加快推进遵义市统筹城乡综合配套改革试验政策研究报告

第一篇：加快推进遵义市统筹城乡综合配套改革试验政策研究报告

加快推进遵义市统筹城乡综合配套改革

试点政策研究报告

遵义市统筹城乡综合配套改革课题组

根据省重大问题调查研究领导小组办公室《关于明确各市（州）党委、省直有关部门开展省委2012年度重大问题调查研究工作方案》（黔调研„2012‟5号）精神，我市承担了省委2012年度重大问题调研课题——加快推进遵义市统筹城乡综合配套改革试点政策研究。市委高度重视，迅速成立了市委副书记为组长、市政府分管领导为副组长、相关部门为成员的课题组，制定了调研工作方案，开展了系统深入调查研究，形成了研究报告。

一、遵义市统筹城乡综合配套改革的实践与启示

自2008年市委三届五次全会作出《中共遵义市委关于统筹城乡经济社会发展促进城乡一体化试验试点的指导意见》（遵发„2008‟14号）以来，我市持续推进了农村土地管理制度、农村宅基地和房屋产权制度、农村金融体制、行政管理体制、农村户籍制度、城乡公共财政制度“六个创新”为主题的农村综合配套改革试验试点，先后在全市选择了9个试点镇进行改革试验，市财政共安排统筹城乡改革试验专项资金3000万元，实施改革试验项目28个，撬动地方政府和拉动民间资金3.8亿多元，形成了“三资转换”、“村庄城镇化”、“村民组改居”、“信用工程”等一批改革试验的制度性成果，得到了中央和省有关领导的充分肯定，为统筹城乡综合配套改革作出了积极有益探索。

（一）坚持城乡规划统领，加速城乡一体化发展进程。各试点镇坚持城乡一体发展理念，科学编制了土地利用、产业发展、城市建设等一系列规划，通过四年多来的实施，有力地推动了工业化、城镇化和农业现代化同步发展，促进了城乡基础设施和公共服务设施一体化，推进了城乡基本公共服务均衡化。仁怀市茅台镇实施“中（枢）茅（台）互动”，推进城乡统筹，规划实施了“三大统筹区”，即服务国酒茅台，打造优美环境统筹区；依托优势产业，富裕城乡居民统筹区；创新社会管理，全面改善民生统筹区。遵义县龙坑镇以融入中心城区为方向，大力推进三化互动，形成了以和平、龙泉工业园区为核心的新型工业化发展格局，以保利未来城等城市综合体开发、龙坑果蔬大型专业市场建设、共青湖旅游会展综合开发为核心的城镇化发展格局，以金鼓村现代农业示范园为核心的农业现代化发展格局。余庆县松烟镇以交通网络建设为重点，以现代农业示范区发展为依托，以发展微型企业为突破口，着力打造“两公里半径社区服务圈”。

（二）创新农村土地管理制度，激活农村“沉睡”的土地资本。一是规范有序推进农业适度规模生产经营。在坚持农村基本经营制度、保持农村土地承包关系长久不变的前提下，按照“依法自愿有偿”原则，各试点单位先后出台了鼓励农村集体土地流转奖励办法等政策，建立健全土地流转登记、审查、签订合同、公示、备案、纠纷调处等制度，统一土地流转合同，建立农村土地流转平台（土地流转服务中心），完善土地流转供求信息、合同指导、价格协调、纠纷调解等服务，大力推动农村土地向龙头企业、种养大户集中，使农村生产方式向组织化、规模化、企业化转变。如湄潭县制定了《湄潭县农村土地承包经营权流转实施办法（试行）》、《湄潭县农村集体建设用地使用权流转实施方案（试行）》和《湄潭县城乡建设用地增减挂钩暂行办法》，从资金奖励、财税优惠、临时用地优惠等方面，有序推进土地流转。二是扎实推进城乡建设用地增减挂钩，着力破解“农村发展无钱、城镇建设无地”困境。湄潭县黄家坝镇官堰村通过增减挂钩集中农民居住，将节约的土地指标挂牌出让，解决基础设施投入不足问题。同时，建立土地股份合作，增加农民分红收益。2011年，全镇实施城乡建设用地增减挂钩项目新增耕地132.5亩，除安置区预留用地20亩外，为城镇建设提供112.5亩建设用地指标，按每亩33350元标准补助农户，项目区农户增收441.88万元，有效解决了“城镇建设无地”问题,同时也增加了农民收入,改善了农民居住环境和条件。三是循序渐进实施村庄城镇化，着力解决农村基本公共服务滞后问题。坚持因地制宜、科学规划，引导农民相对集中居住，整合各类资金，完善配套基础设施，提升服务功能，实现城乡空间融合、设施共享、功能互补。如余庆县松烟镇通过建设“返乡农民工创业园”、“失地农民安置小区”，引导农民离土进镇就近就业创业，保持农民原有土地、房屋宅基地等权利和利益不变，使之同等享受城镇居民的基本公共服务，实现工业园区化、管理社区化、就业本地化。

（三）创新农村产权制度，推动各类要素在城乡之间自由流动。一是推进农村资源变资产、资产变资本“三资转换”。组建农村资产评估委员会，建立农村产权交易平台，大力推进土地承包经营权、林权、房屋和宅基地、茶园以及农村实物权“四权”的确权、登记、颁证，通过产权的流转、抵押贷款和市场交易，把农村“死”资源变为“活”资产和资本，发挥市场配置农村资源要素的基础作用，又一次解放和发展了农村生产力。我市“三资转换”实践，得到了国内许多专家的普遍认同，2011年省委、省政府在我市凤冈县召开专题会议，2012年我市又出台了《关于进一步深化农村产权制度改革的指导意见》，在全市推广“三资转换”改革试验经验。

（四）创新农村金融产品和服务，强化金融对“三农”的支持。大力实施信用村组、信用乡镇、信用县创建工程，全面推进农村小额信用贷款，建立授信管理制度和操作流程，定期考核，动态授信，并适时调整农户和农村小企业的信用等级和授信额度。以适应“三农”融资需求为目标，创新金融产品，实行差别贷款利率、灵活贷款期限和贷款额度，采取“一次授信、分次使用、循环放贷”，开发“整贷零还、零贷零还、零贷整还”等小额贷款产品，大大提升了金融支持农村发展的能力和水平。目前我市已创建信用组4842个、信用村602个、信用镇56 个、信用县2个（凤冈县和余庆县）。通过“三资转换”和农村金融创新的实践，大大促进资金、技术、人才等要素在城乡之间自由流动。

（五）创新农村行政管理体制，完善农村基层基础工作体系。一是整合乡镇职能部门，提升服务水平。改革试点汇川区董公寺镇将乡镇职能机构集中整合为“两办三中心”，即党政办、社会管理办、财务服务中心、社会事业服务中心、产业发展服务中心，把社会事务办、国土、计生、林业、城建、公安等有行政审批权和执法权的部门集中到服务中心，一站式办公，一条龙服务，整合了公共服务人员，提高了政务服务效率，把更多人力投入到服务项目建设、推动产业发展上来。余庆县松烟镇开展“三代”便民服务活动，即代收缴相关费用，代办相关证件，代销生产生活物资，得到广大农民的一致好评。二是创新村民自治模式，夯实基层工作基础。成立组议事会，加强对村民组内部事务管理；成立村务监督委员会，加强村级公共事务的监督，增加了群众的民主参与度，提高了决策和执行的透明度，改善了干群关系，推动了社会和谐。三是重组城市社区，创新“城中村、城郊村”治理模式。针对城市化进程中出现的“以村管城”、“城中村”等现状，通过“村改居”、“组改居”，解决原来村委会功能不适应城市管理和服务要求、集体资产权责不明等问题，改变过去为民作主、替民当家的运行方式，让农民充分行使自己的知情权、参与权、管理权和监督权。改革试点红花岗区长征镇在处理集体资产时，由村民大会决定，通过清产核资、量化入股、公司化经营，既实现了集体资产保值增值，又增加了群众财产性、经营性收入。

（六）因地制宜多措并举，构建新型城乡融合发展体系。一是在中心城区近郊实施城乡融合社区。改革试点红花岗区长征镇通过实施“凉水城乡融合社区”项目建设，解决辖区内无房户、困难户、外来户的住房问题。遵义县龙坑镇探索出“一元管理，五项配套”户籍制度改革，即城乡户口一元登记，配套城乡土地承包权、计划生育、支农惠农政策、医疗保障、劳动就业政策，让农民户籍“农转非”后自愿选择享受城镇和农村户籍带来的相关权益。汇川区董公寺镇依托海螺水泥厂、物流、城市休闲旅游，实施“烂田扶贫搬迁工程”，将近郊高山地区的烂田村129户村民退宅还耕，整体搬迁到城市新区的拓展区集中居住，完善配套功能，建设“康居小区”。二是在县城城郊区依托产业发展推进村庄城镇化。改革试点湄潭县湄江镇核桃坝村依托茶产业，加快土地流转，发展现代农业和乡村旅游，配套完善医院、学校、老年公寓等公共设施，推进“村庄城镇化”。湄潭县黄家坝镇充分利用城乡建设用地“增减挂钩”，规范土地流转，在官堰村集中建设农村新型社区，为发展现代农业和乡村旅游创造了条件。三是在县域中心镇中心村依托工业化推进农村新型社区建设。改革试点仁怀市茅台镇以服务国酒茅台和服务白酒业为中心，将大量农民转变成“产业工人”，由政府、企业、农民共建农村新型社区，配套供水、供电、排污、交通等基础设施和学校、医院、卫生等公共设施，推进村庄城镇化。余庆县松烟镇以“失地农民安置园区”和“返乡民工创业园区”项目为载体，走“增减挂钩，乡镇统筹，集体开发”和“集体土地，社会投资，社区管理，农民产权”的路子。同时，在一些中心村将相邻的村寨、新农村示范点、群众聚居地整合组建农村新型社区。

通过四年多的实践和探索，我们在统筹城乡综合配套改革上有以下几点启示：

启示一：“三化同步”是统筹城乡综合配套改革的根本任务。统筹城乡综合配套改革不是一项独立的农村改革，也不是一项专门为解决“三农”问题而设计的改革，而是用统筹兼顾的方法、综合配套改革的举措、系统推进城乡一元化发展，其根本任务就是推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，其具体表现形态就是“三个集中”：即推进农村土地向适度规模生产经营集中、农业产业向产业园区（现代农业示范区、农业科技示范园区、产业基地）集中、农村人口向城镇（村庄集中居住区）集中，这是推进统筹城乡综合配套改革的方向和着力点。因此，在设计统筹城乡综合配套改革方案时，必须把改革试验的内容与“三化”发展紧密结合起来、放在“三化”同步协调发展的大局上来谋划。

启示二：创新土地管理制度是统筹城乡综合配套改革的中心环节。现行土地管理制度是形成城乡二元结构的核心问题，推进统筹城乡综合配套改革必须紧紧抓住这一中心环节，着力破除体制机制障碍。农村集体土地分为耕地、建设用地和非利用土地，改革的重点是在保证农村基本经营制度不变的前提下，保障农民对土地流转、经营、开发等过程中的各项收益。耕地流转，重在依法自愿有偿的前提下，建立和完善耕地退出机制。建设用地，重在解决城镇建设用地相对不足和农村建设用地相对充足以及同质同价问题。非利用土地的开发，重在建立集体经济组织及其成员的利益分配和开发方式的创新。征地制度改革，重在提高被征地农户的补偿标准、创新安置方式。

启示三：“三资转换”是统筹城乡综合配套改革的重要突破口。农民拥有的资源（生产资料）主要是承包地、宅基地、农村房屋、林地等，要让生产要素在城乡之间自由流动，必须突破的最大障碍就是如何使农民或农村集体拥有的“死”资源转化为“活”资产和“活”资本，在此基础上，通过政策支持，畅通城乡资本流通渠道，鼓励城市工商业资本向农村流动，形成“以工促农”、“以城带乡”的发展格局。

启示四：因地制宜、系统谋划、点上试验、分步推进是统筹城乡综合配套改革的重要方法。实践表明，影响统筹城乡综合配套改革的因素很多，不仅包括区域经济发展阶段、产业结构特点、城乡人口分布，而且还包括区域的地理地形、空间区位、地域文化等等。针对“大城市带大农村、大城市带小农村、小城市带大农村”等不同类型区域，推进统筹城乡综合配套改革的重点和举措是有差异的，因此，在改革实践中不能照搬其他地方的做法。与此同时，推进统筹城乡综合配套改革还必须统筹考虑改革成本风险、制度运行风险、社会稳定风险等，在实践中必须采取系统谋划、点上试验、分步推进的方式推进。

启示五：党政主导、部门支持、群众参与是统筹城乡综合配套改革成败的关键所在。任何一项改革都涉及相关方的利益调整，统筹城乡综合配套改革涉及利益调整面最大的广大农民群众，没有农民的支持和参与，改革只会停滞不前。任何一项改革都要突破现行的体制机制障碍，没有党政主导和部门支持，改革也会停滞不前。因此，在设计统筹城乡综合配套改革方案时，必须坚持广大农民群众是改革的受益者、参与者、推动者的理念，在党委、政府的主导下，明确职能部门具体支持举措，允许大胆探索、先行先试，合力推进，方能及早实现统筹城乡综合配套改革“破冰”之实效。

二、加快推进遵义统筹城乡综合配套改革的总体构想 国发2号文件明确“支持遵义开展统筹城乡综合配套改革试点”，国家发改委批复的《黔中经济区发展规划》明确“推进遵义统筹城乡综合配套改革试点”，省“十二五”规划提出“把遵义建设成为全省统筹城乡发展试验示范区，积极制定遵义市统筹城乡发展试点方案”，省十一次党代会报告提出“支持遵加快推进统筹城乡综合配套改革试验”。可见，推进遵义统筹城乡综合配套改革，既是国家的战略部署，又是省委、省政府的重大决策，必须站在全国发展大局、立足全省发展实际，全力支持遵义在全省率先开展统筹城乡综合配套改革试验试点。

（一）总体思路。坚持以推进工业化、城镇化和农业现代化同步协调发展为目标，以农村土地向适度规模生产经营集中、农村特色优势产业向产业园区集中、农村人口向城镇和村庄相对集中居住区集中“三个集中”为方向，把创新农村土地管理制度、农村产权制度为中心环节和突破口，因地制宜、系统设计、分步推进，大胆探索、鼓励创新、先行先试，点上试验、封闭运行、逐步推广，协调推进其他综合配套改革，促进各类生产要素在城乡之间自由流动，进一步解放和发展农村生产力，推进工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，近期为贵州“科学发展、后发赶超、同步小康”作示范，远期为西部内陆地区走城乡发展一体化的现代化道路探路子。

（二）主要目标。通过3—5年的改革试验试点，在突破制约城乡发展一体化的体制性、机制性、制度性障碍上取得一批有实效、可操作、能推广的改革试验成果。通过5—7年的时间，城乡发展一体化体制、机制和制度基本形成。农村生产力得到进一步解放和发展，工业化、城镇化和农业现代化全面提速、协调发展，城乡居民生活水平显著提高、绝对差距缩小，城乡基本公共服务体系更加完善、服务水平趋于均等化，城乡生态环境质量明显改善、生态系统协调性明显增强，——到2015年：在湄潭试验区、全省农村改革试点县、全市统筹城乡综合配套改革试点镇集中实施一批创新农村土地管理制度、农村产权制度的改革试验项目，其他综合改革配套推进，形成一批以农村土地管理制度、农村产权制度为核心的改革试验成果，逐步在市域范围内推广，推进城乡一体化发展的制度框架和配套举措初步形成。

——到2020年：统筹城乡综合配套改革在全市范围内全域推进，改革试验成果在理论和实践上得到进一步完善和提升，推进城乡发展一体化的体制性、机制性、制度性框架和举措更加完善和成熟，城乡一体化发展格局基本形成；一批改革试验成果得到省委充分肯定并在全省范围内推广，一批改革试验成果得到中央的充分肯定并力争一项或几项进入中央决策，为全国统筹城乡综合配套改革、推进城乡发展一体化作出贡献。

（三）工作推进。总的工作架构是：省统筹、市推进、点试验。支持遵义开展统筹城乡综合配套改革试点是国家交给贵州的一项重要改革任务，建议省委、省政府明确具体工作机构加以统筹，加强与国家有关部委的对接和协调，督促省直相关部门研究出台配套支持措施，指导遵义市具体抓好改革试验。遵义市具体抓好工作方案的起草和实施，具体指导试点单位抓好改革试验，及时研究、总结、提炼改革试验成果。试点镇及其所在县（区、市）集中抓好改革试验项目。

三、加快推进遵义统筹城乡综合配套改革的重点任务

按照“全域遵义”的空间发展理念，以推进土地向适度规模生产经营集中、产业向园区集中、人口向城镇和村庄相对集中居住区集中为着力点，把工业化、城镇化和农业现代化作为一个有机整体，运用城乡一体发展理念，推进城乡综合配套改革，大胆破除“三化”协调推进过程中的各种体制、机制和制度障碍，加快“三化”同步发展步伐。

（一）创新土地管理制度。坚持“产权明晰、用途管制”原则，建立健全城乡统一的建设用地市场和农村集体建设用地经营性流转机制，使集体建设用地与国有土地同权同价。总结提升农地流转经验，探索农村土地流转方式，规范农村土地流转，实现农村土地科技化、规模化、组织化经营。探索建立农村耕地流转机制，推行土地股份合作制，实现土地适度规模经营。推进集体建设用地市场化改革，实现与国有建设用地同地同权，探索“以质抵量”方式，实现城乡建设用地平衡和集约节约。大力实施城乡建设用地“增减挂钩”，土地整治和节约的农村集体建设用地指标在全市范围内调剂，实现区域用地平衡。在符合土地利用规范的前提下，允许农民将集体建设用地以出租、出让、转让等形式发展中小微型企业，让农民享受工业化、城镇化发展成果。探索非利用土地指标用于城乡建设用地指标的新机制。严格界定征收范围，提高征地标准，探索征地补偿市场化，创新被征土地农民的安置补偿方式，解决被征地农民的社会保障，完善农村土地增值收益分配机制。积极探索开发未利用土地用于工业发展和城镇建设新机制以及通过土地整理提高耕地质量等级、折抵新增耕地占补平衡指标的新途径。加大农村土地整治力度，提高耕地质量等级。建立耕地保护基金，制定耕地保护基金基金使用办法。

（二）创新农村产权制度。农村产权是农民变市民的原始资本和基本社会保障。在农村建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度，提高农民财产性收入是实现全面小康的基础和条件。通过改革创新，盘活农村资源，增强发展活力，增加农民收入。加快开展农村产权（集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权）的确权登记，以户为单位颁发权属证书。建立市农村产权交易、流转平台，县级建立农村产权交易所（服务中心），有条件的镇乡建立农村产权服务站（中心）。开展农村产权价值评估，出台农村产权评估办法。制定农村产权抵押贷款办法，加大农村产权抵押贷款力度。放宽农村产权评估机构设立条件，出台支持社会评估机构和中介组织健康发展的优惠政策，培育和发展农村产权评估服务机构，鼓励民间组织、社会中介组织在依法依规、保护农民合法权益的前提下参与农村产权服务。搭建政府融资平台，提供担保服务，化解金融部门的贷款风险。建立健全农村产权收储机制。积极开展农业保险。加快信用体系建设。

（三）创新农村金融制度。农村金融是农村经济的核心，破解当前面临的金融制度瓶颈已成当务之急。培育发展农村商业银行、村镇银行、贷款公司、担保公司、农业保险、农村资金互助社等新型金融机构，建立健全农民小额信用贷款和农户联保贷款制度。加快农村信用担保体系建设，增加农村有效担保物种类，鼓励有条件的农民专业合作社开展信用合作。深化银行金融机构内部改革，建立适应市场变化的贷款管理机制。实现县域金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款，重点支持涉农项目建设。扩大邮政储蓄银行涉农服务范围，加大对三农的信贷支持力度。探索建立农业贷款风险损失补偿机制。建立健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围。完善财税扶持政策，增加农业保险保费补贴范围，建立健全政策性农业保险制度，建立银保结合的涉农贷款风险分担机制。鼓励金融部门开发服务农村的金融产品，满足农民和农业农村发展的多样化需求。

（四）创新城乡社会管理。支持县、乡适时调整行政区划。转变政府职能，理顺经济开发区、产业园区与各级政府的关系。积极开展扩权强县工作，推进遵义县、绥阳县撤县设区，推进湄潭、桐梓撤县设市。加快推进乡镇职能转变，积极探索扩权强镇工作。稳步实施“村（组）改居”改革，积极探索农村集体经济股份合作，加强农村新型社区建设，建立和完善城乡一体的社会管理体制机制。

四、推进遵义统筹城乡综合配套改革的政策建议

支持遵义开展统筹城乡综合配套改革是国家作出的战略决策，在成功申报为国家级统筹城乡综合配套改革试验区之前，需要省委、省政府从省级层面赋予遵义大胆探索、先行先试的权利，协调省直相关部门出台支持遵义统筹城乡综合配套改革的具体措施。配套推进统筹城乡综合配套改革投入非常大，建议省委、省政府出台省、市县改革专项财政预算资金予以支持。遵义市要认真组织抓好落实，实施好改革试验试点项目，及时研究、分析、评估、总结、提炼改革试验成果，为省委、省政府推进城乡综合配套改革提供决策依据。

1．加强组织领导。建议由省委农业农村工作领导小组牵头，组织遵义市和省直相关部门尽快制定出台支持遵义开展统筹城乡配套改革的工作方案和配套措施。按照国发2号文件精神，工作方案建议报国家发改委批复实施，配套措施以省委、省政府名义下发实施。遵义市要调整充实市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室工作力量，组建一支精干队伍全面抓好改革试验工作。

2．健全工作机制。建议省委、省政府建立定期听取遵义统筹城乡综合配套改革工作报告制度，研究解决改革试验过程中存在的突出问题和困难。遵义市统筹城乡综合配套改革领导小组要建立例会制度，定期研究改革试验工作。

3．加大政策支持。建议省委、省政府在遵义市先期试验试点范围内允许比照成渝统筹城乡综合配套改革试验区的相关政策大胆探索、先行先试，省直相关部门在制定配套措施时要本着敢于创新、敢于突破、点上试验、封闭运行的原则，大胆放权搞活，鼓励先行先试。

4．及时总结推广。建立改革试验成果评估制度，适时邀请国内知名专家学者对各改革试验成果进行评估，及时修正、完善改革试验成果，及时总结提炼推广。定期召开遵义统筹城乡综合配套改革研讨会，扩大改革试验影响力。

参考文献：

1． 赵强社：统筹城乡改革试验：典型模式与路径反思 《农业经济问题》2012年第7期； 2． 党双忍：《制度并轨与城乡统筹》中国环境科学出版社 2011年4月第1版 3． 杨翼：《促进城乡发展一体化的路径》重庆日报 4． 国家信息中心：《西部大开发中的城市化道路—成都城市模式案例研究》商务印书馆出版

2010年11月第一版 5． 徐同文：《城乡一化体制对策研究》人民出版社出版发行 2011年4月第1版 6． 张占斌《统筹城乡经济发展》国家行政学院出版社 2011年3月北京第1版 7． 程志强、潘晨光主编《中国城乡统筹发展报告（2011）》社会科学文献出版社 2011年3月第1版 8． “十二五”：城乡一体化的趋势与挑战 中国（海南）改革发展研究院编――北京：中国长安出版社，2010.10 9． 王雪珍《城乡经济社会统筹发展研究》――北京：研究出版社，2011.7 10． 党双忍《制度并轨与城乡统筹》――北京：中国环境科学出版社，2011.4 11． 赵勇《城乡良性互动战略》，――北京：商务印书馆，2004.10 12． 叶裕民《中国城市化之路――经济支持与制度创新》，――北京：商务印书馆，2005.5 13． 铁明太《中国特色统筹城乡发展研究》――长沙：湖南人民出版社，2009。8 14． 黄小晶，骆浩文，苏柱华《城乡发展比较》――北京：中国经济出版社，2010.1

课题组人员名单

组 长：管 群 中共遵义市委副书记

副组长：宋晓路 中共遵义市委常委、市委秘书长 戴贵兵 市人大常委会副主任

刘兴万 市政府副市长

赵命容 市政协副主席

黄天俊 市委副巡视员

成 员：龚永育 市委副秘书长、市委政研室主任

陆道宏 市委政研室副主任 陈 鹤 市发改委副主任 骆 伟 市农委副主任 刘红梅 市财政局副局长 马 松 市公安局副局长 李兴义 市住建局副局长 樊春培 市银监局副局长

马林波 贵州省农村信用合作社驻遵义办事处主任 祝荣富 市委政研室业务二科科长 王永东 市委政研室业务二科副科级干部

执 笔：祝荣富 王永东

附：专家评审组慕德贵评审意见。遵义市统筹城乡综合配套改革试点政策研究工作，市委高度重视，着眼点长远，试点分布选择科学。通过六个方面，四年多的积极探索，形成的这个报告基础扎实，资料可靠，五个方面启示思路清晰，具有较好的指导意义和前瞻性，具有较好针对性和现实指导意义。鉴于遵义市这项改革试点意义重大，赞成下一步综合配套改革的总体构想，并在省级层面加强指导和推动的工作力度，以期这项成果在贵州省新型城镇化发展中发挥积极引领作用。

第二篇：重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想。

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

（二）基本措施。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配置扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

（三）实现目标。

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配置和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。重庆市建设全国统筹城乡

综合配套改革试验区目标测算表

指标

类别 指 标 名 称 单

位 2007年 阶段性目标

2012年 2020年 城乡

经济 1．城镇化率 % 48.3 55 70 2．农业劳动力人均耕地 亩 2.3 3.1 5 3．农业耕种收综合机械化率 % 13.2 30 40 4．农产品商品率 % 58.6 62 85 5．土地规模经营比例* % 15.1 25 50 生活 水平6．城镇居民与农村居民收入比 以农为1 3.6 3.15 2.5 7．城镇居民与农村居民消费支出比 以农为1 2.63 2.5 1.8 8．城镇居民与农村居民人均生活用电量比 以农为1 5.2 2.0 1.6 9．城镇居民与农村居民恩格尔系数比 以城为1 1.46 1.3 1.2 10．城镇居民与农村居民医疗保健支出比 以农为1 4.4 3.4 2 公共

服务 11．城镇居民与农村居民人均受教育年限之比 以农为1 1.82 1.7 1.5 12．村公路通畅率 % 27.9 55 75 13．农村居民基本养老保险参保率 % 2.2 80 95 14．农民生产生活信息化程度 % 42.9 60 100 15．农村安全饮水人口占比 % 33 100 100 资源

环境 16．万元GDP综合能耗 % 1.31 1.05 0.8 17．森林覆盖率 % 32 38 45 18．人口自然增长率 ‰ 3.8 4 4

19．城镇空气质量达到国家环境空气质量标准二级及以上的天数 天 289* 305 310 20．三峡库区长江干流及重要支流水质

Ⅲ类 Ⅱ―Ⅲ类 Ⅱ类

注：1.“土地规模经营比例”指农村连片经营面积达到5亩及以上规模的耕地占农村承包经营土地总面积的比重。

2.“城镇空气质量满足优良的天数”2007年数据为主城区数据。

第三篇：重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体„2007‟1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想。

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

（二）基本措施。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。

――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配臵扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

（三）实现目标。

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配臵，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配臵和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地臵换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安臵标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配臵资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。

三、改革试验的组织保障

（一）积极营造改革试验的环境。由国家发展改革委牵头，会同有关部门指导协调改革试验工作，建立健全改革创新的程序性规范及推进机制，定期与重庆市政府共同召开联席会议，及时总结经验教训，帮助研究解决重大问题。有关部门要按照职能分工，积极支持重庆市开展有关专项改革，先行试验一些重大的改革开放措施。

（二）加强组织领导。重庆市成立由市政府主要领导任组长、有关部门负责人参加的统筹城乡综合配套改革领导小组，研究协调重大改革事项。综合配套改革办公室负责领导小组日常工作，牵头拟订并组织实施改革工作要点和重大专项改革方案。根据本方案，抓紧制定完善统筹城乡的就业和社会保障、社会事业改革发展、土地利用改革、财政管理体制改革、金融改革、农业发展、内陆开放型经济发展等重点专项方案，分阶段制定改革行动计划及工作要点，积极组织实施。

（三）形成改革合力。重庆市要建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试验工作的督促考核，调动各方面参与改革试验的积极性。充分发挥人民群众的主体作用，尊重群众改革意愿。引导改革试验坚守耕地保护、粮食生产、生态环保等基本底线，保护群众合法权益，控制改革风险。发挥各类媒体、主流网络的宣传作用，努力营造良好的舆论氛围。

昨天，重庆市长黄奇帆主持召开市政府第69次常务会，研究2010年统筹城乡综合配套改革重点工作。会议强调，按照贯彻落实科学发展观、实施“314”总体部署、转变经济增长方式的要求，必须进一步深化改革，调整不适应生产力发展的生产关系，重点抓好六个领域的改革攻坚，以制度创新扩内需、惠民生，维护群众权益，彰显社会公平正义。

今年六大领域改革攻坚的内容包括——

全面实施“两翼”农户万元增收计划，通过农村承包地、林地等确权和实行“产加销一条龙、农工商一体化”，促使山林资源优势转化为经济优势并带动农民增收。

着力构建“政府+市场”的“双轨制”城乡住房保障模式，实现“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”，加快建设公共租赁房。

全面启动户籍改革，完善相关领域配套制度，推进重点群体转户进城。

进一步发挥农村土地交易所作用，积极稳妥推进城乡建设用地增减挂钩改革试点，优化土地资源配置，拓展城市反哺农村的渠道。

建设农村要素流通服务体系，深入推进农村金融改革试点，完善“万村千乡”市场平台功能，引导市场要素进入农村。

构建统筹城乡的社会保障体系，进一步扩大城乡居民社会养老保险试点面，实现养老保险、医疗保险在制度层面的城乡统筹。

会议要求，紧扣上述六个重点领域，区县积极开展改革试验，市、区县合力打造形成一批亮点，力争早日突破，为全市统筹城乡改革发展提供经验借鉴。据重庆日报消息

第四篇：重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体„2007‟1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想。

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化

—1— 模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

（二）基本措施。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产

—2— 业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。

――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配臵扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

—3—

（三）实现目标。

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社

—4— 会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各

—5— 类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻

—6— 三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

—7—

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配臵，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合

—8— 作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳

—9— 定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口

—10— 权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配臵和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地

—11— 数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地臵换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安臵标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农

—12— 村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展

—13— 村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配臵资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和

—14— 振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改

—15— 进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。

三、改革试验的组织保障

（一）积极营造改革试验的环境。由国家发展改革委牵头，会同有关部门指导协调改革试验工作，建立健全改革创新的程序性规范及推进机制，定期与重庆市政府共同召开联席会议，及时总结经验教训，帮助研究解决重大问题。有关部门要按照职能分工，积极支持重庆市开展有关专项改革，先行试验一些重大的改

—16— 革开放措施。

（二）加强组织领导。重庆市成立由市政府主要领导任组长、有关部门负责人参加的统筹城乡综合配套改革领导小组，研究协调重大改革事项。综合配套改革办公室负责领导小组日常工作，牵头拟订并组织实施改革工作要点和重大专项改革方案。根据本方案，抓紧制定完善统筹城乡的就业和社会保障、社会事业改革发展、土地利用改革、财政管理体制改革、金融改革、农业发展、内陆开放型经济发展等重点专项方案，分阶段制定改革行动计划及工作要点，积极组织实施。

（三）形成改革合力。重庆市要建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试验工作的督促考核，调动各方面参与改革试验的积极性。充分发挥人民群众的主体作用，尊重群众改革意愿。引导改革试验坚守耕地保护、粮食生产、生态环保等基本底线，保护群众合法权益，控制改革风险。发挥各类媒体、主流网络的宣传作用，努力营造良好的舆论氛围。

—17—

第五篇：《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》详解

《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》详解

作者：佚名 文章来源：成都日报 点击数： 2009-5-22

1792 更新时间： 核心提示

允许先行先试的九个方面

■建立三次产业互动的发展机制；

■构建新型城乡形态；

■创新统筹城乡的管理体制；

■探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制；

■探索农民向城镇转移的办法和途径；

■健全城乡金融服务体系；

■健全城乡一体的就业和社会保障体系；

■努力实现城乡基本公共服务均等化；

■建立促进城乡生态文明建设的体制机制。

建立三次产业互动的发展机制；构建新型城乡形态；创新统筹城乡的管理体制；探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制；探索农民向城镇转移的办法和途径；健全城乡金融服务体系；健全城乡一体的就业和社会保障体系；努力实现城乡基本公共服务均等化；建立促进城乡生态文明建设的体制机制……近日，国务院正式批复了成都市上报的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，允许我市在九个方面先行先试。批复的《方案》将成为指导成都试验区进行统筹城乡综合配套改革的纲领性文件。

《方案》提出的指导思想是：深入贯彻落实科学发展观，把解决“三农”问题作为重中之重，坚持统筹城乡发展的基本方略，努力建立并不断完善城乡公共资源均衡配置、各类生产要素自由流动的体制机制，大力推进中国特色的新型工业化、新型城镇化和农业现代化，探索统筹城乡协调发展的新路子，加快建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，开创科学发展、社会和谐的新局面。本报记者 张婷婷 李影

【主要目标】

《方案》提出了试验区建设的主要目标：努力把成都试验区建设成为全国深化改革、统筹城乡发展的先行样板、构建和谐社会的示范窗口和推进灾后重建的成功典范，带动四川全面发展，促进成渝经济区、中西部地区协调发展，圆满完成试验区建设任务。把成都建设成为西南物流和商贸中心、金融中心、科技中心及交通枢纽、通信枢纽；把成都建设成为中国重要的高新技术产业基地、现代制造业基地、现代服务业基地和现代农业基地。

力争到2012年，全面完成灾后恢复重建任务，全市经济社会发展水平比震前有明显提高。统筹城乡、科学发展的体制机制基本建立，“三个集中”取得显著成效，城乡差距逐步缩小，经济社会实现较快发展，转变经济发展方式取得明显进展。人均地区生产总值达到5万元以上，工业集中度达到73%，城市化率达到60%（按户籍人口计），城乡居民收入比缩小到2.4∶1，城乡实现比较充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、计划生育、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现基本均衡。

力争到2020年，统筹城乡、科学发展的体制机制基本完善，“三个集中”达到较高水平，城乡差距显著缩小，“三农”问题得到基本解决，经济社会实现跨越发展，基本实现经济发展方式的转变。人均地区生产总值达到10万元以上，工业集中度达到80%，城市化率达到70%（按户籍人口计），城乡居民收入比缩小到2∶1，城乡实现充分就业，城乡义务教育、医疗卫生、文化、社会保障、环境保护等公共服务实现均衡化发展，现代城市和现代农村和谐交融的新型城乡形态基本形成。

【基本思路】

着眼于解决“三农”问题，坚定不移地推进城乡统筹、“四位一体”科学发展的战略，在重点领域和关键环节率先突破，全面提升城乡一体化水平。

统筹推进“三个集中”。推进工业集中集约集群发展，在充分尊重群众意愿的基础上，引导农民向城镇转移和集中居住，推进土地适度集中和规模经营，促进三次产业互动，城乡经济相融，新型工业化、城镇化和农业现代化协调发展。

按照“全域成都”的理念统筹城乡建设。以县城和区域中心镇为重点，统筹推进城乡基础设施和公共服务设施建设，增强城镇产业集聚功能和辐射带动周边地区农村发展的能力，改善农村发展环境，构建新型城乡形态。

推进农村市场化改革。落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力。

构建城乡一体的管理体制。深化规范化服务型政府建设和基层民主建设，创新行政管理、公共财政、公共服务、社会保障的体制机制，实施村镇综合改革，全面推进城乡经济社会发展一体化。

【主要任务】

一、建立三次产业互动的发展机制

【建立产业合理布局与有序发展的导向机制，统筹推进“三个集中”，促进三次产业协调发展，提高自主创新能力，夯实统筹城乡发展的经济基础。】

——推进工业集中集约集群发展

以21个工业集中发展区为主要载体，按照“一区一主业”的要求，培育企业集团，延长产业链条，促进工业集约集群发展。拓展成都国家级高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区发展空间，建设成都统筹城乡产业发展内陆开放型经济示范区。加快海关特殊监管区域整合，在整合的基础上研究设立成都综合保税区和双流空港空运保税物流中心、成都国际集装箱保税物流中心，促进成都保税物流业务发展等。

——促进服务业均衡发展

联动推进服务业发展与农民向城镇转移和集中居住，形成城乡一体的服务业发展格局。中心城区着力鼓励和引导现代服务业集聚，提升传统服务业档次。近郊区以县城和区域中心镇为载体，大力发展与工业配套的房地产、商贸、会展、物流、休闲观光、公共交通等服务业。远郊区以农民集中居住区为依托，积极发展人文生态旅游、特色餐饮、休闲度假等服务业。

——加快现代农业发展

充分尊重农民意愿，协调推进农民向二、三产业转移和土地集中规模经营，积极发展农村新型集体经济和专业合作经济组织，提高农业集约经营和农村组织化程度。优化农业产业布局，近郊区大力发展以都市农业为重点的现代农业，发展休闲农业和乡村旅游，促进一、三产业联动发展，拓展农民就业渠道；中远郊区以优势农产品规模生产、加工和物流业为重点，拓展现代农业多领域的就业空间，促进农民转移就业。

二、构建新型城乡形态

【按照优化布局、突出重点、循序渐进、集约发展的要求，统筹城乡基础设施建设，实现城镇功能向农村延伸和覆盖，促进城镇化健康发展，构建一体化的新型城乡形态。】

——统筹“一区两带六走廊”发展

依托中心城区和近郊区（县）“一区”范围内城市发展的良好基础，大力推进“三个集中”，快速聚集生产要素，集中打造产业密集区，全面提升综合实力和竞争力，使之成为带动全市经济发展的龙头和建设“全域成都”的战略支撑。统筹实施龙门山和龙泉山脉“两带”区域的整体开发，大力发展旅游业、服务业和现代农业，增强县域经济实力。统筹规划、集约发展“六走廊”区域，接受中心城区产业和城市功能辐射，建设产业和城镇集聚发展的“走廊”。逐步形成由主城区、区（市）县和区域中心城镇构成的市域城镇体系。

——统筹城乡基础设施和公共服务设施建设

以县城和区域中心镇为重点，建设道路交通、医疗卫生、计划生育、文化教育体育等设施，增强承载能力，完善公共服务，聚集人口和二、三产业，培育优势和特色，逐步将县城和中心镇建设成为带动周边农村发展的区域中心。实施新农村建设规划，在城镇市政公用设施向农村延伸服务和覆盖的基础上，以2000个农村新型社区为重点，建设完善农村自来水、污水、垃圾收运处理等生活服务设施；建立加强农田水利基本建设和农村生态环境保护的长效机制；推进新农村市政公用设施建设，促进城乡公共服务硬件设施均衡配置，改善农村生产生活环境。

——构建覆盖城乡的交通物流服务体系

优化铁路、公路、航空等交通方式与城市交通的衔接，加强成都外出铁路、航空、高速公路等交通运输基础设施建设。以“三轨九路”建设为重点，形成抗灾能力强、应急交通网络完善、综合服务水平高的市域路网体系。在实现全市客运“村村通”的基础上，完成乡镇村客运站建设；推进农村客运公交化，实现“镇镇通公交”、“村村通公交”。

三、创新统筹城乡的管理体制

【深化规范化服务型政府建设，强化政府社会管理和公共服务职能，促进政府服务向基层和农村覆盖，完善乡村治理结构，构建统筹城乡发展的管理体制。】

——推进规划管理体制改革

改革城乡规划分离的管理制度，着眼于成都经济区、成渝经济区的发展，科学编制和完善城乡一体的规划体系，实现市域范围内的各类规划全覆盖。探索提高规划局部调整工作效率的程序和方法，积极探索建立土地利用总体规划和城乡总体规划实施动态评价机制，根据规划实施评价情况，依法对土地利用总体规划和城乡总体规划适时进行调整，以适应统筹城乡发展的实际需要。

——推进行政管理体制改革

调整市域范围内的行政区划，推进撤县（市）设区工作。进一步深化市、县两级政府机构改革，继续完善职能有机统一的大部门体制，在机构限额和各层级行政编制总数内，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县（市、区）。深化乡镇机构改革，进一步明确县级人民政府和乡（镇）人民政府的事权和各自应承担的责任，依法探索将部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，强化社会管理和公共服务的职能。深入推进行政监察管理体制改革，推行分片监管，实现监察主体和责任主体分离，充分发挥社会监督的作用，推行事前、事中、事后相结合的全过程监督。

——建立覆盖城乡的公共财政体系

明确市、县、乡三级的事权和财权的责任，健全市、县、乡财力与事权相匹配的体制。探索建立保障农村基础设施建设和公共服务开支稳定来源的机制和办法。加大市级财政对农村基础设施和基本公共服务的直接支出和转移支付力度，形成统一、规范、透明的转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例。整合财政支农资金，搭建现代农业投资、小城镇建设等投融资平台，引导社会资金进入农业农村。

——开展村级综合改革试验

在有条件的地区，分离村级事务管理服务职能与村级集体资产经营管理职能。在城市近郊和有条件的场镇区域，推动村级事务管理向城镇社区管理转变。健全村级服务体系，制定服务标准，大力推进实施服务标准化综合试点工作。

——推进基层民主建设

探索乡（镇、街道）长（主任）公推直选制度，建立和完善质询、罢免、目标考核等约束和激励制度。积极推行县（市、区）级部门、乡（镇、街道）、村（社区）决策听证制度。全面推行评人与评事相结合的社会评价办法，健全民主监督制度。完善乡（镇、街道）政务公开、村（居）务公开制度和公益事业单位的办事公开制度。

四、探索耕地保护和土地节约集约利用的新机制

【在严格保护耕地和农民利益的基础上，探索农村产权制度改革，建立集约化、规范化的土地利用制度，促进农业发展、农民增收。】

——创新耕地保护机制

严格按规划保护耕地，确保全市耕地总量不减少、质量不降低。按耕地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。探索耕地按等级补充的占补平衡机制以及独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。

——规范土地承包经营权流转

健全市、县、乡三级土地承包经营权流转市场，建立成都土地承包经营权流转信息平台，支持采取转包、出租、互换、转让或者法律允许的其他方式流转土地承包经营权，在保障农民土地承包权益和基本收入的前提下，允许农户以股份合作的方式流转承包经营权，组建农民专业合作社等农村新型集体经济组织。

——推进集体林权制度改革

在保持集体林地所有权不变的前提下，实行集体林地承包经营制度，确立农民作为集体林地使用权和林木所有权的主体地位，明晰集体林地的使用权和林木的所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进相关配套改革，以龙门山、龙泉山脉生态保护重要区域为重点，探索建立林农承担生态保护任务的补偿机制。

——开展征地制度改革试验

界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。按照同地同价原则，对被征地集体经济组织和农民给予及时足额合理补偿。探索建立多种补偿安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。

——开展农村集体建设用地使用权流转试验

在明确农村集体土地使用权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上，探索建立城乡统一的土地市场。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。集体建设用地不得用于商品住宅等房地产开发。在地震灾区开展农村集体建设用地引入社会资金重建住房的试验。

——稳妥开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”试验

按照有关规定在全市范围内统筹设置城乡建设用地增加挂钩项目区，优化城乡建设用地布局，提高土地节约集约利用水平，确保建设用地不增加，耕地面积不减少、质量有提高。

——开展农用地转用、土地征收审批和实施分离试验

成都市按照国务院和省政府审批的农用地转用和土地征收总规模，根据统筹城乡发展和灾后重建的需要，以及土地利用计划指标，分期分批组织实施。

五、探索农民向城镇转移的办法和途径

【消除体制机制障碍，引导农民向城镇和非农产业转移，促进农村居民转变为城镇居民，加快和提高城镇化进程和水平。】

——提高农民就业技能

加快成都技师学院县（市、区）分院、县（市、区）就业技能培训中心建设，以订单培训和定向培训为重点，大力开展农民就业培训，提高农民就业技能。鼓励企业培养农民工成为技术工人，实行企业技能培训和技能鉴定补贴制度，对农民工取得执业资格给予奖励。

——支持农民进城居住

探索将农民工纳入城镇住房保障体系，支持农民工在城镇定居。在工业集中发展区等用人单位集中的区域，建设农民工租赁性集体公寓和公共廉租住房，鼓励农民通过租赁房屋解决进城居住问题。建立农民工住房公积金制度。为农民工提供同等的社保、教育、卫生、计划生育、文化体育等公共服务，让农民享受城市居民同质化生活待遇，促使其真正转变为市民。

——着力消除农民向城镇转移的体制机制障碍

完善城乡统一的户籍管理制度和相关配套措施，准许具有合法固定住所的农民工本人及其配偶和未成年子女将常住户口迁入现住地。按照产权明晰和利益共享的原则，探索农村集体经济股份制改造，将集体经营性资产折股量化给农民，让农民持股进城。

——引导地震受灾农民向城镇转移

在重灾区建立国家级开发园区，发展劳动力密集型中小企业，安排受灾农民和移民就业。建立震后灾害移民和生态移民的住房保障制度和就（创）业鼓励扶持制度。对住房灾毁农户进入城镇居住的，可以保留原宅基地使用权和农用地承包经营权等权益。

六、健全城乡金融服务体系

【建立健全服务“三农”的金融体系，促进生产要素的自由流动，充分发挥市场配置资源的基础性作用，增强城乡发展活力。】

——大力发展农村金融服务体系

支持各类金融组织向农村延伸网点和机构，支持发展村镇银行、贷款公司和农村资金互助社和小额贷款公司等新型农村金融机构。推进农村信用社改革，经监管部门批准后，组建成都农村商业银行。探索建立农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制，支持农业保险体系的发展。开展农村信用体系建设，建立和完善农户电子信用档案与农户信用评价，进一步扩大企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的覆盖范围。

——积极拓宽直接融资渠道

支持各类具备条件的企业和公司通过规范改制上市、发行债券等方式从资本市场直接融资。通过设立和引进股权投资基金，支持重建城乡基础设施、振兴旅游经济。建立成都市创业投资引导基金，发展商业性创业风险投资，引导社会资金投入高新技术企业和中小企业。设立国企改制重组基金，支持成都市域内国有企业做大做强。

——加快推进区域金融中心建设

建立西部林地和林木产权、矿权及特许经营权交易市场；吸引国内外金融机构集聚成都，建立金融集中集聚区和金融后台服务中心集中发展区。探索区域性保险业创新发展，鼓励和支持在成都设立保险机构。支持成都银行在经营指标达到监管部门的评级和监管要求后，逐步实行跨区域经营和上市融资。

七、健全城乡一体的就业和社会保障体系

【加强面向农民的就业服务和社会保障体系建设，并逐步实现与城市接轨，努力实现城乡居民安居乐业，促进社会公平和稳定。】

——完善覆盖城乡的就业促进体系

建立健全城乡就业“实名制”和城乡就业服务“网格化”管理机制，完善市、县两级人力资源中心建设，全面完成乡（镇、街道）劳动保障所、村（社区）劳动保障服务平台标准化建设，形成市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级就业服务网络，为城乡居民提供就业服务。扩大就业再就业政策的扶持范围，完善面向就业困难群众的就业援助制度。建立农民工失业待遇保障机制。

——建立和完善新型农民养老保险制度

在“广覆盖、多层次、保基本、可持续”基础上，结合成都市耕地保护制度的建立，全面推行农民养老保险，并对农村独生子女和双女父母予以优先优待，力争到2012年，基本实现全市农村居民养老保险全覆盖，并逐步提高农民养老保险水平。

——完善覆盖城乡居民的基本医疗保障制度

提高新型农村合作医疗的补助标准和水平，逐步缩小与城镇居民基本医疗保险的保障差距。完善城镇居民基本医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度，扩大覆盖面，逐步提高保障水平。力争到2010年，实现全市城乡居民人人享有医疗保障。

——推进城乡社会保险制度全面接轨

探索建立农民工综合社会保险、农民养老保险、城镇居民社会保险、城镇职工社会保险的衔接机制，推进城乡社会保险制度全面接轨。

——完善城乡一体的社会救助体系

立足现行社会保障制度，通过财政补助、社会捐助和民政部门使用的彩票公益金等多渠道筹集资金，保障地震中受灾的孤儿、孤老、孤残的基本生活。构建全社会参与的志愿服务体系，鼓励社会力量和个人捐赠、资助和参与社会救助事业，切实保障困难群体在“吃、穿、住、行、医、学”等方面的最基本需求。

八、努力实现城乡基本公共服务均等化

【推进政府公共服务向“三农”覆盖，建立城乡均等化的公共服务体系，让农村居民享受与城镇居民同质化的基本公共服务。】

——推进城乡教育协调发展

建立确保城乡教育事业发展的公共财政投入保障机制。加快灾后学校重建，全面消除学校危房，努力完成城乡中小学校标准化建设，努力实现城乡学校办学条件基本均衡。进一步加强资源配置制度性建设，逐步缩小县（市、区）域内中小学的生均公用经费和教师待遇差距，努力实现义务教育协调发展。探索教师县管校用的机制，促进教师区域内合理流动，全面提升薄弱学校的教育质量和办学水平。加快普及高中阶段教育和农村中等职业教育，并逐步实施免费。加强对新生代农民的培训，探索对义务教育阶段后和高中毕业后未升学的农民子女实行延长一年的职业教育。

——加快建立覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务制度

加快公共卫生服务和农村基层计划生育服务体系建设，促进基本公共卫生服务均等化。加快灾后医疗机构和计划生育服务机构重建，加强城镇社区卫生服务机构和县级妇幼保健机构建设，全面完成农村乡镇卫生院、村卫生站标准化建设，提高乡村医生公共卫生服务补助标准。加强食品药品监管和公共卫生监督，初步建立基本药物制度。深化公立医疗机构管理体制、运行机制和政府投入机制改革，加强城乡卫生人才队伍建设，促进医务人员和医疗技术的城乡交流，实现城乡公共卫生服务水平和基本医疗服务水平基本一致。

——构建城乡公共文化服务体系

实施农村公共文化设施、广播电视基础设施、文化信息资源共享、文化遗产保护等工程建设，到2010年，全面完成乡（镇、街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋标准化建设，文化共享工程服务实现“村村通”。加快农民体育健身工程建设。到2012年，广播电视户通率达100%。推行公共文化场馆免费开放制度、经营性文化场馆优惠服务制度、文化义工服务制度，完善公共文化服务方式和机制。加快成都国家体育产业基地建设。

九、建立促进城乡生态文明建设的体制机制

【实施灾后生态环境重建工程，创新有利于节约资源和保护环境的制度，加强城乡污染防治和生态保护，全面改善城乡人居环境。】

——统筹城乡生态环境保护

发挥市场机制的作用，综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等手段，探索科学合理的资源环境补偿、投入、产权和使用权交易、污染治理责任保险等机制。着力推进农村环境保护工作，加强大气和水环境综合整治，全面完成主要污染物总量减排目标，环境质量全面达标。

——统筹城乡生态环境建设

创新建设生态补偿机制，多层次、多渠道、全方位筹措生态建设资金，着力推进以灾后生态恢复、城乡环境综合整治、饮用水源保护、垃圾及污水集中处理、水土流失综合治理、土壤污染防治为重点的城乡生态环境建设。深化水资源管理体制改革，完善城乡水务一体化管理体制。加强城乡能源供应、污水处理、水资源利用与保护设施、防洪设施等的整体协调，推进城乡之间、区域之间基础设施共建共享，形成城乡一体的生态环境综合保护与建设格局。

——统筹城乡资源节约与循环经济发展

建立循环经济发展园区，加强节能减排和节水、节地与资源综合利用，促进循环经济发展。编制循环经济规划，探索建立促进循环经济发展的标准体系。建立健全污染治理机制，全面推行、依法开展清洁生产审核。完善自然资源有偿使用机制，改革资源性产品的价格形成机制，探索建立全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格体系。

保障措施

积极推进实施 强化管理考核

据悉，我市将根据《方案》编制完善国土、劳动保障、金融、行政管理体制（规范化服务型政府建设）、基层民主政治建设、社会事业统筹发展、教育、卫生、环保、农业等重点专项方案。按照2009年—2012年和2013年—2020年两个阶段，分阶段制定改革行动计划和工作计划，有序组织实施。

我市将建立全市推进统筹城乡综合配套改革试验区建设绩效考核管理办法，实行目标责任制，将统筹城乡经济社会发展目标分解到各级各部门，分进行考核，实行定期、不定期的督促检查。建立成都市统筹城乡发展评价指标体系和统计制度，对市和区（市）县实施过程中出现的问题进行分析研究，对改革试验的效果进行跟踪评估。