辽源市统筹推进城镇化综合配套改革试点方案

第一篇：辽源市统筹推进城镇化综合配套改革试点方案

辽源市统筹推进城镇化综合配套改革试点方案

辽源市是国家资源型城市转型试点市，几年来，经过不断地探索与实践，经济转型和城市转型取得了阶段性成果。六大接续替代产业初步形成，城市功能快速提升，城乡居民生活水平不断提高。根据省发改委《关于印发统筹推进吉林特色城镇化示范试点的通知》（吉发改城发联[2010]987号）文件精神，结合辽源市实际情况，拟就在全省进行统筹推进城镇化综合配套改革试点，具体方案如下。

一、试点基础和条件

（一）辽源市的自然状况有利于进行综合配套改革试点。

辽源市幅员面积小、市区人口多、密度大、乡镇集中、重点乡镇距离市区较近，城镇化比较易于推动。辽源市确定的城镇体系空间格局是“一核一副三轴九节点”，这个格局如果在点线上有所突破，很快就能在面上推开，具有投入少、启动快、效果明显的特点，和其它大的地区相比，在辽源市进行综合配套改革试点，成本更低、风险更小，示范引领作用更大。

（二）经济转型为进行综合配套改革试点提供了坚实的产业支撑。

作为全国资源型城市转型试点市，几年来的转型探索与实践，辽源市已具备了城镇化所需的必要的产业支撑。新材料、新能源、医药健康、装备制造、冶金建材和纺织袜业6个接续替代产业已经居于主导地位，发挥重要支撑作用，2009年，“六大产业”完成工业总产值占全市规模以上工业总产值70.3％。产业的发展，为城镇化提供了物质基础，并能够提供相应的就业机会。

（三）城市转型为综合配套改革试点提供了民生改善的条件。

几年来，辽源市不断加大投入，城乡基础设施日益完善，城市综合承载能力不断提升。辽源至长春高速公路、辽源至西丰铁路、城市出口五座互通式立交桥、农村公路等项目的实施，形成了城乡相互贯通的交通网络。同时实施了城市供热管网工程、城市供排水、城市燃气、城市道路桥梁、城市供电、通信、电力等基础设施工程，为辽源市做示范试点提供了基础条件。

城乡居民居住条件基础较好，房地产市场相对稳定。辽源市在全国率??煤矿棚户区改造和廉租房建设等保障性安居工程建设。目前开工建设回迁住宅338万平方米，其中：城市棚户区（包括廉租房建设）135万平方米，煤矿棚户区106万平方米，采煤沉陷区97万平方米。回迁安置居民40189户。同时辽源市的房地产业近年来一直得以平稳快速地发展，开发和建设了各种档次的小区和住房，能够满足不同阶层的需求。

（四）工作转型为综合配套改革试点奠定了效率基础。

通过开展“解放思想寻求新突破，加快转型建设新辽源”的一系列主题实践活动，切实转变了工作作风，实现了工作上的转型。一是在思想上破除了视野狭窄、眼界不宽的思维定式，能够在更宽的视野、更高的层次、更大的范围谋求辽源的城镇化发展，以敢想敢试、勇于创新、敢为人先的精神，努力走出一条既符合自身特点，又有共性可鉴的城镇化之路；二

是在管理方式上勇于创新，积极转变政府职能，切实加强了服务型政府的建设，建设绿色、一站式审批通道，辽源市能够用行政上的高效率，要素上的低成本，打造与长春等周边城市的比较优势，突破城镇化瓶颈制约。

（五）综合配套改革的各项措施起步较早。

辽源市相关部门已经出台和实施了一些配套措施。例如公安部门对于在农村有承包土地或承包林地的进城农民工，凡符合迁入条件的即可申请进城或城镇落户，原有承包土地或林地所有权不变；人社局对年满18周岁户籍仍在农村、进入城镇自主创业并以个人身份缴纳社会保险费的人员、当年新招用失地农民并与各类企业签订劳动合同、缴纳社会保险的人员，可以享受社会保险补贴；民政局将由农村转入城镇的农转非困难家庭纳入城镇低保范围、城市医疗救助范围和城镇社会保障体系中；教育局对城乡教育均等化问题也做了积极的探索，进城务工农民随迁子女与当地居民子女在择校、收费等方面待遇相同。这些配套措施在一定程度上消除了制度带来的瓶颈制约。

二、试点工作思路

围绕统筹推进城镇化发展，加快体制改革步伐，以体制机制创新为着力点，以构建统筹城乡发展体系为支撑，以区域中心城市和区域中心城镇为依托，通过“核心带动、经济转型、开放融合、改革推动、基础先行”的路径，以工业强市为主导，大力推进新型工业化、新型城镇化；以二、三产业互动发展，吸引农村人口向城镇转移；促进城市先进生产力和公共服务向农村扩展，加快农业现代化进程，使我市城乡联系更加紧密，城市经济更有动力，县域经济更有活力，形成具有辽源特色的统筹城镇化发展模式。

三、试点内容

结合辽源实际，创新统筹城镇发展的体制机制，制定和完善各项配套措施。

（一）土地管理和使用制度改革。

创新土地管理制度，开展土地综合整理、城乡建设用地增减挂钩试点，依法推进农村土地承包经营权流转，促进土地集约规模经营，创新集体建设用地流转途径和管理办法。探索集体土地使用权和承包经营权入股、开展农村集体资产股权化合作经营的办法。探索在城镇二三产业就业、拥有城镇住宅、享受城镇居民社会保障和公共服务等基本条件下，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权、放弃集体经济组织成员身份，转化为城镇居民的政策措施。建立对进城农民自愿退出的承包地和宅基地的管理办法和使用机制。

（二）就业和社会保障体制改革。

从制度上保障城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。制定城乡统一的就业政策，建立城乡平等的就业制度，逐步形成城乡人力资源的自由、公平、高效配置机制。探索鼓励自主创业的扶持政策，创新创业帮扶机制，完善面向城乡困难群众的就业援助制度，及时帮助就业困难对象解决就业困难。健全城乡一体的职业教育培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训，提高劳动者素质。扩大养老保险覆盖面，制订被征地农民

养老保险的市级政策，促进城镇个体工商户、灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险，探索建立新型农村社会养老保险制度；完善新型农村合作医疗制度；着力探索解决农民工社保问题。缩小城乡最低生活保障差距，逐步提高农村最低生活保障标准，扩大覆盖范围，探索实现与城镇低保并轨的城乡统一的最低生活保障制度。完善社会保障管理办法，建立健全全社会保险转移接续的政策措施。探索整合各类救助资源，建立城乡统一的社会救助制度。

（三）户籍制度改革。

推进城乡统一的户籍登记制度，打破农民变市民的户籍障碍，降低外地户口和农民工进入市区落户的基本条件，只要具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源中任意一个条件，即可在当地登记落户。探索建立农村人口进城安家、就业、上学、就医、社保等方面的配套政策，促进进城农民安居乐业，形成农村人口向城镇转移的吸纳机制。逐步实行一元化户口管理制度，实行以居住地或所从事的职业划分户口性质，实行居民户口制，逐步取消农业人口或非农业人口性质的划分，建立城乡统一的户口登记制度。

（四）投融资体制改革。创新城镇化建设融资机制，鼓励金融机构参与城镇规划、项目前期工作和筹资方案研究，推进城镇化项目生成机制和融资机制创新。创新农村金融产品和信用担保方式，深化农村信用社改革，探索设立村镇银行，开展小额贷款公司和农村资金互助社试点。探索农村土地经营权和地上建（构）筑物物权及附着物抵押质押信贷模式，增强农民土地融资能力。组建为城乡统筹服务的、“投资、融资、担保”三位一体的投融资公司，完善农业生产经营风险的规避机制。推行政府投资非经营性项目“代建制”，实行建设、使用、监督部门分开管理，完善政府投资项目的决策、后评价制度和责任追究制度。健全全社会投资项目的市场准入制度，切实简化对企业投资行为的管理。引进战略投资者，探索吸引民间资金参与城乡公共设施建设的政策措施。

（五）公共财政体制改革。在城镇化重点突破领域，建立市县两级财政共同投入机制。加大支出结构调整力度，提高民生性支出特别是农业、教育、卫生、社保支出在财政总支出中的比重。探索建立财政专项资金集约化使用机制，重点探索涉农建设项目资金的整合使用办法。创新财政对公共服务支出的管理方式，实现部分公共服务支出标准化、定额化。

（六）公共服务体制改革。推进区域内义务教育均衡化，并建立相应的教育均衡发展体制机制。整合职业教育资源，创新职业教育多元化投资、市场化办学的途径。健全学生资助制度，保障进城务工人员子女平等接受义务教育。探索城乡公立医疗卫生机构和公共卫生机构的建设和运行管理办法，鼓励城市医务人员领办和城市医院合办、协办农村卫生院。整合城乡卫生资源与计划生育、残联、民政等系统和社会资源。创新公共文化服务方式，完善扶持公益性文化事业、鼓励文化创新的政策，完善城市对农村的文化援助机制，建立覆盖城乡的公共文化服务体系。加快采煤沉陷区综合治理、棚户区改造、廉租房建设，探索公租房新路，切实改善城乡居民住房条件。

四、时间安排

（一）试点启动阶段。2010年11月至年底，开展综合配套改革战略研究，制订改革试点总体方案，建立工作推进机制。

（二）重点突破阶段。用2年时间，推动重点突破区域和重点领域改革试点工作，积极探索行之有效的改革模式和制度体系，并取得突破性进展。在重点领域上，加快建立经济社会发展规划、城市建设总体规划和土地利用总体规划统筹协调机制，实现土地管理和使用、农民工社保、户籍管理、城乡一体行政管理等方面改革的率先突破。在重点区域上，率先启动和实施辽白一体化，形成全市统筹推进城镇化综合配套改革重点突破l“ style=”margin: 0cm 0cm 0pt">

（三）面上推广阶段。用2年时间，在全市推广重点突破阶段所取得的成果，全面推进其他相关配套改革，逐步完善统筹推进城镇发展的体制性框架，改革试点效应明显，实现第一阶段城乡经济社会发展和综合配套改革目标。

（四）深化完善阶段。再用5年左右的时间，深化统筹推进城镇化综合配套改革，建立统筹城乡协调发展的体制机制，实现全面建设小康社会目标，建成具有辽源特色的改革示范区。

五、组织保障

建立由辽源市委、市政府主要领导挂帅的领导小组，统一领导全市统筹推进城镇化综合配套改革试点工作，研究决策和综合协调改革试点重大事项。各区县和市直各部门组建相应的领导和工作机构，落实专职工作人员、专用办公场所和工作经费，为统筹推进城镇化综合配套改革提供组织保障。

第二篇：广元市统筹城乡综合配套改革试点

广元市统筹城乡综合配套改革试点

工作进展情况

一、统筹城乡综合配套改革试点工作推进情况

推进统筹城乡发展，是省委、省政府推进四川科学发展的重大战略决策和加快富民强省全面小康进程的创新之举。确定广元为省级试点市，体现了省委、省政府对广元的关心、支持和鼓舞，更为我市带来了重大的发展机遇。改革试点给我们提供了先行先试、超前探索的核心政策资源，为我们创造了破解制约我市发展的深层次矛盾和问题，在改革的重要领域和关键环节取得实质性突破，率先探索建立城乡统筹发展新体制新机制的有利条件，对推进我市灾后恢复重建和跨越发展具有全局性和战略性意义。

2007年7月5日省委统筹城乡综合配套改革专题会议确定广元为省级试点市之后，市委、市政府迅速行动，进行了一系列的安排部署，并在全市上下启动了推进统筹城乡发展的相关工作：

（一）准确把握统筹城乡发展的科学内涵和基本要求，进一步提高思想认识。统筹城乡综合配套改革是一次崭新的实践，各级各部门必须加强学习、提高认识，准确把握和理解其科学内涵和基本要求，才能在实践中加以灵活运用。为此，市委、市政府在深入学习省委专题会议精神的基础上，为进一步开阔广大干部的眼界、拓展思路，先后邀请了国务院发展研究中心、国家发改委和成都市委的领导及专家学者从实践与理论层面作专题辅导，强化理论准备。在强化学习的同时，注重搞好宣传发动，在全市开展了统筹城乡改革试点的大讨论，运用多种方式广泛宣传改革试点的重大意义，调动广大干部群众参与和支持改革的积极性，开展全面献计献策活动，形成了全社会关心、支持、参与的良好氛围，为改革试点工作提供了思想保证、精神动力和舆论支持。

（二）切实加强领导，为改革试点提供强有力的组织保障。市委、市政府把推进改革试点工作纳入了重要议事日程，建立了由市委、市政府主要领导任正、副组长的广元市统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组，各县区、广元经济开发区和市级有关部门也组建了相应的工作机构，全市上下形成了主动参与和谋划改革试点的工作格局。2009年，根据领导变动情况，及时对领导小组成员进行了调整。

（三）深入调查研究，准确把握我市发展的阶段性特征和区域性特点，研究制定改革试点总体方案。省委、省政府选择在全省不同类型、不同发展水平的地区进行改革试点，就是要求我市率先在贫困山区探索出统筹城乡跨越发展的新路子，基本形成统筹城乡发展的体制机制和政策体系。一年多来，我市从以下几个方面着力研究制定改革试点总体方案：一是为加大调查研究的力度，拟定了22项调研课题，在全市有针对性的开展了调查研究。二是在认真调查研究的基础上，市政府从市级相关部门抽调专门人员，集中办公，按照定位准确、操作性强、主攻方向和重点特色突出的要求，研究制定我市改革试点总体方案。在方案制定过程中，积极借鉴外地经验，并聘请国务院发展研究中心的专家作指导，主动征求了各方面的建议和意见，把制定方案的过程作为集中各方智慧、科学民主决策、提高认识、统一思想的过程。方案制定数易其稿，经市政府常务会和市委常委会几次讨论，在省统筹办、省级有关部门和国家发改委等部门的精心指导下，结合我市灾后恢复重建实际，经上下积极沟通、反复修改完善，省政府于2008年8月22日正式批准了我市改革试点总体方案。三是在上报待批总体方案的过程中，先后初审了8个县级改革试点总体方案以及行政管理体制和基层民主政治建设、对外开放体制机制创新、金融体制机制创新、山区林业综合开发体制机制创新、社会事业设施建设一体化专项改革、户籍制度改革、农村集体建设用地使用权和集体土地承包经营权流转等专项改革方案，为改革试点顺利推进提供了必要保障。

（四）突出广元特色，有的放矢抓点示范。一年多来，在统筹城乡改革试点推进工作中，市委、市政府经过反复研究认为，广元是欠发展地区，统筹城乡综合配套改革不能全面出击和面面俱到，必须针对广元市情，突出广元特色，有的放矢抓重点：首先，广元是山区市，山区发展，希望在山、潜力在林，山区林业综合开发是加快广元统筹城乡发展步伐的重要抓手。2007年10月，市委、市政府召开了高规格的全市林业发展大会，正式启动了山区林业综合开发。市委、市政府出台了《关于加快山区林业综合开发的决定》，积极发展生态产业，加快森林工业、森林蔬菜、森林果业、森林旅游、森林畜牧和木本油料等林业特色产业发展。省林业厅和市政府建立了“厅市合作”机制，共同推进我市山区林业综合开发。二是大力推进工业园区建设。以打造特色产业集聚、企业发展要素充分整合的现代工业园区为核心，不断增强统筹城乡发展的动能。一年多来，加快了广元经济开发区、苍溪县武当工业集中发展区、剑阁县剑门工业集中发展区、旺苍县卢家坝工业集中区等现代工业园区建设步伐，全市新引进入园规模以上企业75家，入园企业个数、实现销售收入、工业增加值和利润总额分别占规模以上工业的58.6%、75%、56.5%和80%。结合灾后恢复重建和资源转化战略的实施，新开工建设川浙（江）合作产业园、川黑（龙江）合作产业园、军民结合产业园和医药产业园，加快推进天然气综合利用工业园区建设，全市工业园区完成基础设施建设投入5亿元。三是大力推进现代农业示范园区建设。探索现代农业发展新模式，打通一二三产业，推进“贸工农”一体化，促进城乡统筹和产业互动。依托土地整理项目的实施，加快荞子坝、白桥坝、白龙、昭化、尚武等农业园区建设。坚持资源整合，运用现代农业生产新技术，积极发展优势特色农业产业；广泛采用土地租赁、入股、返租倒包等土地流转经营形式，初步形成了 “工厂+农业园区+农业产业化工人”、“公司+基地+协会+农户”、“市场+协会+农户”等产业化经营模式和工厂连基地、农民向产业工人转变的工农统筹、城乡互动新格局。四是大力推进旅游景区建设。皇泽寺、翠云廊、苍溪红军渡、西武当、昭化古城景区成功创建4A，加快朝天区曾家山、青川唐家河、剑阁剑门关旅游景点建设，加快地震遗迹公园建设步伐，以旅游推动了城乡统筹发展中的三次产业互促互动。

（五）坚持灾后恢复重建与统筹城乡改革试点相结合，推动全市经济社会协调发展。一是在重建规划上充分考虑城乡统筹，优化空间布局。在编制灾后恢复重建规划过程中，认真分析评估地震对资源环境的破坏及其长远影响，以资源环境承载能力为前提，按照主体功能定位要求，确定不同区域开发方向和强度，将全市统筹城乡空间布局由“一核一圈四翼”调整为西北部生态脆弱区、中部河谷走廊地区和南部低山丘陵地区，科学合理安排灾后恢复重建与统筹城乡发展空间布局。二是在项目规划与资金安排上兼顾城乡，加大向农村的投入力度。充分考虑地震灾害对农村地区造成的重大损失，在项目规划和资金配置上适当向农村倾斜，对与农民生产生活息息相关的建设项目纳入灾后恢复重建规划盘子，在农村生产设施、基础设施、公益设施、贫困村建设和生态恢复等方面提高财政性资金安排的比例。三是在项目实施上坚持民生优先，加快农村公共设施建设。优先安排农房重建和受损水库、学校、医院等恢复重建，优先恢复农业生产生活设施和农村商贸服务设施，统筹考虑灾害治理、土地整理和生态恢复重建项目。同时，在农房建设中推行集中建设、集中居住，与小城镇建设、新农村建设和产业发展有机结合。四是在产业布局上，积极推进集中集聚发展。依托交通干线和重点集镇，优化三次产业布局。坚持以块状示范、带状成型的方式，打造农业特色产业基地；推进工业集中发展，加速建设工业园区和工业集中发展区；加快建设生态度假旅游区和地震遗址精品旅游区，推动三产业发展。以产业的加快恢复发展来引导人口向交通沿线和重点乡镇集聚，实现产业集中集聚发展、人口逐步向重点乡镇集中转移的目标。

（六）强化改革主基调，加快体制机制创新步伐。一是探索有利于城乡统筹的行政管理体制。整合行政资源，理顺管理关系，切实将管理和服务向农村和基层延伸。积极推进了城乡一体的绿化管理体制及整合城乡客运市场管理体制改革，成立了市林业和园林管理局，整合城乡客运市场工作已初建成效。二是加快发展新型农村金融组织，增强为“三农”服务的能力。市政府出台了《关于扩大小额贷款公司试点工作方案的通知》，进一步加大了支持发展新型农村金融组织的工作力度。在设立了利州区全力小额贷款公司的基础上，先后成立了利州区融利、旺苍县新京小额贷款公司，建立了剑阁县包商富民村镇银行，设立了苍溪县益民农村资金互助社，旺苍县结合TCC5项目试点，建立农村贫困社区滚动发展资金，项目实施村已达46个。我市已建立了小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社和农村贫困社区滚动发展资金等较为齐全的新型农村金融组织。三是创新土地流转办法。市委、市政府出台了《关于推进农村土地流转发展适度规模经营的意见》。旺苍县不断完善四川桃园公司“南阳模式”，促进农村土地集约经营；苍溪县在全市率先成立了土地流转服务中心，建立了土地流转有形服务市场；全市各县区积极完善了农村土地流转的政策措施，积极推进农村土地托管、转包、租包、转让、互换、入股等方式流转，不断推进土地流转与集约经营。四是推进统筹城乡劳动保障改革步伐。市政府常务会议审定通过了《广元市新型农村和城镇居民基本养老保险试行办法》等3个政策文件，并选择在苍溪县先行试点。

二、改革试点推进中存在的困难和问题

一是特大地震延缓了改革试点进程。突如其来的“5〃12”汶川特大地震，我市经济社会发展遭受重创，造成了重大财产损失，灾后恢复重建时间紧、任务重、压力大，延缓了我市改革试点推进进程。二是统筹城乡发展投入不足。广元发展阶段相对落后，发展条件相对较差，自身投入能力弱。小城区带大农村特征明显，城乡二元结构突出，城乡发展差距大，亟需在公共服务和重大基础设施建设方面加大投入。三是城乡二元结构的深层次矛盾日益凸显。由于长期实行城乡分治的管理体制，我市一定程度上存在着兼顾城乡协调发展不够，城乡发展的结构性矛盾普遍存在，农村小农经济生产方式制约了农村的加快发展，土地规模化集约化经营成效不明显，城乡居民享受公共服务差异较大等问题。这些问题是多年发展积累下来的，目前已经比较明显地显现出来，短期内解决的难度很大，统筹城乡任重而道远。

三、下一步工作打算 下一步，我们将从以下方面进一步加快统筹城乡改革试点步伐：

（一）完善方案，细化目标。一是进一步修改完善总体方案。各县区和广元经济开发区要按照省委、省政府和市委的要求，结合十七大、十七届三中全会精神和省政府批复我市的改革试点总体方案，修改完善县区总体方案，在形成共识的基础上，尽快履行报批手续。二是修改完善专项改革方案并明确近期改革重点。制定专项改革试点方案，将改革试点的各项任务细化落实，近期重点在土地流转及管理和使用制度创新、农民工社保和农村保险制度改革、户籍管理制度改革和城乡一体的行政管理制度改革等方面进行突破。三是拟定分年行动计划。重点明确今明两年推进改革试点的主要内容、试点的范围和改革试点要达到的效果等，有计划、分步骤地扎实推进。

（二）抓住关键，强力推进。一是全面推进灾后恢复重建。坚持用统筹城乡的理念和办法推进灾后恢复重建，进一步推进工业集中集聚发展，推进受灾农民向城镇集中，支持农业规模化经营，促进新型工业化、新型城镇化和农业现代化“三化联动”，加大公共服务和基础设施投入力度，全面提速灾后恢复重建，努力实现经济社会又好又快发展。探索建立科学重建的长效机制，完善灾后恢复重建总体规划和专项规划的统筹协调及协作实施机制，健全省市对口支援多元合作协调机制。二是大力实施资源转化战略。以实施资源转化战略为统筹城乡的突破口，强化城乡互动的产业支撑。大力加强工业园区、现代农业示范园区和旅游景区建设，增强统筹城乡发展的能力。加快推进能源、金属、农副产品、建材、电子机械、旅游和职教七大板块发展，坚持合理布局、项目推进、集群发展、园区承载、市场运作和生态导向“六措并举”。三是实施山区林业综合开发。研究出台《广元市山区林业综合开发体制机制创新改革专项方案》，完善配套政策。加快森林分类经营区划进程，推进国有林企改革，放手发展非公有制林业，建设和完善林业产业市场体系，积极支持林业特色产业发展。四是积极推进统筹城乡劳动保障改革。加快苍溪县试点步伐，积累经验，适时推广。逐步建立新型就业制度和公共就业服务体系；建立保基本、多层次、广覆盖、相融通的社会保险制度体系，实现社会保险全覆盖；建立与统筹城乡相适应的管理制度，实现就业和社会保险服务人性化、规范化、信息化。五是推进土地流转和集体建设用地使用管理制度改革。建立健全农村土地使用权交易市场，加大农村土地流转引导、服务力度，依法稳定和完善农村土地承包关系，引导农村土地使用权健康流转；鼓励企业、业主流转土地发展适度规模经营。创新集体建设用地使用权流转方式，加大集体建设用地改革力度，在农房建设、产业发展和城乡结合部取得实质性突破。六是深化农村金融制度改革。稳步扩大村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司和农村贫困社区滚动发展资金等农村地区银行业及非银行业金融机构试点范围，增强为“三农”服务的能力。七是打造统筹城乡示范点。紧紧围绕统筹城乡六个重要支撑点，在市县区充分调研和协商的基础上，结合各县区发展和改革的实际，在每个县区选择1～2个点先行先试，明确改革试点的主要内容和进度要求。各级各有关部门围绕确定的示范点，在项目安排、资金补助和政策扶持方面，优先向示范点倾斜，尽快形成示范带动。

（三）强化领导，统筹协调。一是加强组织领导。进一步完善组织领导机构，强化领导责任，配强工作班子，落实目标任务。市级有关部门要牵头做好相关专项改革试点工作，加大推进力度，同时，加强对县区改革试点工作的指导，发现问题，及时纠偏纠错。二是加强交流合作。切实加强横向交流，密切跟踪重庆、成都国家级试验区和德阳、自贡省级试点市改革进展情况，学习借鉴其有效做法。积极加强同省级有关部门的衔接，创造条件签订一批厅（局）市合作备忘录，建立厅（局）市合作机制或示范区，争取在政策、资金等方面的大力支持。三是加强总结提炼。充分借智借力，及时总结改革试点中的经验和教训，将典型性创新成果进行理论提炼并适时推广。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，推进城乡统筹是一项长期的、渐进的工作，改革试点工作涉及面宽、政策性强、工作要求高，需要各级各部门高度重视，进一步加强组织领导，形成强大的工作合力，更需要人大及其常委会依法监督并对重大事项依法作出决议。在省委、省政府和市委的坚强领导下，通过政府卓有成效的工作，我市统筹城乡综合配套改革试点工作将力争在重点领域和关键环节取得突破，为我市推进“两个加快”提供体制和机制保障。

第三篇：统筹城乡综合配套改革试点总体方案

××市统筹城乡发展综合配套

改革试点总体方案

统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，是新时期从根本上解决“三农”问题、建设全面小康社会、实现农业农村现代化的必由之路。积极稳妥开展改革试点，是探索建立统筹城乡经济社会发展的有效模式。为提升统筹城乡发展水平，加快推进城乡一体化进程，根据**市经济社会发展的阶段性特点，特制定**市统筹城乡发展综合配套改革试点总体方案。

一、现实基础

自2006年底以来，新一届**市委、市政府在广泛深入调研的基础上，提出了以推进“四大一新”（大铜业、大物流、大旅游、大框架城市、新农村建设）来谋求经济社会超常发展的工作思路，确定了超常发展的奋斗目标。经过两年多来的努力，我市经济社会已呈现出超常发展的喜人态势，2008年全市实现生产总值256.6亿元，同比增长14.20%。财政总收入36亿元，同比增长28.10%，其中地方财政收入16.3亿元，同比增长30.30%。规模以上工业增加值143亿元，增长27%。城镇固定资产投资128 亿元，同比增长64.30 %。社会消费品零售总额61.27亿元，同比增长23.80 %。城镇居民人均可支配收入达12808元，同比

— 1 — 增长13.40%；农民人均纯收入5100元，同比增长15.80%。

“世界铜都”建设取得阶段性成效，以工促农基础好。围绕建设“三个基地、一个中心”的目标（即铜原料供应基地、电解铜生产基地、铜产品精深加工基地和铜产业物流中心），已初步形成了具有一定规模的产业关联、上下配套的铜产业集群。目前，全市铜加工企业达78家、铜冶炼能力达85万吨，铜加工能力140万吨。2008年全市铜企业实现主营业务收入865.7亿元、税收31.7亿元。铜产业循环基地拆解加工区全面动工建设，力争2009年投产拆解企业15家以上，年拆解能力70万吨。

大框架城市建设迈出坚实步伐，以城带乡基础好。围绕推进“四区合一”、建设“大框架城市”的目标，中心城区至**、**的快速通道已完工通车，至**的快速通道预计2009年6月份可建成。按照“一体两翼”发展构想，目前夏埠新区、城西片区、鹰雄大道沿线和龙岗工业新城“三区一城”的整体开发已全面启动。以承办省第十三届运动会为契机，完成了市体育馆、生活垃圾卫生填埋场等一系列城市基础设施建设，城市承载能力明显增强。

社会主义新农村建设稳步推进，城乡同步发展的基础好。全市新农村建设试点村基本实现了“走平坦路、喝干净水、上卫生厕、住整洁房、用洁净能源”的目标。2007年全市财政收入过

— 2 — 千万元的乡镇达13个，过亿元的乡镇2个。2008年县乡财政发展迅速，全市37个乡镇街办，过1000万元的26个，比上年增加13个，翻一番，而且全市所有乡镇财政总收入均已过百万元，**市实现乡乡过千万元。

**市的基本市情是：人口少，区域小，经济总量不大，发展条件好，发展潜力大，发展势头强。从经济社会发展所处的阶段看，今后一个时期，正处在人均GDP由3000美元向5000美元迈进的关键时期，这既是加快发展的“黄金期”，也是社会矛盾的“凸显期”。立足基本市情，抓住主要矛盾，着眼未来发展，是进行统筹城乡发展综合配套改革试点的基本依据。

二、指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗臶，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施 “四大一新”和全面融入鄱阳湖生态经济区建设战略，以体制机制创新为动力，以产业发展为基础，以有效解决“三农”问题为切入点，以加快消除城乡二元体制为突破口，充分发挥市场在资源配臵中的基础作用和政府在宏观管理中的主导作用，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡互动、开放互通、协调发展的城乡经济社会发展一体化新格局。

三、基本原则和总体目标

（一）基本原则

——统筹兼顾、整体规划。按照城乡一体化、人与自然和谐、经济社会可持续发展的要求，对试点区域的城乡经济社会发展和基础设施建设等实行统筹考虑、总体规划，兼顾各方利益，制定整体改革方案，有效整合城乡资源，全面提高区域内城市和农村发展的协调程度，促进城乡一体化。

——建立机制、合力推进。建立有效的推进机制，以试点地区的自身探索为主，各方面给予必要的支持，上下结合、形成合力。试点地区要在体制上敢于改革，在机制上勇于创新，在举措上善于突破，建立适应城乡统筹发展的体制机制。

——把握重点、有序实施。坚持既尽力而为又量力而行，在整体改革中分清急缓、循序渐进、分步实施。把握现阶段重点，加大改革力度，力求取得实效。

——以城带乡、协调发展。强化政策导向作用，发挥市场配臵资源的基础性作用，提高城乡资源综合开发利用水平，促进城乡资源要素合理流动，形成城市支持农村、工业反哺农业的格局，实现城乡协调发展。

（二）总体目标

通过5年的努力，重点突破城乡二元体制，加快建立加快统筹城乡发展的新机制，实现公共财政向农村倾斜、公共设施向农

— 4 — 村延伸、公共服务向农村覆盖、先进生产力向农村扩展、现代文明向农村传播，将**市建设成为体制机制活、统筹水平高、带动作用强的统筹城乡发展先行区。力争到2013年，城乡体制基本接轨、城乡产业相互融合、城乡社会协调发展、城乡差距明显缩小，形成城乡一体化发展新格局，为全省统筹城乡发展积累经验。

四、主要内容

把工业和农业、城市和农村、城镇居民和农村居民作为有机统一体，通过规划引领和体制创新、市场运作和政府推动、自行探索和政策支持等手段，着力在规划建设体制、基本公共服务、统筹产业发展、利益协调机制、行政管理体制等五个方面深化改革，加快创新。

(一)加快推进全市域的规划体制改革，优化城乡发展布局。

1、改革城乡规划管理体制。健全城乡规划委员会制度，加大统筹城乡规划的力度。建立集中统一的市域规划管理体制，健全市域内规划选址分级管理制度和城乡规划备案制度，对市域重点协调地区、重大基础设施和跨区域建设工程进行统一规划和管理，形成市域统筹规划布局重大基础设施、重大产业、公用事业和社会发展项目城乡建设新格局，提高资源配臵的效率和设施的共享度。

2、建立全市域一体的规划体系。围绕构建以**区为中心、— 5 — **市、**县城区为副中心、6个左右乡镇为节点的现代化网络型大城市框架，加快建立由市域总体规划——县（市）域总体规划——城市总体规划——乡镇总体规划——控制性详细规划和村庄规划组成的覆盖城乡的规划体系。打破行政区划界限，明确分区功能定位，优化公共设施布局，构筑城乡联动发展、整体推进的空间发展形态。分区域确定产业结构、人口布局、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，全面推行控制性详细规划编制的单元化管理，细化城乡建设用地布局，加快对基础设施与公共服务设施专项规划的编制。做好市域总体规划与土地利用总体规划的衔接。

3、构建保障科学发展土地管理新机制。在保持基本农田总量不减少、质量不降低的前提下，按照城乡总体规划和主体功能区规划建设要求，修编土地利用总体规划，优化土地利用结构，构建保障科学发展土地管理新机制。开展农村宅基地管理试点工作、夏埠新区被征地农民养老保险试点工作。加强国有建设用地批后监管工作，严格建设用地供应管理，建立批后监管协同机制，完善建设项目竣工用地验收制度；建立土地执法监管共同责任工作机制，建立土地执法监管联席会议制度、土地执法监管信息共享制度；进一步理顺强化市区土地储备管理，加强建设用地报批和土地供应管理，进一步规范和完善土地征收工作程序；加强农

— 6 — 民建房管理，严格按规划审批农民建房，坚持“一户一宅”制度。

(二)加快建立基本公共服务均等化的体制机制，夯实统筹城乡发展的基础。

4、加快农村公路网络及城乡公交一体化建设。积极探索农村公路客运发展新途径，着力构筑纵横交错、内连外畅的城乡交通网络，全力推进城乡一体化进程。完善农村公路路网结构和通达深度，重点抓好县至乡公路、断头路和网络公路的建设。统筹规划推进农村公路路面硬化建设，初步建成内联外畅的公路网络。加快推进城乡公交一体化，改革城乡客运管理模式，打破城乡客运二元分割局面，构筑中心城市到副中心城市、城市到乡镇、乡镇到村的三级公交网络。加快农村渡口改渡建桥工作，按照省、市两级政府的工作部署，多方面筹措资金，全面落实改渡建桥工作。加强农村公路养护管理，修订完善并出台《**市农村公路管理养护体制改革方案的实施意见》，督促各县(市、区)出台相应农村公路养护管理办法及检查考核细则，明确农村公路管理养护主体，把农村公路养护列入公共财政支出范围，保证农村公路的正常养护。

5、建立城乡平等充分的就业制度。加快建立发展经济扩大就业、市场导向自主择业、公平准入鼓励创业和城乡统一的就业制度。加强舆论宣传，倡导市场经济条件下新的用人观和择业观，— 7 — 引导就业困难群众正确对待利益关系调整，转变就业观念。完善城乡就业服务体系，建立城乡劳动力就业、失业登记制度，办好市、县(市、区)、镇三级联动，城乡一体的人力资源市场，全面开展充分就业社区、村创建活动，实现城乡劳动者平等充分就业。大力拓展就业渠道，发展多种经济成分并存的中小企业，通过拓宽就业渠道，使农村劳动力得到比较充分的就业。着力抓好农民外出就业和回乡创业。不断增强工业园区和小城镇对农村劳动力的吸纳能力，争取更多的农村劳动力就地入园就业。全面激活农业创业主体和投资主体，优化投资环境，引导外出务工农民回乡投资创业，对外出务工农民回乡投资办厂的，在落实税收优惠政策、用地审批、项目扶持等方面给予大力支持。加快建立创业风险基金和引导基金，着力提高城乡劳动力的就业和创业能力。

6、健全覆盖城乡的社会保障体系。加快建立与经济社会发展水平相适应的覆盖城乡、多层次、区域内可接续和转移的社会保险体系。加快职工全覆盖的养老保险制度建设，探索建立新型农村社会养老保险制度，妥善解决被征地农民社会保障工作。全面建立未享受各类养老保险、70岁以上老年人的基本生活补助制度。完善农村最低生活保障制度，建立保障标准自然调整机制，实现应保尽保。全面落实农村五保供养制度，不断提高供养标准，建立农村困难群众住房救助制度。将城镇职工基本医疗保险之外

— 8 — 的城乡居民全部纳入保障范围，逐步实现城乡居民合作医疗保障制度与城镇职工基本医疗保险制度全面接轨。建立城镇医疗保险和新农合参保对象跨区域就医和实时结报制度。引导社会资本参与城乡社会福利事业，逐步实现特殊困难人群社会福利救助全覆盖。

7、加快建立城乡公平的教育体制。实施城乡基础教育一体化改革，建立公平合理的农村义务教育体制，加快农村中小学标准化建设。继续完善义务教育经费保障机制，全面落实“两免一补”政策。扎实推进教育资整合工作，适时出台推进农村教育资源均衡发展的实施意见，按“做大做强乡（镇）中心小学、做优做精村级完小”的资源整合思路，农村教育的投入向乡（镇）中小学倾斜，力争用3年时间使每个乡（镇）有一所高标准的中心小学。建立县（市、区）域教师统一配臵制度，构建更为开放、灵活的教师流动机制。建立健全农村教师津贴补贴制度，促进优质教育资源向农村流动。完善扶困助学机制，关爱教育弱势群体，进一步建立健全高职院校、中职学校家庭经济困难学生资助体系，确保每个家庭经济困难子女都能顺利接受学校教育。加快农村中职教育基础设施建设，完善覆盖县、乡、村的农村职业教育培训网络。加快职业教育资源整合升格，整合市直中专资源，确保**市职业技术学院江铜校区正式挂牌招生。

8、加快城乡文化协调发展。以市群艺馆、艺术团、图书馆、博物馆、影剧院等为龙头，以县（市、区）文化馆、图书馆为骨干，以乡镇（街道）综合文化站为支撑，以村（社区）多功能文化活动室为基础，构建覆盖全市城乡四级公共文化阵地网络，实现城乡公共文化服务均衡发展，形成人民群众基本文化效益日益得到保障的公共文化服务体系。积极筹建市艺术中心、市非物质文化遗产展示中心；加强各县（市、区）图书馆、文化馆标准化建设，按要求全部独立建馆；加大公共文化服务的延伸，为各级图书馆、文化馆配臵文化流动服务车；尽快建立1个市级文化信息资源共享中心，3个县级基层中心和33个乡镇基层网点；加强乡镇综合文化站建设的配套工作，争取在2010年全市33个乡镇全部都有文化站；加大公共文化服务经费的投入，增设非物质文化遗产保护、社区文化活动和农村文化活动等专项经费，促进我市城乡文化协调快速发展。

9、加快发展城乡医疗卫生事业。按照国家和省医疗卫生体制改革的总体部署，大力推进公立医疗机构取消药品加成改革试点，试点单位为**市妇幼保健院、**县人民医院和**县所有的乡镇卫生院。加快建立覆盖城乡的公共卫生体系。健全城乡社区卫生基础设施体系，加快社区卫生服务中心规范化和乡镇卫生院标准化建设。建立乡镇卫生院人员经费保障机制和乡村医生公共卫

— 10 — 生服务补助制度。加大农村卫技人员的培训力度，大力培养农村实用卫生人才，建立规范农村卫技人员进入、退出机制，提高农村医疗服务水平。深化医疗卫生体制改革，探索建立引进社会资本举办各类医疗机构、参与城乡卫生体系建设的新机制。健全社区卫生服务首诊制度，进一步完善双向转诊及医保差别报销制度，逐步形成“大病进医院、小病进社区”的分级分层分类的医疗服务体系。

10、建立向农村倾斜的投入保障机制。健全农业投入稳定增长机制，不断加大财政对农业的投入和扶持力度。保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，大幅增加对农村基础设施和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。认真落实国家对农业的各项扶持和补贴政策。所有乡镇推行“乡财县代管”；建立健全村级组织运转经费保障机制。继续做好农民负担监督管理工作，开展一事一议财政奖补试点，建立健全农村公益事业建设投入新机制。深化投融资体制改革，积极引导不同经济成份和各类投资主体参与公共设施的投资建设，加快形成政府推动、多元投资、市场运作的新机制。

(三)加快探索建立城乡利益协调机制，激发统筹城乡发展的动力。

11、建设统筹城乡发展的城镇体系。以建设小城镇为切入点，— 11 — 全面推进我市城乡一体化进程。结合村镇实际，科学编制村镇规划，凡是没有编制规划的建制镇必须尽快组织编制，并按规定程序报批。多元筹资，拓宽小城镇建设资金渠道，财政安排一定资金；返还城市建设维护税、市政公用设施配套费给小城镇；鼓励和吸纳社会资金参与小城镇建设；建立小城镇土地使用有偿出让制度，实行级差地价；组建小城镇建设投资公司，引入市场机制。积极培育小城镇特色经济和优势产业，采取倾斜政策，培育其做强做大，大力发展个私经济，优化农业结构。理顺关系，强化管理，提高小城镇建设管理水平，在各建制镇设立村镇规划建设管理所，制定和完善小城镇规划管理、建设管理、环卫管理、园林绿化管理等具体办法。

12、推进农村土地管理制度改革。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，建立以各级政府为责任主体、相关部门联动监管、社会成员广泛参与的耕地保护共同责任机制。继续推进土地整理复垦开发，建设占用耕地实行先补后占。完善农民的土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，允许农民按照依法自愿有偿的原则，以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营

— 12 — 主体。土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。推进征地制度改革，严格界定公益性和经营性建设用地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，妥善解决被征地农民就业、住房、社会保障。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

13、深化户籍登记制度和外来人员居住证制度改革。进一步放宽外来人员来我市落户的条件，凡在我市拥有合法固定的居住场所和合法的收入来源的，均可在我市落常住户口。稳步推进社会保障、土地承包、宅基地、计划生育、兵役优抚等相关政策制度的配套改革。深化外来人员居住证制度改革，构筑人才集聚新高地。

(四)加快建立促进城乡产业互动发展的体制机制，提升统筹城乡发展的水平。

14、完善现代农业产业体系。围绕走特色农业现代化道路，努力健全农业产业体系，转变农业发展方式。促进粮食稳定发展，按照稳定面积、调优结构、提高品质、主攻单产、增加总量的思路，积极开展良种进村入户活动，建立新品种展示示范基地。认真实施“造地增粮富民工程”和农业综合开发土地治理工程，加

— 13 — 快中低产田改造，打造粮食生产核心区，确保粮食播种面积稳定在160万亩左右，总产量稳定在60万吨左右。加快发展特色农业和农产品加工业，优化农产品结构和农业区域布局，在全市形成一批各具特色，具有规模效益、品牌效应和产业聚集力的优势特色农业产业群。围绕主导、特色产业，扩大基地规模，打造一批“一村一品、一乡一业”新亮点。大力推进农业产业化经营，抓好省、市级龙头企业，注重培植新型农业龙头企业。引导农村合作经济组织和农业行业协会健康发展，开展农民专业合作社、供销合作社、信用合作社“三位一体”的改革试点，不断提高农业生产和农民的组织化程度。加强农业科技服务体系建设，抓好农业科技示范镇、示范户建设，发挥好典型引路、辐射带动的作用。对农民开展针对性、实用性强的技术指导和服务。大力支持民营农业科研机构发展，培育科技经纪人。力争三年内健全乡镇农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，并逐步建立村级服务站点。加强农村现代流通服务，加快建设农产品物流中心和大型农副产品批发交易市场，形成“生产基地+批发市场+配送中心+连锁超市”的农产品物流体系。举办多种形式的农产品促销活动，组织企业积极参与各类农产品展销会、订货会。积极开拓农村消费市场，认真开展“家电下乡”活动。建立健全供销、邮政系统农资连锁经营服务网络，以质优价廉服务“三农”。

15、加强“三农”人才队伍建设。引导城市人才向农村流动，鼓励高校毕业生到农村基层就业。充分利用省委组织部下派选调生、公务员考录、事业单位公开招聘、“三支一扶”、“村官”考录等方式充实农村“三农”人才。完善职称评审制度，切实推动农民技术人员的职称评定工作。稳定农村教师队伍，鼓励长期在基层一线的教师做好教学工作，积极探索农村乡土人才开发培养和优秀人才选拔管理模式，把农村乡土人才纳入人事人才工作的服务范围，打破人才的城乡壁垒，整合现有农业和农村人才资源。大力开展“一村一品”带头人集中培训工作。组织农民技术人员参与全省“一村一品”示范点行业技术培训班，促进各示范点的互动交流。

16、加快社会主义新农村建设。扎实推进社会主义新农村建设，加快农村基础设施建设和社会事业发展步伐，着力解决农民生产生活中的突出问题。坚持“规划先行、试点起步、稳步推进”的原则，大力开展新农村建设；以市场为导向，以科技为依托，以发展“一村一品”和农业产业化龙头企业为核心，加快农业产业结构调整，积极发展现代农业和具有**市特色的生态农业，加速推进农业产业化发展；继续抓好以“六改四普及”为主要内容的村庄整治建设，切实改善农村人居环境；以管理体制机制完善和创新为动力，进一步促进农村民主管理，进一步抓好农村精神文明建设，把农村社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的

— 15 — 社会生活共同体，加速区域内公共服务均等化，促进城乡协调发展。

17、建立二三产业集聚集约发展的机制。按照经济流向、区域条件，调整优化开发区、工业功能区的布局，完善服务功能，提升集聚能力。加快国有企业战略性调整，推进国有资本向重点区域和优势产业集中。加快推进政府引导、企业主体、社会参与的共性技术创新服务平台建设，依托高校和科研院所，建立多种模式的产学研合作创新组织，打造“世界铜都”和“中国环保水工产业基地”。制定出台激励生产性服务业快速发展的政策，培育具有区域特色的现代服务业，充分发挥区位优势，吸引跨国公司在**市建立采购、物流配送中心，打造全国区域性物流中心。

18、建立环境优化经济增长机制。强化生态功能分区，健全环保准入机制，根据区域资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量及社会经济发展情况，划定优化区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。积极引导和鼓励企业退城进园或退城进郊，全面实施污染物排放总量控制制度、深化排污费权交易制度。完善城乡环境保护基础设施建设，实施生活垃圾、生活污水和医疗垃圾无害化、资源化处理。加强农村生态环境保护，指导和督促乡镇编制农村环境综合整治规划与计划，调整与优化农业产业结构，加强畜禽养殖业管理，控制农村污染，实现可持续发展。深入开展全市农村“卫生清洁工程”，改善农村居民的居住环境。

19、创新发展地方金融。大力发展农村金融机构，组建**市农村商业银行，在县域设立农村资金互助社、小额贷款公司、村镇银行，培育多类别、广覆盖、竞争性强的农村金融市场，支持县域企业的发展。创新金融产品，支持农村信用社深入开展农户小额信用贷款业务、农户联保贷款业务，加大对农业龙头企业、乡镇小企业的投放力度；鼓励农业银行加大在县域、在农业的信贷投入；引导农业发展银行加大对农村基础设施建设、农业生态及环保建设项目的投入，加大商业性贷款的投放；激发邮政储蓄银行在乡镇发放贷款的积极性，有效利用邮政储蓄银行网点分布广泛，资金充足的优势。促进城市涉农企业与农户建立收购关系，对与城市企业签有订单的农户提供信贷支持，对与农户签有订单的城市企业优先给予信贷支持。利用小额担保贷款对返乡农民工自主创业提供信贷支持，对企业新增吸纳返乡农民工就业达到一定比例的，优先给予小额担保贷款支持。整合各类财政支农资金和中小企业发展基金，建立健全我市小额担保贷款、中小企业贷款和农业产业化贷款风险补偿机制。鼓励县域内银行业金融机构将吸收的存款主要用于当地发放贷款，完善《**市银行业金融机构信贷支持地方经济发展业绩考核奖励办法》。引导各银行业机构设立中小企业贷款的专门机构，积极向中小企业开展票据贴现业务，改善对中小企业的融资服务。

20、构建新型农村风险防范体系。按照“政府补助、农户自

— 17 — 愿、市场运作”的方式，加快建立多层次、广覆盖的政策性农业保险体系。进一步完善政策性农业保险制度，扩大农户覆盖面，扩大保险品种，提高保障标准。全面实施政策性农村住房保险制度。加快探索建立政策性农民自主创业保险制度。探索开展商业信贷与保险联动的改革试点。加快建立农业贷款风险补偿制度。

(五)加快建立科学高效的行政管理体制，增强统筹城乡发展的能力。

21、建立城乡一体的行政管理体制。进一步理顺乡镇政府管理体制之间的关系，注重实现乡镇政府由全能型向服务型的转变。坚持机构设臵与调整乡镇行政区划相结合，以统筹城乡发展改革为契机，在实现大乡镇的基础上，合理设臵各类机构，对乡镇原有的内设机构和事业站所实行整合重组。坚持职能配臵与强化乡镇服务功能相结合，逐步将乡镇政府的工作重点转移到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供服务及营造良好发展环境上来。坚持编制确定与减轻乡镇财政负担相结合，精简党政机构、人员编制和领导职数，切实加强乡镇机构编制和实有人员控制，严把入口关、疏通出口关。

22、完善统筹城乡发展的责权统一体系。按照“统一领导、分级负责、协调一致”的原则，“小机构，大服务”的改革思路，合理划分市与县（市、区），县（市、区）与乡（镇）之间的事权和决策权，调整优化机构设臵。成立城乡一体的交通管理机构，— 18 — 统筹管理鹰雄大道、**大道、邓洪公路等城际快速通道；理顺水务管理体制，建立“大水务”管理模式，统筹管理境内信江流域；积极探索建立农村信息化管理机构，推进农村政务信息公开，提高行政效率，降低行政成本。

23、创新增强统筹能力的体制机制。继续实施行政区划体制改革，大力整合行政资源，拓展发展空间，增强统筹城乡发展的能力。稳定和完善支农惠农的政策，健全财政支农的刚性增长机制，积极整合财政资源，开展政府主导、财政部门牵头、主管部门参与，以规划为龙头、项目为载体、资金为保障“三位一体”的支农资金整合改革试点，增强公共财政支持“三农”发展的能力。

24、搭建统筹城乡发展的平台。按照“权利下放、超收分成、规费全留、干部配强”的原则，积极推进新市镇的扩权强镇、行政执法管理体制、财政体制和干部管理体制改革，强化公共服务，加强社会管理，优化发展环境，激发发展活力，充分发挥新市镇的集聚辐射功能，把新市镇建设成为连接城乡的战略节点。

五、保障措施

(一)成立组织，加强领导。

成立由市委书记、市长任组长，有关部门负责人参加的**市统筹城乡发展综合配套改革试点工作领导小组（领导小组办公室设在市委农工部），协调解决重大问题，审定专项改革方案，— 19 — 研究制定相关政策，推动**市统筹城乡发展综合配套改革试点工作。

(二)突出重点，分步实施。

**市统筹城乡发展综合配套改革时间5年，分四个阶段实施：第一阶段(2009年），为试点启动阶段；第二阶段（2010年)，为重点突破阶段；第三阶段(2011—2012年)，为全面推进阶段；第四阶段(2013年)，为完善提高阶段。

待省政府批复总体方案后，制定阶段性实施意见，明确阶段性目标和改革重点，出台相关的配套政策，提出需要由国家和省及有关部门协调解决的问题，扎实推进综合配套改革。

(三)健全机制，合力推进。

综合配套改革涉及面广、政策性强，必须建立市、县(市、区)政府和各部门的联动推进工作机制，明确任务，落实责任，并将改革试点任务作为县(市、区)和各部门目标责任制考核的主要内容。各级各部门要重视改革、关心改革、支持改革，加强工作交流，加大宣传力度，合力推进综合配套改革。

第四篇：大安区统筹城乡综合配套改革试点总体方案

大安区统筹城乡综合配套改革试点总体方案

2008年09月04日 【浏览字号：大 中 小】 来源:区政府办

为加快全区统筹城乡发展进程，推动经济社会又好又快发展，努力为自贡破解城乡二元结构难题、建设统筹城乡发展的老工业城市探索经验，根据市委、市政府把大安区作为自贡市统筹城乡综合配套改革试点重点突破区域的要求，结合大安实际，制定本方案。

一、指导思想和总体思路

指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“坚持科学发展，构建和谐大安”主题，按照工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的方针，以规划为引领，以产业为支撑，以市场为导向，以改革为动力，以组织为载体，以民生为根本，进一步创新城乡协调发展的体制机制，促进先进生产力向农村扩展、公共财政向“三农”倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，着力构建以工促农、以城带乡、城乡共荣的体制机制和发展模式，努力建设城乡政治、经济、文化和社会事业统筹协调发展的新大安。

总体思路：紧密结合大安区情特点，立足“城乡一体，丘区十强”的发展定位,紧紧围绕“增加农民收入，增强村级实力，促进社会进步”这一根本目标，实施工业企业聚集化、土地经营规模化、农村居住社区化、新型农民组织化“四化战略途径”，着力推进土地利用制度改革、体制机制创新、提高农民组织化程度“三个突破”，加快推进一城（大安城市中心区域）、五区（工业集中发展区）、四基地（现代农业示范基地）“三大建设”，努力实现城乡规划、基础设施、产业发展、社会保障、社会事业、社会管理“六项统筹”，实现经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展。

二、基本原则

坚持科学发展、以人为本。以加快发展、科学发展、又好又快发展统领城乡经济社会发展全局，把维护人民群众的利益作为统筹城乡改革和发展的出发点和落脚点，着力创新发展模式，提高发展质量，逐步使城乡居民在就业、就医、就学和社会保障、公共福利等方面享有平等权利。

坚持解放思想、破旧立新。着力解决思想观念问题，坚持改革开放和创新发展，坚决破除制约城乡协调发展的体制机制及制度性障碍，构建统筹城乡发展的新体制、新机制及良好的社会环境。

坚持分类指导、整体推进。始终遵循城乡经济社会发展的基本规律和生产关系适应生产力发展要求的普遍规律，把握区域性特征和阶段性特点，因地制宜确定工作重点和推进力度，既大胆探索、强力推进，又量力而行、务求实效。

坚持政府主导、群众主体。加强政府引导，强化公共服务，充分发挥基层首创精神，最大限度地调动群众的积极性和创造性，组织和发动群众积极参与城乡建设。

三、主要目标

（一）经济社会发展目标

近期目标：按照“一年有新进展，三年有新突破，五年有大变化”的要求，到2011年，全区人均GDP力争达到2.55万元；区属工业对GDP增长的贡献率达60%以上，全区规模工业企业集中度达到70%以上，三次产业比重由2006年的12︰60︰28调整为8︰62︰30，三次产业就业比重由2006年的45︰23︰32调整为35︰28︰37；试点区域农村土地流转率和规模经营率均达到70%，全区农民人均纯收入由2006年的3672元提高到6800元，农民非农收入占纯收入比重由2006年的45%提高到65%，城乡居民收入比由2006年的2.4︰1下降到2.2︰1以内，城乡居民恩格尔系数差距缩小到6个百分点以内；城镇化率由2006年的36.1%提高到45%以上，农村居民集中居住率达到20%以上；农村经济组织、社会组织和政治组织带动发展、助农增收的能力不断增强，全区建立起覆盖六大农业主导产业和四大特色产业的各类农村新型组织100个以上。初步实现城乡规划一体、经济社会相融、劳动就业充分、保障体系健全的新格局。全区综合经济实力力争进入全省丘区前10强，在全省丘陵区县率先建立统筹城乡科学发展的体制机制，率先建成老工业城市推进城乡统筹的示范窗口，在全市农村区县率先建成全面小康区县。

远期目标：到2016年，全区GDP实现240亿元，人均GDP达4.8万元以上，城镇化率达到60%以上，城乡居民收入之比为2︰1。社会事业加快发展，镇村公共服务中心覆盖率达到100%，城乡居民最低生活保障线之比为1︰1，新型农村养老保险覆盖率大幅度提高。生态文明观念牢固树立，城乡人居环境大为改善。基层民主建设进一步夯实。城乡差距明显缩小，城乡二元结构基本消除，全面形成城乡居民享有基本同质化的生活条件、均等化的公共服务、平等化的经济社会权利的城乡一体化发展新格局。

（二）深化改革和机制体制创新目标

——探索建立农村集体建设用地和集体土地承包经营权流转制度，完善配套制度，促进农村建设用地向城镇集中、基本农田向保护区集中、农民承包地向业主集中。

——探索打破农民变市民的户籍障碍，逐步建立城乡统一的户籍管理体系，率先在全市完成自贡大城市规划区范围内农民变市民的改革试点工作。

——探索建立健全城乡一体化的就业服务体系和以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的覆盖城乡的多层次社会保障体系。

——创新公共服务体制，提高公共服务供给水平，努力实现城乡教育、科技、文化、卫生、公共安全等公共服务的均衡化。

——转变政府职能，建立健全覆盖城乡、分配合理的公共财政制度，建设与现代市场经济相适应的服务型政府，建立覆盖城乡、运转协调、决策民主、服务高效的行政管理体制。

——着力创新旨在保障维护群众利益的政治组织形式，探索建立新型农村集体经济组织形式和运行机制，大力发展旨在提高群众物质生活水平和精神生活质量的社会组织，增强农村基层组织服务群众、带动发展的功能，努力提高农民的组织化水平。

四、主要任务

（一）加快推进三大建设，构建统筹城乡发展新格局

以“一城、五区、四基地”建设为抓手，优化空间布局，集中打造统筹城乡综合配套改革试点的战略平台，加快推进城市化、工业化和农业现代化，努力实现以工促农、以城带乡、城乡共荣。

1.加快推进大安城市中心区和城镇体系建设。紧紧围绕自贡聚集百万人口、建成区面积近百平方公里特大城市和城市经济圈的建设，以建设和打造“海龙大街”(以恐大路为基础)为纽带，推进大安旧城改造、东部新城和凤凰新城开发建设，努力构建聚集30万人口、建成区面积达30平方公里以上的大安城市中心区域。一是强力推进大安旧城改造。实施旧城区“退二进三”战略，加快久大盐业公司大安分公司、自贡水泥有限公司的搬迁步伐；创新招商和开发模式，到2011年，力争改造以燊海井片区为核心的旧城区5平方公里。二是加快编制东部新城规划并相机启动建设。坚持高标准规划、高起点建设，做好高品位的东部新城建设性详细规划，加快启动大山铺城市组团建设，相机启动以大安行政中心为依托的自贡东部新城建设。三是整体打造凤凰新城。依托凤凰乡现有的商贸物流基础，加快马吃水区域退二进三步伐，建成川南有影响力的商贸物流中心区；加速凤凰坝区域商住开发建设，整体打造凤凰新城，以此加快推进自贡第一乡建设步伐，率先消除城乡二元结构，率先实现城乡经济社会统筹发展，率先实现城乡一体化，争当全市统筹城乡发展排头兵。到2011年，建成凤凰新城6平方公里，常驻人口6万人以上。四是努力构建城区、中心镇、中心村、集中居住点四级城镇体系。充分依托试点小城镇的政策优势和区位优势，加快何市、牛佛中心镇开发和建设步伐，增强其吸纳、承载、辐射、带动能力，使大山铺镇以东7个乡镇相互促进、共同发展。力争到2011年建成何市生物类制药基地、牛佛川南农副产品加工基地和集散贸易区，建成农民新型社区14个、中心村14个。坚持以中心镇的发展带动综合示范新村的建设，5年内，建成30个综合示范新村，实现组组通公路，户户通便民路，人人有医保、养老保险，青壮年劳动力就业培训率100%、转移就业率80%，30%的农户实现“三清四改五化”（即：清柴堆、清粪堆、清垃圾堆；改水、改厕、改厨、改圈；净化、亮化、绿化、美化、硬化），农民生产生活环境明显改善。五是大力发展现代服务业和旅游业。加大专业市场、商贸物流企业培育力度，加强城乡商贸网络体系建设，努力提高产业层次和城市竞争力，增强要素聚集能力和对农村转移人口的吸纳能力。围绕自贡打造中国旅游目的地的机遇，通过发展“恐龙盐史时光隧道游、北环路都市休闲观光体验游、江姐故居红色之旅、青龙湖养心会所生态游、三多古寨亲情一日游、牛佛古镇文化游”，力争将我区建成川南“黄金旅游走廊”、自贡“休闲旅游中心”。

2.加快推进工业集中区建设。牢固树立“工业兴，大安兴”的理念，按照“产业聚集，科学发展”的要求，坚定不移地走新型工业化道路，着力建设5个工业集中发展区，形成“五区”联动的工业发展新格局，不断增强工业反哺农业的带动能力。一是围绕全市“一带”工业空间布局，重点打造与板仓工业集中区西北部相衔接、以昊华西南化工公司为依托的大安城区东南工业组团，构建与板仓工业集中区的合作机制，在空间上、产业上实现与板仓工业集中区的互动，与“一带”工业空间布局成为统一整体，承接相关产业转移，形成以发展精细化工为主，泵阀、润滑设备、化工贸易市场为辅的综合性工业片区。二是大力发展适合城乡结合部和重点城镇产业特点的、以城乡居民创业就业为重点的4个工业集中发展区。依托我区在工业上的区位优势和工业基础，充分考虑城乡居民的劳动技能和就业特点，利用辖区内优势骨干企业发展配套工业。加快大塘山农民创业就业示范区、新民董家农民创业就业示范区、何市生物制药工业集中区、牛佛工业集中区建设，着力引进、发展一批有利于壮大产业、扩大就业的工业项目，强力推进工业企业向集中发展区落户。到2011年，“五区”建成面积达到10平方公里以上。全区规模工业企业集中度达70%以上，“五区”规模以上工业增加值达25亿元以上。

3.加快推进现代农业示范基地建设。坚持用抓工业的理念抓农业，用现代经营形式发展农业，着力调整和优化农业产业结构，努力推进农业集约化、规模化、专业化、标准化和品牌化生产。一是着力打造现代农业综合示范园。在牛佛镇农科村建立占地1000亩的现代农业示范园，成立科研组、技术服务队和农机专业服务队，完善园区道路水利设施和学校、村卫生站、科普中心等配套设施，创新机制建立村级专业合作社带动园区发展。二是着力建设四大产业基地。按照“调结构、抓龙头、建基地、做品牌”的思路，以服务城市和服务企业为重点，建立蔬菜、肉牛、水产、小家禽四大基地。到2011年，建成以“朝天寺”为品牌的5万亩中近郊蔬菜种植基地，以庙坝镇、回龙镇为核心的年出栏5万头的肉牛养殖和贸易基地，以团结镇、三多寨镇为核心的2万亩特色水产养殖基地，以年出栏100万只蛋鸡为重点的中远郊小家禽养殖基地。三是积极推进农业产业化经营。鼓励农村土地规模经营，培育扶持农村专合组织，加快推进农村经纪人、农村专业人才和新型农民“三支队伍”建设。到2011年，全区农业龙头企业达到40户，农村专业或股份合作社达40个，专业大户、农村经纪人达到500户。科技对农业生产的贡献率从42%提高到50%以上，农产品商品率从60%提高到80%，农产品加工率从20%提高到40%。

（二）全面深化六项改革，建立统筹城乡发展新秩序

1.加快推进有利于发展农村生产力的土地制度改革 遵循依法、自愿、有偿原则，着力创新农村各类土地流转模式、利用方式及利益分配机制，积极推动农村集体土地资本化。一是着力优化用地布局。按照“统一管理，集中使用”的原则，合理调剂区域间集体建设用地指标，积极推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作，保证城乡建设用地需要；利用新一轮土地利用总体规划修编机会，科学合理调整基本农田范围及区域，使基本农田向保护区集中，确保区域内耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。二是着力创新用地方式。探索农村居民稳定进城后其房屋、宅基地、承包地流转的处置办法，采取置换或回购退出地、实施“新居工程”、享受廉租住房、自主购房补贴等办法，鼓励农民进入城镇或农村新型社区居住，努力探索农民转化为城镇居民的一系列政策措施。引导村级集体经济组织探索多种方式，在“一园四区”及中心镇建设二、三产业营业用房；大力实施“新居工程”，鼓励试点村组通过土地承包经营权作价入股、联营等方式参与村镇建设开发，结合城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，在近郊乡镇加快新型社区建设步伐。三是着力构建利益分配机制。探索建立集体用地使用权与农村房屋产权物权化登记、市场化流通管理办法。

2.加快推进服务高效的行政体制改革

探索建立适应统筹发展、科学发展、和谐发展要求的乡镇、部门工作考评机制和目标管理体系。实施镇域行政单元区划调整，推行乡街合一、村社合一的行政区划，积极探索以企带村、强企并村、村企合作的村庄建设模式。探索加强基层民主政治建设的新机制和新办法，推进乡镇政府机构职能改革，推行“大部门”体制，科学设置区乡机构，强力推进交通、建设、农林、水务等系统内事业单位的市场化运作；本着放权让利、责权相当的原则，合理划分区乡事权；建立运转灵活、服务高效的行政管理体制，探索“扩权活乡”的管理体制，实现乡镇政府由直接抓经济建设向主要提供公共服务转变。进一步深化行政审批制度改革，推进四级便民服务网络建设，优化行政审批服务。

3.加快推进向“三农”倾斜的公共财政制度改革

深化公共财政制度改革，建立健全覆盖城乡、分配合理的公共财政制度。强化财政预算硬约束，确保财政资金用于农村建设的比重逐年提高，形成财政投入城乡统筹、倾斜“三农”的稳定增长保障机制。充分发挥财政杠杆作用，完善财税扶持企业发展激励机制，引导和激发企业加快发展活力；完善区乡村财政财务管理体制，建立转移支付激励机制，鼓励镇域经济发展。建立控制土地使用补偿机制，对基本农田、生态环境保护控制区内的村社给予资金补偿。建立土地收益支农机制，将土地出让金的大部分用于农村公共服务项目的资金补助。探索让农民拥有更多财产性收入的新途径。创新农村金融产品和信用担保方式，积极争取政策支持，探索组建村镇银行、中小企业信用担保公司、小额信贷担保机构等适应农村生产方式的贷款公司和社区性金融合作组织，开展农村资金互助组织试点。探索农村土地经营权和地上建（构）物物权及附着物抵押信贷模式，增强农民土地融资能力。探索建立适应城乡统筹发展的新型信用机制，探索吸引民间资金参与城乡公共设施建设的政策措施。建立健全农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制，加大对农村中小企业和农业大户的支持力度。

4.加快推进有利于农民变市民的户籍制度改革

打破农民变市民的户籍障碍，引导和鼓励本地农村居民、本地投资创业者、大安籍外地名人，有条件、有序转为大安区城镇居民，探索进城务工2年以上的农民工直接转为城市居民的相关政策，逐步建立城乡统一的户籍管理体系，实行一元化户口登记制度，取消“城镇居民”和“农村居民”的二元户口划分，统一登记为“自贡市大安区居民户口”，逐步过渡到以身份证取代属地户籍管理制度，推行区域内流动人口居住证制度。农业户口人员转换身份后，在原土地承包经营权不变的条件下，根据农民自愿宜农种田、宜工务工、宜商经商，在入学、参军、就业、医保等各方面与原有城镇户口居民享有同等权利，履行同等义务，不再实行差别政策。5.加快推进城乡全覆盖的社会保障制度改革

兼顾政府投入能力、群众承受能力和政策吸引力，完善以最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的覆盖城乡的社会保障体系，保障城乡居民基本生活。逐步提高农村最低生活保障标准，最终实现与城市最低生活保障接轨。完善新型农村合作医疗制度，加快实现全覆盖，健全城乡特困医疗救助制度。扎实推进农村养老保险试点工作，建立和完善农民变市民人员参加养老保险制度，探索建立城镇规划建成区及建成区的农民基本养老保险制度，探索建立农民工养老、工伤、医疗等保险制度，扩大保险范围。引导社会资本参与城乡社会福利事业，逐步实现特殊困难人群社会福利救助全覆盖。着力统筹城乡安居生活，加快经济适用房和廉租住房建设，逐步解决进城农民工、城市“双困”家庭和农民变市民人员的住房问题，加快农转非安置房和农民新村建设，建设城乡新型社区。

6.加快推进城乡均衡发展的公共服务体制改革

探索城乡教育公平机制。完善城乡一体的义务教育阶段资源配置体系，探索城镇优质学校与农村边远、薄弱学校共同体发展办学模式，推行城乡之间、学校之间教师交流制度，实行统一规划、统一建设标准、统一工作调配、统一教育教学管理。推行多元办学模式，以普及和巩固九年义务教育为重点，探索职业教育、民办教育发展服务机制。以完善义务教育经费保障机制为重点，建立和完善教育投入保障机制，建立和落实城乡一体的贫困家庭子女就学救助制度。探索完善城乡科技普及协调发展机制，建立健全党委领导、政府管理、行业协助、社会参与的城乡科技管理体制。探索建立并逐步完善城乡医疗卫生体制。强化农村、社区卫生服务体系建设，探索乡村卫生机构一体化管理和新型农村合作医疗管理新模式，建立城市医院支持农村卫生的机制，进一步推行和完善“计卫”合作机制，提高城乡公共卫生服务能力。探索引进社会资本举办营利性医疗机构、参与城乡卫生体系建设的新机制。探索文化体育事业和文化体育产业协调发展机制。建立健全党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的城乡文化管理体制。深化公益性文化体育事业单位体制改革。鼓励和支持非公有资本进入文化体育产业领域，建立多元化资本参与文化体育产业发展，投入农村文化体育基础设施建设的引导机制。

（三）大力实施六个统筹，完善统筹城乡发展新体系

1．统筹城乡空间布局与规划建设

坚持把区域作为一个整体统一规划，遵循城市化发展规律，打破行政区划限制，注重城乡建设总体规划、土地利用总体规划和产业空间布局规划相统一，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，努力构筑城乡联动发展的空间格局。一是完善区域生产力布局。编制和实施好统筹城乡发展总体规划和城乡路网建设、工业集中发展区等专项规划，统一规划安排重大产业发展项目、重大公共事业项目、重大社会发展项目，合理布局产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置，优化一二三产业内部结构和行业内部结构，着力提高经济发展质量和效益。二是完善四级城镇体系。围绕构建“一城五区四基地”的空间布局，以改善人居环境为出发点，积极推进棚户区改造，加快推进马吃水片区和大山铺城市组团建设步伐，全面加强和平、新民、团结等城郊乡镇建设；编制实施村庄布局规划，全面推进中心村和农村居民聚居点建设，形成“城区、中心镇、中心村、集中居住点”四级城镇体系。

2.统筹城乡基础设施规划与建设

坚持以水、电、气、路、讯、网络为切入点，统筹谋划重大基础设施布局和建设，着力改变农村基础设施建设滞后的状况。一是以交通建设作为统筹城乡基础设施建设的突破口，努力构建联乡、通村、到组、达户的农村道路网络。加快推进农村公路建设，配合实施大牛路、恐大路、西山路、鸿板大道、汇东路东延线等重大项目建设，完善城乡主干道路网和公共交通设施，大力发展公共交通事业；切实加强大山铺火车站和自贡火车站的开发利用，结合沱江河道整治适时兴建牛佛渡口，构架贯通南北、连接东西、水陆并举、覆盖城乡的交通体系。到2011年，实现等级公路通村率达到100%、路面硬化率达到100%，所有乡镇建好客运站、所有中心村都能通客运班车。二是把水利建设放在统筹城乡基础设施的突出位置，着力建立完整、可靠、安全的城乡一体供水体系。综合考虑城乡生活、生产、生态用水需求，切实加大病险水库、提灌设施和旱山村组整治力度，继续实施金土地、日元生态县建设、以工代赈、红层找水打井、农村人畜饮水等工程建设，不断改善农村水利基础设施条件。三是加快供电、供气、通信、排污等配套设施建设，逐步构建布局合理、功能完善的城乡基础设施体系。结合旧城改造，进一步完善城市配套设施及城市管理机制；以金土地工程为载体，整合农业农村项目资源，积极推进与农村居民日常生活密切相关的基础设施和公用服务设施建设，逐步实现公共设施的城乡对接和共享。到2011年，基本形成以城市为核心、以中心镇、中心村和农民集中居住点为基本联接点，覆盖城乡的公共服务设施网络，全区城市、场镇和农民集中居住点集中供水率达到100%，农村饮用水合格率达80%以上。四是加强城乡环境保护与生态建设。创新有利于城乡环境保护和利用的产业规划、财税政策和保障制度。坚持环境保护与污染治理相结合，积极开展污染物总量减排工作，逐步改善区域环境质量；以长江上游生态环境项目县建设为契机，开展生态流域环境综合治理；加强农村水源的保护，探索农村垃圾收集处理机制，提高城镇生活废水的处理率。坚持把生态环境建设与农业结构调整、产业化经营相结合，探索农村面源污染治理机制，推进经济发展与资源开发、环境保护相协调，实现全区饮用水源达到相应功能区标准，环境空气质量达到国家二级标准。

3.统筹城乡产业布局与产业发展

坚定不移地实施工业强区、富农稳区、商旅活区战略和全民招商战略，统筹规划和整体推进三次产业的发展，实现产业互动，增强经济实力；优化产业布局，提高区域协调发展能力，以现有产业基础为依托，以自贡市产业规划为导向，加强空间规划和要素整合，打造“一城五区四基地”的产业发展布局。一是优化产业产品结构，加快推进新型工业化。坚持以工业化为龙头，带动一、三产业快速发展，充分依托工业集中区、优势产业和骨干企业，吸引大项目，发展大产业，提升优化机械、化工、医药、新材料等优势产业。到2011年，全区规模工业企业不低于150户，实现增加值36亿元以上；年销售收入上1亿元企业25户，其中5—10亿元企业5户、10—20亿元企业2户、20亿元以上企业1户；全区工业累计投入65亿元以上，区属规模以上工业增加值年均增长达到30%以上。二是坚持产业化经营，加快推进农业现代化。围绕“发展现代农业、推进新农村建设”这条主线，以“一园四基地”的农业空间布局为依托，坚持用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，加快转变农业增长方式，加强农村基础设施和公共服务体系建设。突出抓好蔬菜、肉牛、小家禽、水产等特色产业基地的发展，大力发展具有区域特色的休闲农业、生态农业、观光农业，不断提高农业整体素质、效益和市场竞争力，促进农村发展、农业增效、农民增收。到2011年，全区一产业累计投入10亿元以上，农产品加工总产值达到10亿元，农业增加值年均增长达到6%以上，农民人均纯收入年均增长达到14%。三是构筑大商旅框架，加快发展现代服务业。按照“激活现代物流、培育专业市场、发展特色旅游”的思路，推动第三产业加快发展。探索建立服务业发展联动协调机制，鼓励工业服务业集聚发展，生活服务业向农村发展。树立“大物流、大流通、大市场”理念，以东方物流为龙头，以专业市场为依托，以现代信息技术为手段，大力发展现代商贸物流，加快马吃水区域退二进三步伐，建成川南有影响力的商贸物流基地；以“万村千乡”工程为载体，合理布局并切实加强城乡商贸网点建设，构建城乡一体的商贸流通体系。探索建立中介缓冲制度，推动中介机构健康发展。着力打造旅游精品，探索建立恐龙盐史文化旅游、都市休闲旅游和红色旅游联动互促体系，建成川南“黄金旅游走廊”、自贡“休闲旅游中心”。到2011年，服务业累计投入25亿元以上，三产业增加值年均增长达到15%以上，占GDP比重达到30%，服务业从业人员占全部就业人员比重达到37%以上。

4.统筹城乡劳动就业和社会保障

坚持把提高农民、转移农民、富裕农民作为统筹城乡发展的重点来抓。一是积极推行“全民创业”计划。积极探索引导创业、服务创业、保障创业的激励政策，大力实施百姓创家业、能人创企业、老板创大业、回乡创新业、干部创事业的“五创业”计划，激发群众创业激情，激活民间创业潜能，促进智力变资本。二是努力创造城乡劳动力就业岗位。加快培育二、三产业，为农村劳动力转移提供条件。大力扶持中小企业，积极发展劳动力密集型经济，进一步繁荣城市经济，吸纳更多的农村人口到企业务工和城市经商。三是努力实现城乡劳动力充分就业。打破农村劳动力和城市劳动力在政策上、制度上的界限，建立城乡统一的就业制度，健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。认真做好农村人群的科技普及，不断提高农民的科技素质，为劳动力的顺利转移提供条件。加强城乡劳动力就业技能培训，突出抓好以城乡新生劳动力为对象的劳动预备制培训、以城镇失业人员为对象的再就业和创业培训、以农民工为对象的农民工技能提升培训和以农村富余劳动力为对象的就业技能培训，着力提高农民进城就业创业竞争力，努力实现“个个有技能，人人有岗位”的局面，使农村劳动力年平均以3%以上的速度向二三产业转移。四是完善城乡社会保障体系。深化社会保障制度改革，扩大社会保障面，逐步建立覆盖全社会、与经济社会发展水平相适应的农村养老保险、农村最低生活保障、农民医疗保险、五保老人集中供养、失地农民失业保险“五保”和就业、医疗、教育、住房、社保、法律“六救助”。建立光彩事业促进会，积极发展慈善事业，倡导“扶贫、帮困、送温暖”新风，建立起人人享受改革发展成果的运行机制。到2011年，初步建立城乡劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的社会保障体系。农村养老保险覆盖率力争达到60%以上，农村低保、医保、失地农民失业保险覆盖率达100%，“五保”集中供养率达50%以上。

5.统筹城乡社会事业与公共服务

将城乡社会事业的均衡发展放在突出的位置，不断重视和增加对农村的公共服务供给，不断改善政府的公共服务，增进城乡居民福利，促进城乡间的社会公平。一是推进城乡教育均衡发展。围绕创建“教育名区”，积极调整优化教育资源布局和配置，努力形成“高中向城区集聚、农村初中向中心镇集聚、农村小学及幼儿教育向乡镇和中心村集聚、新增教育资源向城镇集聚”的学有所教新格局。到2011年，农村中小学基本实现办学条件标准化，城乡居民高中阶段毛入学率达到85%。二是加快城市基本医疗及公共卫生体系建设。进一步健全完善区、乡（街）、村（社区）三级服务体系网络。完善突发性公共卫生事件预警和应急机制。加快医疗卫生单位体制改革试点工作，推动农村卫生、城市卫生、公共卫生三大体系建设。到2011年，每千人拥有病床数和卫生技术人员数分别达到1.5张和2人以上，新型农村合作医疗参合率达到100%。三是繁荣发展城乡文体事业。围绕创建“文化名区”，深刻挖掘盐史文化和江姐精神内涵，提升大安知名度。继续深化文化体制改革，加快发展文化事业和文化产业，加强一区两馆、一乡一站、一村一室建设，不断增强先进文化的创造力、凝聚力和感召力，努力构建与和谐社会相适应的大文化发展格局。积极发展体育事业，大力开展全民健身运动，增强人民体质。到2011年，城乡居民文教娱乐支出占消费支出比重分别达到15%、8%以上。四是加快城乡信息网络建设。到2011年，以农村信息站建设为载体的农村信息化水平显著提高，全区信息化应用水平达到同类区县先进水平，广播电视人口覆盖率、有线电视通村率均达到100%、入户率达到60%以上，每百户拥有固定电话40部以上，每百人拥有移动电话30部以上，互联网用户达到每百人9户以上。

6.统筹城乡社会管理与社会服务

一是切实加强社会治安综合治理。进一步建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、矛盾纠纷预防排查及联动调处机制、城乡社区管理机制、突发事件应急处理机制，高度关注社会流动和社会结构变迁中出现的阶层差距扩大、贫富差距扩大、劳资关系紧张、劳动就业困难等各种矛盾，深入推进“平安大安”建设，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。二是切实加强村组基层群众自治，完善民主管理制度。大力提高农民整体素质，建立健全民主决策和民主监督的程序和制度，努力从制度和程序上保证人民群众反映自己意愿、依法行使民主权利，促进村民自治活动的规范化和程序化。到2011年，城镇社区居委会和农村村委会依法自治达标率均达到100%。三是切实加强依法治区工作。着力抓好普法宣传，深入贯彻实施《行政许可法》，不断推进政府工作法制化、规范化、制度化。

五、实施步骤

为稳步推进整个综合配套改革试验工作，根据分近期目标和远期目标的工作部署，整个工作分四个步骤实施：

第一步，试点启动阶段。用3－6个月左右的时间，编制统筹城乡综合配套改革试点方案，包括总体方案和配套方案、配套政策，完成方案的起草、论证、审批等工作，进入点上实施阶段。

第二步，重点突破阶段。用2年左右的时间，推动重点地区和重点领域统筹城乡综合配套改革试点工作，大胆突破城乡二元结构的体制机制，积极探索行之有效的改革模式、发展思路和制度体系，为全区面上工作的全面推开积累经验。

第三步，面上推广阶段。在试点探索的基础上，用2年左右的时间，在全区范围全面推广统筹城乡综合配套改革工作，到2011年，基本建立城市支持农村、工业反哺农业的良性机制，构建起城乡统筹一体化发展格局，初步形成在全市乃至全省具有推广价值的经验与做法。

第四步，深化完善阶段。再用5年左右的时间（到2016年），全面深化城乡综合配套改革，在全省丘陵区县率先构建起统筹城乡协调发展的体制机制，全面实现改革试点的总体目标，全面形成城乡居民享有基本同质化的生活条件、均等化的公共服务、平等化的经济社会权利的城乡一体化发展新格局。

六、保障措施

（一）组建领导机构，增强统筹城乡综合配套改革的组织领导。争取市里成立由统筹办牵头、市级相关部门参加的大安区统筹城乡综合配套改革协调领导机构，在市级层面加强对大安区综合配套改革试点的指导；成立由区委主要领导任组长、区四大班子相关成员任副组长的城乡统筹发展综合配套改革工作领导小组，下设办公室，牵头实施综合配套改革各项任务。各乡镇（街道）、区级各部门成立相应的领导机构和工作机构，落实专职工作人员、专用办公场所、专项工作经费，为全区统筹城乡综合配套改革试点提供组织保障。

（二）营造良好环境，增强统筹城乡综合配套改革的政策氛围。作为全市统筹城乡综合配套改革试点先行示范区，着力营造“鼓励创新、大胆探索、支持攻坚、宽容失败”的良好氛围，建立统筹城乡综合配套改革试点的纪律保障机制，激发全社会关心、支持和参与城乡统筹发展的热情和信心，为探索解决“三农”问题、破解城乡二元结构体制机制障碍提供强有力的保障。

（三）培养引进人才，增强统筹城乡综合配套改革的智力基础。组建统筹城乡综合配套改革专家咨询委员会，提高决策的科学性。选拔优秀人才、后备干部充实到基层任职，建立城乡干部、人才双向交流与培养使用机制，建立优秀人才服务农村的激励机制，提高农村干部人才整体水平。拓宽公务员招考渠道，探索政府雇员制，实行“财政编制预算”制度。加强农村居民素质培训和劳动力技能培训，提高农村居民综合素质。完善农业实用人才引进机制，坚持人才实体引进和智力引进并举，形成城乡统筹发展的强大智力支撑。

（四）提高组织程度，增强统筹城乡综合配套改革的发展合力。始终把农民作为统筹城乡综合配套改革的主体，以不断完善和提高农民的组织化程度推动城乡统筹发展。创新农业经营组织，引导建立以资本为纽带的农村股份合作银行，以土地为纽带的土地股份合作社，以产业或技术为纽带的专业经济合作社，发展壮大新型合作经济组织。鼓励组建技术人才帮扶队、青年志愿者、巡回宣讲团、文艺演出队等各类群众性团队及协会，培育发展服务群众的社会组织，增强农民发展现代农业，实现共同富裕的能力。

（五）加强党的建设，增强统筹城乡综合配套改革的组织保障。切实加强党的基层组织建设。以创建全省“三级联创”综合示范区为抓手，以加强基层组织建设、强化人才支撑、推进干部队伍建设为重点，以“城乡五结对”、“下派干部帮助基层工作”、“选聘高校毕业生到村（社区）任职”、“一村（社区）一名大学生”活动为载体，调整创新基层组织设置模式，建立健全基层干部队伍激励引导机制，增强基层干部队伍推进综合配套改革的动力和能力。不断完善群众工作运行机制。建立完善并切实落实“民意畅通、联系群众、服务群众、教育群众、群众民主参与、群众矛盾纠纷、群众维权救助”七大机制，推进群众工作经常化、制度化、规范化。切实加强基层民主政治建设。建立健全村民自治议事规则和程序，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的环节和规范，建立起规范、有序的基层民主政治新局面，提高基层组织实施城乡统筹发展的能力。

（六）建立激励机制，增强统筹城乡综合配套改革的能动效应。建立统筹城乡综合配套改革的激励机制，搭建综合配套改革试验平台，为想干事、能干事、干成事的改革创新先行者提供施展才干的舞台。建立综合配套改革的评估、考核机制，明确责权，营造有利于加快推进统筹城乡综合配套改革试验的工作环境。

第五篇：XX市统筹城乡综合配套改革试点工作方案

XX市统筹城乡综合配套改革试点工作方案

统筹城乡发展、推进城乡一体化是党中央、国务院做出的一项重大战略决策，是落实科学发展观、有效缩小城乡差距、加快经济社会发展的紧迫任务。根据省委、省政府关于加快推进城乡一体化试点工作的要求和市委关于推进城乡一体化促进农民持续增收的决定，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求。

全面贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，按照省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和市委“1355”总体发展思路，坚持以科学发展观为指导，把城乡一体化作为经济社会发展的一项重大战略任务，以工业反哺农业、城市支持农村为方略，以推进农村工业化、城镇化和农业现代化为重点，以促进农民增收为核心，以深化改革为动力，加大统筹城乡发展力度，在重点领域和关键环节先行试点，积极探索城乡经济社会各领域配套改革，协调推进城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快形成城乡一体化发展新格局，努力实现城市与农村共同发展、共同繁荣。

按照“年内启动，力争3年取得重点突破，5年初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖新格局”的要求，以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为主线，围绕三个层次、坚持五个立足、突出三个重点、实施三个集中、促进五个加快，率先改革试验，大胆探索创新。“三个层次”，即主城区实施优化创新环境、人居环境、创业环境“三大环境”优化战略，不断提高城市的吸纳力、辐射力、竞争力；城郊和小城镇建设区域通过实施基础设施、发展环境、公共服务“三个提升”工程，不断加快城市化进程；农村地区根据近郊、川水和边远干旱二阴山区的实际，有针对性地实施农业产业化、新农村建设和扶贫开发、农村环境整治“三大工程”，不断改善群众的生产生活条件，提高自我发展能力。“五个立足”，即立足于以城带乡和以工促农，不断完善城市综合服务功能，发挥好城市的聚集、辐射和带动作用；立足于服务城市发展农村，依托二产三产发展一产，夯实农村可持续发展的基础；立足于城乡一体、公民待遇和同城待遇，加快社会公共事业和保障体系建设，推进农村基本公共服务均等化；立足于城乡经济和社会要素的互动互流，加快以卫星城、小城镇为重点的城镇体系建设，打造农村区域性经济、社会和文化中心；立足于 构建城乡一体的社会管理机制，加大改革创新力度，保证城乡一体化发展有序、稳定、长效推进。“三个重点”，即以规划为龙头，整体部署城乡建设和经济社会发展；以产业为支撑，认真梳理提出支撑城乡一体化发展的建设项目；以制度为保障，积极探索加快城乡一体化发展的机制体制和政策体系。“三个集中”，即大力推进工业向集中发展区集中，努力实现新型工业化；鼓励引导农民向城镇集中，努力实现新型城镇化；积极推进土地向规模经营集中，努力实现农业现代化。“五个加快”，即加快公共财政向农村倾斜、加快基础设施向农村延伸、加快社会保障向农村覆盖、加快公共服务向农村拓展、加快城市文明向农村传播。

二、基本原则。

（一）坚持城乡兼顾、协调发展。以城乡协调发展为根本出发点,统筹谋划城乡发展，整体规划城乡建设,全方位促进城乡产业发展、基础设施、劳动就业、社会保障和基本公共服务一体化建设，形成既有分工又有联系,优势叠加、产业协调的区域综合经济体。

（二）坚持政府主导、群众参与。坚持政府的行政主导职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全吸引社会资本投向农业农村的机制，注重调动好、保护好、发挥好广大群众的积极性和创造性，形成具有较强市场竞争力的市场主体。

（三）坚持以人为本、注重民生。积极培育发展城乡产业，努力增加城乡居民收入，加快城乡生产生活条件的改善，大力促进城乡社会事业发展，有效解决关系群众切身利益的道路、饮水、住房、就医、上学、就业及公共卫生、公共交通、社区管理、文化娱乐、社会安全等实际问题，全方位提升城乡居民的生产和生活质量。

（四）坚持因地制宜、分类指导。充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，遵循发展重点和改革时序上的差异性，中心城区要通过改造提升城市化水平，近城郊区和川水地区要通过城乡统筹加快推进一体化进程，贫困山区要通过夯实基础、提升“造血”机能实现脱贫致富，有条件地区要率先整体推进城乡一体化。

（五）坚持改革创新、敢为人先。大胆创新，积极探索，全面推进城乡规划管理、户籍管理、土地管理、公共财政和社会管理的综合配套改革，打破城乡二元分割的行政管理体制 和运行机制，消除阻碍城乡之间要素自由流动的各种体制性、政策性障碍。

（六）坚持先行试点、逐步推开。先在试点县区和乡镇积极探索，在总结成功经验的基础上再向全市逐步推开。各县区也可根据各自实际，在市上确定的试点乡镇之外，积极稳妥地扩大试点范围。

三、发展目标。

通过实施统筹城乡配套改革试点工作，使全市城乡差距得到明显缩小，科学发展体制初步建立，“三个集中”取得明显成效，基本实现城乡发展规划布局一体化、城乡产业和经济发展一体化、城乡基础设施和生态环境建设一体化、社会保障和公共服务一体化、城乡社会管理一体化的建设目标，初步形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

第一步，到2012年，全市城乡一体的规划体系基本健全完善。农业综合生产能力明显增强，农村公共基础建设明显加快，农村可持续发展能力进一步提高。全市农民人均纯收入年均增幅保持在12%，达到5500元以上，比2008年增长57%。“三个集中”取得较大成效，全市城镇化率达到68%，城乡居民收入拉大的势头得到遏制，安宁、城关两区整体实现城乡一体化，西固、红古两区和三县县城所在区域及七里河前山地区基本实现一体化。

第二步，到2014年，提前6年实现全面建设小康社会目标。以兰州市区为中心，以半小时和一小时为生活半径的卫星城和城市群基本形成，辐射带动能力大幅提高，城乡发展的协调性进一步增强。城乡居民收入差距逐步缩小，农民人均纯收入突破7000元，比2008年翻一番。“三个集中”取得明显成效，全市城镇化率达到70%以上。西固、红古、七里河三区整体基本实现一体化，榆中、皋兰、永登三县河谷川台盆地以乡镇政府所在地为中心的小城镇体系全面建立。

第三步，到2020年，全市城乡一体化发展格局全面建立。农村新型工业化、城镇化、农业现代化水平显著提高，县域经济实力显著增强，农民收入和消费水平大幅度提升，农村公共事业全面进步，人居和生态环境显著改善，城乡居民收入差距进一步缩小，农村社会管理体系更加健全完善。

四、试点布局。

全市推进城乡一体化试点工作的总体要求是：立足实际，着眼长远，抓好试点，破解难题，科学发展，带动全局。具体试点布局采取条块结合、组团发展的模式，以点带面、点面结合、连点成片、联片成势。

（一）抓好安宁区、皋兰县2个市级一体化示范县区建设。

（二）抓好永登县中川镇、榆中县夏官营镇2个市级一体化试点小城镇建设；城关区青白石街道、七里河区阿干镇、西固区东川乡、安宁区沙井驿街道、红古区平安镇、永登县秦川镇、榆中县城关镇、皋兰县石洞镇等8个县区级一体化试点小城镇建设。

（三）抓好61个城中村改造和新一轮新农村试点示范村建设。

五、主要任务。

（一）以城乡规划为先导，构筑促进统筹城乡发展的大格局。

1．制定完善城乡一体的发展规划。坚持“立足长远、突出特色、适度超前、现实可行”的原则，运用区域主体功能定位和“中心带动、全域兰州”的规划理念，以“三个集中”为实施路径，结合第四轮城市总体规划、兰州都市经济圈规划和全面建设小康社会规划等，完成城乡一体化发展总体规划，做好城乡一体的基础建设、产业体系、社会事业发展、公共服务体系、生态环境保护和新农村建设及扶贫开发等专项规划。积极完善市域城镇体系规划、土地利用规划、乡镇和农村新型社区建设规划，做到城乡总体规划、土地利用规划、产业布局调整规划“三规”衔接统一。加强城乡规划的组织领导，健全城乡规划管理体系，加强监督检查，严格县区、乡镇、村规划管理，实现城乡“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

2．构建以城带乡、城乡一体的城市建设大框架。结合省委、省政府“中心带动”和规划实施“兰白经济区”的战略要求，以促进提高区域经济开放合作水平和区域资源共享程度为目 的，加快“兰北新区”开发建设步伐；以安宁新城区、西固石化城、秦王川地区、榆中盆地、黄河北部移山造地区域为重点，打造城市空间拓展的新区域和以城带乡的战略平台。以中心城区向周边地区辐射的公路、铁路和河谷川地带为依托，构建沿兰州至白银北向经济带，沿黄河、湟水、大通河西向经济带，沿兰州至定西、天水和平凉东向经济带，沿兰州至河西走廊西北向经济带，沿兰州至临夏、甘南南向经济带，充分发挥以城带乡的纽带作用。

3．积极推进重点小城镇规划建设。围绕构建统筹城乡发展的要素支撑平台，坚持中心城市和小城镇协调发展，大力推进20个左右的重点小城镇建设，构建以中心城区为核心、以县城为骨干、以小城镇为基础的城镇体系。各县区要统筹搞好小城镇规划，大力推进工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，在2010年制定出台“三个集中”的指导性文件。

（二）以城乡基础建设为切入点，夯实以城带乡的发展基础。

1．统筹农村公共服务设施建设。加大城镇基础设施向农村延伸的力度，下决心做好农村水、电、路、气、电视、通信等基础设施全面配套，逐步实现城乡基础设施共建共享。加强城乡公路网规划修编和调整，完善干线公路网、聚集区和中心村路网，实施农村各项基础设施建设与交通网建设的对接工程，到2010年实现行政村全部通油（水泥）路，到2012年60%具备条件的自然村都通上油路和水泥路，形成市域高速公路网、多通道路网、县道公路网、旅游公路网、乡村公路网等“五网”配置合理的交通体系。加大农村饮水安全工程实施力度，今后3年每年解决8—10万人的饮水安全，到2012年全面解决全市农村饮水安全问题。在居民集中居住区尽可能修建集中供水工程，川区自来水入户率达到90%以上。从2009年开始到2012年，全市完成12万户农村危旧房的改造任务。完善城乡一体的供电网络，逐步实现同网同价。

2．加强以农田水利为重点的农业基础设施建设。抓好重点河道治理、水库除险加固，完善灌区基础设施配套建设，大力发展及推广高新节水灌溉技术，加快推进各类大中型水利工程更新改造建设，支持引大、引洮工程配套建设，增强抗旱防汛能力。鼓励和支持民营企业开展小型提灌站、集雨工程、库塘工程等农田水利设施建设，提高农业灌溉供水保障能力。继续加大引大秦王川灌区调蓄水塘建设力度，到2010年累计改建新建水塘1000座。加快三 电、西电等7处大型泵站更新改造步伐，确保3—5年内完成全市大型泵站更新改造任务，到2014年，有效灌溉面积达到140万亩左右。

3．加强城乡生态建设和环境监测。认真实施天然林保护、三北防护林、退耕还林、黄河中上游生态修复等重点建设工程，加大小流域综合治理力度，巩固南北两山绿化和退耕还林成果。建设高效的农业生产生态防护体系、城乡宜居的森林生态环境体系、持续稳定的生态安全体系，逐步形成城区园林化、郊区森林化、通道（水系）林荫化、农田林网化、乡村林果化的城乡绿化一体化格局。加强城乡污染综合治理，以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快农村能源建设，大力推广沼气、秸秆利用等生物质能及小水电、风能、太阳能等清洁和可再生利用技术，促进循环农业发展。实施农村清洁工程，加快改水、改厨、改厕、改圈，积极推行垃圾集中处理，不断改善农村卫生条件。每年新建农村生态家园沼气池8000户以上。

（三）以产业发展为支撑，培育城乡经济快速发展的增长极。

1．大力推进工业集中集约发展。围绕石油化工、装备制造、有色冶金、生物医药、能源电力、农产品加工等重点产业及产业链的延伸，结合工业企业出城入园，加快工业园区建设步伐。推动西固石化工业园、中川空港循环工业园、高新区彭家坪园区和兰州东城区物流园区等产业园区和九州开发区、和平开发区的规划建设，把园区和开发区建设成为城乡产业对接和承接的平台，引导新上项目和技改扩建项目向工业集中区和循环经济试验区发展，培育形成一批战略性、成长性强的主导产品，打造一批具有知识产权、高附加值和品牌竞争力的优势企业和经济增长极。

2．加大对现代农业的扶持力度。以农业增效、农民增收为目标，以优化整合农业区域资源，健全农业社会化服务体系为重点，全面提升农业发展水平。按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，科学确定区域发展重点、制定区域产业发展指导性规划。要积极发展设施农业，在发展规模、设施配套、技术应用等方面取得突破性进展，重点建设秦王川、小康营、青土坡、三川口、西津坪等5个千亩设施农业示范基地，到2012年，全市设施农业面积达到14万亩。要大力扶持发展以高原夏菜、百合为主的蔬菜产业，经过3到5年的努力，建成以榆中川区、红古川、秦王川、庄浪河谷、西岔川为主的蔬菜产业片区，种植面积稳定在100万亩左右。以产业基地建设为重点，大力开展农产品安全体系建设，研究制定鼓励扩大生产的政策措施，建立完善产品销售网络体系，提高农民积极性。对高原夏菜、百合、玫瑰、红提葡萄、西甜瓜及奶牛、生猪、肉羊等已经初步形成规模化的重点产业，由市财政每年列支专项资金，采取以奖代补的方式重点扶持，以加快形成集约化、规模化生产的格局。

3．促进三次产业互动发展。按照“工业主导、三业并举、优化结构、集约发展”的思路，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，加快城乡产业对接、项目对接和生产要素对接。要以各类园区、重点项目建设为载体，围绕工业主导产业的区域性分布，促进工业集约集群发展。要大力发展现代服务业，充分依托新技术、新业态和新服务方式，加快建立和完善与经济社会发展相适应的现代服务体系和市场体系，完善以菜市场、综合超市、放心粮油、再生资源为主的民生服务体系，因地制宜地发展休闲观光、特色餐饮、商贸物流等新型服务业。要大力发展城市农业，建设一批高效设施农业园区，实现设施农业的规模化、集群化。通过城乡产业的融合，推动市域内、县域内产业梯度转移，加快形成一二三产业相互配套、融合发展的多条产业走廊和产业带。

4．培育壮大农业产业化龙头企业。把“农字号”龙头企业发展作为农业产业化发展的重要任务，积极提供政策和资金扶持，帮助企业做大做强。在用地方面，优先安排涉农企业的用地需求，全额返还土地出让金。在政策方面，把农业产业化企业建设列入全市重点项目建设范围，享受市场准入、贷款担保等优惠政策。在投入方面，对市级以上的43家龙头企业由市财政列支专项资金予以扶持。

5．大力发展农村集体经济。在集体资产清产确权的基础上，通过组建股份经济合作社或公司制企业的方式，加强对集体资产的经营管理，把招商引资与发展集体经济相结合，鼓励以市场化方式对集体资产进行托管经营。市财政每年安排一定额度的专项资金，主要用于支持符合产业发展规划、市场前景好、能有效解决农民就业、带动农民增收的集体经济发展项目。

（四）以卫星城和小城镇建设为重点，加快农村城市化进程。

1．突出抓好秦王川综合开发。按照“一核二心、一轴两廊、扇面放射、均衡分布”的总体布局，加快秦王川小城镇建设步伐，坚持抓好农业综合开发、工业园区建设和推进城镇化建设“三位一体”，在秦王川地区全面尝试推行包括“三个集中”、农村产权制度改革、户籍制度改革、城乡公共服务一体化、基层治理机制创新等经验做法，充分发挥水利资源、土地资源、交通资源和改革试点的政策优势，力争把秦王川地区打造成以中川新区为中心，功能齐全、特色鲜明的卫星城、全市最大的产业聚集区、重要的经济增长极和城乡一体化建设的示范窗口。

2．加快小城镇建设。按照先近后远、先易后难的原则，有计划有步骤有重点地推进小城镇建设，对3县县城和红古区海湾镇等中心城镇和和平、夏官营、忠和、东川、新城等近郊镇，重点加快市政设施建设，加强与市区基础设施的衔接，承接市区产业转移；对和平、定远、金崖等小城镇群，重点加强镇与镇之间的交通建设，为未来发展成为小城市打好基础；对青城、什川、连城、苦水、花庄、西岔、甘草店、中堡、河桥、平安等旅游型、农副产品加工、集散和综合物流型、工业服务型远郊特色小城镇，既注重发展特色产业，也紧抓农业不放松，着力推进农业产业化经营；对远郊的区域中心乡镇，加大投入，整合资源，提升基础设施和公共设施的水平，提高城市、县城、区域中心乡镇、重点镇的公路级别，改善中心乡镇到区域其他乡镇、村的公路状况，使中心乡镇的公共服务能尽快扩散到周边乡镇和村。到2012年，每个县区建成1—2个产业优势明显、发展环境良好的经济强镇和中心镇。

3．加大城中村改造力度。在全面完成无形改造的基础上，加快城中村聚集点建设步伐，配套解决好农民身份转变和土地被征用后的就业和生活保障问题，确保“十一五”末完成城中村改造任务。按照城市社区管理的要求，完善管理体制，健全规章制度，加快社区建设，整治脏乱差现象，切实做到管理法制化、服务社会化、环境优美化。要把城镇可盘活存量资产推向市场，实行资本营运，走“以城建城、以城养城”的滚动发展之路。

4．加快推进新农村建设和扶贫开发。按照新一轮新农村建设工作方案，城郊村重点加快改造提升力度，推进农村转社区、农民转市民，加速城乡对接融合；川水地区重点扩大新农村建设覆盖面；山区贫困村要把重点放在水、电、路等基础设施和基本生产生活条件的改善上。同时，健全扶贫开发机制，以县区为单位，在实施整村推进式扶贫开发的基础上，逐步向连片开发拓展，每年组织实施20个左右的整村推进项目，到2014年，全市生态移民3 万人左右，榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山“四大贫困片区”144个村、20万人口的温饱问题得到稳定解决，2/3以上的人口向致富迈进。

（五）以实现城乡公共服务均衡为目标，大力发展农村社会事业。

1．推进城乡教育均衡发展。按照“调整、建设、改革、提升”的思路，完善农村义务教育财政投入保障机制，组织实施学校危房改造工程、百所农村寄宿制学校建设工程、职业教育发展工程、素质教育推进及质量提升工程、师资素质提升工程、教育信息化建设工程、教学及实验设备配备更新工程等建设。深入推进农村中小学布局和结构调整，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中，初中教育向城镇集中，小学教育向乡镇集中，小学教学点向中心村集中）。到2010年年末，全市完成教育结构和教育管理体制的调整任务，完成学校危房改造建设任务，完成百所农村寄宿制学校建设任务，较好地解决农村学校规模小、办学条件差、办学效益低的问题。到2014年末，城乡之间和各级各类教育统筹协调均衡发展的布局基本形成，高水平、高质量普及九年义务教育和高中阶段教育，职业教育得到更大发展，教育条件和教育质量得到根本性提高。

2．健全城乡公共卫生服务体系。深化新型农村合作医疗制度改革，减少农民就医自费项目、扩大用药报销范围、提高报销比例、提高合作医疗统筹层次。通过建立全市统一的新农合管理制度，加强对全市参合农民在县级以上定点医疗机构住院费用报销工作的管理，实现全市8县区农民在省、市两级定点医疗机构住院享受现场直报。同时，要扩大新农合覆盖面，加强信息化建设，开展异地参合、异地结报工作，方便市内跨县区流动人口就近就医。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，建立健全以市、县中心医院为龙头、乡镇卫生院为纽带、中心村（社区）卫生室为基础的城乡一体化公共卫生服务网络，重点办好县区医院，加强区域中心乡镇卫生院建设。开展城乡医院对口支援和医务人员互派交流工作，加强农村医疗人员培训和医疗设备投入，提高农村医疗卫生服务水平，到2012年中心村卫生室达到城市社区医疗卫生服务标准。总结推广榆中县贡井卫生院由县医院托管提升服务能力的“贡井模式”，为农民就医保健提供保障。加强农村基层计划生育服务体系，实施优生促进工程，到2012年底计划生育事业费人均达到30元。

3．繁荣农村文化体育事业。实施惠民文化体育工程，加强县区、乡镇、村文化体育公 共设施建设，完善农村公共文化体育服务体系，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能。支持农民兴办文化演出团队，引导城市文化体育组织到农村拓展服务，建立文化科技卫生“三下乡”长效机制，实现广播电视等文化共享服务“村村通”，开展多种形式的文化活动支援农村文化建设，大力发展各类群众文化和公共文化事业，满足农民群众多方面、多层次和多样化的精神文化需求。

4．建立健全农村社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，3年内全市普遍建立健全乡镇和区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共性服务机构，逐步建立村级服务站点。加强农村信息网络建设，为农民提供产前、产中、产后全方位信息服务。加快“万村千乡”市场工程建设，到2012年，全市全部行政村建成农村商务服务网点。健全城乡邮政服务体系，在全市行政村分期分批建立适应当地农村发展水平，满足农民邮政通信需求，配套设置邮政设施能够及时安全接转邮件报刊的新型村邮站，基本实现邮件接转到户，妥投率达到100%。支持高等院校、科研院所同农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的技术合作，促进产学研、农科教结合。重点发展一批示范性专业合作组织，切实提高家庭经营和农业生产的组织化程度，力争到2014年80%的农民加入农业专业合作组织。

5．加强新农村建设人才培训。以农村人才资源能力建设为核心，以培养现代新型农民为目标，以加强农村各类人才队伍建设为着力点，抓住培训、吸引、使用三个环节，整合资源，创新机制，认真实施“新农村建设人才保障工程”，全力抓好基层党员干部队伍建设，加强农村基础教育、农村实用人才开发、劳动力培训和人才智力援助，强化农村教育、卫生、文化、法律及农业科技和少数民族人才培养，努力提高农民的整体素质，培养有文化、懂技术、会经营的社会主义新型农民。到2012年，力争每年对乡村医疗卫生人员培训一遍，对全市行政村两委会班子成员轮训一遍，每年组织10万人次以上的农民参加实用技术培训，每年选派100名优秀年轻干部到乡镇及以下基层单位进行挂职锻炼或帮助工作。

（六）以体制机制创新为保障，增强城乡一体化发展的活力。

1．探索建立覆盖城乡的公共财政制度。改革完善财政管理体制，明确市、县区、乡镇三级的事权和财权，合理划分市、县区政府事权和财政收入范围，确保县级政府财权和事权 的统一。规范完善转移支付制度，建立健全一般性财力转移支付范围。扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，将财力向农村倾斜，投资向农村转移，确保每年财政支农资金的增量高于上年。探索建立支持村级事业发展的财政扶持政策，提高公共财政的资金运行效率，采取财政贴息、适当补助、税收减免等手段，引导社会资金向公共产品和服务领域延伸。为有效解决统筹城乡的资金制约问题，积极探索成立服务城乡一体化建设的政策性投资公司，改变政府对项目资金的管理模式，构建支持农村发展的新型资金平台。

2．积极推进农村产权制度改革。按照“确权是基础、流转是核心、配套是保障、农民增收致富是目的”的工作思路，在坚持和巩固农村基本经营制度、保护农民利益的基础上，以“还权赋能”为核心，稳步开展农村宅基地使用权、房屋使用权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林权确权颁证工作。按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许和鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，提倡农村土地使用权和农民房屋所有权进入市场流动和产权抵押担保贷款，实现农村资源变资本。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建农村产权平台，成立农村产权交易机构，在市域内探索健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制，推进土地要素市场化。

3．实行城乡一元化户籍管理制度。改革完善户籍管理制度，逐步对本市户籍人员取消农业和非农业户口性质的划分，推进以居住和就业地登记制度为重点地户籍制度改革，建立城乡统一的以身份证管理为核心的、以具有合法固定住所为户口迁移为基本条件的人口流动制度，引导人口随就业和住房在各城镇合理、有序流动。通过土地或宅基地换住房等方式鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理的原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投 入、转移支付和考核评价制度体系。

4．建立覆盖城乡的就业和社会保障体系。建立健全覆盖城乡促进就业的长效机制，完善覆盖城乡的就业服务网络，建立城乡统一规范的人力资源市场，为城乡劳动者提供便利的就业信息服务，实现城乡比较充分就业。探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险制度，建立城乡一体的医疗保险制度。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。探索创新保障失地农民就业的政策体系和服务体系，将被征地农民纳入城镇社会保障体系。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

5．构建支持城乡一体化的金融体系。着眼于加快城乡公共服务均等化进程，提高财政资金投入“三农”的绩效，加快支农资金和其他社会事业发展资金的整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。深化投融资体制改革，通过市场化途径，集聚信贷资金、撬动社会资金，引导各种资源投入城乡建设。发挥金融支农作用，加快发展地方金融业，改善农村金融服务，鼓励兴办直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发组织，通过政策引导和资金支持，扶持建立一批村镇银行、小额贷款公司和小额担保公司，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。建立完善农村信贷担保体系，允许农村土地使用权和农民住房实现担保，引导金融机构增加对“三农”的信贷投放，鼓励和支持金融机构参与农村资本市场开发，拓展多元化融资渠道，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充，功能齐全的农村金融体系，为农业农村发展提供资金支持。

（七）以深化改革发展为动力，改善统筹城乡发展环境。

1．构建统筹城乡的行政管理体系。积极推进政府职能转变，深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。按照“简权放政、重心下移、服务基层”的思路，简化审批程序，加强事前服务和事中、事后监管，健全四级高效便民服务体系，合理划分市、县区、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力，完善乡镇综合服务和社会管理职能，创造良好发展环境，完善公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询制度，提高民主决策、科学决策水平。

2．推行规范化的社会管理。以建设新型农村社区为目标，积极推进中心村社区化管理，完善社区的自我服务、自我管理功能，满足社区居民生活需要。加强农村道路、电力、邮政、信息、商务、供气、供水、排水、污水处理、垃圾处理等基础设施和医疗、教育、文化、体育、绿化等公共设施建设。健全民主监督和参与制度，完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业的办事公开制度。

3．着力改善市场经济环境。树立在全球化新形势下求生存、谋发展的进取意识，增强全社会的诚信意识，努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，创造公平、透明、平等的投资、建设和干事创业环境，保持社会稳定繁荣，营造和谐顺畅的发展环境，吸引更多的国内外投资者到兰州发展创业。

4．统筹城乡基层党组织建设。以“三争一促”为活动平台，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，开展城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动。探索建立支部+协会，把支部建立在产业链上，把党支部一班人的力量凝聚在产业链上，把党员干部的作用发挥在产业链上的工作模式。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。建立一套科学、民主、实用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施。

（一）加强组织领导。进一步强化党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作领导体制和工作机制。全市各级党委和政府要切实把推进城乡一体化工作作为重中之重，由主要领导亲自挂帅，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上真正给予倾斜。市委、市政府决定设立由主要领导牵头、分管领导和有关部门参加的全市统筹城乡发展的组织协调机构，下设办公室，承担全市推进城乡一体化和新农村建设的综合协调、服务指导、督导落实和调查研究工作。

（二）明确工作分工。规划方面，由市规划局牵头负责，相关部门配合，完成全市推进城乡一体化发展的总体规划；由各县区政府和市建管委、市规划局牵头负责，相关部门配合，完成以县城和小城镇为重点的城镇网络体系规划；由市发改委牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的产业发展规划；由市国土资源局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的土地利用规划；由市环保局、市林业局牵头负责，相关部门配合，完成城乡一体的生态环境保护规划；由市新农村办和各县区政府牵头负责，完成全市近郊和川水地区的新农村建设规划；由市扶贫办牵头负责，3县和七里河区政府配合，完成农村扶贫开发专项扶持规划。政策方面，由市财政局牵头负责，探索创新和建立城乡一体化的公共财政体制；由市金融办牵头负责，探索构建支持城乡一体化建设的金融体系；由市劳动和社会保障局牵头负责，探索建立城乡基本统一的社会保障制度；由市国土资源局牵头负责，探索建立农村土地管理和使用制度；由市环保局、市林业局牵头负责，探索建立城乡发展环保约束，保持可持续发展的体制机制；由市劳动和社会保障局、城中村改造办牵头负责，探索建立失地农民的就业保障制度；由市公安局牵头负责，探索实行城乡一体化的户籍管理新机制。

（三）切实增加投入。从2009年开始市级财政每年用于农村投入的增长幅度不低于当财政收入的增长幅度。其中对推进城乡一体化和新农村建设试点的投入每年不低于5000万元。同时要采取重点扶持和面上扶持相结合的办法，由市、县区财政筹集资金，对全市各行政村给予扶持，重点支持村级基础建设、集体经济发展和重点产业培育等。

（四）形成改革合力。全市推进城乡一体化和新农村建设要在市委、市政府的领导下，由协调领导小组总负责，日常工作和协调工作由领导小组办公室负责。各部门和县区要本着“解放思想、实事求是，大胆创新、强力推进”的原则，牢固树立大局观念，打破条块分割，整合各类资源，主动找准工作的切入点和工作重心，按照各自的工作职责，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。要建立经常性工作沟通机制，积极争取上级部门的政策、资金。要充分尊重农民意愿，发挥农民群众在决策参与、投资投劳、建设管理和受益等方面的主体地位，广泛吸纳社会各方面力量支持推进城乡一体化和新农村建设。

（五）积极营造氛围。大力宣传新农村建设和统筹城乡发展方面的方针、政策，切实把 广大干部群众的思想认识统一到中央和省、市的重大决策上来，深刻认识和把握统筹城乡、推进城乡一体化发展的长期性、艰巨性、时代性、紧迫性特征，不断消除一切不合时宜的旧思维、旧观念、旧体制、旧机制、旧办法的束缚。坚持围绕大局开展工作，从既得利益中解放思想，努力以富有时代特征的理念、敢为人先的精神、创业实干的作风，不断把统筹城乡发展工作推向深入。

（六）加大督查力度。全市要把推进城乡一体化的工作实绩作为考核各级干部实绩的重要内容，建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试点工作的督促考核。要建立相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制，认真抓好落实。各级组织、纪检、监察以及各有关部门要充分发挥职能作用，加强对推进城乡一体化工作的督促检查和业务指导，确保各项政策措施落实到位。

嘉峪关市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

为深入贯彻落实省委、省政府关于在我市开展统筹城乡综合配套改革实验的总体部署，推进全市城乡一体化建设步伐，根据《甘肃省社会主义新农村建设试点工作意见》和市委《关于进一步推进城乡一体化建设的决定》要求，为扎实推进社会主义新农村建设和城乡一体化建设，现结合实际，制定本方案。

一、总体要求。

统筹区域城乡发展，顺应区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，以“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略为统揽，以制度创新为动力，以全方位改革试点为特征，以政府体制改革为突破口，以解决社会深层矛盾为着眼点，加快建立统筹城乡发展的体制机制，在城乡规划、管理体制、基础设施建设、公共服务一体化等重点领域和关键环节进行大胆探索并取得突破，积极稳妥地推进统筹城乡综合配套改革试验，先行突破有关体制障碍(户籍、公共服务、社会保障等)，先行探索消除城乡差别，建设布局以城市化为核心，通过拉大城市框架，建立组团式发展的城镇体系布局结构，积极发展各具特色竞相发展的经济区。力争到2020年把我市建设成为全省“两型社会”综合配套改革 的示范区、高新产业的集聚区、城乡统筹的样板区、生态宜居的河西新城、支撑区域发展的增长极。

总体思路是：推动“两个转变”，即公共财政和政府职能转变，以强化城乡资源互补性为导向，公平与效率并重，在实施城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策等方面实现突破；突出“四个带动”，即城市带动、工业带动、旅游商贸带动、特色优势产业和龙头企业带动；着力构建统筹城乡发展的“五个一体化体系”，即：建立一体化的制度和管理体系、规划和建设体系、产业发展体系、基本公共服务保障体系和政策支持体系。着力探索工业化、城市化和农业现代化模式，构建城市带动农村、城乡经济社会逐步一体化的良性机制，全面加强经济、社会、文化建设，在全省率先形成一体化发展的新格局。

二、基本原则。

——坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，加大以工促农、以城带乡力度，加快基础设施建设和社会事业发展，促进城乡经济社会一体化发展。

——坚持科学发展，着力转变发展方式。以城市化为导向，加快推进产业结构优化升级，提高城市就业吸纳和产业承载能力，形成产业新格局和竞争新优势。把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会发展与人口资源环境相协调。

——发展农村经济，促进农民增收。将推进农村经济发展、促进农民增收作为改革发展的主攻方向。培育高效产业，发展产业化经济和劳务经济，推进农村经济结构调整优化。不断改进社会化服务方式，适度推进土地规模经营，加快推进农村金融改革，创新农村经营组织形式，促进农村二三产业快速发展。

——坚持以人为本，推进和谐社会建设。把改善人民群众生活作为一切工作的出发点和落脚点，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。大力发展社会事业，促进城乡社会保障和基本公共服务均等化。

——坚持深化改革，推进体制机制创新。以统筹城乡综合配套改革试验为工作抓手，深化农村综合改革和探索城乡管理体制改革，破除城乡二元结构，建立以工补农、以城带乡的投入机制，引导社会各界支持城乡一体化建设的体制机制，统筹和协调城乡发展。

三、目标任务。

（一）在体制创新上。从全市城乡独特资源整合优化、统一开发利用的内在要求出发，突破原行政区城乡分治的格局，通过区域行政一体化带动区域经济一体化和社会一体化，形成一个大城市的行政区建制，最终建立与城乡经济一体化、社会一体化要求相适应的体制框架。

（二）在产业布局上。加快酒嘉区域经济一体化建设，着力推进酒嘉经济开发区的升级，促进开发区的东中西良性互动。按照建设“冶金制造基地、新能源(光伏)示范基地、化工基地、区域物流中心、西部文化名城和生态宜居城市”的发展定位，不断优化产业结构，将试验区建成为我省重要的冶金、新能源开发、特色农产品加工、进口资源落地加工基地，带动区域发展的增长极。

（三）在空间开发上。按照“组团发展”的要求，规划形成新经济中心区域为“三区一带一核心”的空间开发结构。

1．镜铁区——以讨赖河沿岸南市区建设、兰新客运二线站场建设和双泉工业园区发展为依托，着力构建物流商贸、文化休闲和生态观光农业发展新格局。

2．长城区——以嘉东工业园区、宏丰公司养殖园、紫轩酒业为依托，着力构建酿酒葡萄、大田蔬菜、规模养殖和农产品加工发展新格局。

3．雄关区——以嘉北工业园区、长城文化旅游景区发展为依托，着力构建商贸、旅游餐饮服务和劳务经济发展新格局。

4．“一带”，作为酒嘉“一轴两区”区域空间开发的重点区域，以酒嘉区域走廊绿洲为载 体、以312国道新线（高速公路）为发展轴，形成辐射全区清洁能源、商贸物流、现代服务业为主的通道经济，使经济轴逐步发展成经济带，进而带动更大的区域发展。

5．“一核心”，作为区域一体化的核心区，加快讨赖河沿岸基础设施建设，通过与水环境的充分协调，突出展示河西地区亮丽的现代化城市风貌。

（四）在时序进度上。试点工作要做到与全国同步，2010年完善各项政策措施和制度，启动各项改革；2011年重点突破；2012年形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖的格局。城乡一体化建设主要指标接近全国平均水平:城乡经济不断优化，城镇化率达到95%，城乡居民生活明显改善，城乡居民人均收入比接近2∶1，经济实力进一步增强，二三产业增加值比重达到98%，城市居民恩格尔系数低于0.33, 农村居民恩格尔系数低于0.38，公共财政投入持续增长，财政投入“三农”增长幅度达到10%，土地流转率达到10%以上。基础设施差距明显缩小，行政村通硬化路比例达到70%，农村人口安全饮水比重达到100%，农村人居环境得到较快的改善，农户砖混砖木结构住房比例达到60%，村镇生活垃圾处理率达到60%。公共服务基本均衡，农村高中、职业学校入学率不断提高，农村计划生育率达到95%，农村住院分娩率达到100%，村卫生室达标率达到85%。城乡统筹的社会保障体系更加健全，城乡基本医疗保险报销比例比1.07∶1以上，城乡低保月人均补助水平比1.86∶1以上。到2015年，主要指标超过全国平均水平，初步消除城乡二元结构，城乡差距明显缩小，基本形成城乡一体化发展格局；到2020年，主要指标达到全国发达地区水平。各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，在全省率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。基本公共服务能力高于全国平均水平，单位地区生产总值能耗显著下降，实现城乡一体化奋斗目标。

四、强力推进“六项改革”，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。

围绕制约城乡一体化的关键部位，以深化公共财政制度、城乡规划制度、社会保障制度、农村土地经营制度、户籍管理制度及城乡管理体制改革为突破口，积极争取国家、省上在我市开展多方面的改革试点，为全省统筹城乡发展探索经验，为我市加快推进城乡一体化，促进城乡经济社会和谐发展创建体制保障。

（一）加快推进城乡管理体制改革。逐年加大农村基础设施建设，卫生保洁、绿化亮化、文化、体育、卫生和社会保障的投入，城乡统筹建设、统筹发展。转变政府职能，促进社会管理城市化，各职能部门根据工作职责分别承担建设和管理责任，实现政府管理和服务对农村工作的全面覆盖。

（二）加快推进城乡公共财政制度改革。优化公共财政支出结构，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态建设等投入。建立公共财政向农村倾斜的投入机制，将农村各项社会事业和基本公共服务纳入预算，逐年提升保障水平。用好各类专项补助和项目资金，重点向生产性领域倾斜，加大对设施农业、规模养殖、农业产业化经营的财政扶持力度。

（三）加快推进城乡规划管理体制改革。将规划作为科学发展和推进城乡一体化建设的重要手段，把农业、农村的发展与工业化、城镇化的推进紧密联系起来，明确功能定位，合理安排城市建设、产业集聚、社区村落分布、公共设施、生态绿化与空间布局。做到既集约利用土地资源，又使城乡发展紧密衔接、相互促进。在现有全市总体规划的基础上，将城乡作为一个经济整体，高起点、高标准、高质量的编制城乡一体发展的各项规划，使城乡经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡建设总体规划等各类规划定位清晰、功能互补、衔接有序，做好城乡经济发展、基础设施和小康住宅建设、农民技能培训和劳动力输转、社会事业发展和精神文明建设等详细规划。以提升主城区综合功能为中心，以3个新经济中心区域带动为纽带，以近郊区整体推进为先导，以边远区分步建设为重点，依托规划，逐年实施，力争至2012年基本实现城乡一体化的目标。

（四）加快推进城乡社会保障制度改革。提高农村居民基本养老保险的缴费和补助标准，扩大城乡一体的基本养老保险覆盖面。建立城乡统一的失业保险制度，将本市城镇各类企业招用农民工纳入城镇企业失业保险缴费范围，逐步实行与城镇职工同比例缴费，享受与城镇职工同等待遇。提高新型农村合作医疗补助标准和保障水平，逐步与城市居民医保、城镇职工医保有效衔接，建立统筹城乡的居民医疗保险制度。完善五保供养、残疾人与特困户最低生活保障等社会救助制度，扩大农村社会保障覆盖范围，逐年提高农村“五保户”集中供养率，提升农村低保水平。

（五）加快推进农村土地经营制度改革。制定农村土地承包经营权流转管理办法，鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。从2010年起，逐步建立市、镇、村三级农村土地流转服务体系，规范土地承包经营权流转秩序，建立农村土地流转价格评估和风险防范机制。加大政策引导，财政支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。推进农村土地资源市场化配置，鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业领域的开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农村。

（六）加快推进城乡户籍制度改革。探索建立新型城乡户籍管理制度。条件成熟时一次性取消本市户籍人口农业和非农业性质划分，按实际居住地登记为居民户口，建立城乡统一的户籍管理制度。按照属地化管理原则，逐步建立以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付制度体系，通过增加城市基础设施及公共服务投入，在城市规划建设进城就业农民新居工程，不断增强城市对农村劳动力转移吸纳的承载能力。

五、建立完善“十项机制”，加快形成统筹城乡整体合力。

围绕统筹城乡发展，加快构建统筹城乡发展的政策和体制环境，加快推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，加快发展农村社会事业和社会保障，缩小城乡差距并最终实现同一化，加快建立城乡互动的市场机制和产业布局，促进生产要素在城乡间自由流动。

（一）加快建立城乡经济互动发展机制。进一步增强城市的综合实力，优化产业结构，重点建设“四大基地”，即：以铸就“百年酒钢”基业为目标，加快产品结构调整，努力开拓国际市场，建成千万吨级的现代化钢铁企业，形成西北钢铁工业基地；依托酒钢集团公司和中核四○四有限公司的技术和资源优势，突出机械、不锈钢、钢结构、金属制品、核设备、风电设备等先进制造业，打造西部重要的装备制造业基地；发展大型并网光伏电站、光热发电和煤电、煤化工产业，加快华电光伏并网发电、光热发电和分布式能源项目建设，开工建设大唐、中科等光电项目，加快光热发电、天然气发电和热、冷分步式能源项目前期工作，形成能源和煤化基地；加快农产品基地区域化发展，形成葡萄种植基地10万亩、葡萄酒生产能力达到5万吨，建成西部最大的葡萄种植和葡萄酒加工酿造基地。形成“两大中心”，即： 加强土地整理开发，加快“嘉南新区”建设，充分挖掘旅游资源优势，加快完善基础设施，培育旅游精品线路与精品景点，把嘉峪关建设成丝绸之路黄金旅游线上的游客集散中心；积极推进交通基础设施建设，着力提高商贸辐射带动能力，推进现代陆路进出口物流贸易中心等项目建设，广泛开展区域物流合作，打造区域交通枢纽和商贸物流中心。

（二）加快建立高效的“三农”投入机制。强化财政支农政策，确保国家、省、市各项惠农支农政策措施配套到位。大幅度增加促农增收基础产业、农村基础设施建设和社会事业的投入，努力构建农民收入增长的长效机制。2009—2012年，规划新建日光温室1000座、花卉园艺和观赏树种育苗基地800亩、畜禽养殖暖棚800座、标准化养殖小区8个，依靠家庭经营增加农民收入。整合提升休闲观光农业，以旅促农、农旅结合，形成以高效生态旅游为特色的现代农业产业体系。建立健全农业社会化服务体系，围绕优势产业发展，形成扶龙头、建基地、带农户的产业化经营发展格局。建成年销售收入10亿元以上的龙头企业1家，5000万元以上龙头企业4家。村村建成产业化服务协会和商品连锁服务网点。

（三）建立健全城乡一体的基础设施建设机制。按照城乡一体化进程，参照城市标准，规划近郊村的道路、绿化、供水、供电、供热、供气、排水、照明、通讯等基础设施，分步建设实施，并建立完善管理体制和机制。加强农田水利基础设施建设，建设全国节水型试点城市，大力发展节水型现代农业。整合土地资源，加大农村公益林管护力度，不断提高水土资源的利用效率。大力开展“万村千乡”和“双百”市场工程建设，扩大农家连锁店覆盖面，提高农村消费品配送率。加大大型农（畜）产品批发市场、特色专业批发市场、区乡农村集贸市场、生鲜食品冷链系统恒温库、商品配送中心、屠宰厂（场）、农资物流配送中心的改造升级。建立完善大宗特色农产品产销衔接机制，开展“农超对接”试点，发展鲜活农产品冷链物流。

（四）建立健全城乡基本公共服务均等化推进机制。统筹城乡教育事业发展，推进教育布局调整，严格落实国家关于学校“四个集中”的政策，将全市高中向城市集中，初中、小学向镇集中，普及九年义务教育和农村三年学前教育，提高城市中小学吸纳进城务工人员子女就学能力。加快发展文体卫生事业，完善镇、村（社区）文化体育活动设施，新建一批镇、村基层社区文化、体育和培训“三位一体”活动场所。按照城市社区医疗卫生服务机构的设施和人员配备标准，提高各镇卫生院和村卫生所服务水平，建成城乡一体的社区医疗卫生服务 网络体系。全面落实奖励扶助、少生快富、特别扶助等政策措施。加强农村基层计划生育服务体系建设，实施优生促进工程，做好出生缺陷一级预防工作，实现城乡居民共享均等计划生育服务。逐步完善乡镇邮政局所的网点建设，推动新型村邮站向具有邮件接转、物流配送和金融服务等多种功能的邮政服务点发展，逐步实现城乡邮政服务均等化目标。

（五）加快健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，建立覆盖城乡、平等竞争的劳动就业体系，实现城乡劳动者权益同一化。整合农民技能培训专项资金，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力、长期务工和季节性务工农民实行区别化培训，优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入职业教育培训体系，促使其转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。鼓励农民自主创业，对经商办厂开店人员，工商、税务、城管等有关部门在市场准入、小额贷款、证照办理、税费减免等方面提供优惠政策。2012年，农村新生劳动力和长期务工农村劳动力职业培训率达到90%以上，形成农村劳动力资源开发工作新格局。

（六）加快完善农村综合服务机制。全面推进农业、农村科技进步，建立和完善乡镇农业技术推广、保护地耕作和动植物保护体系，抓好动植物良种创新、疫病防控、农产品加工技术和标准化生产技术的推广。建立起市、区、镇、村四级农村科技、经济、信息服务体系。建立城乡一体的社区管理体制。积极支持农村新型社区建设，构建既尊重村民意愿，体现地方和农村特色，又便于公共服务和公共管理、广泛覆盖的新型农村社区管理体制。2010年，首先在峪泉镇嘉峪关村开展社区化管理试点，加快推进全市镇村社区化管理。加强农村（社区）基层组织、干部队伍、党员队伍建设，进一步加大对农村各类人才的培养力度，建立健全城市人才向农村流动的激励机制，拓宽农村（社区）基层干部来源，建立公开竞争的选人用人机制，加强专业技术人员引进，鼓励高校毕业生到农村（社区）任职，为城乡一体化建设提供坚强的组织和人才保障。

（七）加快建立城乡一体的生态建设和环境保护机制。以循环经济理念为指导，以经济结构调整为主线，以提高资源转化利用率为核心，以建设清洁生产企业、生态工业园区和资源循环型社会为重点，建立循环经济政策体系和科技支持体系，努力构建资源循环型经济发展模式，实现环境、经济与社会协调发展。加强农村环境监管能力，严格控制农村环境污染，结合“一池三改”，实施以后院改造为重点的农村环境整治工程，不断改善农村人居环境和生态状况。开展农村清洁工程试点，建成和完善区、镇、村、组四级垃圾收集处理体系，配备环境卫生保洁机构、设施和人员，农村生活垃圾按照组集中、村收集、镇清运、区处理的模式，处理率达到100%。不断推进乡村清洁能源建设，推广沼气、太阳能等清洁能源项目，推广户数达到60%以上。

（八）建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。积极探索工业反哺农业、城市支持农村的有效机制，加大对农业和农村发展的支持力度，构建新型工农关系和城乡关系。按照工业向园区集中、农民向城镇中心区集中、土地向规模经营集中、城市居民旅游休闲向农村延伸的“三集中一延伸”思路，大力推进农村二三产业发展。以优化结构、提高质量、拓宽领域、增加就业为目标，坚持市场化、产业化、社会化发展方向，大力发展区域经济。实施“优势产业带动工程”。将与大中企业紧密相连的峪泉镇嘉峪关村、安远沟村、新城镇横沟村、文殊镇河口村4个村规划为产业联动村，通过大企业的直接开发带动，将土地流转给企业开发经营，将农民变为企业工人。在三镇有条件的区域规划城市居民休闲度假区，引导城市消费向农村延伸，带动农村发展二三产业。

（九）建立健全考核管理机制。按照客观、公正、科学、透明的原则，着眼于推动城乡一体化发展，加强对改革试点工作的督促考核，实行目标责任制。根据各区基础条件和经济社会发展现状，积极推行分类考核，建立定期检查、通报制度和科学的奖惩制度，制定《城乡一体化发展的考核管理办法》，健全城乡一体化发展的考核管理体系，完善相应的统计评价制度、目标考核管理办法和奖惩机制，创新目标管理考核办法，按照定性考核和定量考核相结合的要求，把各项工作量化分解到各级各部门，认真抓好落实。

（十）建立健全统筹城乡基层党组织建设的长效机制。建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，统筹城乡党建资金、人才资源、组织建设、党员管理，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。建立以城带乡、城乡互动的长效工作机制，提高农村党组织的整体工作水平，发挥好基层组织的保证作用。统筹支部建设，城市党组织和农村党组织结成互帮互助对子，定期开展结对共建活动，相互交流，相互提高。统筹党员管理，建立党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。建立一套科学、民主、实用的农村基层治理机制，处理好乡镇和村 社、村党组织和村委会、村级组织和村民之间的关系。

六、保障措施。

（一）加强组织协调。市委、市政府成立新农村（城乡一体化）建设工作领导小组，下设办公室，统筹协调城乡行政管理体制改革后的三区和市属各部门工作，形成党委统一领导、党政齐抓共管、有关部门各负其责的农村工作领导体制、工作机制。形成改革合力，全面落实新农村建设各成员单位的工作职责，建立市属各单位帮扶村组促进社会事业发展、重点企业帮扶近郊村产业发展的社会帮扶制度，强化目标管理和量化体系，充分发挥辐射带动作用，加速投资和生产要素向农村集聚。

（二）落实工作责任。统筹城乡发展，推进城乡一体化，是一项全局性的系统工程，需要综合发挥各部门优势，协调和统筹各方面的力量。各级、各部门要打破条块分割，整合各类资源，按照各自的工作职责，积极做好与省级指导部门的对口与衔接，抓好具体项目、具体工作的组织实施，努力形成齐心协力、共同推进统筹城乡发展的工作格局。城乡一体化建设办公室对各部门的工作进行定期、不定期的督促检查，确保各项工作落到实处。重视研究推进城乡一体化发展中出现的新情况和新问题，强化对基层工作的支持、指导，确保推进城乡一体化的各项政策措施落实到位。

（三）强化政策扶持。建立健全符合农村特色和“三农”需求的农村金融服务体系，加大对农村建设发展的金融支持力度，增强农村发展活力。完善农业支持保护制度，扩大公共财政覆盖农村范围，确保各级财政支农投入总量和比重逐年增加，建立健全促进城乡基本公共服务均等化的政府投入机制。提高政府土地出让收益用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。拓宽支农资金渠道，强化支农资金整合运用。推进强农惠农政策的规范化和制度化，积极发展农村非农产业，发挥工业化和城市对农业农村发展的辐射带动作用。积极争取国家、省上的支持，构建嘉峪关市城乡一体的基层公共科技服务体系，引导科技要素向农业和农村转移，在创新农工商合作、联营、一体化经营体制方面进行试点。编制实施重点领域的相关重要规划和重大项目建设方案，保障专项规划与项目规划相衔接，做好重大项目的前期工作。

金昌市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

为深入贯彻落实党的十七大、十七届三中、四中全会精神和省委、省政府关于在我市开展统筹城乡综合配套改革试验的总体部署，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，创新城乡经济社会融合的体制机制，努力为破解城乡二元结构难题、推进城乡一体化发展探索经验，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求。

深入贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和市委、市政府“工业强市、以工促农、以二带

三、和谐共享”的总体思路，加快谋划“金武经济圈”开发建设步伐，转变城乡分治观念，坚持以人为本的思想，以统筹城乡发展为主线，以综合配套改革为抓手，以破解城乡二元结构为方向，以小城镇建设为龙头，以缩小城乡差距为目标，创新统筹城乡发展的体制机制，着力推进“三个集中”（工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向适度规模经营集中），加快公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村侧重、城市文明向农村辐射，形成发展领先、城乡融合、工农协调、成果共享的城乡经济社会发展新格局，把金昌建设成为全省统筹城乡综合配套改革的试验区、城乡一体化发展的示范区。

二、基本原则。

（一）坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。正确处理城市和农村的关系，按照基础设施配套化、增收机制多元化、公共服务均等化、发展理念生态化、基层民主制度化“五化”的思路，加大以工促农、以城带乡的力度，把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，加快社会主义新农村建设步伐，促进城乡经济社会一体化发展。

（二）坚持科学发展，着力转变发展方式。坚持以科学发展观统领城乡经济社会发展全局，正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，把节约资源和保护环境放在突出位置，25 大力发展循环经济，在提高自主创新能力、转变经济增长方式、推进结构优化升级和资源综合利用上下功夫，促进产业在接续中延伸、在延伸中调整，实现经济社会与生态环境的协调发展和可持续发展。

（三）坚持以人为本，推进和谐社会建设。把改善人民生活作为一切工作的出发点和落脚点，正确处理改革发展稳定的关系，以创建全国文明城市、国家卫生城市和全国残疾人工作示范城市为抓手，不断提升市民的素质和群众生活质量。大力发展社会各项事业，促进城乡基本公共服务均等化，逐步使城乡居民在就业、就医、就学和社会保障、公共福利等方面享有同等权利。

（四）坚持改革开放，推进体制机制创新。尊重群众的首创精神，着力创新发展模式，破除城乡二元结构特别是重要领域和关键环节的体制机制障碍，建立有利于城乡人口和生产要素合理流动的新机制，激发城乡经济社会发展活力，探索符合金昌实际的城乡一体化发展道路。

（五）坚持典型示范，扎实推进配套改革。遵循城乡经济社会发展的基本规律和生产关系适应生产力发展的要求，充分借鉴先进地区成功经验，按照“统一规划、典型示范、分步实施”的要求，把握区域性特征和阶段性特点，因地制宜确定工作重点和推进力度，在重点领域和关键环节先行改革试点，建立健全统筹城乡综合配套改革政策措施，推动城乡一体化改革向纵深发展。

三、主要目标。

按照“一年全面启动、三年取得重点突破、五年初步形成统筹城乡发展的体制机制新格局”的要求，加快统筹城乡综合配套改革，以体制机制创新加快城乡经济社会一体化发展进程。

到2012年，统筹城乡科学发展的体制机制基本建立，户籍制度、社会保障体系、土地规模化经营等重点领域和关键环节的改革取得重大进展，“一区三镇七村”城乡一体化试点工作顺利推进，市区城郊四村（西坡村、马家岸村、高岸子村、白家咀村）基本完成“城中村” 改造，“三个集中”取得明显成效，小城镇规划建设步伐加快，辐射带动功能显著增强，城乡差距逐步缩小，统筹城乡发展水平迈上新台阶。全市人均生产总值达到6.7万元以上，单位生产总值能耗年均下降3%以上，城镇化率达到60%以上，农民人均纯收入实现每年增长6.7%以上的目标,城乡居民收入比控制在2.9∶1以内，城市居民恩格尔系数低于0.33，农村居民恩格尔系数低于0.36，农村土地规模经营比例达到8%以上，初步形成产业发展城乡联动、基础设施城乡配套、公共服务城乡协调、社会保障城乡覆盖、社会管理城乡一体的统筹城乡发展新格局。

到2020年，统筹城乡科学发展的体制机制基本完善，“三个集中”达到较高水平，小城镇集聚带动作用明显增强，城乡差距显著缩小，“三农”问题得到有效解决，人均生产总值达到13万元以上，城镇化率达到70%以上，城乡居民收入比控制在2.6∶1以内，城市居民恩格尔系数低于0.31，农村居民恩格尔系数低于0.32，农村土地规模经营比例达到20%以上，城乡公共服务基本均衡，统筹城乡发展水平在全省领先。

四、加快推进改革步伐，构建统筹城乡发展的新格局。

统筹城乡发展，打破城乡二元结构，关键在于深化改革。根据改革试验的总体思路和阶段性目标，立足体制机制创新，重点抓好以下六项改革：

（一）推进城乡一体的户籍制度改革。改革不适应统筹城乡发展的户籍管理制度。2010年底取消户口类别，将全市城乡户口统一登记为金昌市居民户口，并以实际居住地和职业划分进行分类管理，适用不同政策。放宽城镇落户条件，凡在城镇内有固定住所、稳定职业或生活来源的农村居民均可到城镇落户，并允许其配偶及一起生活的直系亲属投靠落户，促进人口向城镇集中。对经批准迁入城镇并在农村有承包土地的人员，允许其在城乡统一的社会保障制度建立之前一定期限内保留土地承包经营权。到2012年，对居住在农村的居民，在入学、就业、医保、参军等方面与城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不再实行差别政策。逐步缩小原附加在户籍制度上的低保和计划生育等政策差距，制定和完善与户籍制度相关的配套政策，促进农民由就业型转移向居住型转移转变，真正实现“户籍一元化”。

（二）推进城乡一体的劳动就业和社会保障制度改革。探索建立城乡居民就业和社会保 障衔接机制，加快推进城乡就业和社会保障各项制度接轨。2010年建成城乡一体的人力资源市场，实现城乡就业政策、就业服务和劳动用工方面的统一管理，把就业管理服务工作延伸到村和社区，做好培训、就业、维权三位一体的就业服务工作，形成市、县区、乡镇、村（社区）四级互联互通的城乡一体的就业管理服务体系。加快构建城乡一体的医保、低保、养老保险制度，2010年城乡居民医疗保障水平达到同一标准，到2011年建立城乡一体的居民医保制度；逐步提高农村低保水平，进一步缩小城乡差距。加快建立多层次的城乡社会养老保险体系，在坚持和完善村干部养老保险和被征地农民养老保险制度的基础上，积极争取全国农村养老保险试点工作，探索建立城乡一体的养老保险制度。2010年建成城乡一体的社会救助制度。不断完善失业、工伤、生育保险制度，扩大失地农民、进城务工农民、农村个体工商户和企业从业人员参加社会保险的覆盖面。建立健全各种社会保险关系灵活转续制度，确保参保的连续性、延续性和广覆盖。

（三）推进城乡一体发展的土地制度改革。坚持农村基本经营制度不动摇，以维护农民土地承包权益和提高土地资源利用效率为核心，按照依法、自愿、有偿的原则，建立健全土地承包经营权流转机制。建立市、县区、乡镇、村（社区）四级土地经营权流转服务机构，加强土地流转服务，正确引导农村土地流转。着力创新农村土地流转模式、利用方式及利益分配机制，支持采取转包、出租、互换、转让、股份合作或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，允许农户以土地承包经营权入股的方式，发展农村新型经济组织。采取置换或实施“新居工程”、自主购房等办法，鼓励无劳动能力和进城务工的农民“自愿退出宅基地、流转承包地”，进入城镇或农村新型社区居住。加快农村集体土地调查登记发证工作，对符合条件的农户及时发放《集体土地使用证》、《房屋土地使用权证》、《房屋所有权证》。探索农村土地经营权和地上建（构）筑物物权及附着物抵押信贷模式，推动农村集体土地资本化，增强农民土地融资能力。推进征地制度改革，进一步完善征地补偿机制，妥善解决好被征地农民的就业、住房和社会保障等问题。推进集体林权制度改革，实行集体林地承包经营制度，加快相关配套改革，促进林地科学管理流转。

（四）推进城乡一体的行政管理体制改革。积极推进政府职能转变，进一步深化市、县区两级政府机构改革，建立和完善职能有机统一的大部门体制。按照“简政放权、重心下移、服务基层”的思路，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县区，增强县区统揽辖区经济社会发展的能力。深化乡镇机构改革，科学界定乡镇职能，合理划分县乡事权，在不突破现 有人员编制的情况下，进一步强化乡镇社会管理和公共服务职能，建立健全就业、社保、公共设施建设管理和维护等服务机构；打破现有行政区划界限，全面推进小城镇改革和发展，增强小城镇辐射带动城乡一体化发展的能力；进一步完善河西堡镇计划单列管理体制。开展村级综合改革试验，在有条件的行政村分离村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能；在城郊村组稳步推进“村改居”工作；全面推进农村社区建设，促进村级事务管理模式向城镇社区管理模式转变，大力实施农村社区服务标准化建设，在村一级建立就业、社保等公共服务和管理工作站，增强农村社区的服务、稳定和保障等功能。2010年金川区完成城中四村“村改居”，到2012年，永昌县全部完成农村社区建设，全市80%以上的农村社区达到规范化社区创建标准。

（五）推进城乡一体的公共财政体制改革。改革完善财政管理体制，健全市、县区、乡镇财力与事权相匹配的公共体制，建立与城乡一体化发展相适应的县乡财政管理体制。根据县区的经济发展水平和财力状况，按照综合预算和基本支出优先保障的原则，对乡镇公用经费的定额管理实行分类和最低保障标准。探索建立财政转移支付激励机制，加强预算管理和监督。按照“存量适度调整、增量重点倾斜”和“公共服务均等化”的原则，优化支出结构，进一步加大对“三农”的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，市、县区每年对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度，财政支农投入的增量要明显高于上年，逐步形成财政投入向“三农”倾斜的稳定增长机制。力争在2—3年内，财政投入“三农”的增长幅度不低于10%。

（六）推进城乡一体的规划管理体制改革。改革城乡规划脱节的管理制度，把城乡作为一个整体统一规划，高起点、高标准、高质量地编制城乡一体发展的各项规划,建立各类定位清晰、功能互补、衔接有序的规划体系，做到城乡经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡总体规划“三规合一”。按照城乡一体化发展的总体要求，依据市域空间布局和功能区划分，坚持适度超前和可持续发展的原则，以小城镇规划建设为抓手，打破行政区划界限，将朱王堡镇与水源镇，永昌县城、城关镇与东寨镇，六坝乡与南坝乡，西河焦家庄、新城子和红山窑三个乡镇整体统一规划建设，宁远堡镇四个城中村纳入市区，双湾镇走城郊型小城镇发展的路子，将河西堡镇建成西北工业强镇，形成各具特色的小城镇集群，促进城乡资源要素在空间上的高效组合，加快人口向中心城区、中心镇、中心村集中，不断提高小城镇集聚程度和建设水平。到2011年，编制和完善城乡一体的规划体系，实现市域范围内的各类 规划全覆盖。按照“规划权上收、管理权下放”的原则，积极探索城乡一体化的规划管理模式，加强市级规划行政主管部门对县区规划的指导、监督和检查工作，逐步形成“覆盖城乡、集中统一”的城乡规划管理制度。积极探索建立土地利用总体规划和城乡总体规划实施动态评价机制，根据规划实施评价情况，依法对土地利用总体规划和城乡总体规划适时进行调整，以适应统筹城乡发展的实际需要。

五、建立健全机制体制，完善统筹城乡发展的新体系。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，要重点围绕统筹城乡发展，建立健全以下九项机制体制：

（一）建立健全城乡三次产业互动发展机制。按照统筹城乡产业布局的要求，建立城乡产业合理布局与互动发展的导向机制，坚持走“优化一产、提升二产、攻坚三产、促进三次产业互动融合”的路子，进一步加快产业对接、项目对接和生产要素对接，加快“三个集中”，促进三次产业协调发展，夯实统筹城乡发展的经济基础。坚持实施工业强市战略，走新型工业化道路，加快发展循环经济，不断延长产业链条，积极支持金川公司等资源性企业可持续发展，做大做强有色金属、化工、能源和建材等支柱产业，加快培育发展以新材料、新能源和化工深加工等为主的接续产业，配套发展装备制造、农产品深加工等产业。抓住新材料产业国家高技术产业基地和国家级经济技术开发区建设的机遇，进一步整合城乡资源，统筹推进金川、河西堡、永昌三个工业园区的建设，使工业园区成为产业集聚、企业集群、项目集中、技术集成的集散地，促进工业集中集约集群发展，鼓励引导城乡中小企业积极开拓国内、国际市场，切实增强工业反哺农业、带动第三产业发展的能力。按照“以二带三”的发展思路，把服务业发展与一、二产业发展结合起来，与小城镇建设结合起来，与农民向城镇转移和集中居住结合起来，大力发展物流、商贸、房地产、休闲观光、社区服务等现代服务业，建设专业市场、配送中心及物流园区，加快人流、物流和信息流在城乡之间的流动，形成城乡一体的服务业发展格局。坚持以工业化理念谋划现代农业发展，按照农业产业特色化、生产标准化、经营集约化、机制市场化、增收多元化的要求，优化农业布局和结构，协调推进农民向二、三产业转移和土地集中规模经营，积极发展农村新型集体经济和专业合作经济组织，提高农业集约经营和农村组织化程度。扩大城市经济对农村富余劳动力的吸纳能力，积极鼓励和引导城市工商资本向农村投资，努力为农民创造更多就业机会。构建城乡一体的基层公 共科技服务体系，引导科技要素向农业和农村转移。通过加快三次产业融合，实现城乡产业联动发展。到2012年，力争三次产业结构比调整为4.5∶80.6∶14.9。

（二）建立健全城乡基本公共服务均等化推进机制。推进政府公共服务向农村覆盖，逐步让农村居民享受与城镇居民同质化的基本公共服务。加强教育资源配置的均等化和制度化建设，加快推进“四个集中”（高中教育向城市集中、初中教育向城镇集中、小学教育向乡镇集中、小学教学点向中心村集中），加快农村中小学标准化建设、促进城乡中小学师资合理配置，提高农村教育教学水平，实现城乡教育资源共享；金川区3年内完成“四个集中”的目标任务，永昌县5年内完成“四个集中”的目标任务。在坚持中等职业教育免费制度的基础上，探索建立高中阶段免费教育制度，将进城务工人员随迁子女接受义务教育纳入公共教育体系，对义务教育阶段后和高中毕业后未升学的农民子女再免费进行1年的职业技能培训。深化医药卫生体制改革，2010年全市实施基本药物制度；2011年基层医疗卫生服务体系基本建立，县区、乡镇、村（社区）卫生服务机构全部达标，2012年市、县区、乡镇三级疾病预防控制等公共卫生网络更加健全完善，基层医疗卫生队伍不断充实；加快推进基本公共卫生服务均等化，免费为城乡居民提供基本公共卫生服务，逐步提高公共卫生服务经费补助标准，2011年人均不低于20元；推进公立医院改革，强化医院管理，规范诊疗行为，提高医疗服务水平。完善人口计生利益导向机制，全面落实奖励扶助、少生快富、特别扶助等政策措施。加强农村基层计划生育服务体系建设，实施优生促进工程，做好出生缺陷一级预防工作。到2010年底计划生育事业费人均达到30元。到2012年，基本实现城乡居民共享均等计划生育服务，力争把我市建成国家人口和计划生育综合改革示范市。加快文化管理体制和运行机制创新，建立覆盖城乡的公共文体服务网络，进一步提升乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋服务功能，推进先进文化向农村延伸。到2012年建立起规范、标准、覆盖全面的农村文化服务体系，推行公共文化场馆免费开放制度、经营性文化场馆优惠服务制度、文化义工服务制度，完善公共文化服务方式和机制，扩大城乡文化产品和服务供给。加快农村信息化建设步伐，进一步推进电信宽带和广播电视等信息共享服务“村村通”,到2012年实现农村电信宽带和广播电视“村村通”覆盖率分别达到89%和97%以上，农村宽带和农村手机人均普及率分别达到5.06%和89.03%以上。不断完善农村市场体系和城市社区便民服务中心建设，2010年做到城市社区便民服务中心全覆盖，2011年基本实现所有行政村有1家以上农资综合服务店，不断满足城乡居民生活的需要。不断完善新型村邮站布局建设，基本实现邮件接转到户，做到邮件妥投率达到100%。同时以村邮站建设为基础，努

力推动新型村邮站向具有邮件接转、物流配送和金融服务等多种功能的邮政服务点发展，逐步实现城乡邮政服务均等化目标。

（三）建立健全推进城乡发展的金融服务机制。建立健全符合农村特色和“三农”需求的农村金融服务体系，加大对农村建设发展的金融支持力度，增强农村发展活力。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度，鼓励民间资本进入农村金融服务领域，积极发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等组织，探索多种形式的农业贷款途径，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。支持金融机构发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务及金融产品，扩大农业信贷规模，提高农业信贷比重。深化农村信用社改革，组建农村商业银行或合作银行。鼓励和促进邮政储蓄资金回流农村，拓展邮政储蓄银行服务农村的空间。加快农村信用体系建设，制定出台符合乡镇新设农村金融机构的费用补贴相关办法，到2012年底，确保消除全市12个乡镇的基础金融服务空白点，不断扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围。建立和完善农户电子信用档案与农户信用评价体系，进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的覆盖范围，优化农村金融环境。

（四）建立健全城乡一体的基础设施建设机制。统筹城乡基础设施建设，将基础设施建设的投入重点放在农村，取消县区基础设施建设项目配套资金和农民投工投劳，促进城市基础设施向农村延伸。按照城市管理模式，建立乡镇公用事业管理中心，统筹管理维护农村基础设施，逐步形成网络覆盖、城乡一体的基础设施管理体系。加快城乡交通基础设施建设，拓展市、县区、乡镇、村公路的通达深度和广度，完善连接周边地区的区域路网结构，形成国道、省道、县道、乡道、村道互联互通、方便快捷的交通网络，到2012年，行政村通油路（水泥路）覆盖率达到95%以上；着力构建城乡客运市场一体化网络，2010年基本实现村村有公交站点，村村通公交车的目标。成立专门的农村公路养护管理机构，建立管护责任以县区为主、资金投入以政府为主、养护以市场运作为主的乡村公路养护管理新机制，通过“各级政府补助、村民承包领养”等方式，确保农村公路有人管、有钱养。统筹城乡安全供水体系建设，建立健全农村饮水安全工程运行管理长效机制。以农村饮水安全工程建设为契机，以小城镇及居民集中居住区为重点，加大集中供水工程建设力度，到2012年自来水入户率达到85%。深化水资源管理体制改革，建立城乡水务统一管理的体制与机制。完善水权制度体系，科学合理地制定与居民收入相适应的供水价格，积极推进节水型社会建设。抓住国

家新一轮城乡电网建设的机遇，进一步完善城乡供电体系，实现城乡居民用电同网同质同价。探索解决农村居民供热的有效途径，应用新技术、新能源破解农村居民供热难题，基本满足农村居民供热需求。以农村危旧房改造为契机，按照规划布局，促进农宅集中连片建设，集中连片达到一定规模的住宅区，政府在基础设施建设方面给予一定的资金扶持。到2012年全市砖木、砖混结构农宅力争达到70%。

（五）建立健全城乡一体的生态建设和环境保护新机制。围绕创建全国文明城市和国家卫生城市，认真执行祁连山水源涵养林、国家特管林等生态建设和保护的相关政策，落实国家生态公益林建设和林农承担生态保护任务的补偿机制，促进人与自然和谐。完善资源节约和环境保护的激励约束政策，强化节能减排目标责任制，健全统计监测和考核实施办法，大力发展循环经济，实现低投入、低消耗、低排放和高效益的集约型发展，争取建成全国循环经济示范区。建立健全城乡一体的污染防治监控管理体系，加强重点区域环境监控和执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保工作机制。加强城乡污染综合治理和环境监测工作，重点抓好工业烟气治理和达标排放，用3—5年的时间，实现金川、河西堡两个重点区域的空气环境质量达到国家二级标准。抓好农业面源污染防治，防止污染企业向农村转移，加快以沼气为主的“一池三改”建设，减少化肥农药的使用。统筹推进城乡污水、垃圾处理等公用设施建设，建立健全城乡一体的污水、垃圾处理长效机制，积极推广以“农村沼气”为主的新型农村清洁能源和农村集中居住点生活垃圾集中堆放、统一处理、专人管理，到2012年，农村新型清洁能源使用比重力争达到4.5%，农村社区垃圾处理率达到15%。

（六）建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。积极探索工业反哺农业、城市支持农村的有效形式，加大对农业和农村发展的支持力度，构建新型工农关系和城乡关系。健全完善以地级干部联系帮扶乡镇、县级单位联系帮扶行政村、机关干部联系帮扶困难农户、企业扶持新农村建设的“三帮一扶”制度，重点引导和鼓励工业企业履行社会责任，积极为新农村建设提供项目、资金、信息、技术、物资、用工等方面的支持。形成以工促农、以城带乡的长效机制，着眼于提高统筹城乡发展的财力保障水平，整合财政支农资金，搭建现代农业投资、小城镇建设等投融资平台，引导社会资金进入农业农村。认真落实中央和省上的各项强农惠农政策，严格规范补贴资金发放管理，不断加大财政支农力度。统筹市区、城镇与乡村发展，积极发展农村非农产业，壮大县域经济，发挥工业化、城镇化对农业农村发展的辐射带动作用。

（七）建立健全统筹城乡基层组织建设的长效机制。以改革创新精神推进城乡党建观念、资源、工作“三个统筹”，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。积极推进基层党组织设置创新，在乡镇中心村和辐射带动能力强的村，建立中心村党总支或党的工作委员会，在建成的农村集中居住区探索建立社区党组织，结合城中村改造，探索村居联建（农村与社区联合建立）党组织的模式，推动基层党的组织动态延伸和全方位覆盖。建立优秀村干部考录乡镇公务员和事业岗位制度，积极开展村党支部书记兼任村委会主任试点工作。建立市、县区、乡镇（街道）、村（社区）四级对接的“党员信息库”，着力构建党员实时动态、城乡互动的管理机制，切实加强对城乡党员的动态管理和服务。建立健全基层党组织和党员服务群众、群众联系党组织和党员的双向联系机制，切实增强基层党组织的凝聚力、号召力和战斗力。探索乡镇（街道）长（主任）公推直选制度，建立质询、罢免、目标考核等约束和激励机制，完善村干部和社区工作者报酬、生活补贴、养老保险等制度，从政治上、思想上、工作上、生活上关心帮助广大基层党员干部，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级“四议两公开”（村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开）制度，全面推行党务公开、政务公开、公益事业单位办事公开制度和市、县区部门、乡镇（街道）、村（社区）决策听证制度，畅通党员行使民主权利的渠道。科学合理配置城乡党建资源，在经费保障、设施、信息等方面实现城乡互助共享，充分发挥城乡党建资源的整体效益。

（八）建立健全城乡一体的人才管理工作新机制。统筹做好城乡人才培养、流动和保障等工作，进一步加大对农村各类人才的培养和流动力度，建立健全城乡人才向农村流动的激励机制。不断加大对农村人才的培训力度，把对村干部、农村致富能手和外出返乡农民的培训纳入农村实用人才培训范围，每年对村党组织书记、村委会主任轮训一遍，并结合第二轮“10万劳动力技能培训计划”，以各级党校和职业技术学校为依托，力争每年完成农民技能培训4500人（次），输转城乡富裕劳动力不少于7万人（次）。在2—3年内，实现农民工资性收入不低于24%。积极推动城乡人才的流动，认真落实“大学生村官计划”，深入实施高校毕业生到农村基层从事“三支一扶”工作，鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到村任职；通过5年的努力，基本实现“一村一名大学生”的目标，深入实施农业科技进村入户工程和选派农业科技指导员进村入户，支持和鼓励专业技术人员开展农业承包、试验示范和下

乡支农活动，确保每个村常年有1名机关、事业单位工作人员联系指导工作。不断创新农村人才的激励机制，健全完善教育、卫生、文化等各类人才到农村创业的扶持政策，探索建立在村干部中选拔乡镇公务员和后备干部的体制机制，统筹推进城乡人才管理工作。

（九）建立健全有利于城乡一体化发展的指标考核管理机制。按照客观、公正、科学、透明的原则，着眼于推动城乡一体化发展，立足实现城乡“五个融合”，建立健全城乡一体化发展综合评价指标体系，科学设置城乡经济融合度、城乡人口融合度、城乡社会发展融合度、城乡生活融合度、城乡生态环境融合度等关键指标，把城乡居民可支配收入比、第三产业增加值比重、城镇化率、城乡平均人均预期寿命、城乡医疗保障覆盖率、恩格尔系数、居住质量指数、安全饮水和资源环境安全系数等作为考核城乡一体化发展的硬性指标，按照定性考核和定量考核相结合的要求，制定《城乡一体化发展的考核管理办法》，建立和完善城乡一体化发展的考核管理体系。不断完善和创新目标管理考核办法，根据县区、乡镇的基础条件和经济社会发展现状，积极推行考核由“一刀切”向“分类考核”转变，“综合目标考核”向“侧重于重点工作考核”转变，“年终一次性考核”向“平时督查考核与年终考核相结合”转变。建立定期检查和通报制度，建立科学的奖惩制度，加快推进城乡一体化发展进程。

六、保障措施。

（一）统一思想认识。推进统筹城乡综合配套改革，是省委、省政府赋予我们的一项重要政治任务。各级各部门各单位要从战略和全局的高度充分认识这项工作的重大意义，切实把统筹城乡综合配套改革作为当前和今后一个时期的重点工作和战略机遇，努力在重点领域和关键环节率先突破，为全省改革发展先行探索路子。要广泛深入地开展宣传发动和舆论引导工作，通过多种有效形式，整合社会资源，积极动员全社会力量参与统筹城乡改革发展实践，营造鼓励探索、支持攻坚、开拓创新、敢闯敢试的舆论氛围和工作环境。

（二）加强组织领导。开展统筹城乡综合配套改革是一项全新的工作，改革的内容涉及方方面面，政策性强、创新性强、实施难度大，事关全市经济社会发展全局。市上成立由市委、市政府主要领导任组长，有关部门负责人为成员的统筹城乡综合配套改革领导小组，研究解决改革中遇到的重大问题，协调重大改革事项。设立统筹城乡综合配套改革办公室，负责配套改革日常工作。各有关部门要根据本方案，抓紧制定完善统筹城乡的就业和社会保障、35 户籍改革、社会事业改革发展、土地利用改革、财政管理体制改革等重点专项方案，分阶段制定改革目标和重点任务，积极组织实施。

（三）健全工作机制。坚持“政府组织、部门协调、全民参与、整体推进”的工作方针，整合全市各级领导力量和部门行政资源，建立市、县区、乡镇三级责任体系，将工作任务分解到各级各部门，制定详细的工作推进计划，形成分工协作、责任明确、考核严明的工作推进机制，确保阶段性目标顺利实现。建立工作协调机制和例会制度，加强组织、协调、指导和督查落实工作。各有关部门、单位要明确各自职责任务，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。建立统筹城乡综合配套改革考评体系和激励约束机制，实行目标责任制，加强对县、区工作开展情况和市直部门履行工作职责情况的监督检查，制定相应的指标体系和考核办法，对成绩突出、成效显著的部门给予表彰奖励；对措施不力、进展缓慢的部门予以通报批评。

（四）完善政策保障。统筹城乡综合配套改革，关键是突破现有体制机制障碍。要结合我市改革和发展的实际，在切实抓好统筹城乡综合配套改革试验总体方案实施的同时，认真贯彻落实已经出台的与综合改革试验总体方案相配套的12个相关实施意见和管理办法，在工作中鼓励“大胆想、大胆试、大胆干”，营造“鼓励创新、大胆探索、支持攻坚、宽容失败”的良好氛围，激发全社会关心、支持和参与统筹城乡发展的热情和信心，为探索解决“三农”问题、破解城乡二元结构体制机制障碍提供强有力的保障。各级财政要统筹安排，为各项改革的顺利开展提供资金保障。要加强与省上相关部门的工作衔接，争取国家和省上有关专项政策支持。