重庆市2008年统筹城乡综合配套改革试验思路[5篇范文]

第一篇：重庆市2008年统筹城乡综合配套改革试验思路

重庆市2008年统筹城乡综合配套改革试验思路

[2008-4-30]

党的十七大胜利召开、重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为重庆新时期深化改革、扩大开放注入了新的机遇。按照贯彻落实胡锦涛总书记对重庆发展“314”总体部署的要求，要认真总结2007年改革进展，谋划好2008年工作思路，全面推进重庆统筹城乡综合配套改革试验，支撑全市改革发展迈出更加坚实的步伐。

一、2007年全市体制改革进展情况

今年以来，我市紧紧抓住开展统筹城乡综合配套改革试验的契机，深入推进各项改革，取得了积极进展。

（一）改革试验区建设顺利起步

改革思路基本形成。国家批准重庆为试验区后，迅即成立市、区县两级统筹城乡综合配套改革领导小组及工作机构，完善了改革工作组织体系。市人大常委会通过了《关于统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，为市政府及区县改革创新创造了良好的法制环境。市委、市政府以“开门搞改革”的全新理念，整合最广泛资源，集聚各方力量推进试验区建设，在调研、发动和汇聚民智的过程中逐步统一思想认识，营造了改革创新的良好氛围和社会环境。向全球网友“公开问计”，收到各类建议5000余条，向一批权威政策研究机构“定向求策”，以招标形式吸引市内外科研力量开展5项重大专题研究，由市领导领衔组织13项重大调研，动员全市各级各部门、各研究机构投入统筹城乡改革研究，逐渐廓清思路，明晰工作方向。集思广益的《重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见》已经市委三届二次全会审议通过，明确提出改革试验要以一圈两翼为平台，以解决农民工问题为突破口，推进农村富余劳动力进城镇务工经商和城镇资源下乡发展扶农双向对进，完成“共建共享新重庆”的发展任务、“构建科学发展机制”的改革任务和“为全国统筹城乡发展探索新路子”的试验示范任务。以《意见》为依据，着手制定改革试验总体方案上报国家。

区县试验加快推进。选择九龙坡区、垫江县、梁平县作为先行示范区县开展试点。九龙坡区提出了承包地换社保、宅基地换住房的改革思路，以农民自愿就地转为城镇居民和扶持优秀农民工转户进城为重点，着力推进农村集体建设用地整理、综合性产业开发和新型农村社区建设，努力改善农民工居住条件；垫江县按“小单元、多模式、低风险”逐级推进思路，选择50个有条件的村探索改革模式，并积极推进多种征地安置模式试点，因地制宜流转土地；梁平县在土地流转和发展专业合作社方面努力探索突破，梁山镇以专业合作社为平台较好地解决了分散经营与竞争市场的矛盾，创出土地流转的“八角模式”。此外，江北区出台了农民转市民“1＋5”的政策，大足县宝兴镇以编制土地流转流程和规范的土地流转合同文本为基础建立了土地流转信访和下访制度，南岸区和大渡口区在农民工“阳光公寓”、廉租房和蓝领公寓建设方面先行一步，江津区积极探索以企业为主体建设农村外出务工人员新居工程、实现人口就地城镇化的多种方式，南川区积极推行工会、劳动保障、农业、司法四部门牵头、其他部门配合的农民工维权“4+X”模式。

专项改革开始启动。市级各部门结合自身工作职能，积极研究改革思路，努力推进工作创新。《重庆市城乡总体规划》作为全国第一个城乡总规获批实施，以此为指导着力推进城乡规划全覆盖，提出了完善市、区县、镇乡村三级规划体系和推进产业、用地、建设、环保四规协调的思路。推出“一个平台、两套标准、城乡统筹、均衡服务”的城乡合作医疗保险方案并开始在江北、九龙坡、南岸、永川、南川五区试点。出台加快社区卫生服务的政策措施，并以渝中区、沙坪坝区为社区卫生服务综合改革试点区先行先试。出台《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》，积极发展各类土地流转中介机构，全市土地规模化经营水平稳步提高。对口争取国家相关部委支持重庆试验区取得积极进展。商务部与重庆市形成部市共同推进内陆开放型经济的合作备忘录并表示支持重庆城乡商贸统筹发展试点区建设，信息产业部确定在重庆打造城乡统筹信息化试验区，国务院扶贫办将重庆作为全国统筹城乡扶贫开发示范区，科技部与市政府建立工作会商制度支持重庆统筹城乡改革发展，海关总署把重庆作为西部重点开放口岸，国家开发银行、农业银行、进出口银行等也明确了支持我市开展统筹城乡综合配套改革试验的意向。

围绕解决农民工问题加大工作力度。以“关心关爱、自尊自强、共建小康、共创辉煌”为主题在全国率先设立“农民工日”，组织了“十佳”农民工表彰、农民工风采摄影大赛、“共建和谐家园”文艺晚会、农民工集体婚礼等一系列活动，针对“壮有业、居有房、老有养、少有教、病有医”等农民工切身利益问题推出了一批政策措施。按“低水平、广覆盖”原则，制定出台了农民工养老保险和大病医疗保险办法，加大了强制工伤保险的推行力度，预计到年末参加养老保险和大病医疗保险的农民工将达10万人。以鼓励农民工举家迁入城镇定居为核心，加快推进户籍制度改革，引导优秀农民工优先进城。完善农民工住房保障制度，对农民工购房给予价格优惠和契税减免，累计改造2142套存量房、闲置房形成3.35万平方米的农民工公寓，引导用工企业为农民工提供集体宿舍8.62万平方米，鼓励企业向未享受保障性住房和集体宿舍的农民工发放住房补贴。

此外，积极引导工商企业投身改革试验，将资源、要素引向乡村开发建设。商社集团、建工集团、美心集团、广厦集团等企业结合自身发展战略调整，将农业产业化与小城镇开发融合，推进实施三次产业联动的综合性项目，与农村居民共建共享，掀起了工商资本进军统筹城乡发展改革的大潮。

（二）配套推进综合体制改革取得新的进展

行政管理体制改革继续深化。狠抓2006年“三级改革试点”贯彻工作。规范行政审批程序，取消、调整、停止实施行政审批项目312项。落实向六大中心城市下放的权限，进一步研究向边远区县、“一圈”区县下放权力。基本完成39个区县乡镇机构职能确定、机构调整、编制核定等工作，进一步完善乡镇公共服务和社会管理职能。全面开展行政执法“四规范”工作，提高我市各级行政执法机关的执法能力和水平。优化行政机构设置，组建了市政府应急管理办公室、城市公共运输管理局、重庆市高速公路管理局，继续做好中医药管理体制调整工作，完善驻京信访工作体制，明晰安全生产监管部门职责。

国有经济战略性调整进展加快。2007年末市属国有重点企业资产总额突破6000亿元。国有经济调整和搬迁提速，完成开投公司与南航集团组建重庆航空有限公司并实现首航，重钢集团环保搬迁工程开始实施，长江橡胶厂环保搬迁项目已建成投产，康乐制药、西南制药二厂环保搬迁项目投入试生产，天原化工、农药集团、三峡油漆、天厨味精、民丰化工铬盐等环保迁建项目进展顺利。国企遗留问题处置取得明显进展，年内有望了结1000万元以上、总标的30亿元的积案50余件，全面完成国企拖欠职工“三金两款”12亿元的清偿。推进国有企业水电气剥离及社会职能移交，累计剥离208户企业，每年为企业节约支出1.7亿元，减少水电气欠费1.5亿元。到2007年底，将搬迁和调整库区企业1360户，占库区企业总数的97.4%，有望在2008年上半年全面完成企业调整搬迁任务。推进小煤矿整合，全市煤矿企业数从1182户减少到486户，小型煤矿井数从1378个减少到1005个。

非公有制经济发展形势趋好。截止2007年10月，非公有制经济产业活动单位达63.8万个，实交税金221亿元，比去年同期增长31.5%。预计2007年全年实现增加值2250亿元，占全市经济总量比重提高1.9个百分点达到55%左右。《重庆市中小企业促进条例》立法工作取得实质性进展，市政府出台《重庆市促进个体工商户发展的意见》，建立了42个民营企业维权监测点。引导中小企业做大做强，预计年内将新增6户大型工业企业。抓好都市工业和中小企业基地建设，年内市级都市工业园（楼宇）将达到60个、市级小企业创业基地64个、产值超过1亿元的特色产业集群75个。完善中小企业融资担保支持体系，60多家信用担保机构累计担保额突破200亿元。

公共财政改革取得成效。部门预算和非税收入收缴管理系统基本覆盖全市，全面实施收支分类改革，国库集中支付改革步伐加快，启动了国有资本经营预算编制试点，25个区县实行了“乡财县管”。市级机关公用经费实现了“零增长”，节约出7000多万元经费主要用于缓解群众“看病难”、“看病贵”。全面清偿了“普九”欠债。外债管理水平有所提升。

要素市场建设进展顺利。加快推进土地利用总体规划大纲修编，继续引导各区县用好已出台的农村集体建设用地指标置换、周转及农用地整理指标折抵政策。推进土地开发整理，提高土地利用效率，服务城乡建设。重庆联合产权交易所成为全国第四个、中西部唯一一个中央企业产权交易平台，正在积极争取成为非上市公司股权场外交易市场。重钢顺利回归A股市场，西南证券、重庆银行等市属重点企业有望年内上市，机电集团、商社集团等已进入上市审批程序。年内获得30亿元债券发行额度，交旅集团、能源投资集团已分别发行企业债券12亿元、8亿元。

社会事业改革取得进展。投入农村义务教育保障资金12.35亿元，实现农村学校与县镇学校按同一标准拨款。进一步完善义务教育、普通高中教育、中等职业、高等教育经济困难学生资助体系，落实5.5亿元资金将中职资助范围由“五类人员”扩大到所有中职学生和市外籍困难学生。产学研合作不断深入，全市48.9%的科技攻关和能力建设项目由校企合作承担。重新修订重庆市突发公共卫生事件应急预案，确保特大洪灾之后无大疫，公共卫生应急处理能力提高。完成82个规范化卫生院创建，全市已有24个区县（自治县）基本实现农村初级卫生保健纲要阶段性目标。新型农村合作医疗实现区县全覆盖，参合农民达到1807万人。社区卫生稳步发展，市级财政按社区服务人口不低于15元/人·年的标准对社区公共卫生进行补助，建成社区卫生服务机构515所。选择部分医院开展单病种收费限价试点，缓解群众“看病难、看病贵”问题。

城乡劳动就业和社会保险工作取得新突破。继续落实好就业再就业各项政策并将服务延伸到进城农民工，开展“春风行动”和“再就业援助月”活动，引导帮助城乡就业困难群体就业再就业取得显著成效，预计全年新增城镇就业人员26万人，新转移农村劳动力42万人，基本消除主城区和六个区域性中心城市“零就业家庭”。调整企业退休人员基本养老金并全面兑现到位，针对猪肉价格上涨等问题对城镇低收入人员实行临时生活补助，确保了社会稳定。社会保险覆盖面进一步扩大，全市参加企业职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数均有不同程度增长，预计全年征收的社会保险费将突破130亿元。进一步扩大了企业年金试点。

推进内外贸体制改革。对外开放度提高，1~10月全市外贸进出口总额达59.4亿美元，增长32%。本地企业走出去发展机制进一步健全，1~10月新批境外企业（机构）14个，总投资1.03亿美元，增长5.72倍；新签对外承包工程、劳务合作、设计咨询项目56个，合同额3.02亿美元，同比上升1.8倍。启动城乡商贸统筹试点区建设，基本完成区县国有商贸企业改革任务，积极推进完善与商务部的“部市合作”机制，探索内陆地区发展开放型经济的全新模式。

农村综合体制改革稳步推进。完善新农村建设的体制机制，继续推进“千村推进、百村示范”建设。实施校地合作计划、金融支持新农村建设合作计划、村企共建新农村计划，引导高校、金融机构、农业龙头企业参与新农村建设。积极推进生猪、奶牛、柑橘等三类农产品政策性农业保险试点工作。以乡镇农业服务中心为主体的基层农业服务体系框架基本形成。

城市公共交通客运等公用事业改革向纵深推进。在2006年规范客运企业经营的基础上，进一步加大力度构建公共交通服务平台。出台了市政府购买公交客运服务的办法，组建了IC卡公司，优化调整主城区公交客运站点布局，制定了换乘枢纽中心建设规划。改革范围将由主城区公交客运进一步延伸到近郊班线客运。

二、2008年体制改革总体要求

2008年对重庆改革是重要而关键的一年，我们将在深入贯彻落实党的十七大精神中，在重庆统筹城乡综合配套改革试验开局起步中，在中国首次举办奥运会的喜庆氛围中迎来中国改革开放三十年，必将推动重庆改革发展进入继往开来的新阶段。

（一）改革面临新机遇

党的十七大为重庆深化改革提供了持续的政治动力。十七大高高举起改革开放的大旗，进一步扬起解放思想的风帆，为重庆结合自身实际大胆改革探索、率先趟出一条统筹城乡发展的道路奠定了坚实的政治基础。要把改革创新精神贯穿于全市的各项工作和各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。

经济发展态势良好为改革奠定了良好的物质基础。在直辖十年积淀的经济社会发展基础上，今年全市经济发展再创佳绩，显现出更好更快的发展态势。1~9月全市GDP增长15.3%，地方财政收入增长47.3%，城市居民可支配收入增长17.2%，农民人均现金收入增长28.5%，创下直辖以来的又一高点。预期2008年宏观发展环境向好，我市有条件保持经济持续稳定增长，对改革的承受度将进一步增强，从而能够更好地协调改革、发展和稳定的关系，有利于改革向纵深推进。

群众对改革充满期盼为改革创造了良好的社会环境。经济社会生活中的一些突出矛盾和部分人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题迫切需要通过改革来加以解决，加快推进改革符合党心民心。特别是在经济社会发展步入全面建设小康社会的新阶段及物权法颁布实施之后，群众对消除发展中的体制机制约束的心情更为急迫，社会舆论有利于改革推进，改革能够得到民众的支持和理解。

（二）新形势对改革提出新要求

改革已进入系统设计民生制度的时代，要以奠定和谐发展的制度基础为使命。中国改革开放前三十年重在调动市场主体的发展积极性，更多地关注了效率。随着多元化社会格局初步形成，为了更好地彰显社会主义制度的优越性，更好地消减当前发展阶段中的矛盾与冲突，促进经济社会持续健康发展，关注民生不能再停留在应急和办实事的层面，而应该逐步从制度层面体现公平和正义，逐步构建起适应经济发展要求的民生制度体系。

改革已进入全面贯彻落实科学发展观要求的阶段，要通过深化改革促进发展模式转变。深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续深化改革开放，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，改革必须以建立和完善科学发展机制为终极目标。同时，也只有依靠坚持不懈的体制改革，从根本上转变发展理念，建立新型发展模式，才能走上以人为本、全面、协调、可持续的科学发展道路。

改革进入战略转折期，必须触及深层次矛盾、推动政府自我革命才能突破。改革开放初期，主要按照先易后难的思路推进改革创新。矛盾较少、比较容易改的领域已基本完成改革任务，而涉及利益主体多、成本高、矛盾深沉的领域触及不够。很多矛盾和问题如久拖不决，将错失最佳突破时机，并在时间累积中进一步垫高改革成本，从而可能使改革陷于停滞。因此，改革进入新阶段，必须以非常之决心、非常之勇气、非常之手段来推进深层次的改革，特别要以政府自身改革、自我革命来牵动全面改革，取得改革“牵一发动全身”之功效。

改革已进入综合配套推进阶段，单兵突进很难再有所作为。改革步入深水区后，每项改革往往都涉及不同的领域和力量强大的群体，改革措施的关联效应和波及效应将前所未有，因而出台措施需更谨慎、准备应更充分。在具体的改革实施中必须坚持全局视野、系统设计，考虑到改革的配套性，协调各项改革步调，取得综合改革效益。

（三）2008年改革总体思路

2008年，我市要围绕贯彻落实胡锦涛总书记对重庆314总体部署，坚持以科学发展观和建设社会主义和谐社会为指导，以统筹城乡综合配套改革试验为主线，以行政管理体制改革为龙头，以市场主体建设为基础，以民生制度设计为动力，充分保护和调动各方面改革积极性，全面推进经济、社会、文化改革和基层民主政治建设，力争取得新的突破和重大进展，为全市经济和社会更好更快发展提供强大动力。

三、推动统筹城乡改革试验取得重大突破〖1〗

（一）促进农民工有序转移转化

围绕技能培训、就业指导、安居扶持、社保解忧、服务均衡、转户进城（镇）六个环节促进农民工向新型产业工人转化，带动整户迁入城镇定居。建立多层次农民工就业创业培训体系，提升农民工职业技能。2008年免费培训初次进城务工创业人员25万，农村劳务经纪人3000人，开办200所农民工夜校。全面推行劳动合同制管理，建立农民工工资支付保障机制，设立普法宣传点和法律援助站，支持组建农民工工会，帮助农民工维权。组织开展多样化的农民工技能大赛，表彰一批技能型农民工。制定保障农民工安居的各类住宿标准，以政策引导、市场运作方式，在工业园区新建农民工集体宿舍和务工公寓，在主城区和劳务输入集中区建设小户型低租住房，推进实施外出务工人员新居工程，改善农民工及其家眷居住条件。继续做好农民工养老保险、医疗保险扩面工作，参照企业务工农民工基本养老保险办法研究制定灵活就业的农民工养老保险办法，力争2008年末市内农民工养老保险参保人数达到20万人以上，参加大病医疗保险的人数达到6万人以上，建筑、矿山等高危行业工伤保险、意外伤害险综合参保率达到99%以上。改善农民工子女接受义务教育条件，全市新增指定学校50所，方便农民工子女在城镇就近入学。保障农民工子女在实际居住地接受计划免疫接种，引导用工企业定期组织农民工身体检查，提供必要的卫生保健。推进城市公共文化体育设施全面向农民工开放，在园区、农民工聚居区组织流动影院、流动图书站等服务，办好“农民工日”。在农民工务工和居住相对集中的区域协调开通公交客车，方便农民工出行。引导各区县出台优秀农民工评选条件和确认办法，落实相关政策，鼓励优秀农民工转户进城。

（二）鼓励城市资源下乡发展扶农

对城市工商资本、金融资本下乡和农民工返乡创业实行激励政策，重点引导资本下乡参与土地规模经营、实施农工贸一体化项目和小城镇综合开发等，建立与农民共享收益的机制，推进农民就地城镇化和市民化。以安排财政资金补助或政府采购、帮助协调融资、予以税费减免、实行优先用地等方式，引导企业下乡参与现代农业建设，2008年将统筹城乡发展十大综合性开发项目纳入市级重点建设计划。落实与国家开发银行、农业银行、进出口银行等金融机构的合作事项，引导金融资源流向农村，支持涉农项目建设。积极争取开展设立村镇银行的试点，开展农村集体建设用地使用权和乡村房屋抵押贷款试点。扩大生猪、奶牛等政策性农业保险试点范围，开展水稻、柑橘及其他大宗农副产品保险业务。支持劳务输出大县在特色产业园区为农民工返乡创业留置空间，在条件适宜的乡镇结合城乡建设用地增减挂钩试点等开办农民工返乡创业园，带动劳动力本地转移。鼓励开展多种形式的农村合作经济组织建设，打造资源下乡承接平台，保障农民长期稳定收益。

（三）支持区县改革创新尽快突破见效

营造全市创新谋发展的良好氛围，鼓励各区县在《重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见》指导下，按三个“有利于”原则进行改革试验。支持九龙坡区、垫江县、梁平县三个先行试点区县率先突破，将全市性改革事项优先放到三个试点区县开展试验。引导其他区县结合本地区实际选择改革突破口，不等不靠，从有条件的领域先行启动试验。加强对区县改革的统筹协调，引导改革试验坚守耕地保护、粮食生产、生态环保等基本底线，保护群众合法权益，帮助解决改革试验中出现的困难和问题，控制改革风险。促进“一圈”和“两翼”在改革试验中优势联动、合作共赢。研究“一圈”产业园区与“两翼”区县耕地“占补平衡”和收益对口分享的机制，探索异地办园、跨区转移劳动力和兴办工业的多种模式，制定合理的跨区县、跨园区经济收益分配办法。继续推进“圈翼”对口区县共享科研、教育、医疗卫生等公共服务资源，加强对口帮扶年度考核。推进建立区域生态环境补偿机制。

（四）创造改革试验的基础和条件

从规划、统计、考核、争取中央支持等方面入手夯实改革试验基础，为深化改革创造条件。实施全域规划。编制完成全市主体功能规划，贯彻实施城乡总体规划，争取国家批准全市土地利用总规修编。完成市域产业、国土、城乡建设、生态环境规划的空间协调，开展3~5个区县“四规合一”试点，全面启动乡镇总体规划和村域规划编制。根据主体功能重新确定分区域投资、用地、环保等标准，发挥对区域发展的导向作用。加强统筹城乡发展的统计工作，完善统计监测指标体系，建立劳动力转移等基础调查制度。制定统筹城乡综合配套改革工作考核办法，规范考核程序，根据考核结果设立“改革创新奖”，对实绩突出的区县和单位给予奖励。及时总结成功的改革经验并在全市推广，把成熟的改革成果制度化。建立改革工作研讨交流机制，完善市、区县改革信息平台，筹备开好全市首次统筹城乡综合配套改革工作会，总结工作、交流经验、解决问题。积极争取中央支持，加强各级部门与中央部委的对接汇报。

四、大力推进各项综合配套改革

（一）围绕政府职能转变推进行政管理体制改革

整合行政资源，探索统筹城乡发展的组织机构新体系。探索统筹城乡发展的政府管理新方式，推行社区自治和村民自治，探索农村社区管理模式。争取更多区域性行政事业中心落户重庆，把重庆打造为西南地区区域经济协调、行政监管、公益服务中心，以行政资源的聚合助推经济发展。深化行政审批制度改革。探索统筹城乡发展的政府权责划分新机制，管理和服务重心进一步下沉，出台向边远区县、统筹城乡综合配套改革示范区县简政放权的措施。全面推进“乡财乡用县监管”的乡镇制度改革，加大对贫困区县的转移支付力度，增强区县统筹本地区经济社会发展能力。进一步规范市以下垂直管理部门与区县政府的关系。改革行政绩效考核机制，实施“一圈”“两翼”区县分类考核，推进“一圈”“两翼”对口区县捆绑考核、相邻经济区联合考核等方式，将产业发展、生态保护、就业转移等有机结合起来。

（二）围绕进一步发挥市场配置资源的基础性作用培育壮大各类市场主体

加快国有资本战略性调整步伐。精干国有资本在投资、工商产业和地方金融三大领域的力量，发挥八大投资集团在城乡基础设施建设中的支撑作用，做大盘强重庆银行、农信社、西南证券、万州商业银行、重庆国信、三峡担保、大东方保险和西部租赁公司八大地方金融企业，进一步壮大重庆商社、农工商、联交所、港务物流等服务类企业，完成机电、商社等十大集团整体上市，形成引领重庆城镇化、工业化的重要力量。深化国企改革，新完成12户国有大中型企业改制任务，减少子企业50户以上，基本完成国有企业政策性关闭破产任务，新推进35户市级国有企业剥离生产、生活用水电气和社会职能移交，全面完成三峡库区四期511户企业结构调整目标任务，完成煤矿整合工作。加强国资管理，推进国有资本经营预算编制试点。进一步消除制约非公有制经济发展的政策性障碍，向非公有经济成分开放基础设施、公用事业、社会事业和金融服务的投资、建设和营运，鼓励和引导非公有制企业参与国企改革。争取出台《重庆市促进中小企业条例》，督促落实现有个体私营经济发展政策，改善非公有制企业发展的法制环境。推进中小企业信用建设，开展银行、担保机构、企业多向诚信活动，促进企业信用自律。

（三）围绕更好更快发展推进资源要素制度改革

研究出台导向资源节约的价格和财税政策，建立反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的价格形成机制，以及资源节约、替代与合理开发的激励、约束和补偿体系。建立和完善矿产、天然气、水等重要资源有偿使用和补偿制度，搞好水权制度改革，探索建立水权分配、登记、转让等各项管理制度。扩大循环经济试点，支持一批循环型园区发展。建立完善生态补偿的市场化机制，根据市内不同区域的环境容量、生态特点，实施污染排放总量控制和排污许可证制度，探索推进排污权交易试点。统筹城乡土地利用，深化土地制度改革。积极推进农村集体建设用地流转工作，选择部分区县开展试点。在努力争取国家保障我市重点项目用地需求的基础上，积极争取开展城乡建设用地增减挂钩试点，用好用活现行集体建设用地指标置换、农用地整理指标折抵及建设用地指标周转等政策，加强统筹城乡建设项目和新农村建设的用地保障，努力实现建设用地总量不增、耕地面积不减和质量不降、用地结构更合理、投入产出绩效更高的目标。深化投融资体制改革。推进竞标方式安排乡村产业及建设类补助资金，提高政府性资金对社会资金的带动作用，完善公益性政府投资项目代建制，健全政府重大投资项目公示制度、决策制度和责任追究制度。推进建立多层次资本市场体系，扩大直接融资规模和比重。加强拟上市公司储备库建设，争取年度培育推出10~15家企业上市融资。加快设立重庆统筹城乡发展产业投资基金的前期工作。以部市合作建设内陆开放型经济示范城市和城乡商贸统筹发展试点区为载体，加快推进市场“双建”、流通“双十”、产销“双会”等工程，建设保税物流港区，完善大通关体系，集中力量打造内陆商贸集散地和出口基地，发挥重庆在西部地区的开放桥头堡作用。

（四）围绕民众切身利益强化民生制度设计

推进城乡公共服务均衡化。结合镇乡村和农村居民点规划，调整农村基础设施规划布局，预留建设通道。以中心镇为载体，配套实施农村畅通、水利、治污、能源、通信及农房改建等村镇基础设施工程，改善农村生产生活条件。完成“一县一公司”的电力体制改革扫尾工作，实现全市城乡用电同网同价。完善乡村污染治理机制，鼓励有机污染集中处理，强化面源污染治理。推进集体林权制度改革，促进生态建设与林业发展相结合。制定新农村建设分类标准，引导不同区域分类建设，实现新农村建设与城镇化推进相协调。将新农村与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，发挥集中投入效益。根据人口分布状况调整城乡中小学布局，加快推进农村中小学标准化工程，在县城、中心镇新建110所寄宿制学校，制定城乡中小学教师两年轮换制度并启动试点，全面解决乡村代课教师问题，免费向农村义务教育阶段学生提供教科书，免除城镇义务教育阶段学生学杂费。推进完善三级卫生服务体系，实施村卫生室标准化改造，推进乡镇卫生服务向村级延伸，探索对乡村卫生室承担的公共卫生服务实行政府采购。加强计划生育政策与社会荣誉评选、特殊优惠政策享受等挂钩，以激励型计生政策引导人口合理增长。推进广播电视“村村通”、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设、农民电影放映、农家书屋、流动文化服务车等农村文化建设工程，丰富农民精神文化生活。抓住《劳动合同法》实施契机，进一步完善城镇社保体系。扩大“一个平台、两套标准、城乡统筹、均衡服务”的城乡居民合作医疗保险试点范围。按“新账不欠、旧账分年归还”的原则，制定城镇养老保险、医疗保险遗留问题解决时间表。制定出台被征地“农转非”人员参加养老保险办法，2008年后新征地“农转非”人员中的适龄人员全部纳入城镇基本养老保险。鼓励2008年前“农转非”人员自愿参加基本养老保险，分征地时间和不同年龄段予以一定缴费补贴。稳步提高农村低保水平，加大救助力度。探索将农村五保老人就地转为城镇人口，由享受五保政策转为享受城镇低保户的政策。在有条件的地区稳步推进农村养老保险试点。

（五）围绕增强基层自治能力推进社会管理体制改革

出台深化户籍管理制度改革的意见，区分三级城镇实行分类城镇化政策，在市域小城镇具有合法固定和基本生活来源的可入户，在区县城具有合法固定居所和稳定收入来源的可入户，在主城区入户，除区县城入户条件外，户主一般应具备高中以上学历。以职教帮扶、入学补助等为引导，加大进城就学人员转户力度。以享有城镇复员退伍安置政策为基础，引导农村籍复转军人转户进城镇。加强城乡社区建设和管理。研究制定《重庆市农民工参与城镇社区居民自治实施办法》，保障农民工享有社区居民待遇，促进农民工与城镇居民和谐共处。吸纳农民工参与社区管理和服务，建设10个农民工参与管理的新型城镇示范社区。支持农民工在社区就业，开办社区服务项目。加强农村社区建设，完善农村社区组织体系和工作平台，发挥其在农村政治、经济、文化建设和保持社会稳定中的作用。倡导建立农村社区志愿服务体系，帮助解决农民工在农村的后顾之忧。有序推进农村“村改居”工作，适时将具备条件的村委会改为居委会，推动城乡结合部的农村社区转型，为农村居民就地融入城镇创造条件。完善乡镇政府公共服务、社会管理职能，弱化村民自治组织行政色彩，强化服务功能。组织农民工在务工地参加人大代表选举。从全市党费收入中安排部分经费用于支持农民工党组织开展活动。

第二篇：重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想。

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

（二）基本措施。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配置扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

（三）实现目标。

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配置，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配置和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安置标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。重庆市建设全国统筹城乡

综合配套改革试验区目标测算表

指标

类别 指 标 名 称 单

位 2007年 阶段性目标

2012年 2020年 城乡

经济 1．城镇化率 % 48.3 55 70 2．农业劳动力人均耕地 亩 2.3 3.1 5 3．农业耕种收综合机械化率 % 13.2 30 40 4．农产品商品率 % 58.6 62 85 5．土地规模经营比例* % 15.1 25 50 生活 水平6．城镇居民与农村居民收入比 以农为1 3.6 3.15 2.5 7．城镇居民与农村居民消费支出比 以农为1 2.63 2.5 1.8 8．城镇居民与农村居民人均生活用电量比 以农为1 5.2 2.0 1.6 9．城镇居民与农村居民恩格尔系数比 以城为1 1.46 1.3 1.2 10．城镇居民与农村居民医疗保健支出比 以农为1 4.4 3.4 2 公共

服务 11．城镇居民与农村居民人均受教育年限之比 以农为1 1.82 1.7 1.5 12．村公路通畅率 % 27.9 55 75 13．农村居民基本养老保险参保率 % 2.2 80 95 14．农民生产生活信息化程度 % 42.9 60 100 15．农村安全饮水人口占比 % 33 100 100 资源

环境 16．万元GDP综合能耗 % 1.31 1.05 0.8 17．森林覆盖率 % 32 38 45 18．人口自然增长率 ‰ 3.8 4 4

19．城镇空气质量达到国家环境空气质量标准二级及以上的天数 天 289* 305 310 20．三峡库区长江干流及重要支流水质

Ⅲ类 Ⅱ―Ⅲ类 Ⅱ类

注：1.“土地规模经营比例”指农村连片经营面积达到5亩及以上规模的耕地占农村承包经营土地总面积的比重。

2.“城镇空气质量满足优良的天数”2007年数据为主城区数据。

第三篇：重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体„2007‟1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想。

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

（二）基本措施。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。

――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配臵扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

（三）实现目标。

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配臵，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配臵和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地臵换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安臵标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配臵资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。

三、改革试验的组织保障

（一）积极营造改革试验的环境。由国家发展改革委牵头，会同有关部门指导协调改革试验工作，建立健全改革创新的程序性规范及推进机制，定期与重庆市政府共同召开联席会议，及时总结经验教训，帮助研究解决重大问题。有关部门要按照职能分工，积极支持重庆市开展有关专项改革，先行试验一些重大的改革开放措施。

（二）加强组织领导。重庆市成立由市政府主要领导任组长、有关部门负责人参加的统筹城乡综合配套改革领导小组，研究协调重大改革事项。综合配套改革办公室负责领导小组日常工作，牵头拟订并组织实施改革工作要点和重大专项改革方案。根据本方案，抓紧制定完善统筹城乡的就业和社会保障、社会事业改革发展、土地利用改革、财政管理体制改革、金融改革、农业发展、内陆开放型经济发展等重点专项方案，分阶段制定改革行动计划及工作要点，积极组织实施。

（三）形成改革合力。重庆市要建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试验工作的督促考核，调动各方面参与改革试验的积极性。充分发挥人民群众的主体作用，尊重群众改革意愿。引导改革试验坚守耕地保护、粮食生产、生态环保等基本底线，保护群众合法权益，控制改革风险。发挥各类媒体、主流网络的宣传作用，努力营造良好的舆论氛围。

昨天，重庆市长黄奇帆主持召开市政府第69次常务会，研究2010年统筹城乡综合配套改革重点工作。会议强调，按照贯彻落实科学发展观、实施“314”总体部署、转变经济增长方式的要求，必须进一步深化改革，调整不适应生产力发展的生产关系，重点抓好六个领域的改革攻坚，以制度创新扩内需、惠民生，维护群众权益，彰显社会公平正义。

今年六大领域改革攻坚的内容包括——

全面实施“两翼”农户万元增收计划，通过农村承包地、林地等确权和实行“产加销一条龙、农工商一体化”，促使山林资源优势转化为经济优势并带动农民增收。

着力构建“政府+市场”的“双轨制”城乡住房保障模式，实现“低端有保障、中端有市场、高端有遏制”，加快建设公共租赁房。

全面启动户籍改革，完善相关领域配套制度，推进重点群体转户进城。

进一步发挥农村土地交易所作用，积极稳妥推进城乡建设用地增减挂钩改革试点，优化土地资源配置，拓展城市反哺农村的渠道。

建设农村要素流通服务体系，深入推进农村金融改革试点，完善“万村千乡”市场平台功能，引导市场要素进入农村。

构建统筹城乡的社会保障体系，进一步扩大城乡居民社会养老保险试点面，实现养老保险、医疗保险在制度层面的城乡统筹。

会议要求，紧扣上述六个重点领域，区县积极开展改革试验，市、区县合力打造形成一批亮点，力争早日突破，为全市统筹城乡改革发展提供经验借鉴。据重庆日报消息

第四篇：重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体„2007‟1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。

一、改革试验的总体思路

（一）指导思想。

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化

—1— 模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

（二）基本措施。

统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。

――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立产

—2— 业合理布局与有序发展的导向机制，落实主体功能定位，促进人口资源环境协调发展；二是建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，构建合理的公共财政体制框架；三是构建区域对口帮扶、互动发展机制，建立和完善“一圈”在产业布局和社会事业发展、扶贫开发等方面帮扶“两翼”的合作方式；四是建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制，不断深化行政管理体制改革。

――推进城乡劳务经济健康发展。发展劳务经济是加快工业化、城镇化的需要，对于一个农业人口比重很高的直辖市特别重要。要把统筹解决农民工问题作为重庆统筹城乡发展的突破口。一是建立提升劳动力素质和引导其就业创业的新机制，进一步加强城乡教育事业和劳动力培训；二是建立覆盖城乡、有序转接的社会保障新机制，健全城乡社会保障体系；三是建立引导城乡人口合理分布的新机制，不断完善城乡户籍管理制度；四是建立促进和谐的现代社会管理新机制，保障和维护农民工合法权益。

――推进土地流转和集约利用。遵循依法、自愿、有偿原则，有序引导土地流转和集约化经营。一是探索农村土地流转和征地补偿新机制，促进农村人口有序向城镇转移，提高土地利用效率；二是探索农业现代化的新模式、新机制，建立农村土地流转和现代农业服务体系；三是建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制，加强农村生态环境建设；四是建立招投标方式配臵扶农资源的新机制，落实集约节约用地制度。

—3—

（三）实现目标。

到2012年，重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入达到西部地区较高水平，基本公共服务能力达到全国平均水平，单位地区生产总值能耗比2007年下降20%，三峡库区长江干流水质达到II类。一是基本形成大城市带大农村发展的良性机制，“一圈”与“两翼”人均GDP之比、城乡居民收入比分别缩小到2.2?1和3.15?1，农民人均纯收入年均增长率不低于11%；二是基本形成开发与保护并重、收益合理分配、规范有序的土地流转和利用制度，农村土地规模经营比例超过25%；三是基本形成农民工稳定就业、有序迁居城镇的政策制度，非农产业就业比重超过65%，城镇化率达到55%以上；四是基本形成城乡社会保障制度框架，扩大最低生活保障覆盖面，并建立城乡低保标准联动调整机制；五是基本形成保障公共服务城乡均衡的公共财政框架，加快农村社会事业发展，全市新增社会事业投入主要用于农村；六是基本形成城乡统筹的行政管理体制，政府与市场的关系进一步理顺。

到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先实现全面建设小康社

—4— 会的目标，取得科学发展、社会和谐的明显成效。人均地区生产总值超过全国平均水平；城乡居民收入达到全国平均水平，收入差距缩小至2.5?1，城镇化率达到70%；基本公共服务能力高于全国平均水平；单位地区生产总值能耗进一步显著下降；生态环境质量明显改善，森林覆盖率达到45%，三峡库区长江干流水质稳定保持II类。

二、改革试验的重点任务

按照改革试验的总体思路和分阶段目标，加快推进社会管理和公共服务向农村延伸，社会事业和社会保障向农村延伸，市场机制和市场要素向农村延伸；着力攻克农村土地制度创新、农民工转移就业和安居扶持机制创新、城乡社会保障制度建设、公共财政制度改革、行政管理体制改革等五大难点。主要实施以下重点改革任务：

（一）加快形成市域主体功能区布局。加快推进全市主体功能区规划编制，充分考虑人口空间分布的影响，明确区域主体功能，合理确定区域开发强度。引导区县错位发展，营造与资源要素流动和产业发展要求相衔接的政策环境。贯彻实施重庆市城乡总体规划、土地利用总体规划，推进城乡一体规划建设，促进城乡生产、生活、生态空间相协调。完善市、区县、乡镇、村规划体系，按照本地主体功能定位，统筹编制国民经济和社会发展、土地利用、城乡建设、生态环保规划，分区域确定产业结构、人口密度、建设用地标准、投入产出强度、环境保护要求，建立各

—5— 类规划统筹协调的新机制。

（二）构建城乡统筹公共财政框架。优化公共财政投向，财政性资金逐步退出竞争性领域，加大对“三农”、就业和社会保障、社会事业、基础设施、生态环保、公共安全等民生投入。以财政支出结构调整引导国民收入分配结构优化，促进建立向农村倾斜的投入机制，逐步提升财政对公共服务特别是农村基本公共服务的保障水平。着眼于增强重庆自我发展能力和提高统筹城乡的财力水平，进一步加大中央财政转移支付、中央预算内专项资金和中央预算内投资以及其他中央专项资金对重庆市的投入力度。用好各类专项补助和项目资金，加快城乡公共服务均等化进程。投入生产领域的财政性资金，优先支持节能减排、自主研发、循环经济等符合科学发展要求的项目。完善财政管理体制，提高市对区县一般性转移支付比例，加强预算管理和监督。继续完善“乡财县管”体制，提前清偿乡镇债务。

（三）建立城乡经济互动发展机制。以“一圈”和区域性中心城市为重点，加快技术创新推动产业升级，引导产业向城镇和园区集聚，建设现代产业基地。加大“两翼”地质勘探和资源调查力度，大力发展特色优势产业，实施林业发展和特色农业发展战略，建设现代畜牧业示范区。创新扶贫机制，实行新的扶贫标准，加大扶贫开发力度，实施整村推进扶贫。建立“一圈”对口帮扶“两翼”的机制，着力在园区发展、公共资源共享和对口扶贫方面创新，通过经济发展提供更多的人口转移就业岗位，减轻

—6— 三峡库区、少数民族地区的人口资源环境压力，促进“两翼”地区可持续发展，缩小区域差距。土地开发整理项目和资金向“两翼”倾斜，主城区产业园区建设占用耕地主要通过在“两翼”地区定向开发整理土地予以平衡和补偿，创新产业园区多元共建和异地投资利益分享新机制。探索建立区域横向转移支付机制，促进“一圈两翼”公共资源共享。进一步加大对“两翼”区县的政策扶持和对口帮扶力度，落实全国对口支援三峡库区移民工作五年规划纲要，探索更有效的对口支援方式。尽快编制报批三峡库区后续工作规划，在研究制定重大水利工程建设基金管理办法和分配方案时统筹考虑三峡库区后续资金需求，争取尽快依法开征三峡电站水资源费，支持库区移民安稳致富、社会保障制度建设、地灾防治、生态建设、环境保护和提高水库管理能力。

（四）构建统筹城乡行政管理体系。巩固直辖市行政管理体制优势，加快政府职能转变和机构调整，实现政府管理和服务对农村工作的全覆盖。合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，增强区县统筹管理能力。认真实施“农村基层人才队伍建设计划”，2008―2012年选派32000名大学生到乡镇和村“两委”工作，完善乡镇综合服务和社会管理职能。整合行政资源，将可由社会承担的职能逐步转移到行业协会和中介组织，探索实行职能有机统一的大部门体制。改革行政绩效考核机制，将符合主体功能定位和部门职责定位，体现统筹城乡发展的内容纳入对区县和部门的考核，形成科学的分类考核制度。

—7—

（五）健全城乡就业创业培训机制。建立统筹城乡的就业服务体系，加大农村劳动力就业创业培训力度，实现劳务经济由数量型转向质量型。对新生劳动力和长年务工者实行区别化培训，促使部分农民工转向中高端就业，加速向新型产业工人转化。支持职业培训社会化、市场化，鼓励用人单位加大对农民工在岗培训和技能培训的投入，完善政府购买劳务培训的办法。优化职业教育资源配臵，逐步把农村新生劳动力纳入系统化职业教育培训体系。完善农村劳动力资源调查和信息共享制度，形成市、区县、镇乡、村互联互通的劳务信息体系。规范发展劳务中介组织和劳务经纪人，加大劳务品牌建设投入，提升劳务附加值。鼓励农民经商办企业，增强劳动者创业意识，支持农民工返乡创业，改进工商、税务、融资、用地、用工等服务。

（六）建立城乡社会保障体系。进一步加大财政支持力度，加快建设覆盖城乡的社会保障体系。扩大农民工基本养老保险覆盖面，推进农民工养老保险关系灵活转续。完善农民工大病医疗保险、工伤保险和意外伤害保险制度。构建和完善农村社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，实现农村社会救助对象全覆盖，关心关爱农村留守儿童、留守老人。探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩、城乡最低生活保障标准联动调整机制，缩小城乡低保差距。着力研究解决城镇养老保险、医疗保险遗留问题，将被征地农转非人员纳入城镇社会保险体系。完善城乡医疗保险和救助制度，实现城乡居民医疗保险接轨，不断提高城乡合

—8— 作医疗保障水平。提高对生活困难人员的医疗救助水平。建立健全覆盖城乡的社会保障信息网络。

（七）均衡城乡基本公共服务。深化教育体制改革，支持重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区。在“普九”全覆盖基础上推进“双高普九”，2012年全市基本普及高中阶段教育。扩大高校招生计划，加快职业教育发展。健全城乡基本医疗服务，完善覆盖城乡居民的公共卫生服务体系。建设与重庆城市定位相匹配的医学中心体系。深化研究计生奖励扶助政策，促进城乡优生优育。统筹城乡文化建设。推进国家文化和自然遗产地保护、历史文化名城保护、抢救性文物保护、文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、广播电视村村通工程、农村电影放映工程建设。加大政府投入支持，促进公共资源向农村社会事业倾斜，鼓励引导社会资金投入，扶持农村社会事业及相关产业发展。实施农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化室等标准化工程，逐步从硬件上缩小城乡基本公共服务差距。加快建立有利于城乡社会事业一体化发展的体制机制，加强对以改善民生为重点的社会建设的绩效评价考核。加强对农村教师、卫生等专业技术人员培养培训，改善基层公共服务人才待遇，引进人才，稳定队伍，提高素质。

（八）深化户籍制度改革。改革完善户籍管理制度，引导人口随就业在各级城镇合理、有序流动。实行积极的产业政策，引导人口合理布局。以县城和小城镇为重点，放宽入户条件，完善农村土地承包经营权与宅基地使用权的流转机制，鼓励在城镇稳

—9— 定就业的农民工家庭自愿退出宅基地使用权、土地承包经营权，进入城镇安家落户，享有城镇居民社会保障和公共服务。增加县城和中心镇基础设施及公共服务投入，结合农村危旧房改造和宅基地整理复垦，在小城镇规划建设农村外出务工人员新居工程，不断增强县城和小城镇对农村劳动力转移吸纳的承载能力。结合农民工迁居城镇，加快“城中村”、城镇危旧房、工矿成片棚户区改造步伐，探索在“城中村”改造中留出适量土地由转为市民的当地居民组织经济实体进行开发。按照属地化管理原则，逐步建立起以常住人口为基础的社会管理、财政投入、转移支付和考核评价制度体系。

（九）加强农民工服务与管理。严格执行劳动合同制度，构建农民工工资支付保障和工资合理增长调控机制，维护农民工合法权益。方便农民工子女在城镇就近入学，确保农民工子女依法接受义务教育。完善农民工聚居区医疗设施和服务体系，保障农民工按居住地享有国家规定的免费公共卫生服务和计划生育服务。建设必要的文体设施，组织流动影视、图书站、新市民学校等服务，丰富农民工精神文化生活。规划管理好农民工进城居住区，鼓励为农民工提供集体宿舍、务工公寓和低租住房，改善农民工在务工地的居住条件。保障农民工政治权利，在社区居住满半年的农民工依法享有居委会选举权和被选举权。吸纳流动人口参与社区管理和服务，加强城市社区居民与农民工迁居家庭的融合，促进城镇新老市民和谐共处。关注和保障少数民族流动人口

—10— 权益。推进“城中村”、城乡结合部、新型农村居民点等综合治理，适时推进“村改居”，完善服务和管理。

（十）促进农村土地规模化集约化经营。强化耕地保护和粮食安全意识，确保全市耕地保有量按照国务院确定的面积一亩不减，粮食年产量不低于1100万吨。从稳定数量和提升质量两个方面加强耕地保护，推进土地整理、移土培肥、土壤改良等工作，稳步提高耕地质量。实行农用地分类保护，制定耕地和基本农田分区保护规划，尽快完成耕地和基本农田划定工作，并落实到具体地块。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，为现代农业发展创造条件。建立区县、乡镇、村三级农村土地流转服务体系，充分发挥各类土地流转服务机构作用，规范土地承包经营权流转秩序，建立农地流转价格评估和风险防范机制。引导农用地集约化经营，财政性支农资金重点支持经营大户和规模农业发展。鼓励社会资本、人才、管理等要素参与农业长期开发，把现代市场经济理念和组织方式引入农业。建设规模化粮食、蔬果、肉类、水产等生产基地，实现市域内主要农副产品基本自给。推进农村土地资源市场化配臵和林权制度改革，探索农民分享承包地、林地流转后增值收益的长效机制，切实保护投资者合法权益。

（十一）建立新型土地利用和耕地占补平衡制度。在确保耕地保有量不减少、质量不降低的前提下，在市域内探索补充耕地

—11— 数量、质量按等级折算占补平衡制度，健全城乡建设用地臵换和跨区域耕地占补平衡市场化机制。在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，稳步开展农村集体经营性建设用地使用权流转和城乡建设用地增减挂钩试点。规范开展农村土地交易所土地实物交易和指标交易试验，争取条件成熟时发展成为城乡一体化的土地交易市场。引导城乡建设集约用地，鼓励节地型产业发展。对不同行业、不同区域项目实行差异化供地政策，引导产业结构调整升级和优化布局。规范和严格管理农村宅基地，盘活和高效利用宅基地，推广节地型住宅标准，鼓励农村居民自愿联建住宅和相对集中居住。巩固完善城镇土地储备制度，加强城镇土地招拍挂工作。改革征地制度，探索开展农用地转用、土地征收审批和实施分离改革试点，建立征地补偿安臵标准适时增长机制及与社会保障制度的联动机制。创新国土规划计划管理制度，开展国土规划编制试点，在新增建设用地总规模不变的前提下推行用地指标的弹性管理。

（十二）统筹城乡生态建设和环境保护。健全节能减排工作机制，强化节能减排目标责任制，完善统计监测和考核实施办法，把重庆建成中西部地区发展循环经济的示范区。加强城乡污染综合治理，防止污染企业向农村转移。全面加强城镇生活污染防治及垃圾处理和再利用力度，加大水污染防治、环境质量整治和环保执法力度，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。以改水改厕、垃圾集中处理、养殖业废弃物无污染治理、农

—12— 村沼气建设、减少化肥农药使用等为重点，强化农业面源污染防治。加快实施三峡库区及其上游水污染防治规划，保护好长江、嘉陵江流域水体和生态环境，保护好中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊。加快纳入规划的污水和垃圾处理、重点工业污染源治理、次级河流污染整治等项目建设，用好中央财政补助资金。加强长江流域重庆段防护林体系建设，稳步实施25度以上陡坡耕地退耕还林，加强天然林保护，力争森林覆盖率每年提升1个百分点，2020年达到45%。探索建立区域生态补偿机制。

（十三）完善农村综合服务体系。健全农村生产生活服务体系，推进城镇公共设施网络和服务向乡村延伸，加强农村水利、交通通信、能源等基础设施建设，实施山水田林路气综合整治。加快建设“泽渝”等大中型水利工程和小型水源工程，实施蔬菜、柑桔、烟叶基地水利配套工程，增强城乡居民饮水、农业灌溉用水、防洪减灾安全保障。加快实施公路乡村通达工程，促进城乡公共交通一体化发展，改善农村居民出行条件。构筑稳定、经济、清洁的能源保障体系，在推进重大能源项目建设的同时，加快农村沼气及配套服务体系建设，合理开发利用生物质能源。加强城乡大型防灾骨干工程和信息系统建设，提高农村灾害监测预警和防御水平。积极开展农民专业合作社试验，提高农民组织化程度。完善农产品质量技术服务，支持农产品品牌建设，提高农业机械化水平及种养殖业技术服务覆盖面。完善农村流通体系，提高生产资料和生活资料保障水平。加快农村金融机构改革，积极开展

—13— 村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资服务。建立多层次农业农村保险与再保险体系，扩大政策性农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险转移分摊机制。

（十四）推进建立高效的“三农”投入机制。提高财政资金投入“三农”的绩效，建立以竞争方式安排乡村产业及建设类财政资金的制度，加快支农资金、扶贫资金整合运用，集中资金保障重点领域、重点区域、关键环节的投入。统筹乡村建设资金，引导农民新村建设与土地集约化经营、易地扶贫、生态移民、减灾救灾等相结合，鼓励相对集中居住。加强市场体系建设，支持生产要素和市场机制向乡村延伸，培植各类市场主体，加快农村市场化进程。推进农村集体资产产权制度改革，提升集体经济自我发展能力，壮大集体经济实力。加大税收优惠、财政贴息等政策运用，进一步开放乡村经营性公共服务领域，扩大财政购买乡村公共服务的范围，加快社会资本进入“三农”发展，逐步建立多元化的乡村投入机制。

（十五）着力改善市场经济环境。努力消除制约经济又好又快发展的体制机制障碍，更好地发挥市场配臵资源的基础性作用。深化审批制度改革，逐步形成准入宽松、监管严格、惩处及时的管理新体制。壮大行业竞争力强的大企业集团，发展就业吸纳能力强的中小企业，落实中小企业和个体工商户发展扶持政策，贯彻实施西部开发税收优惠政策。落实国家重点产业调整和

—14— 振兴规划，抓好重点产业、优势企业的兼并重组和技术改造，通过体制创新和机制转换形成一批市场竞争力强的优势产业集群。健全宏观调控机制，综合运用政策调控手段，激励自主创新，促进资源节约，加强环境保护，转变生产方式，推进产业向园区集中。加快老工业基地调整改造，推进国有经济布局与结构的战略性调整，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，完善法人治理结构。大力发展非公有制经济。深化垄断行业改革，支持非公经济进入金融、经营性基础设施、公共服务、公用事业等领域。大力发展资本、产权、技术等要素市场，完善有利于资源节约和环境友好的资源要素价格形成机制。加快发展多层次的资本市场，适时把重庆纳入全国场外交易市场体系。支持期货交易所在渝设立本地优势品种商品的期货交割仓库，创造条件设立以生猪等畜产品为主要交易品种的远期交易市场。待时机成熟后，优先考虑在重庆设立全国性电子票据交易中心。扩大直接融资和中小企业担保规模，引导金融企业实施金融创新，开发更多适合中小市场主体的金融产品。设立保险业创新发展试验区，开展保险资金投资基础设施等试点。稳步开展外汇管理体制改革试点。

（十六）探索内陆开放型经济发展模式。加快建设畅通重庆、森林重庆、健康重庆、宜居重庆、平安重庆，着力完善长江上游地区综合交通枢纽和物流中心功能，改善发展环境，进一步增强重庆对内对外开放能力，以大开放促大改革。开放投资领域，改

—15— 进产业配套条件，完善物流配送、公共研发、人才培训、企业融资、污染治理、质量标准等公共服务平台，吸引世界500强和中国500强企业投资兴业。与世界银行等国际金融组织合作推进统筹城乡改革和发展示范项目。创新涉外经济体制，建设内陆商贸、旅游、物流集散地和出口基地。建设西部地区服务外包基地，大力承接沿海地区加工贸易和产业转移，为企业“走出去”创造条件。以北部新区为基础，研究设立“两江新区”问题。加快建设两路寸滩保税港区，借鉴国内外经验做法，开展国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。建设电子口岸，充分发挥长江黄金水道的优势，推进江海直达，将重庆打造成为长江上游的航运中心，辐射带动长江上游和西南地区先进制造业、现代物流业发展迈上新台阶。构建区域经济合作新机制，促进重庆与周边地区基础设施互联互通、资源共同开发、产业分工协作。加快成渝经济区建设，加强与沿江省市的产业协作联动，着力建设东西部合作示范基地。加强旅游资源保护和旅游景区基础设施建设，加快旅游业发展。

三、改革试验的组织保障

（一）积极营造改革试验的环境。由国家发展改革委牵头，会同有关部门指导协调改革试验工作，建立健全改革创新的程序性规范及推进机制，定期与重庆市政府共同召开联席会议，及时总结经验教训，帮助研究解决重大问题。有关部门要按照职能分工，积极支持重庆市开展有关专项改革，先行试验一些重大的改

—16— 革开放措施。

（二）加强组织领导。重庆市成立由市政府主要领导任组长、有关部门负责人参加的统筹城乡综合配套改革领导小组，研究协调重大改革事项。综合配套改革办公室负责领导小组日常工作，牵头拟订并组织实施改革工作要点和重大专项改革方案。根据本方案，抓紧制定完善统筹城乡的就业和社会保障、社会事业改革发展、土地利用改革、财政管理体制改革、金融改革、农业发展、内陆开放型经济发展等重点专项方案，分阶段制定改革行动计划及工作要点，积极组织实施。

（三）形成改革合力。重庆市要建立改革试验推进考核管理和激励约束机制，加强对改革试验工作的督促考核，调动各方面参与改革试验的积极性。充分发挥人民群众的主体作用，尊重群众改革意愿。引导改革试验坚守耕地保护、粮食生产、生态环保等基本底线，保护群众合法权益，控制改革风险。发挥各类媒体、主流网络的宣传作用，努力营造良好的舆论氛围。

—17—

第五篇：重庆市统筹城乡综合配套改革进展情况

重庆市统筹城乡综合配套改革进展情况

一、重要文件介绍

2007年6月7日国家正式批准重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，同年重庆市委出台了《中共重庆市委关于印发重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见的通知》。2008年重庆市向国务院上报了“试验区”建设总体方案。2009年1月26日国务院颁发了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（即国务院3号文件），2009年4月28日，国务院办公厅正式复函批准了《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》。重庆市统筹城乡综合配套改革最重要的两个指导性文件就是国务院3号文件和改革总体方案。

（一）国务院3号文件

3号文件将加快重庆改革发展上升为国家战略。文件提出了加快重庆统筹城乡改革发展的指导思想、基本原则、战略任务和主要目标，对推进重庆改革发展的重点领域提出了努力方向、主要任务、重大项目和支持政策，以及落实文件的具体要求。该文件既是指导重庆改革发展的行动纲领，又是加快重庆改革发展的政策汇编。

3号文件共38条，除新给重庆十多项“黄金定位”之外，支持政策的基本内容是对重庆市12条政策请求和国家调研组的10条政策建议的肯定、吸纳和完善。

1、“12+10”政策介绍

关于12项政策：一是关于鼓励类产业企业所得税税率等税收优惠政策；二是中央加大对重庆财力性转移支付力度；三是加大重大水利工程资金对三峡库区的投入；四是支持重庆建立完善覆盖城乡的社会保障体系；五是关于“尽快批复土地利用总规，并对重庆土地管理实行弹性审批制度”；六是批准重庆设立“重庆农村土地交易所”；七是支持重庆建设长江上游地区金融中心；八是关于打造内陆开放型经济示范区；九是关于批准设立保税港区；十是关于加大对重庆教育的支持力度；十一是关于支持重庆重大基础设施项目建设；十二是关于支持重庆继续实施退耕还林。

关于10项政策：一是关于征收三峡电站水资源费；二是关于对主城区1000平方公里范围内绿化用地“只征不转”；三是加大对重庆农村金融创新的支持；四是支持重庆建设现代畜牧业示范区；五是将重庆摩托车纳入全国“家电下乡”补贴品种范围；六是支持重庆建设中国服务外包基地城市；七是允许重庆设立产业投资基金；八是将低收入人口作为长期扶贫对象；九是同意重庆工业企业享受增值税由生产型转为消费型等东北老工业基地政策；十是提前布局和启动铁路、高速公路、港口、航空等重大交通项目。

2、关于国家给重庆的“黄金定位”

一是建设“七基地”，包括内陆出口商品加工基地、国家重要的现代制造业基地、全国农业机械化综合示范基地、国家高新技术产业基地、科研成果产业化基地、现代物流基地、东西部合作示范基地等。

二是建设“五中心”，包括建设长江上游地区金融中心、商贸会展中心、科技创新中心、商贸会展中心和航运中心等。

三是建设“八区”，即一个“先行区”：扩大对外开放的先行区；两个“试验区”：统筹城乡的科技改革创新综合试验区和教育综合改革试验区；五个“示范区”：北部新区内陆开放型经济示范区、生态文明示范区、现代畜牧业示范区、发展循环经济示范区、安全保障型城市示范区等。

四是建设一个“枢纽”、一个“通道”，即长江上游地区综合交通枢纽和国际贸易大通道。五是建设长江上游的“三都”，即“会展之都”、“购物之都”和“美食之都”。

（二）重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案

指导思想：以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验，加快把重庆建设成为西部地区重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。

基本措施：重点围绕推进城乡经济协调发展、推进城乡劳务经济健康发展、推进土地流转和集约利用“三条主线”，探索建立统筹城乡发展的12项新机制，做好改革试验的16项重点工作。

12项统筹城乡发展新机制主要有：建立产业合理布局与有序发展的导向机制；建立政府财力向公共服务倾斜投入机制；构建区域对口帮扶、互动发展机制；建立适应社会主义市场经济健康运行要求的政府服务机制；推进城乡劳务经济，建立提升劳动力素质、引导其就业创业新机制；建立覆盖城乡、有序转接的社保新机制；建立引导城乡人口合理分布新机制；建立促进和谐的现代社会管理新机制；建立农村土地流转和征地补偿新机制；建立农业现代化的新模式、新机制；建立基础设施和公共服务网络加快向乡村延伸的新机制；建立招投标方式配置扶农资源的新机制。

16项重点工作主要有：加快形成市域主题功能区布局；构建城乡统筹公共财政框架；建立城乡经济互动发展机制；构建统筹城乡行政管理体系；健全城乡就业创业培训机制；建立城乡社会保障体系；均衡城乡基本公共服务；深化户籍改革；加强农民工服务与管理；促进农村土地规模集约化经营；建立新型土地利用和耕地占补平衡制度；统筹城乡生态建设和环境保护；完善农村综合服务体系；推进建立高效的“三农”投入机制；着力改善市场经济环境；探索内陆开放型经济发展模式。

实现目标：到2012年，在重点领域和关键环节改革取得重大进展，统筹城乡发展的制度框架基本形成，经济实力，人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。到2020年，各项改革全面深化，形成统筹城乡发展的制度体系，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极功能形成，在西部率先实现全面建设小康社会的目标。

二、2007-2009年具体实践情况

建立“一圈两翼”对口帮扶机制。一是在市级层面，市财政加大对“两翼”投入，设立了区县（自治县）城市建设上档升级专项资金，专门用于扶持区县（自治县）公共服务设施建设；市级国有投资集团公司投入50亿元帮助完善 “两翼”产业园区基础设施。二是在区县（自治县）层面，推进“一圈两翼”区县对口帮扶。三是在企业层面，引导各类企业到“两翼”实施特色产业项目。

大力解决农民工问题，建立农民市民化的引导机制。一是开展农民工职业技能培训。二是加强就业信息平台建设，建立了以重庆市为基地，北京市、山东省等地设有分支机构的“全国劳务电子商务平台”。三是加大农民工安居扶持力度。将农民工住房保障问题与解决城市低收入家庭住房困难一并考虑，探索农民工腾退宅基地迁入城镇或农村集中居住点的激励措施。四是制定出台了农民工养老保险和大病医疗保险办法。五是落实农民工子女在务工地免费接受义务教育的政策，持续改善农民工留守子女入学条件。六是以县城和中心镇为主要载体助推有入城定居意愿的农民工整户进城。

加强现代农业服务体系建设。一是大力推进土地流转。出台《关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）》，全市农村承包地流转面积达到约580万亩，占承包地总面积的29.5%；土地规模经营比例约23%。二是积极发展各类农村专业合作社。三是整合支农资金，支持规模经营。四是继续完善农村市场服务体系。“万村千乡市场工程”进入攻坚扫尾阶段，已建成乡镇连锁超市1342个，村级商贸综合服务网点14627个，基本实现县县有配送中心、乡乡有连锁超市、村村有商贸综合服务网点。

以项目的形式推进城市资源下乡。主要形式是全市确定了10个统筹城乡示范项目，作为市级重点建设项目予以支持，以此带动农民就业增收、土地流转和新农村建设。

推动区县改革试点。选择九龙坡区、垫江县、梁平县作为先行示范区县开展试点。九龙坡区推进了“承包地换社保、宅基地换住房”的试点。垫江县按“小单元、多模式、低风险”逐级推进思路，选择50个村探索改革模式，因地制宜流转土地，同时还实施了“全民创业”计划。梁平县在土地流转和发展专业合作社方面努力探索突破，探索了土地流转的“超市+连锁店”模式。

城乡公共服务领域改革。一是实施农村公共服务设施标准化工程，加快农村义务教育、村级基础医疗、乡村文化活动室标准化建设。二是教育改革。切实推进了城乡教育一体化。修订了《重庆市义务教育实施条例》，市政府出台了《关于加快发展农村学前教育的意见》。免费义务教育实现城乡学生全覆盖，启动免费中等职业教育试点，出台促进民办教育发展的政策意见。三是加快推进科技改革。编制统筹城乡科技改革与创新行动纲要、“双十百千”科技特派员创业服务行动计划实施方案。四是深化城乡社保制度改革。出台实施征地农转非人员和城镇用人单位超龄未参保人员养老保险办法。出台城乡低保条例，确立城乡低保标准联动调整机制。推出“一个平台、两套标准、城乡统筹、均衡服务”的城乡合作医疗保险制度。开展城乡居民养老保险试点。基本消弥社会保障制度缺口。五是加快推进文化体育基层服务体系建设。以区县文化馆、区县图书馆、乡镇综合文化站，村级基层服务点为主要构成的文化信息资源共享工程正加快建设。

财政金融体制改革。一是调整财政投向。大力推进以改善民生为重点的社会事业建设，落实各项支农惠农政策，完善城乡义务教育经费保障机制，对中职和高校家庭经济困难学生给予资助，提高财政对社会保障事业的支持力度。二是完善转移支付制度。优化一般性转移支付分配办法，探索建立与主体功能区建设要求相符合的转移支付体系。二是整合经济发展专项资金。改善宏观调控，促进产业结构优化升级，扶持区县（自治县）园区发展，加大对政府购买公共服务的补助力度，保障城市公交、农村交通、水路客运等畅通。三是农村金融改革试点步伐加快。累计开业小额贷款公司57家，放贷45.6亿元，其中对中小企业、个体工商户和涉农的贷款占83.4%。大足汇丰、开县泰业、梁平澳新3家村镇银行正式开业营运，2009年8月末存款余额5200万元。农村资金互助社试点即将启动。四是探索开展新型涉农商业保险，推出了“外出农民工保险”、“新型农村医疗责任保险”、“新农合保险超赔”等新型保险。

行政管理体制改革。一是启动新一轮机构改革。推进大部门制改革；推进区县机构改革；深化乡镇机构改革。二是加快规划体制改革。修订村级规划导则，推进城乡规划职能向镇、乡、村延伸；在6个区县开展产业发展、城乡建设、土地利用和环境保护“四规叠合”试点。三是探索建立新型土地利用机制。启动城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩改革试点。2009年全年农村土地交易所完成地票交易13500亩，成交金额约12.89亿元。

充分利用了外部资源推进改革试验。截止2009年9月，重庆市与国家各部委和大型中央企业签订协议（备忘录）、形成会议纪要或获得批准文件49项。主要涉及国家近27个部委办局，涉及国家级企业近12家。与英国签署了《英国—重庆统筹城乡综合配套改革合作备忘录》，加拿大政府与我市合作开展农民工职业卫生与安全项目，世界银行为我市提供贷款实施城镇基础设施改善、农民工就业转移、新农村建设、社区医疗机构能力建设以及农村金融支撑体系等统筹城乡发展与改革项目。

三、2010年改革要点

围绕“求突破、出特色、显亮点、见实效”的目标，着力突破一批体制性障碍，重点开展“万元增收”、“双轨住房保障”、“户籍改革”、“土地科学利用”、“要素流通”、“城乡养老保险”等六项重点改革，加快探索形成重庆特色改革模式。

1.到 2012 年，实现“两翼”农户户均纯收入在 2009年基础上增加 1 万元，95%以上有劳动能力的农户每户增收 1 万元目标。

2.建立市场供给与政府保障并举的“双轨制”城乡住房保障模式。启动公共租赁房建设计划；实施农村危旧房改造，建设农村康居农房，建设“巴渝新居”，改善农村居民生产生活条件，逐步实现有条件的区域相对集中居住。

3.全面启动户籍制度改革。坚持“统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展，防止损害农民利益、防止农民流离失所、防止出现城市贫民窟”的原则，分类型、分区域、分阶段推进户籍改革，引导符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城，力争两年内集中解决 300 万左右农民工的户籍问题。综合考虑就业年限、住房情况、社保缴费年限等因素，合理设置城市入户门槛，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，引导城镇人口合理布局。完善就业、住房、社会保障、子女入学、医疗卫生、计划生育等配套政策，确保农村人口进城落户后相关政策一步到位；弹性设置农村土地承包经营权、林权、宅基地使用权退出机制，切实维护农民的根本利益。探索建立通过市场化手段分担户籍改革成本的体制机制。

4.推进以农村土地交易所为核心的城乡土地利用制度改革。推进新一轮农村土地、房屋的确权颁证工作；完善农村土地交易所运行机制；改革征地制度，开展农村土地征收、农用地转用审批分离改革试点；推进农村集体资产股份化改革试点。

5.完善农村要素市场和流通服务体系。深化农村金融改革，推进金融机构向农村延伸。创新农村金融品种，开展涉农商业保险业务，推动“两翼”地区扩大农业保险试点品种。开展土地承包经营权、宅基地使用权、林权等质押试点，发展个人信用贷款业务。建立完善“万村千乡市场工程”长效机制，依托连锁超市、便民店等市场平台，充实邮政、书刊、烟草等服务功能，进一步改善农村商贸服务。加大家电、汽摩下乡力度，实施家电以旧换新政策，启动建材下乡，扩大农村消费。畅通农产品进城通道，完善农畜产品交易所运行机制和配套政策，支持农业产业化龙头企业、农民专业合作组织直接向城镇超市、农贸市场和便利店配送农副产品。建设农产品质量安全示范区，培育打造农产品特色品牌。

6.建设统筹城乡的社会保障体系。大力推进城乡居民社会养老保险试点，力争在去年 15 个区县试点的基础上，再增加 10 个试点区县，扩大政策覆盖面。继续推进农民工参加养老保险、医疗保险和工伤保险，开展市外务工农民工人身意外伤害保险补贴试点工作。稳步推进农民工社会保障跨区域转接工作。巩固提高城乡居民合作医疗参合率；强化农村医疗卫生保障，建立基层医疗卫生人员待遇保障机制；结合新农村“千百工程”和村级公共服务中心建设，推进村卫生室配置和服务标准化。加快建设城镇基本养老服务体系，完善农村五保供养制度。