫生服务首诊制度，进一步完善双向转诊及医保差别报销制度，逐步形成“大病进医院、小病进社区”的分级分层分类的医疗服务体系。

10、建立向农村倾斜的投入保障机制。健全农业投入稳定增长机制，不断加大财政对农业的投入和扶持力度。保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅增加对农村基础设施和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。认真落实国家对农业的各项扶持和补贴政策。所有乡镇推行“乡财县代管”；建立健全村级组织运转经费保障机制。继续做好农民负担监督管理工作，开展一事一议财政奖补试点，建立健全农村公益事业建设投入新机制。深化投融资体制改革，积极引导不同经济成份和各类投资主体参与公共设施的投资建设，加快形成政府推动、多元投资、市场运作的新机制。

(三)加快探索建立城乡利益协调机制，激发统筹城乡发展的动力。

11、建设统筹城乡发展的城镇体系。以建设小城镇为切入点，— 11 — 全面推进我市城乡一体化进程。结合村镇实际，科学编制村镇规划，凡是没有编制规划的建制镇必须尽快组织编制，并按规定程序报批。多元筹资，拓宽小城镇建设资金渠道，财政安排一定资金；返还城市建设维护税、市政公用设施配套费给小城镇；鼓励和吸纳社会资金参与小城镇建设；建立小城镇土地使用有偿出让制度，实行级差地价；组建小城镇建设投资公司，引入市场机制。积极培育小城镇特色经济和优势产业，采取倾斜政策，培育其做强做大，大力发展个私经济，优化农业结构。理顺关系，强化管理，提高小城镇建设管理水平，在各建制镇设立村镇规划建设管理所，制定和完善小城镇规划管理、建设管理、环卫管理、园林绿化管理等具体办法。

12、推进农村土地管理制度改革。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，建立以各级政府为责任主体、相关部门联动监管、社会成员广泛参与的耕地保护共同责任机制。继续推进土地整理复垦开发，建设占用耕地实行先补后占。完善农民的土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，允许农民按照依法自愿有偿的原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营

— 12 — 主体。土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。推进征地制度改革，严格界定公益性和经营性建设用地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，妥善解决被征地农民就业、住房、社会保障。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

13、深化户籍登记制度和外来人员居住证制度改革。进一步放宽外来人员来我市落户的条件，凡在我市拥有合法固定的居住场所和合法的收入来源的，均可在我市落常住户口。稳步推进社会保障、土地承包、宅基地、计划生育、兵役优抚等相关政策制度的配套改革。深化外来人员居住证制度改革，构筑人才集聚新高地。

(四)加快建立促进城乡产业互动发展的体制机制，提升统筹城乡发展的水平。

14、完善现代农业产业体系。围绕走特色农业现代化道路，努力健全农业产业体系，转变农业发展方式。促进粮食稳定发展，按照稳定面积、调优结构、提高品质、主攻单产、增加总量的思路，积极开展良种进村入户活动，建立新品种展示示范基地。认真实施“造地增粮富民工程”和农业综合开发土地治理工程，加

— 13 — 快中低产田改造，打造粮食生产核心区，确保粮食播种面积稳定在160万亩左右，总产量稳定在60万吨左右。加快发展特色农业和农产品加工业，优化农产品结构和农业区域布局，在全市形成一批各具特色，具有规模效益、品牌效应和产业聚集力的优势特色农业产业群。围绕主导、特色产业，扩大基地规模，打造一批“一村一品、一乡一业”新亮点。大力推进农业产业化经营，抓好省、市级龙头企业，注重培植新型农业龙头企业。引导农村合作经济组织和农业行业协会健康发展，开展农民专业合作社、供销合作社、信用合作社“三位一体”的改革试点，不断提高农业生产和农民的组织化程度。加强农业科技服务体系建设，抓好农业科技示范镇、示范户建设，发挥好典型引路、辐射带动的作用。对农民开展针对性、实用性强的技术指导和服务。大力支持民营农业科研机构发展，培育科技经纪人。力争三年内健全乡镇农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，并逐步建立村级服务站点。加强农村现代流通服务，加快建设农产品物流中心和大型农副产品批发交易市场，形成“生产基地+批发市场+配送中心+连锁超市”的农产品物流体系。举办多种形式的农产品促销活动，组织企业积极参与各类农产品展销会、订货会。积极开拓农村消费市场，认真开展“家电下乡”活动。建立健全供销、邮政系统农资连锁经营服务网络，以质优价廉服务“三农”。

15、加强“三农”人才队伍建设。引导城市人才向农村流动，鼓励高校毕业生到农村基层就业。充分利用省委组织部下派选调生、公务员考录、事业单位公开招聘、“三支一扶”、“村官”考录等方式充实农村“三农”人才。完善职称评审制度，切实推动农民技术人员的职称评定工作。稳定农村教师队伍，鼓励长期在基层一线的教师做好教学工作，积极探索农村乡土人才开发培养和优秀人才选拔管理模式，把农村乡土人才纳入人事人才工作的服务范围，打破人才的城乡壁垒，整合现有农业和农村人才资源。大力开展“一村一品”带头人集中培训工作。组织农民技术人员参与全省“一村一品”示范点行业技术培训班，促进各示范点的互动交流。

16、加快社会主义新农村建设。扎实推进社会主义新农村建设，加快农村基础设施建设和社会事业发展步伐，着力解决农民生产生活中的突出问题。坚持“规划先行、试点起步、稳步推进”的原则，大力开展新农村建设；以市场为导向，以科技为依托，以发展“一村一品”和农业产业化龙头企业为核心，加快农业产业结构调整，积极发展现代农业和具有**市特色的生态农业，加速推进农业产业化发展；继续抓好以“六改四普及”为主要内容的村庄整治建设，切实改善农村人居环境；以管理体制机制完善和创新为动力，进一步促进农村民主管理，进一步抓好农村精神文明建设，把农村社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的

— 15 — 社会生活共同体，加速区域内公共服务均等化，促进城乡协调发展。

17、建立二三产业集聚集约发展的机制。按照经济流向、区域条件，调整优化开发区、工业功能区的布局，完善服务功能，提升集聚能力。加快国有企业战略性调整，推进国有资本向重点区域和优势产业集中。加快推进政府引导、企业主体、社会参与的共性技术创新服务平台建设，依托高校和科研院所，建立多种模式的产学研合作创新组织，打造“世界铜都”和“中国环保水工产业基地”。制定出台激励生产性服务业快速发展的政策，培育具有区域特色的现代服务业，充分发挥区位优势，吸引跨国公司在**市建立采购、物流配送中心，打造全国区域性物流中心。

18、建立环境优化经济增长机制。强化生态功能分区，健全环保准入机制，根据区域资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量及社会经济发展情况，划定优化区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。积极引导和鼓励企业退城进园或退城进郊，全面实施污染物排放总量控制制度、深化排污费权交易制度。完善城乡环境保护基础设施建设，实施生活垃圾、生活污水和医疗垃圾无害化、资源化处理。加强农村生态环境保护，指导和督促乡镇编制农村环境综合整治规划与计划，调整与优化农业产业结构，加强畜禽养殖业管理，控制农村污染，实现可持续发展。深入开展全市农村“卫生清洁工程”，改善农村居民的居住环境。

19、创新发展地方金融。大力发展农村金融机构，组建**市农村商业银行，在县域设立农村资金互助社、小额贷款公司、村镇银行，培育多类别、广覆盖、竞争性强的农村金融市场，支持县域企业的发展。创新金融产品，支持农村信用社深入开展农户小额信用贷款业务、农户联保贷款业务，加大对农业龙头企业、乡镇小企业的投放力度；鼓励农业银行加大在县域、在农业的信贷投入；引导农业发展银行加大对农村基础设施建设、农业生态及环保建设项目的投入，加大商业性贷款的投放；激发邮政储蓄银行在乡镇发放贷款的积极性，有效利用邮政储蓄银行网点分布广泛，资金充足的优势。促进城市涉农企业与农户建立收购关系，对与城市企业签有订单的农户提供信贷支持，对与农户签有订单的城市企业优先给予信贷支持。利用小额担保贷款对返乡农民工自主创业提供信贷支持，对企业新增吸纳返乡农民工就业达到一定比例的，优先给予小额担保贷款支持。整合各类财政支农资金和中小企业发展基金，建立健全我市小额担保贷款、中小企业贷款和农业产业化贷款风险补偿机制。鼓励县域内银行业金融机构将吸收的存款主要用于当地发放贷款，完善《**市银行业金融机构信贷支持地方经济发展业绩考核奖励办法》。引导各银行业机构设立中小企业贷款的专门机构，积极向中小企业开展票据贴现业务，改善对中小企业的融资服务。

20、构建新型农村风险防范体系。按照“政府补助、农户自

— 17 — 愿、市场运作”的方式，加快建立多层次、广覆盖的政策性农业保险体系。进一步完善政策性农业保险制度，扩大农户覆盖面，扩大保险品种，提高保障标准。全面实施政策性农村住房保险制度。加快探索建立政策性农民自主创业保险制度。探索开展商业信贷与保险联动的改革试点。加快建立农业贷款风险补偿制度。

(五)加快建立科学高效的行政管理体制，增强统筹城乡发展的能力。

21、建立城乡一体的行政管理体制。进一步理顺乡镇政府管理体制之间的关系，注重实现乡镇政府由全能型向服务型的转变。坚持机构设臵与调整乡镇行政区划相结合，以统筹城乡发展改革为契机，在实现大乡镇的基础上，合理设臵各类机构，对乡镇原有的内设机构和事业站所实行整合重组。坚持职能配臵与强化乡镇服务功能相结合，逐步将乡镇政府的工作重点转移到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务及营造良好发展环境上来。坚持编制确定与减轻乡镇财政负担相结合，精简党政机构、人员编制和领导职数，切实加强乡镇机构编制和实有人员控制，严把入口关、疏通出口关。

22、完善统筹城乡发展的责权统一体系。按照“统一领导、分级负责、协调一致”的原则，“小机构，大服务”的改革思路，合理划分市与县（市、区），县（市、区）与乡（镇）之间的事权和决策权，调整优化机构设臵。成立城乡一体的交通管理机构，— 18 — 统筹管理鹰雄大道、**大道、邓洪公路等城际快速通道；理顺水务管理体制，建立“大水务”管理模式，统筹管理境内信江流域；积极探索建立农村信息化管理机构，推进农村政务信息公开，提高行政效率，降低行政成本。

23、创新增强统筹能力的体制机制。继续实施行政区划体制改革，大力整合行政资源，拓展发展空间，增强统筹城乡发展的能力。稳定和完善支农惠农的政策，健全财政支农的刚性增长机制，积极整合财政资源，开展政府主导、财政部门牵头、主管部门参与，以规划为龙头、项目为载体、资金为保障“三位一体”的支农资金整合改革试点，增强公共财政支持“三农”发展的能力。

24、搭建统筹城乡发展的平台。按照“权利下放、超收分成、规费全留、干部配强”的原则，积极推进新市镇的扩权强镇、行政执法管理体制、财政体制和干部管理体制改革，强化公共服务，加强社会管理，优化发展环境，激发发展活力，充分发挥新市镇的集聚辐射功能，把新市镇建设成为连接城乡的战略节点。

五、保障措施

(一)成立组织，加强领导。

成立由市委书记、市长任组长，有关部门负责人参加的**市统筹城乡发展综合配套改革试点工作领导小组（领导小组办公室设在市委农工部），协调解决重大问题，审定专项改革方案，— 19 — 研究制定相关政策，推动**市统筹城乡发展综合配套改革试点工作。

(二)突出重点，分步实施。

**市统筹城乡发展综合配套改革时间5年，分四个阶段实施：第一阶段(2009年），为试点启动阶段；第二阶段（2010年)，为重点突破阶段；第三阶段(2011—2012年)，为全面推进阶段；第四阶段(2013年)，为完善提高阶段。

待省政府批复总体方案后，制定阶段性实施意见，明确阶段性目标和改革重点，出台相关的配套政策，提出需要由国家和省及有关部门协调解决的问题，扎实推进综合配套改革。

(三)健全机制，合力推进。

综合配套改革涉及面广、政策性强，必须建立市、县(市、区)政府和各部门的联动推进工作机制，明确任务，落实责任，并将改革试点任务作为县(市、区)和各部门目标责任制考核的主要内容。各级各部门要重视改革、关心改革、支持改革，加强工作交流，加大宣传力度，合力推进综合配套改革。

第三篇：广元市统筹城乡综合配套改革试点

广元市统筹城乡综合配套改革试点

工作进展情况

一、统筹城乡综合配套改革试点工作推进情况

推进统筹城乡发展，是省委、省政府推进四川科学发展的重大战略决策和加快富民强省全面小康进程的创新之举。确定广元为省级试点市，体现了省委、省政府对广元的关心、支持和鼓舞，更为我市带来了重大的发展机遇。改革试点给我们提供了先行先试、超前探索的核心政策资源，为我们创造了破解制约我市发展的深层次矛盾和问题，在改革的重要领域和关键环节取得实质性突破，率先探索建立城乡统筹发展新体制新机制的有利条件，对推进我市灾后恢复重建和跨越发展具有全局性和战略性意义。

2007年7月5日省委统筹城乡综合配套改革专题会议确定广元为省级试点市之后，市委、市政府迅速行动，进行了一系列的安排部署，并在全市上下启动了推进统筹城乡发展的相关工作：

（一）准确把握统筹城乡发展的科学内涵和基本要求，进一步提高思想认识。统筹城乡综合配套改革是一次崭新的实践，各级各部门必须加强学习、提高认识，准确把握和理解其科学内涵和基本要求，才能在实践中加以灵活运用。为此，市委、市政府在深入学习省委专题会议精神的基础上，为进一步开阔广大干部的眼界、拓展思路，先后邀请了国务院发展研究中心、国家发改委和成都市委的领导及专家学者从实践与理论层面作专题辅导，强化理论准备。在强化学习的同时，注重搞好宣传发动，在全市开展了统筹城乡改革试点的大讨论，运用多种方式广泛宣传改革试点的重大意义，调动广大干部群众参与和支持改革的积极性，开展全面献计献策活动，形成了全社会关心、支持、参与的良好氛围，为改革试点工作提供了思想保证、精神动力和舆论支持。

（二）切实加强领导，为改革试点提供强有力的组织保障。市委、市政府把推进改革试点工作纳入了重要议事日程，建立了由市委、市政府主要领导任正、副组长的广元市统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组，各县区、广元经济开发区和市级有关部门也组建了相应的工作机构，全市上下形成了主动参与和谋划改革试点的工作格局。2009年，根据领导变动情况，及时对领导小组成员进行了调整。

（三）深入调查研究，准确把握我市发展的阶段性特征和区域性特点，研究制定改革试点总体方案。省委、省政府选择在全省不同类型、不同发展水平的地区进行改革试点，就是要求我市率先在贫困山区探索出统筹城乡跨越发展的新路子，基本形成统筹城乡发展的体制机制和政策体系。一年多来，我市从以下几个方面着力研究制定改革试点总体方案：一是为加大调查研究的力度，拟定了22项调研课题，在全市有针对性的开展了调查研究。二是在认真调查研究的基础上，市政府从市级相关部门抽调专门人员，集中办公，按照定位准确、操作性强、主攻方向和重点特色突出的要求，研究制定我市改革试点总体方案。在方案制定过程中，积极借鉴外地经验，并聘请国务院发展研究中心的专家作指导，主动征求了各方面的建议和意见，把制定方案的过程作为集中各方智慧、科学民主决策、提高认识、统一思想的过程。方案制定数易其稿，经市政府常务会和市委常委会几次讨论，在省统筹办、省级有关部门和国家发改委等部门的精心指导下，结合我市灾后恢复重建实际，经上下积极沟通、反复修改完善，省政府于2008年8月22日正式批准了我市改革试点总体方案。三是在上报待批总体方案的过程中，先后初审了8个县级改革试点总体方案以及行政管理体制和基层民主政治建设、对外开放体制机制创新、金融体制机制创新、山区林业综合开发体制机制创新、社会事业设施建设一体化专项改革、户籍制度改革、农村集体建设用地使用权和集体土地承包经营权流转等专项改革方案，为改革试点顺利推进提供了必要保障。

（四）突出广元特色，有的放矢抓点示范。一年多来，在统筹城乡改革试点推进工作中，市委、市政府经过反复研究认为，广元是欠发展地区，统筹城乡综合配套改革不能全面出击和面面俱到，必须针对广元市情，突出广元特色，有的放矢抓重点：首先，广元是山区市，山区发展，希望在山、潜力在林，山区林业综合开发是加快广元统筹城乡发展步伐的重要抓手。2007年10月，市委、市政府召开了高规格的全市林业发展大会，正式启动了山区林业综合开发。市委、市政府出台了《关于加快山区林业综合开发的决定》，积极发展生态产业，加快森林工业、森林蔬菜、森林果业、森林旅游、森林畜牧和木本油料等林业特色产业发展。省林业厅和市政府建立了“厅市合作”机制，共同推进我市山区林业综合开发。二是大力推进工业园区建设。以打造特色产业集聚、企业发展要素充分整合的现代工业园区为核心，不断增强统筹城乡发展的动能。一年多来，加快了广元经济开发区、苍溪县武当工业集中发展区、剑阁县剑门工业集中发展区、旺苍县卢家坝工业集中区等现代工业园区建设步伐，全市新引进入园规模以上企业75家，入园企业个数、实现销售收入、工业增加值和利润总额分别占规模以上工业的58.6%、75%、56.5%和80%。结合灾后恢复重建和资源转化战略的实施，新开工建设川浙（江）合作产业园、川黑（龙江）合作产业园、军民结合产业园和医药产业园，加快推进天然气综合利用工业园区建设，全市工业园区完成基础设施建设投入5亿元。三是大力推进现代农业示范园区建设。探索现代农业发展新模式，打通一二三产业，推进“贸工农”一体化，促进城乡统筹和产业互动。依托土地整理项目的实施，加快荞子坝、白桥坝、白龙、昭化、尚武等农业园区建设。坚持资源整合，运用现代农业生产新技术，积极发展优势特色农业产业；广泛采用土地租赁、入股、返租倒包等土地流转经营形式，初步形成了 “工厂+农业园区+农业产业化工人”、“公司+基地+协会+农户”、“市场+协会+农户”等产业化经营模式和工厂连基地、农民向产业工人转变的工农统筹、城乡互动新格局。四是大力推进旅游景区建设。皇泽寺、翠云廊、苍溪红军渡、西武当、昭化古城景区成功创建4A，加快朝天区曾家山、青川唐家河、剑阁剑门关旅游景点建设，加快地震遗迹公园建设步伐，以旅游推动了城乡统筹发展中的三次产业互促互动。

（五）坚持灾后恢复重建与统筹城乡改革试点相结合，推动全市经济社会协调发展。一是在重建规划上充分考虑城乡统筹，优化空间布局。在编制灾后恢复重建规划过程中，认真分析评估地震对资源环境的破坏及其长远影响，以资源环境承载能力为前提，按照主体功能定位要求，确定不同区域开发方向和强度，将全市统筹城乡空间布局由“一核一圈四翼”调整为西北部生态脆弱区、中部河谷走廊地区和南部低山丘陵地区，科学合理安排灾后恢复重建与统筹城乡发展空间布局。二是在项目规划与资金安排上兼顾城乡，加大向农村的投入力度。充分考虑地震灾害对农村地区造成的重大损失，在项目规划和资金配置上适当向农村倾斜，对与农民生产生活息息相关的建设项目纳入灾后恢复重建规划盘子，在农村生产设施、基础设施、公益设施、贫困村建设和生态恢复等方面提高财政性资金安排的比例。三是在项目实施上坚持民生优先，加快农村公共设施建设。优先安排农房重建和受损水库、学校、医院等恢复重建，优先恢复农业生产生活设施和农村商贸服务设施，统筹考虑灾害治理、土地整理和生态恢复重建项目。同时，在农房建设中推行集中建设、集中居住，与小城镇建设、新农村建设和产业发展有机结合。四是在产业布局上，积极推进集中集聚发展。依托交通干线和重点集镇，优化三次产业布局。坚持以块状示范、带状成型的方式，打造农业特色产业基地；推进工业集中发展，加速建设工业园区和工业集中发展区；加快建设生态度假旅游区和地震遗址精品旅游区，推动三产业发展。以产业的加快恢复发展来引导人口向交通沿线和重点乡镇集聚，实现产业集中集聚发展、人口逐步向重点乡镇集中转移的目标。

（六）强化改革主基调，加快体制机制创新步伐。一是探索有利于城乡统筹的行政管理体制。整合行政资源，理顺管理关系，切实将管理和服务向农村和基层延伸。积极推进了城乡一体的绿化管理体制及整合城乡客运市场管理体制改革，成立了市林业和园林管理局，整合城乡客运市场工作已初建成效。二是加快发展新型农村金融组织，增强为“三农”服务的能力。市政府出台了《关于扩大小额贷款公司试点工作方案的通知》，进一步加大了支持发展新型农村金融组织的工作力度。在设立了利州区全力小额贷款公司的基础上，先后成立了利州区融利、旺苍县新京小额贷款公司，建立了剑阁县包商富民村镇银行，设立了苍溪县益民农村资金互助社，旺苍县结合TCC5项目试点，建立农村贫困社区滚动发展资金，项目实施村已达46个。我市已建立了小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社和农村贫困社区滚动发展资金等较为齐全的新型农村金融组织。三是创新土地流转办法。市委、市政府出台了《关于推进农村土地流转发展适度规模经营的意见》。旺苍县不断完善四川桃园公司“南阳模式”，促进农村土地集约经营；苍溪县在全市率先成立了土地流转服务中心，建立了土地流转有形服务市场；全市各县区积极完善了农村土地流转的政策措施，积极推进农村土地托管、转包、租包、转让、互换、入股等方式流转，不断推进土地流转与集约经营。四是推进统筹城乡劳动保障改革步伐。市政府常务会议审定通过了《广元市新型农村和城镇居民基本养老保险试行办法》等3个政策文件，并选择在苍溪县先行试点。

二、改革试点推进中存在的困难和问题

一是特大地震延缓了改革试点进程。突如其来的“5〃12”汶川特大地震，我市经济社会发展遭受重创，造成了重大财产损失，灾后恢复重建时间紧、任务重、压力大，延缓了我市改革试点推进进程。二是统筹城乡发展投入不足。广元发展阶段相对落后，发展条件相对较差，自身投入能力弱。小城区带大农村特征明显，城乡二元结构突出，城乡发展差距大，亟需在公共服务和重大基础设施建设方面加大投入。三是城乡二元结构的深层次矛盾日益凸显。由于长期实行城乡分治的管理体制，我市一定程度上存在着兼顾城乡协调发展不够，城乡发展的结构性矛盾普遍存在，农村小农经济生产方式制约了农村的加快发展，土地规模化集约化经营成效不明显，城乡居民享受公共服务差异较大等问题。这些问题是多年发展积累下来的，目前已经比较明显地显现出来，短期内解决的难度很大，统筹城乡任重而道远。

三、下一步工作打算 下一步，我们将从以下方面进一步加快统筹城乡改革试点步伐：

（一）完善方案，细化目标。一是进一步修改完善总体方案。各县区和广元经济开发区要按照省委、省政府和市委的要求，结合十七大、十七届三中全会精神和省政府批复我市的改革试点总体方案，修改完善县区总体方案，在形成共识的基础上，尽快履行报批手续。二是修改完善专项改革方案并明确近期改革重点。制定专项改革试点方案，将改革试点的各项任务细化落实，近期重点在土地流转及管理和使用制度创新、农民工社保和农村保险制度改革、户籍管理制度改革和城乡一体的行政管理制度改革等方面进行突破。三是拟定分年行动计划。重点明确今明两年推进改革试点的主要内容、试点的范围和改革试点要达到的效果等，有计划、分步骤地扎实推进。

（二）抓住关键，强力推进。一是全面推进灾后恢复重建。坚持用统筹城乡的理念和办法推进灾后恢复重建，进一步推进工业集中集聚发展，推进受灾农民向城镇集中，支持农业规模化经营，促进新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化联动”，加大公共服务和基础设施投入力度，全面提速灾后恢复重建，努力实现经济社会又好又快发展。探索建立科学重建的长效机制，完善灾后恢复重建总体规划和专项规划的统筹协调及协作实施机制，健全省市对口支援多元合作协调机制。二是大力实施资源转化战略。以实施资源转化战略为统筹城乡的突破口，强化城乡互动的产业支撑。大力加强工业园区、现代农业示范园区和旅游景区建设，增强统筹城乡发展的能力。加快推进能源、金属、农副产品、建材、电子机械、旅游和职教七大板块发展，坚持合理布局、项目推进、集群发展、园区承载、市场运作和生态导向“六措并举”。三是实施山区林业综合开发。研究出台《广元市山区林业综合开发体制机制创新改革专项方案》，完善配套政策。加快森林分类经营区划进程，推进国有林企改革，放手发展非公有制林业，建设和完善林业产业市场体系，积极支持林业特色产业发展。四是积极推进统筹城乡劳动保障改革。加快苍溪县试点步伐，积累经验，适时推广。逐步建立新型就业制度和公共就业服务体系；建立保基本、多层次、广覆盖、相融通的社会保险制度体系，实现社会保险全覆盖；建立与统筹城乡相适应的管理制度，实现就业和社会保险服务人性化、规范化、信息化。五是推进土地流转和集体建设用地使用管理制度改革。建立健全农村土地使用权交易市场，加大农村土地流转引导、服务力度，依法稳定和完善农村土地承包关系，引导农村土地使用权健康流转；鼓励企业、业主流转土地发展适度规模经营。创新集体建设用地使用权流转方式，加大集体建设用地改革力度，在农房建设、产业发展和城乡结合部取得实质性突破。六是深化农村金融制度改革。稳步扩大村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司和农村贫困社区滚动发展资金等农村地区银行业及非银行业金融机构试点范围，增强为“三农”服务的能力。七是打造统筹城乡示范点。紧紧围绕统筹城乡六个重要支撑点，在市县区充分调研和协商的基础上，结合各县区发展和改革的实际，在每个县区选择1～2个点先行先试，明确改革试点的主要内容和进度要求。各级各有关部门围绕确定的示范点，在项目安排、资金补助和政策扶持方面，优先向示范点倾斜，尽快形成示范带动。

（三）强化领导，统筹协调。一是加强组织领导。进一步完善组织领导机构，强化领导责任，配强工作班子，落实目标任务。市级有关部门要牵头做好相关专项改革试点工作，加大推进力度，同时，加强对县区改革试点工作的指导，发现问题，及时纠偏纠错。二是加强交流合作。切实加强横向交流，密切跟踪重庆、成都国家级试验区和德阳、自贡省级试点市改革进展情况，学习借鉴其有效做法。积极加强同省级有关部门的衔接，创造条件签订一批厅（局）市合作备忘录，建立厅（局）市合作机制或示范区，争取在政策、资金等方面的大力支持。三是加强总结提炼。充分借智借力，及时总结改革试点中的经验和教训，将典型性创新成果进行理论提炼并适时推广。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，推进城乡统筹是一项长期的、渐进的工作，改革试点工作涉及面宽、政策性强、工作要求高，需要各级各部门高度重视，进一步加强组织领导，形成强大的工作合力，更需要人大及其常委会依法监督并对重大事项依法作出决议。在省委、省政府和市委的坚强领导下，通过政府卓有成效的工作，我市统筹城乡综合配套改革试点工作将力争在重点领域和关键环节取得突破，为我市推进“两个加快”提供体制和机制保障。

第四篇：大安区统筹城乡综合配套改革试点总体方案

大安区统筹城乡综合配套改革试点总体方案

2008年09月04日 【浏览字号：大 中 小】 来源:区政府办

为加快全区统筹城乡发展进程，推动经济社会又好又快发展，努力为自贡破解城乡二元结构难题、建设统筹城乡发展的老工业城市探索经验，根据市委、市政府把大安区作为自贡市统筹城乡综合配套改革试点重点突破区域的要求，结合大安实际，制定本方案。

一、指导思想和总体思路

指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“坚持科学发展，构建和谐大安”主题，按照工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的方针，以规划为引领，以产业为支撑，以市场为导向，以改革为动力，以组织为载体，以民生为根本，进一步创新城乡协调发展的体制机制，促进先进生产力向农村扩展、公共财政向“三农”倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，着力构建以工促农、以城带乡、城乡共荣的体制机制和发展模式，努力建设城乡政治、经济、文化和社会事业统筹协调发展的新大安。

总体思路：紧密结合大安区情特点，立足“城乡一体，丘区十强”的发展定位,紧紧围绕“增加农民收入，增强村级实力，促进社会进步”这一根本目标，实施工业企业聚集化、土地经营规模化、农村居住社区化、新型农民组织化“四化战略途径”，着力推进土地利用制度改革、体制机制创新、提高农民组织化程度“三个突破”，加快推进一城（大安城市中心区域）、五区（工业集中发展区）、四基地（现代农业示范基地）“三大建设”，努力实现城乡规划、基础设施、产业发展、社会保障、社会事业、社会管理“六项统筹”，实现经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展。

二、基本原则

坚持科学发展、以人为本。以加快发展、科学发展、又好又快发展统领城乡经济社会发展全局，把维护人民群众的利益作为统筹城乡改革和发展的出发点和落脚点，着力创新发展模式，提高发展质量，逐步使城乡居民在就业、就医、就学和社会保障、公共福利等方面享有平等权利。

坚持解放思想、破旧立新。着力解决思想观念问题，坚持改革开放和创新发展，坚决破除制约城乡协调发展的体制机制及制度性障碍，构建统筹城乡发展的新体制、新机制及良好的社会环境。

坚持分类指导、整体推进。始终遵循城乡经济社会发展的基本规律和生产关系适应生产力发展要求的普遍规律，把握区域性特征和阶段性特点，因地制宜确定工作重点和推进力度，既大胆探索、强力推进，又量力而行、务求实效。

坚持政府主导、群众主体。加强政府引导，强化公共服务，充分发挥基层首创精神，最大限度地调动群众的积极性和创造性，组织和发动群众积极参与城乡建设。

三、主要目标

（一）经济社会发展目标

近期目标：按照“一年有新进展，三年有新突破，五年有大变化”的要求，到2011年，全区人均GDP力争达到2.55万元；区属工业对GDP增长的贡献率达60%以上，全区规模工业企业集中度达到70%以上，三次产业比重由2006年的12︰60︰28调整为8︰62︰30，三次产业就业比重由2006年的45︰23︰32调整为35︰28︰37；试点区域农村土地流转率和规模经营率均达到70%，全区农民人均纯收入由2006年的3672元提高到6800元，农民非农收入占纯收入比重由2006年的45%提高到65%，城乡居民收入比由2006年的2.4︰1下降到2.2︰1以内，城乡居民恩格尔系数差距缩小到6个百分点以内；城镇化率由2006年的36.1%提高到45%以上，农村居民集中居住率达到20%以上；农村经济组织、社会组织和政治组织带动发展、助农增收的能力不断增强，全区建立起覆盖六大农业主导产业和四大特色产业的各类农村新型组织100个以上。初步实现城乡规划一体、经济社会相融、劳动就业充分、保障体系健全的新格局。全区综合经济实力力争进入全省丘区前10强，在全省丘陵区县率先建立统筹城乡科学发展的体制机制，率先建成老工业城市推进城乡统筹的示范窗口，在全市农村区县率先建成全面小康区县。

远期目标：到2016年，全区GDP实现240亿元，人均GDP达4.8万元以上，城镇化率达到60%以上，城乡居民收入之比为2︰1。社会事业加快发展，镇村公共服务中心覆盖率达到100%，城乡居民最低生活保障线之比为1︰1，新型农村养老保险覆盖率大幅度提高。生态文明观念牢固树立，城乡人居环境大为改善。基层民主建设进一步夯实。城乡差距明显缩小，城乡二元结构基本消除，全面形成城乡居民享有基本同质化的生活条件、均等化的公共服务、平等化的经济社会权利的城乡一体化发展新格局。

（二）深化改革和机制体制创新目标

——探索建立农村集体建设用地和集体土地承包经营权流转制度，完善配套制度，促进农村建设用地向城镇集中、基本农田向保护区集中、农民承包地向业主集中。

——探索打破农民变市民的户籍障碍，逐步建立城乡统一的户籍管理体系，率先在全市完成自贡大城市规划区范围内农民变市民的改革试点工作。

——探索建立健全城乡一体化的就业服务体系和以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的覆盖城乡的多层次社会保障体系。

——创新公共服务体制，提高公共服务供给水平，努力实现城乡教育、科技、文化、卫生、公共安全等公共服务的均衡化。

——转变政府职能，建立健全覆盖城乡、分配合理的公共财政制度，建设与现代市场经济相适应的服务型政府，建立覆盖城乡、运转协调、决策民主、服务高效的行政管理体制。

——着力创新旨在保障维护群众利益的政治组织形式，探索建立新型农村集体经济组织形式和运行机制，大力发展旨在提高群众物质生活水平和精神生活质量的社会组织，增强农村基层组织服务群众、带动发展的功能，努力提高农民的组织化水平。

四、主要任务

（一）加快推进三大建设，构建统筹城乡发展新格局

以“一城、五区、四基地”建设为抓手，优化空间布局，集中打造统筹城乡综合配套改革试点的战略平台，加快推进城市化、工业化和农业现代化，努力实现以工促农、以城带乡、城乡共荣。

1.加快推进大安城市中心区和城镇体系建设。紧紧围绕自贡聚集百万人口、建成区面积近百平方公里特大城市和城市经济圈的建设，以建设和打造“海龙大街”(以恐大路为基础)为纽带，推进大安旧城改造、东部新城和凤凰新城开发建设，努力构建聚集30万人口、建成区面积达30平方公里以上的大安城市中心区域。一是强力推进大安旧城改造。实施旧城区“退二进三”战略，加快久大盐业公司大安分公司、自贡水泥有限公司的搬迁步伐；创新招商和开发模式，到2011年，力争改造以燊海井片区为核心的旧城区5平方公里。二是加快编制东部新城规划并相机启动建设。坚持高标准规划、高起点建设，做好高品位的东部新城建设性详细规划，加快启动大山铺城市组团建设，相机启动以大安行政中心为依托的自贡东部新城建设。三是整体打造凤凰新城。依托凤凰乡现有的商贸物流基础，加快马吃水区域退二进三步伐，建成川南有影响力的商贸物流中心区；加速凤凰坝区域商住开发建设，整体打造凤凰新城，以此加快推进自贡第一乡建设步伐，率先消除城乡二元结构，率先实现城乡经济社会统筹发展，率先实现城乡一体化，争当全市统筹城乡发展排头兵。到2011年，建成凤凰新城6平方公里，常驻人口6万人以上。四是努力构建城区、中心镇、中心村、集中居住点四级城镇体系。充分依托试点小城镇的政策优势和区位优势，加快何市、牛佛中心镇开发和建设步伐，增强其吸纳、承载、辐射、带动能力，使大山铺镇以东7个乡镇相互促进、共同发展。力争到2011年建成何市生物类制药基地、牛佛川南农副产品加工基地和集散贸易区，建成农民新型社区14个、中心村14个。坚持以中心镇的发展带动综合示范新村的建设，5年内，建成30个综合示范新村，实现组组通公路，户户通便民路，人人有医保、养老保险，青壮年劳动力就业培训率100%、转移就业率80%，30%的农户实现“三清四改五化”（即：清柴堆、清粪堆、清垃圾堆；改水、改厕、改厨、改圈；净化、亮化、绿化、美化、硬化），农民生产生活环境明显改善。五是大力发展现代服务业和旅游业。加大专业市场、商贸物流企业培育力度，加强城乡商贸网络体系建设，努力提高产业层次和城市竞争力，增强要素聚集能力和对农村转移人口的吸纳能力。围绕自贡打造中国旅游目的地的机遇，通过发展“恐龙盐史时光隧道游、北环路都市休闲观光体验游、江姐故居红色之旅、青龙湖养心会所生态游、三多古寨亲情一日游、牛佛古镇文化游”，力争将我区建成川南“黄金旅游走廊”、自贡“休闲旅游中心”。

2.加快推进工业集中区建设。牢固树立“工业兴，大安兴”的理念，按照“产业聚集，科学发展”的要求，坚定不移地走新型工业化道路，着力建设5个工业集中发展区，形成“五区”联动的工业发展新格局，不断增强工业反哺农业的带动能力。一是围绕全市“一带”工业空间布局，重点打造与板仓工业集中区西北部相衔接、以昊华西南化工公司为依托的大安城区东南工业组团，构建与板仓工业集中区的合作机制，在空间上、产业上实现与板仓工业集中区的互动，与“一带”工业空间布局成为统一整体，承接相关产业转移，形成以发展精细化工为主，泵阀、润滑设备、化工贸易市场为辅的综合性工业片区。二是大力发展适合城乡结合部和重点城镇产业特点的、以城乡居民创业就业为重点的4个工业集中发展区。依托我区在工业上的区位优势和工业基础，充分考虑城乡居民的劳动技能和就业特点，利用辖区内优势骨干企业发展配套工业。加快大塘山农民创业就业示范区、新民董家农民创业就业示范区、何市生物制药工业集中区、牛佛工业集中区建设，着力引进、发展一批有利于壮大产业、扩大就业的工业项目，强力推进工业企业向集中发展区落户。到2011年，“五区”建成面积达到10平方公里以上。全区规模工业企业集中度达70%以上，“五区”规模以上工业增加值达25亿元以上。

3.加快推进现代农业示范基地建设。坚持用抓工业的理念抓农业，用现代经营形式发展农业，着力调整和优化农业产业结构，努力推进农业集约化、规模化、专业化、标准化和品牌化生产。一是着力打造现代农业综合示范园。在牛佛镇农科村建立占地1000亩的现代农业示范园，成立科研组、技术服务队和农机专业服务队，完善园区道路水利设施和学校、村卫生站、科普中心等配套设施，创新机制建立村级专业合作社带动园区发展。二是着力建设四大产业基地。按照“调结构、抓龙头、建基地、做品牌”的思路，以服务城市和服务企业为重点，建立蔬菜、肉牛、水产、小家禽四大基地。到2011年，建成以“朝天寺”为品牌的5万亩中近郊蔬菜种植基地，以庙坝镇、回龙镇为核心的年出栏5万头的肉牛养殖和贸易基地，以团结镇、三多寨镇为核心的2万亩特色水产养殖基地，以年出栏100万只蛋鸡为重点的中远郊小家禽养殖基地。三是积极推进农业产业化经营。鼓励农村土地规模经营，培育扶持农村专合组织，加快推进农村经纪人、农村专业人才和新型农民“三支队伍”建设。到2011年，全区农业龙头企业达到40户，农村专业或股份合作社达40个，专业大户、农村经纪人达到500户。科技对农业生产的贡献率从42%提高到50%以上，农产品商品率从60%提高到80%，农产品加工率从20%提高到40%。

（二）全面深化六项改革，建立统筹城乡发展新秩序

1.加快推进有利于发展农村生产力的土地制度改革 遵循依法、自愿、有偿原则，着力创新农村各类土地流转模式、利用方式及利益分配机制，积极推动农村集体土地资本化。一是着力优化用地布局。按照“统一管理，集中使用”的原则，合理调剂区域间集体建设用地指标，积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，保证城乡建设用地需要；利用新一轮土地利用总体规划修编机会，科学合理调整基本农田范围及区域，使基本农田向保护区集中，确保区域内耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。二是着力创新用地方式。探索农村居民稳定进城后其房屋、宅基地、承包地流转的处置办法，采取置换或回购退出地、实施“新居工程”、享受廉租住房、自主购房补贴等办法，鼓励农民进入城镇或农村新型社区居住，努力探索农民转化为城镇居民的一系列政策措施。引导村级集体经济组织探索多种方式，在“一园四区”及中心镇建设二、三产业营业用房；大力实施“新居工程”，鼓励试点村组通过土地承包经营权作价入股、联营等方式参与村镇建设开发，结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，在近郊乡镇加快新型社区建设步伐。三是着力构建利益分配机制。探索建立集体用地使用权与农村房屋产权物权化登记、市场化流通管理办法。

2.加快推进服务高效的行政体制改革

探索建立适应统筹发展、科学发展、和谐发展要求的乡镇、部门工作考评机制和目标管理体系。实施镇域行政单元区划调整，推行乡街合一、村社合一的行政区划，积极探索以企带村、强企并村、村企合作的村庄建设模式。探索加强基层民主政治建设的新机制和新办法，推进乡镇政府机构职能改革，推行“大部门”体制，科学设置区乡机构，强力推进交通、建设、农林、水务等系统内事业单位的市场化运作；本着放权让利、责权相当的原则，合理划分区乡事权；建立运转灵活、服务高效的行政管理体制，探索“扩权活乡”的管理体制，实现乡镇政府由直接抓经济建设向主要提供公共服务转变。进一步深化行政审批制度改革，推进四级便民服务网络建设，优化行政审批服务。

3.加快推进向“三农”倾斜的公共财政制度改革

深化公共财政制度改革，建立健全覆盖城乡、分配合理的公共财政制度。强化财政预算硬约束，确保财政资金用于农村建设的比重逐年提高，形成财政投入城乡统筹、倾斜“三农”的稳定增长保障机制。充分发挥财政杠杆作用，完善财税扶持企业发展激励机制，引导和激发企业加快发展活力；完善区乡村财政财务管理体制，建立转移支付激励机制，鼓励镇域经济发展。建立控制土地使用补偿机制，对基本农田、生态环境保护控制区内的村社给予资金补偿。建立土地收益支农机制，将土地出让金的大部分用于农村公共服务项目的资金补助。探索让农民拥有更多财产性收入的新途径。创新农村金融产品和信用担保方式，积极争取政策支持，探索组建村镇银行、中小企业信用担保公司、小额信贷担保机构等适应农村生产方式的贷款公司和社区性金融合作组织，开展农村资金互助组织试点。探索农村土地经营权和地上建（构）物物权及附着物抵押信贷模式，增强农民土地融资能力。探索建立适应城乡统筹发展的新型信用机制，探索吸引民间资金参与城乡公共设施建设的政策措施。建立健全农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制，加大对农村中小企业和农业大户的支持力度。

4.加快推进有利于农民变市民的户籍制度改革

打破农民变市民的户籍障碍，引导和鼓励本地农村居民、本地投资创业者、大安籍外地名人，有条件、有序转为大安区城镇居民，探索进城务工2年以上的农民工直接转为城市居民的相关政策，逐步建立城乡统一的户籍管理体系，实行一元化户口登记制度，取消“城镇居民”和“农村居民”的二元户口划分，统一登记为“自贡市大安区居民户口”，逐步过渡到以身份证取代属地户籍管理制度，推行区域内流动人口居住证制度。农业户口人员转换身份后，在原土地承包经营权不变的条件下，根据农民自愿宜农种田、宜工务工、宜商经商，在入学、参军、就业、医保等各方面与原有城镇户口居民享有同等权利，履行同等义务，不再实行差别政策。5.加快推进城乡全覆盖的社会保障制度改革

兼顾政府投入能力、群众承受能力和政策吸引力，完善以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的覆盖城乡的社会保障体系，保障城乡居民基本生活。逐步提高农村最低生活保障标准，最终实现与城市最低生活保障接轨。完善新型农村合作医疗制度，加快实现全覆盖，健全城乡特困医疗救助制度。扎实推进农村养老保险试点工作，建立和完善农民变市民人员参加养老保险制度，探索建立城镇规划建成区及建成区的农民基本养老保险制度，探索建立农民工养老、工伤、医疗等保险制度，扩大保险范围。引导社会资本参与城乡社会福利事业，逐步实现特殊困难人群社会福利救助全覆盖。着力统筹城乡安居生活，加快经济适用房和廉租住房建设，逐步解决进城农民工、城市“双困”家庭和农民变市民人员的住房问题，加快农转非安置房和农民新村建设，建设城乡新型社区。

6.加快推进城乡均衡发展的公共服务体制改革

探索城乡教育公平机制。完善城乡一体的义务教育阶段资源配置体系，探索城镇优质学校与农村边远、薄弱学校共同体发展办学模式，推行城乡之间、学校之间教师交流制度，实行统一规划、统一建设标准、统一工作调配、统一教育教学管理。推行多元办学模式，以普及和巩固九年义务教育为重点，探索职业教育、民办教育发展服务机制。以完善义务教育经费保障机制为重点，建立和完善教育投入保障机制，建立和落实城乡一体的贫困家庭子女就学救助制度。探索完善城乡科技普及协调发展机制，建立健全党委领导、政府管理、行业协助、社会参与的城乡科技管理体制。探索建立并逐步完善城乡医疗卫生体制。强化农村、社区卫生服务体系建设，探索乡村卫生机构一体化管理和新型农村合作医疗管理新模式，建立城市医院支持农村卫生的机制，进一步推行和完善“计卫”合作机制，提高城乡公共卫生服务能力。探索引进社会资本举办营利性医疗机构、参与城乡卫生体系建设的新机制。探索文化体育事业和文化体育产业协调发展机制。建立健全党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的城乡文化管理体制。深化公益性文化体育事业单位体制改革。鼓励和支持非公有资本进入文化体育产业领域，建立多元化资本参与文化体育产业发展，投入农村文化体育基础设施建设的引导机制。

（三）大力实施六个统筹，完善统筹城乡发展新体系

1．统筹城乡空间布局与规划建设

坚持把区域作为一个整体统一规划，遵循城市化发展规律，打破行政区划限制，注重城乡建设总体规划、土地利用总体规划和产业空间布局规划相统一，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，努力构筑城乡联动发展的空间格局。一是完善区域生产力布局。编制和实施好统筹城乡发展总体规划和城乡路网建设、工业集中发展区等专项规划，统一规划安排重大产业发展项目、重大公共事业项目、重大社会发展项目，合理布局产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置，优化一二三产业内部结构和行业内部结构，着力提高经济发展质量和效益。二是完善四级城镇体系。围绕构建“一城五区四基地”的空间布局，以改善人居环境为出发点，积极推进棚户区改造，加快推进马吃水片区和大山铺城市组团建设步伐，全面加强和平、新民、团结等城郊乡镇建设；编制实施村庄布局规划，全面推进中心村和农村居民聚居点建设，形成“城区、中心镇、中心村、集中居住点”四级城镇体系。

2.统筹城乡基础设施规划与建设

坚持以水、电、气、路、讯、网络为切入点，统筹谋划重大基础设施布局和建设，着力改变农村基础设施建设滞后的状况。一是以交通建设作为统筹城乡基础设施建设的突破口，努力构建联乡、通村、到组、达户的农村道路网络。加快推进农村公路建设，配合实施大牛路、恐大路、西山路、鸿板大道、汇东路东延线等重大项目建设，完善城乡主干道路网和公共交通设施，大力发展公共交通事业；切实加强大山铺火车站和自贡火车站的开发利用，结合沱江河道整治适时兴建牛佛渡口，构架贯通南北、连接东西、水陆并举、覆盖城乡的交通体系。到2011年，实现等级公路通村率达到100%、路面硬化率达到100%，所有乡镇建好客运站、所有中心村都能通客运班车。二是把水利建设放在统筹城乡基础设施的突出位置，着力建立完整、可靠、安全的城乡一体供水体系。综合考虑城乡生活、生产、生态用水需求，切实加大病险水库、提灌设施和旱山村组整治力度，继续实施金土地、日元生态县建设、以工代赈、红层找水打井、农村人畜饮水等工程建设，不断改善农村水利基础设施条件。三是加快供电、供气、通信、排污等配套设施建设，逐步构建布局合理、功能完善的城乡基础设施体系。结合旧城改造，进一步完善城市配套设施及城市管理机制；以金土地工程为载体，整合农业农村项目资源，积极推进与农村居民日常生活密切相关的基础设施和公用服务设施建设，逐步实现公共设施的城乡对接和共享。到2011年，基本形成以城市为核心、以中心镇、中心村和农民集中居住点为基本联接点，覆盖城乡的公共服务设施网络，全区城市、场镇和农民集中居住点集中供水率达到100%，农村饮用水合格率达80%以上。四是加强城乡环境保护与生态建设。创新有利于城乡环境保护和利用的产业规划、财税政策和保障制度。坚持环境保护与污染治理相结合，积极开展污染物总量减排工作，逐步改善区域环境质量；以长江上游生态环境项目县建设为契机，开展生态流域环境综合治理；加强农村水源的保护，探索农村垃圾收集处理机制，提高城镇生活废水的处理率。坚持把生态环境建设与农业结构调整、产业化经营相结合，探索农村面源污染治理机制，推进经济发展与资源开发、环境保护相协调，实现全区饮用水源达到相应功能区标准，环境空气质量达到国家二级标准。

3.统筹城乡产业布局与产业发展

坚定不移地实施工业强区、富农稳区、商旅活区战略和全民招商战略，统筹规划和整体推进三次产业的发展，实现产业互动，增强经济实力；优化产业布局，提高区域协调发展能力，以现有产业基础为依托，以自贡市产业规划为导向，加强空间规划和要素整合，打造“一城五区四基地”的产业发展布局。一是优化产业产品结构，加快推进新型工业化。坚持以工业化为龙头，带动一、三产业快速发展，充分依托工业集中区、优势产业和骨干企业，吸引大项目，发展大产业，提升优化机械、化工、医药、新材料等优势产业。到2011年，全区规模工业企业不低于150户，实现增加值36亿元以上；年销售收入上1亿元企业25户，其中5—10亿元企业5户、10—20亿元企业2户、20亿元以上企业1户；全区工业累计投入65亿元以上，区属规模以上工业增加值年均增长达到30%以上。二是坚持产业化经营，加快推进农业现代化。围绕“发展现代农业、推进新农村建设”这条主线，以“一园四基地”的农业空间布局为依托，坚持用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，加快转变农业增长方式，加强农村基础设施和公共服务体系建设。突出抓好蔬菜、肉牛、小家禽、水产等特色产业基地的发展，大力发展具有区域特色的休闲农业、生态农业、观光农业，不断提高农业整体素质、效益和市场竞争力，促进农村发展、农业增效、农民增收。到2011年，全区一产业累计投入10亿元以上，农产品加工总产值达到10亿元，农业增加值年均增长达到6%以上，农民人均纯收入年均增长达到14%。三是构筑大商旅框架，加快发展现代服务业。按照“激活现代物流、培育专业市场、发展特色旅游”的思路，推动第三产业加快发展。探索建立服务业发展联动协调机制，鼓励工业服务业集聚发展，生活服务业向农村发展。树立“大物流、大流通、大市场”理念，以东方物流为龙头，以专业市场为依托，以现代信息技术为手段，大力发展现代商贸物流，加快马吃水区域退二进三步伐，建成川南有影响力的商贸物流基地；以“万村千乡”工程为载体，合理布局并切实加强城乡商贸网点建设，构建城乡一体的商贸流通体系。探索建立中介缓冲制度，推动中介机构健康发展。着力打造旅游精品，探索建立恐龙盐史文化旅游、都市休闲旅游和红色旅游联动互促体系，建成川南“黄金旅游走廊”、自贡“休闲旅游中心”。到2011年，服务业累计投入25亿元以上，三产业增加值年均增长达到15%以上，占GDP比重达到30%，服务业从业人员占全部就业人员比重达到37%以上。

4.统筹城乡劳动就业和社会保障

坚持把提高农民、转移农民、富裕农民作为统筹城乡发展的重点来抓。一是积极推行“全民创业”计划。积极探索引导创业、服务创业、保障创业的激励政策，大力实施百姓创家业、能人创企业、老板创大业、回乡创新业、干部创事业的“五创业”计划，激发群众创业激情，激活民间创业潜能，促进智力变资本。二是努力创造城乡劳动力就业岗位。加快培育二、三产业，为农村劳动力转移提供条件。大力扶持中小企业，积极发展劳动力密集型经济，进一步繁荣城市经济，吸纳更多的农村人口到企业务工和城市经商。三是努力实现城乡劳动力充分就业。打破农村劳动力和城市劳动力在政策上、制度上的界限，建立城乡统一的就业制度，健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。认真做好农村人群的科技普及，不断提高农民的科技素质，为劳动力的顺利转移提供条件。加强城乡劳动力就业技能培训，突出抓好以城乡新生劳动力为对象的劳动预备制培训、以城镇失业人员为对象的再就业和创业培训、以农民工为对象的农民工技能提升培训和以农村富余劳动力为对象的就业技能培训，着力提高农民进城就业创业竞争力，努力实现“个个有技能，人人有岗位”的局面，使农村劳动力年平均以3%以上的速度向二三产业转移。四是完善城乡社会保障体系。深化社会保障制度改革，扩大社会保障面，逐步建立覆盖全社会、与经济社会发展水平相适应的农村养老保险、农村最低生活保障、农民医疗保险、五保老人集中供养、失地农民失业保险“五保”和就业、医疗、教育、住房、社保、法律“六救助”。建立光彩事业促进会，积极发展慈善事业，倡导“扶贫、帮困、送温暖”新风，建立起人人享受改革发展成果的运行机制。到2011年，初步建立城乡劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的社会保障体系。农村养老保险覆盖率力争达到60%以上，农村低保、医保、失地农民失业保险覆盖率达100%，“五保”集中供养率达50%以上。

5.统筹城乡社会事业与公共服务

将城乡社会事业的均衡发展放在突出的位置，不断重视和增加对农村的公共服务供给，不断改善政府的公共服务，增进城乡居民福利，促进城乡间的社会公平。一是推进城乡教育均衡发展。围绕创建“教育名区”，积极调整优化教育资源布局和配置，努力形成“高中向城区集聚、农村初中向中心镇集聚、农村小学及幼儿教育向乡镇和中心村集聚、新增教育资源向城镇集聚”的学有所教新格局。到2011年，农村中小学基本实现办学条件标准化，城乡居民高中阶段毛入学率达到85%。二是加快城市基本医疗及公共卫生体系建设。进一步健全完善区、乡（街）、村（社区）三级服务体系网络。完善突发性公共卫生事件预警和应急机制。加快医疗卫生单位体制改革试点工作，推动农村卫生、城市卫生、公共卫生三大体系建设。到2011年，每千人拥有病床数和卫生技术人员数分别达到1.5张和2人以上，新型农村合作医疗参合率达到100%。三是繁荣发展城乡文体事业。围绕创建“文化名区”，深刻挖掘盐史文化和江姐精神内涵，提升大安知名度。继续深化文化体制改革，加快发展文化事业和文化产业，加强一区两馆、一乡一站、一村一室建设，不断增强先进文化的创造力、凝聚力和感召力，努力构建与和谐社会相适应的大文化发展格局。积极发展体育事业，大力开展全民健身运动，增强人民体质。到2011年，城乡居民文教娱乐支出占消费支出比重分别达到15%、8%以上。四是加快城乡信息网络建设。到2011年，以农村信息站建设为载体的农村信息化水平显著提高，全区信息化应用水平达到同类区县先进水平，广播电视人口覆盖率、有线电视通村率均达到100%、入户率达到60%以上，每百户拥有固定电话40部以上，每百人拥有移动电话30部以上，互联网用户达到每百人9户以上。

6.统筹城乡社会管理与社会服务

一是切实加强社会治安综合治理。进一步建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、矛盾纠纷预防排查及联动调处机制、城乡社区管理机制、突发事件应急处理机制，高度关注社会流动和社会结构变迁中出现的阶层差距扩大、贫富差距扩大、劳资关系紧张、劳动就业困难等各种矛盾，深入推进“平安大安”建设，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。二是切实加强村组基层群众自治，完善民主管理制度。大力提高农民整体素质，建立健全民主决策和民主监督的程序和制度，努力从制度和程序上保证人民群众反映自己意愿、依法行使民主权利，促进村民自治活动的规范化和程序化。到2011年，城镇社区居委会和农村村委会依法自治达标率均达到100%。三是切实加强依法治区工作。着力抓好普法宣传，深入贯彻实施《行政许可法》，不断推进政府工作法制化、规范化、制度化。

五、实施步骤

为稳步推进整个综合配套改革试验工作，根据分近期目标和远期目标的工作部署，整个工作分四个步骤实施：

第一步，试点启动阶段。用3－6个月左右的时间，编制统筹城乡综合配套改革试点方案，包括总体方案和配套方案、配套政策，完成方案的起草、论证、审批等工作，进入点上实施阶段。

第二步，重点突破阶段。用2年左右的时间，推动重点地区和重点领域统筹城乡综合配套改革试点工作，大胆突破城乡二元结构的体制机制，积极探索行之有效的改革模式、发展思路和制度体系，为全区面上工作的全面推开积累经验。

第三步，面上推广阶段。在试点探索的基础上，用2年左右的时间，在全区范围全面推广统筹城乡综合配套改革工作，到2011年，基本建立城市支持农村、工业反哺农业的良性机制，构建起城乡统筹一体化发展格局，初步形成在全市乃至全省具有推广价值的经验与做法。

第四步，深化完善阶段。再用5年左右的时间（到2016年），全面深化城乡综合配套改革，在全省丘陵区县率先构建起统筹城乡协调发展的体制机制，全面实现改革试点的总体目标，全面形成城乡居民享有基本同质化的生活条件、均等化的公共服务、平等化的经济社会权利的城乡一体化发展新格局。

六、保障措施

（一）组建领导机构，增强统筹城乡综合配套改革的组织领导。争取市里成立由统筹办牵头、市级相关部门参加的大安区统筹城乡综合配套改革协调领导机构，在市级层面加强对大安区综合配套改革试点的指导；成立由区委主要领导任组长、区四大班子相关成员任副组长的城乡统筹发展综合配套改革工作领导小组，下设办公室，牵头实施综合配套改革各项任务。各乡镇（街道）、区级各部门成立相应的领导机构和工作机构，落实专职工作人员、专用办公场所、专项工作经费，为全区统筹城乡综合配套改革试点提供组织保障。

（二）营造良好环境，增强统筹城乡综合配套改革的政策氛围。作为全市统筹城乡综合配套改革试点先行示范区，着力营造“鼓励创新、大胆探索、支持攻坚、宽容失败”的良好氛围，建立统筹城乡综合配套改革试点的纪律保障机制，激发全社会关心、支持和参与城乡统筹发展的热情和信心，为探索解决“三农”问题、破解城乡二元结构体制机制障碍提供强有力的保障。

（三）培养引进人才，增强统筹城乡综合配套改革的智力基础。组建统筹城乡综合配套改革专家咨询委员会，提高决策的科学性。选拔优秀人才、后备干部充实到基层任职，建立城乡干部、人才双向交流与培养使用机制，建立优秀人才服务农村的激励机制，提高农村干部人才整体水平。拓宽公务员招考渠道，探索政府雇员制，实行“财政编制预算”制度。加强农村居民素质培训和劳动力技能培训，提高农村居民综合素质。完善农业实用人才引进机制，坚持人才实体引进和智力引进并举，形成城乡统筹发展的强大智力支撑。

（四）提高组织程度，增强统筹城乡综合配套改革的发展合力。始终把农民作为统筹城乡综合配套改革的主体，以不断完善和提高农民的组织化程度推动城乡统筹发展。创新农业经营组织，引导建立以资本为纽带的农村股份合作银行，以土地为纽带的土地股份合作社，以产业或技术为纽带的专业经济合作社，发展壮大新型合作经济组织。鼓励组建技术人才帮扶队、青年志愿者、巡回宣讲团、文艺演出队等各类群众性团队及协会，培育发展服务群众的社会组织，增强农民发展现代农业，实现共同富裕的能力。

（五）加强党的建设，增强统筹城乡综合配套改革的组织保障。切实加强党的基层组织建设。以创建全省“三级联创”综合示范区为抓手，以加强基层组织建设、强化人才支撑、推进干部队伍建设为重点，以“城乡五结对”、“下派干部帮助基层工作”、“选聘高校毕业生到村（社区）任职”、“一村（社区）一名大学生”活动为载体，调整创新基层组织设置模式，建立健全基层干部队伍激励引导机制，增强基层干部队伍推进综合配套改革的动力和能力。不断完善群众工作运行机制。建立完善并切实落实“民意畅通、联系群众、服务群众、教育群众、群众民主参与、群众矛盾纠纷、群众维权救助”七大机制，推进群众工作经常化、制度化、规范化。切实加强基层民主政治建设。建立健全村民自治议事规则和程序，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的环节和规范，建立起规范、有序的基层民主政治新局面，提高基层组织实施城乡统筹发展的能力。

（六）建立激励机制，增强统筹城乡综合配套改革的能动效应。建立统筹城乡综合配套改革的激励机制，搭建综合配套改革试验平台，为想干事、能干事、干成事的改革创新先行者提供施展才干的舞台。建立综合配套改革的评估、考核机制，明确责权，营造有利于加快推进统筹城乡综合配套改革试验的工作环境。

第五篇：统筹城乡发展综合配套改革试点

现阶段统筹城乡发展，必须从以下几个方面进行努力：

一、打破城乡二元结构。这是现阶段统筹城乡发展的关键所在。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，建国初期，为使农村支持城市和工业发展，采取了城乡二元分治的政策。改革开放后，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。

二、深化农村综合改革，为统筹城乡发展提供制度保障。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。

三、要加大农村公共产品的投入力度。我国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。

四、应当努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视以及户籍制度改革难以突破等，加剧了城乡二元制度的格局，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围牞他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：首先，建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。其次，加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。再次，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0.12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。最后，探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已超过总人口的10%；全国70%以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。

统筹城乡发展的四个着力点

内容摘要: 统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是促进城乡要素流动、逐步缩小城乡差距、实现城乡互动发展的必由之路。不断加大文体基础设施建设力度，着力建立城乡联动机制，加快形成满足农民文体需求的覆盖市、县、乡的三级公共文体服务网络体系。

统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是促进城乡要素流动、逐步缩小城乡差距、实现城乡互动发展的必由之路。今年中央一号文件以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题，既着眼于2010年的农业农村工作，更着眼于今后一个时期的“三农”问题的解决，是促进经济社会持续发展的一项重大战略。

统筹城乡经济发展

提升农村科学发展整体实力

推进城乡一体化要有强大的经济基础作支撑；提高农民生活质量，要有相应的收入水平作支撑。城乡统筹协调发展要把统筹城乡经济发展放在突出位置，以工业化的思维和理念谋划农村经济发展，积极培育新的经济增长点，加速农村传统产业的转型升级。一是统筹发展城乡工业。坚定不移地把“工业强市”战略作为加快城乡协调发展的主导和核心战略。调整县区工业发展定位，正确处理好市与县区产业定位的关系，实现相互衔接、相互协调。充分利用城乡资源，加大特色资源开发力度，大力发展优势产业，形成带动城乡共同发展的优势产业链。各县区要走错位发展道路，对重点发展的产业、产品进行细分，通过合理选择，避免无序竞争。发展农村中小企业，发挥农村中小企业在原材料、劳动力等方面的优势，加大持扶力度，拓展发展空间，鼓励城市大中型工业企业对口帮扶，把以工促农、以城带乡落到实处。二是加快发展现代高效农业。充分发挥城市大中专农业院校及农业科研院所的优势，推动发展现代高效农业，大力推进在农业产业化龙头企业带动之下的农业产业结构调整，大力发展高效农业。积极推进农业科技创新，增加对农业科技的投入，建立政府主导、社会参与的农业科技投入体系，形成支持农业科技创新的长效机制。三是加强农村现代流通体系建设。大力引导城市大型商贸企业、现代物流企业到农村发展，推进发展农产品、农业生产资料和消费品连锁经营，建立以集中采购、统一配送为核心的新型营销体系。广泛开展联合、合作经营，加快现代网络建设，为农产品流通和农民生产生活资料供应提供服务。加强农村市场体系建设，加快“万村千乡”工程建设，引进一批超市、连锁店进驻农村市场，建立城乡一体化的现代服务业体系。

统筹城乡规划一体化

形成以城带乡发展新格局

统筹城乡发展规划和布局，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的前提。一是科学编制城乡发展规划。牢固树立规划先行的理念，立足统筹区域经济发展的高度，对照城乡规划全覆盖的总体目标，坚持规划的科学性、前瞻性和权威性相一致的原则，把农村和城市作为一个有机整体，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、生态保护区等，努力使城市和农村规划无缝对接、互相促进。二是统筹基础设施建设。统筹供水、供电、供汽、污水处理等工程的配套建设，使城市基础设施、社会公共服务事业向农村延伸辐射，切实加强农村道路、生态等基础设施建设，让农村居民共享政府提供的公共设施服务，切实改善城乡居民生产生活环境。三是全面优化城乡生态环境。严格执行环境评价制度，采取综合措施大力推进节能减排。大力发展循环经济和清洁生产，努力以最少的资源消耗和环境代价，实现城乡经济、环境和社会效益的最大化。

统筹城乡公共资源配置

促进城乡公共服务均衡发展

缩小城乡之间公共服务水平的差距，是扭转城乡发展差距扩大趋势的基础。要按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，加快完善公共财政体制，加大公共财政向农村教育和公共卫生等方面的转移支付。大力发展农村公共事业，扩大公共财政覆盖农村范围，全力推进优质社会事业资源进入农村，使广大农民与城镇居民共享更多的质优价廉的公共服务，逐步实现城乡基本公共服务均等化。一是大力办好农村教育事业。继续加大教育投入，实施城乡帮持机制，提高教育资源优化配置水平，提升教育教学质量，改善农村各类学校的办学条件，促进教育均衡化发展，着力构建优质、均衡、和谐的教育发展新格局，加快城乡教育一体化进程。二是加大农村公共卫生服务建设。在新型农村合作医疗覆盖面、卫生服务体系健全率全面提升的基础上，加大城乡公共卫生服务建设，全面提高农村医疗保障水平。推进乡镇卫生院运行机制改革，进一步整合城乡卫生资源，健全以乡镇卫生院为骨干、村卫生服务站为基础的布局合理及功能完善的农村医疗卫生服务网络，促进城市医疗卫生优质资源向农村倾斜。三是加强城乡文体服务体系建设。不断加大文体基础设施建设力度，着力建立城乡联动机制，加快形成满足农民文体需求的覆盖市、县、乡的三级公共文体服务网络体系。

统筹城乡保障体系建设

筑牢城乡保障基础

真正使广大农民享有“老有所养、病有所医、住有所居”，必须始终坚持以人为本，大力推进城乡社会保障一体化，让发展成果普惠于民。一是推进农民养老保障。根据解决农村民生问题的新要求，增加政府投入，提高统筹层次，建立农民养老新机制，提高农民特别是失地农民的基本生活保障覆盖率，逐步将失地农民基本生活保障与城镇居民最低生活保障标准相衔接。二是推进农民医疗保障。积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系，全面推行城镇居民基本医疗保险制度，加大政府对新型农村合作医疗投入力度，完善补助政策，提升补助标准，不断提高医疗保障水平，缓解农民“看病难”的问题，实现“病有所医”。三是推进农民住房保障。通过加快城乡环境改造步伐，加大对农村危旧房改造力度，不断改善居民居住条件。四是落实农民困难救助，让农民享受到更多的改革开放成果。

坚持统筹城乡发展 加快推进城乡一体化改革

——宣城市推进城乡一体化基本情况

积极推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会的有效途径。实现城乡一体化，是农村劳动力转移，发展农村经济，增加农民收入的重要载体。宣城市作为皖东南以农业为主的城市，立足资源优势和区位优势，结合新农村建设工作，将加快提升工业化、城市化水平，贯穿于促进城乡经济协调发展的全过程，促进了农业增效、农民增收和新农村建设。

一、实施城乡一体化改革的主要做法

宣城市从关注民生和发展需要出发，本着打破城乡壁垒，整合各类资源，逐步缩小城乡差别，以落实最终实现城乡经济社会完全融合的工作思路，大力推行城乡一体化改革。具体做法是：

1、依托工业，提升农业。一是以提高农民收入为核心发展，高效农业为手段，加大工业反哺农业力度，进一步完善农业优惠补贴政策。从农业的基础设施建设、基地建设到农村的饮水安全、沼气、温室等项目建设，市、县、乡三级都明确了一定的政府补贴，建立对农业投入的稳定增长机制。二是大力改善金融服务。组织金融部门上门调研，建立贷款项目库，帮助企业解决“贷款难”问题；并在农发行放支农贷款和固定资产贷款试点和信用联社抵押担保贷款等方面突现了新突破，建立农民和涉农企业贷款担保体系，畅通地方金融机构的信贷支农渠道，增加了农业产业贷款总量。三是坚持用发展工业的理念发展农业。围绕“农业、农村向高效园区集中”，编制了《农业产业化主导产业发展规划》、《农业产业化“强龙工程规划”》、《农产品加工“再创百亿工程”规划》等专项规划，高标准建设了园区水、电、路、供热、通讯等基础设施和学校、医院、社区文体活动中心等公益服务设施，逐步形成生态家园模式和新农村集中建设格局。

2、依托城市，改造农村。一是建立城镇农村最低生活保障制度。2007年，农村贫困人群中有63728人纳入低保，全年累计保障80．25万人次，月均保障66877人，占全市农业人口的3％。市县两级先后制定出台相关文件和实施细则，确定全市保障标准平均为846元，年人均补差标准380元，并将随着生活必需品价格变化和人民生活水平提高而适当调整。建立健全以大病统筹为主要形式的新型农村合作医疗制度，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，农村新型合作医疗参合率91.3%，乡镇、覆盖了全部乡镇。市县两级先后制定出台了《城乡特困群众医疗救助实施办法》以及相关制度，积极资助农村低保对象、重点优抚对象、农村五保户等困难群众参加新型农村合作医疗，确保他们医疗问题有保障。二是统筹城乡规划建设。努力建设生产设施配套齐全、房屋建筑整齐新颖、给排水系统完善安全、生产道路畅通、村容绿化整洁、基础公共设施完备、管理民主、村民行为文明、生产和生活相得益彰的新农村。三是加强乡村精神文明建设。村里建起了“文化大院”、“农民书屋”，农民文化生活有声有色，丰富多彩，为全市具备上网条件的行政村配备了电脑，组建了农村信息网络。以建立《村规民约》为切入点，开展创建“文明乡镇、文明村、文明户”活动，积极引导农民崇尚科学、反对封建迷信、杜绝赌博，提高了农民生活质量，实现了城乡融合互动。

3、依托产业，富裕农民。一是深入推进农业经济结构调整。确立以禽业、竹业、优质稻米三大特色农业板块经济和以山核桃为重点的森林食品、茶叶、丝麻、优质烟叶、特种蔬菜、水产品等六大生产加工基地。通过大力培育各类市场主体，逐步构建以龙头企业为核心，以农民专业合作社为载体，以农产品行业协会为纽带，以专业农户为基础的“四位一体”的区域性农业产业化组织体系，重点培育了家禽、竹业、稻米、森林食品等加工产业集群。通过培育龙头企业、抓好基地建设、扶持各类农业合作组织，积极推进农业产业化步伐，大力发展“公司+基地+农户”的生产模式，提高农产品附加值和单位土地容纳从业人员数量。目前，我市国家级龙头企业2家，省级以上36家，年销售收入超500万元的龙头企业440家，其中超10亿元2家，和威集团已突破20亿元。2007年全市农业总产值增加到110.2亿元，农产品加工产值与农业产值比从0.6：1增加到1.32：1。二是推进土地适度规模经营。为加快土地流转推进土地适度规模经营,市委、市政府下发了《关于进一步加快农村土地流转，推进农业迁度规模经营的意见》,按照“流转形式多样化、运行方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”要求，引导和支持龙头企业、农民专业合作社、专业大户和农场主积极参与土地流转和适度规模经营，并制定了农业发展区域规划，大力发展高效生态农业。2007年全市耕地流转面积15.11万亩、林地73。38万亩。三是着力提高新型农民职业化水平。加多年来，从培育农村致富带头人、加强农村劳动力转移培训到实施“专业农户培训工程”，我市十分注重农村劳动力转移和农村劳动力从事农业生产经营两类培训，积极加快农村劳动力转移和新型农民的培育步伐，对农村种植、养殖和营销等专业农户和新型农场主分类开展重点培训。2007年，仅劳动部门就对25000余名农民进行了劳务技能培训，农村劳动力转移就业人数已增加到57.4万人，农民人均纯收入达到4285元，比上年增长了15%。

二、推进城乡一体化改革的几点思考与建议

城乡一体化改革是解决“三农”问题的一项重大举措，其最终目的是加快农业、农村发展步伐，实现城乡统筹发展。实现城乡一体化发展，要按照“以工带农、以城带乡”的科学发展思路，大力实施“四个一体化”工程，即城乡发展规划一体化，城乡产业布局一体化，城乡社会事业发展一体化，城乡政策措施一体化。

1、以规划为龙头，加大整合资源力度。推进城乡一体化，必须制定一个完整的规划体系，要着眼更大区域的实际情况，编制和完善城乡一体化发展总体规划，把广大农村纳入到规划范围，把城市基础设施延伸到农村，把社会服务设施配套到农村，统一规划城乡布局，要完善供水、供电、交通、通讯、环境保护等各专项规划。在此基础上，指导、规范应规划的区域完成各自的专项规划，形成指导性整体规划，不断完善各市城乡规划体系，提升资源配置效率和设施共享度。

2、以结构调整为目标，促进产业优化升级。要加大经济结构调整的力度，通过整合各类工业园区、大力培育龙头企业和发展第三产业，强化产业支撑，以吸纳广大农村劳动力转入二、三产业，最终达到以产业集聚带动人口的集聚。要统筹指导各地依托各自的区位、交通、资源等优势，坚持城镇化与新型工业化、农业产业化“三化一体”的良性互动，通过城镇化和新农村建设，引导要素集聚，优化第一产业结构，调整第二产业布局，促进第三产业升级，逐步形成以提高人均收入为核心、发展城乡经济为目标、农业为基础、高新技术产业为先导、农产品加工与流通业为支撑、服务业全面发展的产业格局，促进产业间的优化与互利。

3、以交通建设为重点，完善基础设施。基础设施一体化是统筹城乡发展的前提，基础设施和公用服务设施要按照“统一规划，统一布局，资源共享，分步分级实施”的要求，防止重复建设和资源浪费。建议把进一步加大交通设施建设力度作为统筹城乡发展的切入点，着力构筑内外衔接、城乡对接、方便快捷的现代化交通网络，早日实现省到各市及重要出口高速路和一级公路连接，市到县间二级公路连接，县与乡镇有通达便利的公路网，村村全部通油路的目标。加快建设与农村居民日常生活密切相关的公用服务设施，逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公用设施一体化。

4、以职业技能培训为抓手，实现人的现代化。提高农民素质、转移农民就业，既是“三农”工作的核心，也是促进农业增效、农民增收的重要举措。在新农村建设中，要继续加大对提高农民素质教育的投入力度，切实提高农民就业能力，在发展高效农业的同时，努力转移农村富余劳动力；统筹城乡就业服务，完善市、县、乡镇三级人力资源市场网络，有效推进农民转岗转业。

5、以阵地建设为载体，构建公共服务平台。加强农村文化阵地建设，努力使每个村都有文化活动中心，构筑城乡一体的群众文化体系；统筹城乡教育资源，构建小学向乡镇所在地和中心村集中、初中向中心镇集中、高中向县城集中的中小学布局；逐步构建覆盖全部农村的新型城乡居民合作医疗保险制度、养老保险制度和社会救助体系，不断提高对农民的保障面和保障水平；统筹城乡卫生资源，在提高公共卫生应急能力的同时，大力发展城乡社区卫生服务，不断提高基层公共卫生水平。

兰州市统筹城乡综合配套改革试点工作方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是落实科学发展观、有效缩小城乡差距、加快经济社会发展的紧迫任务。根据省委、省政府关于加快推进城乡一体化试点工作的要求和市委关于推进城乡一体化促进农民持续增收的决定，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求

全面贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，按照省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和市委“1355”总体发展思路，坚持以科学发展观为指导，把城乡一体化作为经济社会发展的一项重大战略任务，以工业反哺农业、城市支持农村为方略，以推进农村工业化、城镇化和农业现代化为重点，以促进农民增收为核心，以深化改革为动力，加大统筹城乡发展力度，在重点领域和关键环节先行试点，积极探索城乡经济社会各领域配套改革，协调推进城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快形成城乡一体化发展新格局，努力实现城市与农村共同发展、共同繁荣。

按照 “年内启动，力争3年取得重点突破，5年初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖新格局”的要求，以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为主线，围绕三个层次、坚持五个立足、突出三个重点、实施三个集中、促进五个加快，率先改革试验，大胆探索创新。“三个层次”，即主城区实施优化创新环境、人居环境、创业环境“三大环境”优化战略，不断提高城市的吸纳力、辐射力、竞争力；城郊和小城镇建设区域通过实施基础设施、发展环境、公共服务“三个提升”工程，不断加快城市化进程；农村地区根据近郊、川水和边远干旱二阴山区的实际，有针对性地实施农业产业化、新农村建设和扶贫开发、农村环境整治“三大工程”，不断改善群众的生产生活条件，提高自我发展能力。“五个立足”，即立足于以城带乡和以工促农，不断完善城市综合服务功能，发挥好城市的聚集、辐射和带动作用；立足于服务城市发展农村，依托二产三产发展一产，夯实农村可持续发展的基础；立足于城乡一体、公民待遇和同城待遇，加快社会公共事业和保障体系建设，推进农村基本公共服务均等化；立足于城乡经济和社会要素的互动互流，加快以卫星城、小城镇为重点的城镇体系建设，打造农村区域性经济、社会和文化中心；立足于构建城乡一体的社会管理机制，加大改革创新力度，保证城乡一体化发展有序、稳定、长效推进。“三个重点”，即以规划为龙头，整体部署城乡建设和经济社会发展；以产业为支撑，认真梳理提出支撑城乡一体化发展的建设项目；以制度为保障，积极探索加快城乡一体化发展的机制体制和政策体系。“三个集中”，即大力推进工业向集中发展区集中，努力实现新型工业化；鼓励引导农民向城镇集中，努力实现新型城镇化；积极推进土地向规模经营集中，努力实现农业现代化。“五个加快”，即加快公共财政向农村倾斜、加快基础设施向农村延伸、加快社会保障向农村覆盖、加快公共服务向农村拓展、加快城市文明向农村传播。

二、基本原则

（一）坚持城乡兼顾、协调发展。以城乡协调发展为根本出发点, 统筹谋划城乡发展，整体规划城乡建设,全方位促进城乡产业发展、基础设施、劳动就业、社会保障和基本公共服务一体化建设，形成既有分工又有联系,优势叠加、产业协调的区域综合经济体。

（二）坚持政府主导、群众参与。坚持政府的行政主导职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全吸引社会资本投向农业农村的机制，注重调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性，形成具有较强市场竞争力的市场主体。

（三）坚持以人为本、注重民生。积极培育发展城乡产业，努力增加城乡居民收入，加快城乡生产生活条件的改善，大力促进城乡社会事业发展，有效解决关系群众切身利益的道路、饮水、住房、就医、上学、就业及公共卫生、公共交通、社区管理、文化娱乐、社会安全等实际问题，全方位提升城乡居民的生产和生活质量。

（四）坚持因地制宜、分类指导。充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的差异性，中心城区要通过改造提升城市化水平，近城郊区和川水地区要通过城乡统筹加快推进一体化进程，贫困山区要通过夯实基础、提升“造血”机能实现脱贫致富，有条件地区要率先整体推进城乡一体化。

（五）坚持改革创新、敢为人先。大胆创新，积极探索，全面推进城乡规划管理、户籍管理、土地管理、公共财政和社会管理的综合配套改革，打破城乡二元分割的行政管理体制和运行机制，消除阻碍城乡之间要素自由流动的各种体制性、政策性障碍。

（六）坚持先行试点、逐步推开。先在试点县区和乡镇积极探索，在总结成功经验的基础上再向全市逐步推开。各县区也可根据各自实际，在市上确定的试点乡镇之外，积极稳妥地扩大试点范围。

三、发展目标

通过实施统筹城乡配套改革试点工作，使全市城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步建立，“三个集中”取得明显成效，基本实现城乡发展规划布局一体化、城乡产业和经济发展一体化、城乡基础设施和生态环境建设一体化、社会保障和公共服务一体化、城乡社会管理一体化的建设目标，初步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

第一步，到2012年，全市城乡一体的规划体系基本健全完善。农业综合生产能力明显增强，农村公共基础建设明显加快，农村可持续发展能力进一步提高。全市农民人均纯收入年均增幅保持在12％，达到5500元以上，比2008年增长57%。“三个集中”取得较大成效，全市城镇化率达到68％，城乡居民收入拉大的势头得到遏制，安宁、城关两区整体实现城乡一体化，西固、红古两区和三县县城所在区域及七里河前山地区基本实现一体化。

第二步，到2014年，提前6年实现全面建设小康社会目标。以兰州市区为中心，以半小时和一小时为生活半径的卫星城和城市群基本形成，辐射带动能力大幅提高，城乡发展的协调性进一步增强。城乡居民收入差距逐步缩小，农民人均纯收入突破7000元，比2008年翻一番。“三个集中”取得明显成效，全市城镇化率达到70％以上。西固、红古、七里河三区整体基本实现一体化，榆中、皋兰、永登三县河谷川台盆地以乡镇政府所在地为中心的小城镇体系全面建立。

第三步，到2020年，全市城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，县域经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。

四、试点布局

全市推进城乡一体化试点工作的总体要求是：立足现实，着眼长远，抓好试点，破解难题，科学发展，带动全局。具体试点布局采取条块结合、组团发展的模式，以点带面、点面结合、连点成片、联片成势。

（一）抓好安宁区、皋兰县2个市级一体化示范县区建设。

（二）抓好永登县中川镇、榆中县夏官营镇2个市级一体化试点小城镇建设；城关区青白石街道、七里河区阿干镇、西固区东川乡、安宁区沙井驿街道、红古区平安镇、永登县秦川镇、榆中县城关镇、皋兰县石洞镇等8个县区级一体化试点小城镇建设。

（三）抓好61个城中村改造和新一轮新农村试点示范村建设。

五、主要任务

(一)以城乡规划为先导，构筑促进统筹城乡发展的大格局

1．制定完善城乡一体的发展规划。坚持“立足长远、突出特色、适度超前、现实可行”的原则，运用区域主体功能定位和“中心带动、全域兰州”的规划理念，以“三个集中”为实施路径，结合第四轮城市总体规划、兰州都市经济圈规划和全面建设小康社会规划等，完成城乡一体化发展总体规划，做好城乡一体的基础建设、产业体系、社会事业发展、公共服务体系、生态环境保护和新农村建设及扶贫开发等专项规划。积极完善市域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇和农村新型社区建设规划，做到城乡总体规划、土地利用规划、产业布局调整规划“三规”衔接统一。加强城乡规划的组织领导，健全城乡规划管理体系，加强监督检查，严格县区、乡镇、村规划管理，实现城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

2．构建以城带乡、城乡一体的城市建设大框架。结合省委、省政府“中心带动”和规划实施“兰白经济区”的战略要求，以促进提高区域经济开放合作水平和区域资源共享程度为目的，加快“兰北新区”开发建设步伐；以安宁新城区、西固石化城、秦王川地区、榆中盆地、黄河北部移山造地区域为重点，打造城市空间拓展的新区域和以城带乡的战略平台。以中心城区向周边地区辐射的公路、铁路和河谷川地带为依托，构建沿兰州至白银北向经济带，沿黄河、湟水、大通河西向经济带，沿兰州至定西、天水和平凉东向经济带，沿兰州至河西走廊西北向经济带，沿兰州至临夏、甘南南向经济带，充分发挥以城带乡的纽带作用。

3．积极推进重点小城镇规划建设。围绕构建统筹城乡发展的要素支撑平台，坚持中心城市和小城镇协调发展，大力推进20个左右的重点小城镇建设，构建以中心城区为核心、以县城为骨干、以小城镇为基础的城镇体系。各县区要统筹搞好小城镇规划，大力推进工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，在2010年制定出台“三个集中”的指导性文件。

（二）以城乡基础建设为切入点，夯实以城带乡的发展基础

1．统筹农村公共服务设施建设。加大城镇基础设施向农村延伸的力度，下决心做好农村水、电、路、气、电视、通信等基础设施全面配套，逐步实现城乡基础设施共建共享。加强城乡公路网规划修编和调整，完善干线公路网、聚集区和中心村路网，实施农村各项基础设施建设与交通网建设的对接工程，到2010年实现行政村全部通油（水泥）路，到2012年60％具备条件的自然村都通上油路和水泥路，形成市域高速公路网、多通道路网、县道公路网、旅游公路网、乡村公路网等“五网”配置合理的交通体系。加大农村饮水安全工程实施力度，今后3年每年解决8-10万人的饮水安全，到2012年全面解决全市农村饮水安全问题。在居民集中居住区尽可能修建集中供水工程，川区自来水入户率达到90%以上。从2009年开始到2012年，全市完成12万户农村危旧房的改造任务。完善城乡一体的供电网络，逐步实现同网同价。

2．加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。抓好重点河道治理、水库除险加固，完善灌区基础设施配套建设，大力发展及推广高新节水灌溉技术，加快推进各类大中型水利工程更新改造建设，支持引大、引洮工程配套建设，增强抗旱防汛能力。鼓励和支持民营企业开展小型提灌站、集雨工程、库塘工程等农田水利设施建设，提高农业灌溉供水保障能力。继续加大引大秦王川灌区调蓄水塘建设力度，到2010年累计改建新建水塘1000座。加快三电、西电等7处大型泵站更新改造步伐，确保3-5年内完成全市大型泵站更新改造任务，到2014年，有效灌溉面积达到140万亩左右。

3．加强城乡生态建设和环境监测。认真实施天然林保护、三北防护林、退耕还林、黄河中上游生态修复等重点建设工程，加大小流域综合治理力度，巩固南北两山绿化和退耕还林成果。建设高效的农业生产生态防护体系、城乡宜居的森林生态环境体系、持续稳定的生态安全体系，逐步形成城区园林化、郊区森林化、通道（水系）林荫化、农田林网化、乡村林果化的城乡绿化一体化格局。加强城乡污染综合治理，以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快农村能源建设，大力推广沼气、秸秆利用等生物质能及小水电、风能、太阳能等清洁和可再生利用技术，促进循环农业发展。实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，积极推行垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件。每年新建农村生态家园沼气池8000户以上。

（三）以产业发展为支撑，培育城乡经济快速发展的增长极

1．大力推进工业集中集约发展。围绕石油化工、装备制造、有色冶金、生物医药、能源电力、农产品加工等重点产业及产业链的延伸，结合工业企业出城入园，加快工业园区建设步伐。推动西固石化工业园、中川空港循环工业园、高新区彭家坪园区和兰州东城区物流园区等产业园区和九州开发区、和平开发区的规划建设，把园区和开发区建设成为城乡产业对接和承接的平台，引导新上项目和技改扩建项目向工业集中区和循环经济试验区发展，培育形成一批战略性、成长性强的主导产品，打造一批具有知识产权、高附加值和品牌竞争力的优势企业和经济增长极。

2．加大对现代农业的扶持力度。以农业增效、农民增收为目标，以优化整合农业区域资源，健全农业社会化服务体系为重点，全面提升农业发展水平。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，科学确定区域发展重点、制定区域产业发展指导性规划。要积极发展设施农业，在发展规模、设施配套、技术应用等方面取得突破性进展，重点建设秦王川、小康营、青土坡、三川口、西津坪等5个千亩设施农业示范基地，到2012年，全市设施农业面积达到14万亩。要大力扶持发展以高原夏菜、百合为主的蔬菜产业，经过3到5年的努力，建成以榆中川区、红古川、秦王川、庄浪河谷、西岔川为主的蔬菜产业片区，种植面积稳定在100万亩左右。以产业基地建设为重点，大力开展农产品安全体系建设，研究制定鼓励扩大生产的政策措施，建立完善产品销售网络体系，提高农民积极性。对高原夏菜、百合、玫瑰、红提葡萄、西甜瓜及奶牛、生猪、肉羊等已经初步形成规模化的重点产业，由市财政每年列支专项资金，采取以奖代补的方式重点扶持，以加快形成集约化、规模化生产的格局。

3．促进三次产业互动发展。按照“工业主导、三业并举、优化结构、集约发展”的思路，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，加快城乡产业对接、项目对接和生产要素对接。要以各类园区、重点项目建设为载体，围绕工业主导产业的区域性分布，促进工业集约集群发展。要大力发展现代服务业，充分依托新技术、新业态和新服务方式，加快建立和完善与经济社会发展相适应的现代服务体系和市场体系，完善以菜市场、综合超市、放心粮油、再生资源为主的民生服务体系，因地制宜地发展休闲观光、特色餐饮、商贸物流等新型服务业。要大力发展城市农业，建设一批高效设施农业园区，实现设施农业的规模化、集群化。通过城乡产业的融合，推动市域内、县域内产业梯度转移，加快形成一二三产业相互配套、融合发展的多条产业走廊和产业带。

4．培育壮大农业产业化龙头企业。把“农字号”龙头企业发展作为农业产业化发展的重要任务，积极提供政策和资金扶持，帮助企业做大做强。在用地方面，优先安排涉农企业的用地需求，全额返还土地出让金。在政策方面，把农业产业化企业建设列入全市重点项目建设范围，享受市场准入、贷款担保等优惠政策。在投入方面，对市级以上的43家龙头企业由市财政列支专项资金予以扶持。

5．大力发展农村集体经济。在集体资产清产确权的基础上，通过组建股份经济合作社或公司制企业的方式，加强对集体资产的经营管理，把招商引资与发展集体经济相结合，鼓励以市场化方式对集体资产进行托管经营。市财政每年安排一定额度的专项资金，主要用于支持符合产业发展规划、市场前景好、能有效解决农民就业、带动农民增收的集体经济发展项目。

（四）以卫星城和小城镇建设为重点，加快农村城市化进程

1．突出抓好秦王川综合开发。按照“一核二心、一轴两廊、扇面放射、均衡分布”的总体布局，加快秦王川小城镇建设步伐，坚持抓好农业综合开发、工业园区建设和推进城镇化建设“三位一体”，在秦王川地区全面尝试推行包括“三个集中”、农村产权制度改革、户籍制度改革、城乡公共服务一体化、基层治理机制创新等经验做法，充分发挥水利资源、土地资源、交通资源和改革试点的政策优势，力争把秦王川地区打造成以中川新区为中心，功能齐全、特色鲜明的卫星城、全市最大的产业聚集区、重要的经济增长极和城乡一体化建设的示范窗口。

2．加快小城镇建设。按照先近后远、先易后难的原则，有计划有步骤有重点地推进小城镇建设，对3县县城和红古区海湾镇等中心城镇和和平、夏官营、忠和、东川、新城等近郊镇，重点加快市政设施建设，加强与市区基础设施的衔接，承接市区产业转移；对和平、定远、金崖等小城镇群，重点加强镇与镇之间的交通建设，为未来发展成为小城市打好基础；对青城、什川、连城、苦水、花庄、西岔、甘草店、中堡、河桥、平安等旅游型、农副产品加工、集散和综合物流型、工业服务型远郊特色小城镇，既注重发展特色产业，也紧抓农业不放松，着力推进农业产业化经营；对远郊的区域中心乡镇，加大投入，整合资源，提升基础设施和公共设施的水平，提高城市、县城、区域中心乡镇、重点镇的公路级别，改善中心乡镇到区域其他乡镇、村的公路状况，使中心乡镇的公共服务能尽快扩散到周边乡镇和村。到2012年，每个县区建成1-2个产业优势明显、发展环境良好的经济强镇和中心镇。

3．加大城中村改造力度。在全面完成无形改造的基础上，加快城中村聚集点建设步伐，配套解决好农民身份转变和土地被征用后的就业和生活保障问题，确保“十一五”末完成城中村改造任务。按照城市社区管理的要求，完善管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。要把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

4．加快推进新农村建设和扶贫开发。按照新一轮新农村建设工作方案，城郊村重点加快改造提升力度，推进农村转社区、农民转市民，加速城乡对接融合；川水地区重点扩大新农村建设覆盖面；山区贫困村要把重点放在水、电、路等基础设施和基本生产生活条件的改善上。同时，健全扶贫开发机制，以县区为单位，在实施整村推进式扶贫开发的基础上，逐步向连片开发拓展，每年组织实施20个左右的整村推进项目，到2014年，全市生态移民3万人左右，榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山“四大贫困片区”144个村、20万人口的温饱问题得到稳定解决，2/3以上的人口向致富迈进。

（五）以实现城乡公共服务均衡为目标，大力发展农村社会事业

1．推进城乡教育均衡发展。按照“调整、建设、改革、提升”的思路，完善农村义务教育财政投入保障机制，组织实施学校危房改造工程、百所农村寄宿制学校建设工程、职业教育发展工程、素质教育推进及质量提升工程、师资素质提升工程、教育信息化建设工程、教学及实验设备配备更新工程等建设。深入推进农村中小学布局和结构调整，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中，初中教育向城镇集中，小学教育向乡镇集中，小学教学点向中心村集中）。到2010年年末，全市完成教育结构和教育管理体制的调整任务，完成学校危房改造建设任务，完成百所农村寄宿制学校建设任务，较好地解决农村学校规模小、办学条件差、办学效益低的问题。到2014年末，城乡之间和各级各类教育统筹协调均衡发展的布局基本形成，高水平、高质量普及九年义务教育和高中阶段教育，职业教育得到更大发展，教育条件和教育质量得到根本性提高。

2．健全城乡公共卫生服务体系。深化新型农村合作医疗制度改革，减少农民就医自费项目、扩大用药报销范围、提高报销比例、提高合作医疗统筹层次。通过建立全市统一的新农合管理制度，加强对全市参合农民在县级以上定点医疗机构住院费用报销工作的管理，实现全市8县区农民在省、市两级定点医疗机构住院享受现场直报。同时，要扩大新农合覆盖面，加强信息化建设，开展异地参合、异地结报工作，方便市内跨县区流动人口就近就医。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，建立健全以市、县中心医院为龙头、乡镇卫生院为纽带、中心村（社区）卫生室为基础的城乡一体化公共卫生服务网络，重点办好县区医院，加强区域中心乡镇卫生院建设。开展城乡医院对口支援和医务人员互派交流工作，加强农村医疗人员培训和医疗设备投入，提高农村医疗卫生服务水平，到2012年中心村卫生室达到城市社区医疗卫生服务标准。总结推广榆中县贡井卫生院由县医院托管提升服务能力的“贡井模式”，为农民就医保健提供保障。加强农村基层计划生育服务体系，实施优生促进工程，到2012年底计划生育事业费人均达到30元。

3．繁荣农村文化体育事业。实施惠民文化体育工程，加强县区、乡镇、村文化体育公共设施建设，完善农村公共文化体育服务体系，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能。支持农民兴办文化演出团队，引导城市文化体育组织到农村拓展服务，建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，实现广播电视等文化共享服务“村村通”，开展多种形式的文化活动支援农村文化建设，大力发展各类群众文化和公共文化事业，满足农民群众多方面、多层次和多样化的精神文化需求。

4．建立健全农村社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，3年内全市普遍建立健全乡镇和区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共性服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农村信息网络建设，为农民提供产前、产中、产后全方位信息服务。加快“万村千乡”市场工程建设，到2012年，全市全部行政村建成农村商务服务网点。健全城乡邮政服务体系，在全市行政村分期分批建立适应当地农村发展水平，满足农民邮政通信需求，配套设置邮政设施能够及时安全接转邮件报刊的新型村邮站，基本实现邮件接转到户，妥投率达到100%。支持高等院校、科研院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作，促进产学研、农科教结合。重点发展一批示范性专业合作组织，切实提高家庭经营和农业生产的组织化程度，力争到2014年80％的农民加入农业专业合作组织。

5．加强新农村建设人才培训。以农村人才资源能力建设为核心，以培养现代新型农民为目标，以加强农村各类人才队伍建设为着力点，抓住培训、吸引、使用三个环节，整合资源，创新机制，认真实施“新农村建设人才保障工程”，全力抓好基层党员干部队伍建设，加强农村基础教育、农村实用人才开发、劳动力培训和人才智力援助，强化农村教育、卫生、文化、政法及农业科技和少数民族人才培养，努力提高农民的整体素质，培养有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民。到2012年，力争每年对乡村医疗卫生人员培训一遍，对全市行政村两委会班子成员轮训一遍，每年组织10万人次以上的农民参加实用技术培训，每年选派100名优秀年轻干部到乡镇及以下基层单位进行挂职锻炼或帮助工作。

（六）以体制机制创新为保障，增强城乡一体化发展的活力

1．探索建立覆盖城乡的公共财政制度。改革完善财政管理体制，明确市、县区、乡镇三级的事权和财权，合理划分市、县区政府事权和财政收入范围，确保县级政府财权和事权的统一。规范完善转移支付制度，建立健全一般性财力转移支付范围。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，将财力向农村倾斜，投资向农村转移，确保每年财政支农资金的增量高于上年。探索建立支持村级事业发展的财政扶持政策，提高公共财政的资金运行效率，采取财政贴息、适当补助、税收减免等手段，引导社会资金向公共产品和服务领域延伸。为有效解决统筹城乡的资金制约问题，积极探索成立服务城乡一体化建设的政策性投资公司，改变政府对项目资金的管理模式，构建支持农村发展的新型资金平台。

2．积极推进农村产权制度改革。按照“确权是基础、流转是核心、配套是保障、农民增收致富是目的”的工作思路，在坚持和巩固农村基本经营制度、保护农民利益的基础上，以“还权赋能”为核心，稳步开展农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，提倡农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，在市域内探索健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制，推进土地要素市场化。

3．实行城乡一元化户籍管理制度。改革完善户籍管理制度，逐步对本市户籍人员取消农业和非农业户口性质的划分，推进以居住和就业地登记制度为重点地户籍制度改革，建立城乡统一的以身份证管理为核心的、以具有合法固定住所为户口迁移为基本条件的人口流动制度，引导人口随就业和住房在各城镇合理、有序流动。通过土地或宅基地换住房等方式鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理的原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

4．建立覆盖城乡的就业和社会保障体系。建立健全覆盖城乡促进就业的长效机制，完善覆盖城乡的就业服务网络，建立城乡统一规范的人力资源市场，为城乡劳动者提供便利的就业信息服务，实现城乡比较充分就业。探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险制度，建立城乡一体的医疗保险制度。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。探索创新保障失地农民就业的政策体系和服务体系，将被征地农民纳入城镇社会保障体系。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

5．构建支持城乡一体化的金融体系。着眼于加快城乡公共服务均等化进程，提高财政资金投入“三农”的绩效，加快支农资金和其他社会事业发展资金的整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。深化投融资体制改革，通过市场化途径，集聚信贷资金、撬动社会资金，引导各种资源投入城乡建设。发挥金融支农作用，加快发展地方金融业，改善农村金融服务，鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，通过政策引导和资金支持，扶持建立一批村镇银行、小额贷款公司和小额担保公司，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。建立完善农村信贷担保体系，允许农村土地使用权和农民住房实现担保，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放，鼓励和支持金融机构参与农村资本市场开发，拓展多元化融资渠道，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充，功能齐全的农村金融体系，为农业农村发展提供资金支持。

（七）以深化改革发展为动力，改善统筹城乡发展环境

1．构建统筹城乡的行政管理体系。积极推进政府职能转变，深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。按照“简权放政、重心下移、服务基层”的思路，简化审批程序，加强事前服务和事中、事后监管，健全四级高效便民服务体系，合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力，完善乡镇综合服务和社会管理职能，创造良好发展环境，完善公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询制度，提高民主决策、科学决策水平。

2．推行规范化的社会管理。以建设新型农村社区为目标，积极推进中心村社区化管理，完善社区的自我服务、自我管理功能，满足社区居民生活需要。加强农村道路、电力、邮政、信息、商务、供气、供水、排水、污水处理、垃圾处理等基础设施和医疗、教育、文化、体育、绿化等公共设施建设。健全民主监督和参与制度，完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业的办事公开制度。

3．着力改善市场经济环境。树立在全球化新形势下求生存、谋发展的进取意识，增强全社会的诚信意识，努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，创造公平、透明、平等的投资、建设和干事创业环境，保持社会稳定繁荣，营造和谐顺畅的发展环境，吸引更多的国内外投资者到兰州发展创业。

4．统筹城乡基层党组织建设。以“三争一促”为活动平台，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，开展城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动。探索建立支部＋协会，把支部建立在产业链上，把党支部一班人的力量凝聚在产业链上，把党员干部的作用发挥在产业链上的工作模式。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。建立一套科学、民主、实用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施

（一）加强组织领导。进一步强化党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作领导体制和工作机制。全市各级党委和政府切实把推进城乡一体化工作作为重中之重，由主要领导亲自挂帅，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上真正给予倾斜。市委、市政府决定设立由主要领导牵头、分管领导和有关部门参加的全市统筹城乡发展的组织协调机构，下设办公室，承担全市推进城乡一体化和新农村建设的综合协调、服务指导、督导落实和调查研究工作。

（二）明确工作分工。规划方面，由市规划局牵头负责，相关部门配合，完成全市推进城乡一体化发展的总体规划；由各县区政府和市建设局、市规划局牵头负责，相关部门配合，完成以县城和小城镇为重点的城镇网络体系规划；由市发改委牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的产业发展规划；由市国土局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的土地利用规划；由市环保局、市林业局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的生态环境保护规划；由市新农村办和各县区政府牵头负责，完成全市近郊和川水地区的新农村建设规划；由市扶贫办牵头负责，3县和七里河区政府配合，完成农村扶贫开发专项扶持规划。政策方面，由市财政局牵头负责，探索创新和建立城乡一体化的公共财政体制；由市金融办牵头负责，探索构建支持城乡一体化建设的金融体系；由市劳动和社会保障局牵头负责，探索建立城乡基本统一的社会保障制度；由市国土局牵头负责，探索建立农村土地管理和使用制度；由市环保局、市林业局牵头负责，探索建立城乡发展环保约束，保持可持续发展的体制机制；由市劳动和社会保障局、城中村改造办牵头负责，探索建立失地农民的就业保障制度；由市公安局牵头负责，探索实行城乡一体化的户籍管理新机制。

（三）切实增加投入。从2009年开始市级财政每年用于农村投入的增长幅度不低于当财政收入的增长幅度。其中对推进城乡一体化和新农村建设试点的投入每年不低于5000万元。同时，要采取重点扶持和面上扶持相结合的办法，由市、县区财政筹集资金，对全市各行政村给予扶持，重点支持村级基础建设、集体经济发展和重点产业培育等。

（四）形成改革合力。全市推进城乡一体化和新农村建设要在市委、市政府的领导下，由协调领导小组总负责，日常工作和协调工作由领导小组办公室负责。各部门和县区要本着“解放思想、实事求是，大胆创新、强力推进”的原则，牢固树立大局观念，打破条块分割，整合各类资源，主动找准工作的切入点和工作重心，按照各自的工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。要建立经常性工作沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金。要充分尊重农民意愿，发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。

（五）积极营造氛围。大力宣传新农村建设和统筹城乡发展方面的方针、政策，切实把广大干部群众的思想认识统一到中央和省、市的重大决策上来，深刻认识和把握统筹城乡、推进城乡一体化发展的长期性、艰巨性、时代性、紧迫性特征，不断消除一切不合时宜的旧思维、旧观念、旧体制、旧机制、旧办法的束缚。坚持围绕大局开展工作，从既得利益中解放思想，局部服从整体，努力以富有时代特征的理念、敢为人先的精神、创业实干的作风，不断把统筹城乡发展工作推向深入。

（六）加大督查力度。全市要把推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。各级组织、纪检、监察以及各有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化新格局

党的十七大报告在阐述和部署社会主义新农村建设时明确提出，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径，为下一步推进城乡经济社会发展指明了方向。

近年来，当中央出台了一系列强弄惠农政策，使统筹城乡经济社会发展取得了积极进展。——我国统筹城乡社会发展新机制正在形成。以破除城乡二元结构为重点的各项改革不断深化，实行了以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，扭转了长期以来农民负担过重的局面；实行了促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，着力解决农村上层建筑与经济基础不相适应的深层次问题；推进城乡户籍、就业、财税、金融、社保等方面改革等。——农业综合生产能力提高。大型商品粮基地建设进一步加强，优质粮食产业工程、种子工程和大型灌溉区节水改造重点工程顺利推进，有效地提高了农业综合生产能力，粮食连续四年增产。我国粮食、棉花、蔬菜、水果、肉类等主要农产品产量已连续多年位居世界第一。——农民收入大幅度增加。通过取消农业税、牧业税、农业特产税和屠宰税等“四税”，减轻农民负担。通过实行种粮直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴等“四项补贴”，增加农民的种粮收入。

虽然我国在统筹城乡经济社会发展方面取得积极进展，但仍存在一些亟待解决的矛盾和问题，主要矛盾和问题如下：

一、城乡金融二元对立

目前城乡金融二元对立现象突出，农村金融体制改革滞后，农村产权制度制约农村金融发展。农村金融资源稀缺，不能满足农村发展的需求，已经成为制约统筹城乡发展的突出问题。表现在：国有商业银行基本上推出了农村；农发行业务范围十分有限；邮政储蓄是只存不贷的“抽水机”；农村信用社成为成为农村金融供给的主体，运行存在诸多困难，不能满足农村金融需求；农业保险体系严重缺失；农村非正规金融组织缺乏必要的政策引导与监督。

二、统筹城乡发展，法律是瓶颈

新世纪新阶段，统筹城乡发展成效显著，全面取消农业税是标志。但是，与城乡二元体制相对应的相关法律和政策，已成为制约城乡一体化的瓶颈。主要包括土地政策和制度、户籍管理制度和法律体系、农村金融体制、行政管理体制。比如，农村土地承包权和集体建设用地使用权流转面临法律和政策上的束缚，制约土地规模化、集约化经营和农地效益提高。比如，由于城乡二元户籍分割，进城务工农民总体上仍无法融入当地社会，享受不到同城同待遇，全国一盘棋的社保动态管理体系无法建立。再比如，行政管理体制明显不适应统筹城乡发展的要求，政府部门职能缺少协调，服务三农功能较弱。

三、农村土地承包问题开始显现

农业适度规模经营呼唤完善农村土地承包制。随着新时期农村形势的发展，现行土地承包制已有一些不适应的地方，主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营，影响对土地加大投入的积极性。农业适度规模经营事发展现代农业、提高农业生产力的内在要求，没有规模经营，农业生产效率就很难提高。此外，在我国南方、中西部以及其他丘陵山区地带，人均耕地较少，土地承包时又要肥瘦搭配，一家三五亩地都被分割成七八个甚至更多地块，阻碍了农业生产现代化的推进。这种分散经营的生产方式，难以推广使用先进科学技术，也无法与大市场全面对接，又得不到现代金融的良好服务。

四、公共服务体系，投入需加强

近年来农村公共服务事业发展取得了长足进步，但也还存在一些普遍性问题。在城乡二元体制下，我国财政体制基本上是城市财政，对农村公共服务的投入一直很少，加上农村公共服务体制尚不健全，政府提供的公共服务数量有限，质量不高，难以满足农民要求。

作为农村文化活动的主要阵地和服务载体，当前县级图书馆、文化馆等公共设施大都建于上世纪七八十年代，设施陈旧，设备落后。据统计，全国农村76%的乡镇文化站需要新建改建，84%的行政村未建文化室。而作为农村基本公共服务重要组成部分的农村义务教育受财力、物力、人力不足的制约，教育硬件长期的不到改善，校舍面积严重不达标，教学设施落后，教师队伍不稳定，农村基层教育供给严重不足。

而现阶段，中央和地方各级政府对农村提供公共服务的职能尚不清晰，为“三农”服务的职能有所缺失。农村公共服务与农民意愿相脱节。一些地方政府官员很积极，但农民反应冷淡，常常不愿意配合，给解决农村公共服务问题带来了一定的困难。

现阶段统筹城乡发展，必须从以下几个方面进行努力：

一、金融机构要切实履行支持三农的职责，只要在县和县以下有吸收储蓄的，都应当将一定比例的资金以贷款等方式用于农村。以市场化等方式引导邮政储蓄资金有效返回农村。实行差别税率政策，引导金融机构在农村扩大经营，充分发挥人民银行支行再贷款的作用。通过财政贴息、支持保险等方式，引导社会资金特别是金融资金增加对农村的投入。国家政策性银行要开办中长期农村建设专项贷款。

二、统筹结构，加大农业投入。落实统筹城乡经济社会发展的需求，要下决心调整国家财政支出结构、基本建设投资结构和信贷资金投放结构，向农村倾斜。去年国家财政支出中农业占7.2%，国家金融机构贷款余额中农业占5.2%，乡镇企业占4.8%，同农业基础地位很不相称；国家基本建设投资中，虽然农业比例较大，接近30%，但其中70%是国债资金，很不稳定，而且大多用在大江大河治理等项目上。不下决心对三个结构调整，目前农村发展严重滞后的趋势就不可能扭转。因此，要建立政府支农资金稳定增长机制。各级政府都要做到财政支农支出的增幅高于财政经常性收入的增幅；新增财力要向三农倾斜，中央提出，教育、文化、卫生新增事业费主要用于农村，可以考虑明确规定比例。

此外还要多渠道筹集资金，建立农业基础设施建设专项资金。调整土地出让金用于农业土地开发部分的提取方式和提取比例；建立粮食主产区和主销区的利益调节机制，从主销区筹集一些资金，用于主产区小型农田水利建设和中低产田改造。

三、千方百计增加农民收入。我国城乡发展不协调，原因之一是农村发展水平低，而农村发展水平低的核心问题是农民收入水平低。要提高农民的收入，不能单靠增加农业生产。农产品价格弹性大，增产会导致农产品价格下降很多，造成“谷贱伤农”。

要长期增加农民的收入，最重要的是创造一个农村生产力逐渐、大幅度的转移到城市来的政策环境，因为劳动力转移出来，就从农产品的生产者变成需求者，供给减少了，需求增加了，农产品的价格才能提高。要创造农村劳动力转移的机制，就要在城市里多发展劳动密集型中小企业，而发展中小企业的关键是使它们在金融方面得到有效服务，能够给中小企业提供金融服务的是地区性中小银行，因此让它们发展就显得很重要。劳动力要流动，除了在城市里要有就业机会，还必须让农民有能力在城市就业，这就非常需要提高农村的教育水平和职业培训水平。

应该形成全国统一市场，让东部退出粮食农产品的生产，这样就会给中部粮食主产区创造更多商品粮需求，商品粮价格就能维持较高水平；同时东部对矿产需求增加，就会给西部产区创造市场。要建立这样一个市场，应该制定一个全国农用地向非农用地转移的配额，分配到各省区，允许配额拍卖。东部向西部购买，农业生产就会向中、西部集中。同时配额拍卖，也为中、西部提供资金。

四、发展城乡互动战略。统筹城乡发展，关键是要实施城乡良性互动战略。要把城乡良性互动战略确立为一项新的国家战略，使这一战略与科教兴国战略、可持续发展战略等国家战略一同实施，形成政府机制、市场机制、社会机制有效结合的浓厚氛围。

要建立城乡良性互动预警机制。运用城乡良性互动理论建立评价国民经济和社会发展运行状况新的指标体系。出借鉴国际上的计算方法外，应充分考虑我国城乡之间的购买力分布、城乡产业结构、城乡市场需求平衡以及二元结构的动态发展等，引入新的修正系数，以建立和确定城乡良性互动的预警指标，分季度或年季度由权威部门发布，以及时把握城乡关系现状和走向，统筹城乡经济社会发展。要制定有利于加速城乡良性互动的政策措施。在财政上，确保财政支农力度刚性增长，特别是加大对农村公共基础设施的投入力度；在产业政策上，大力发展劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济，特别是着力扶持建筑业和制造业；在体制改革上，要积极推进税制和户籍、土地管理制度等改革。

统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化是党中央以科学发展观为指导，根据对我国现实、历史的认识和依据城乡发展客观规律做出的一项重大战略部署，对于促进我国更好更快发展具有重大意义。

一、推进城乡一体化有利于坚持扩大内需方针和实现经济协调发展。推进城乡一体化，可以使城乡之间的资金、人才、土地等生产要素充分流动，城乡产业发展合理布局。同时，依托城市的带动和辐射，进一步加快城乡产业升级，促进农村工业化和城市化水平的提高，这样一方面促进了农产品加工业和物流业发展，延长农业产业链，增加了农业效益；另一方面，由于农村工业和第三产业的发展，一部分农民转移到第二、三产业就业，成为城镇居民，减少了农村人口，农村土地资源就可以相对集中，改变目前土地经营分散的状况，提高农业生产率，为农业的现代化、集约化经营和现代化发展创造条件，从根本上解决农村经济社会发展问题。

二、推进城乡一体化有利于维护社会稳定和推进城乡经济社会的全面进步。推进城乡一体化，一方面可以统筹安排城乡社会事业发展投入，是较多的资金投向农村教育、科技、文化、卫生等领域，市城乡居民的教育、医疗保健和文化生活等方面条件更加平等；另一方面，可以促进城市文明向农村扩散，对思想观念相对落后、信息较为闭塞的农村地区产生强烈的正效应，促进农民思想观念的转变，从而对城乡经济发展和社会进步产生积极的互动作用。

三、推进城乡一体化有利于保护生态环境和资源的有效利用。推进城乡一体化可以使城乡资源和环境的保护得到统筹考虑，避免城乡保护不一致、不同步的问题。同时，通过依托县城和区域中心镇，推进工业聚群发展，有利于区县工业集中区形成，从而推进小城镇的发展，也有利于农村地区道路、排水、供电、通信等基础设施的集中建设和使用，节约利用资源，促进生态环境的保护和资源的有效利用。

我国现阶段正处在城镇化和工业化的关键时期，统筹城乡发展，是这一时期的关键问题。应坚持可持续发展的指导思想，继续深化农村改革，在农村金融体制改革、调整结构加大农村投入、增加农民收入和发展城乡良性互动战略上不断努力，早日实现全面建设小康社会的伟大目标！

以产业融合为理念 推动城乡统筹发展

——关于城乡统筹发展的思考

“统筹城乡发展”是十六届三中全会的政策创新点，是我国全面建设小康社会的内在要求，也是解决“三农”问题的有效途径。统筹城乡经济社会发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分割、城乡分治的发展状态而提出来的。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和二元经济社会结构消极影响的日益显露，国民经济和社会发展内在的要求城乡统筹，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。这是因为，作为国民经济系统的两个重要组成部分，工业与农业、城市经济与农村经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的关系。只有农村与城镇相互协调发展，才能够促进整个国民经济持续快速发展。统筹城乡发展，要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，实现城乡共同繁荣。因此，探讨城乡产业的融合发展，推动城乡经济社会资源有效配置，促进城乡经济协调发展，改变目前城乡产业分离的现状，推进城乡产业的融合，对城乡统筹发展的探索具有重要意义。

由于我国长期实行重工轻农政策，导致产业结构发展不协调，突出表现为：一是农业基础脆弱，农村实际劳动力紧缺，生产效率和经济效益低下；二是工业整体素质不高，技术水平、产品质量和档次低，竞争力不强；三是服务业发展滞后，无法满足经济发展和人民生活需要，四是三个产业孤立发展，联系不够紧密，没有形成相互促进的良好局面。推进我国产业结构的优化升级必须实行城乡联动，统筹城乡相关产业的发展，加强产业融合。无论是加强农业还是提高工业或发展服务业，都不可能仅靠城市或农村就能单独完成。因此统筹城乡产业发展，实现产业融合是实现我国产业结构优化升级的重要途径。主要可以从以下几个方面入手：

一、推进产业融合，优化产业结构和空间布局。

统筹城乡产业发展，难点在农村，必须以城乡产业融合发展为导向，形成工业反哺农业，城市支持农村的新局面。产业融合的关键在于发展现代农业，使农业向着集约化、工业化的方向迈进。统筹城乡产业发展，需要强化三个产业的内在联系、完善三个产业间的布局，形成城乡产业相互促进、互利共赢的格局。具体措施为：

（一）以第三产业为纽带，紧密联系城乡，通过技术革新，发挥城市劳动密集型产业的竞争优势，创造新的就业空间，为剩余劳动力提供就业机会，缓解就业压力。

（二）通过产业融合，走出农民单纯提供纯原始的农产品原材料，收益微薄的困境。向农产品的加工、销售、服务一体化方向延伸，形成一个以市场为导向，区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务和规范化管理的新系，利用城市信息发达的优势，为农产品构建销售平台，使农产品通过自身塑造品牌，进行农产品深加工，提升农产品的价值。

（三）优先发展有利于城乡产业融合的项目，使城乡产业形成利益共同体。以产业链条为主导在区域经济范围内集中配置，使城市产业资本持续投入农业，整合城乡资源，做到优势互补，有效地解决农业发展资本不足、城市劳动密集型产业劳动力缺乏等问题。二、三产业相互带动，激活农村自身发展潜力。

（一）大力建设农村基础设施，为深化产业融合做好基础保障。农村基础建设大量消化了工业产品和劳动力，加快了资金流通，既拉动了消费，为农业、服务业的发展打下了坚实基础，又促进了产业融合。

（二）因地制宜，加大科技投入，发展适合当地的特色农业。农产品的多样性以及地域性，为发展当地特色农业打开了一个市场。打造当地特色农业可以从以下几点入手：

1、提炼特色产品特征，确定宣传主题，加大宣传力度，在社会营造广泛影响，为打开市场做好充分准备。

2、注重自身品质，以优良的品质打动消费者，在社会中形成良好舆论。

3、以优质的服务，造就良好的口碑，实现可持续发展。

（三）以农副产品加工业为城乡经济结合点，推进城乡产业稳步、协调、可持续发展。

农副产品加工业在促进农业产业结构调整，推动农村剩余劳动力向非农产业转移，解决农产品增产不增收的问题，增加农民收入，加快城乡产业融合，实现农业工业化、现代化等方面起着非常重要的作用，在统筹城乡产业发展中起着关键作用。

1、农副产品加工业具有较强的产业融合性。农副产品加工业连接着城乡居民的最终消费。农副产品加工产品的用途在不断增加，所应用的行业和领域不断扩展，它的发展能推动相关产业的发展。同时，农副产品加工业的发展可以有力的推动工业反哺农业，机器制造业为农副产品加工业的发展提供设备，吸引一部分农民返乡就近就业，有效避免了资源浪费。

2、农副产品加工业方式灵活，延伸空间大。各地根据市场需求，调整本地农业产业化项目、农副产品加工的等次、程度和种类，形成自己的最有优势和特色的产业体系。发展农副产品加工业，可以利用就近加工原则，大大节省成本，比如农副产品具有数量大、份量重、易腐烂等性质，在原料产地就地加工，可以减少损耗和运输费用。

3、发展农副产品加工业，推动城镇产业集约化建设。土地承包责任制形成的千家万户分散式经营模式，已经无法适应现代农业的需求，产业的规模化、集中化管理势在必行，产业的集约化增强了自身竞争力，而且对周边农村和乡镇具有较强的辐射能力，促进农村产业结构调整和经济起飞，实现农业和城镇产业集约化建设相互协调，互利共赢。