李昌平：后农业税时代如何建设新农村（合集）

第一篇：李昌平：后农业税时代如何建设新农村

李昌平：后农业税时代如何建设新农村

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文章来源： 文章作者： 发布时间：2007-04-25 字体： [大 中 小]

2004年3月14日，在温总理宣布五年内取消农业税的政策时，我当天曾写过一篇文章——《取消农业税对乡村社会的影响》。2004年5月再次发文《迎接乡村民本时代的到来》。今天，我想从中国50多年乡镇体制变迁的逻辑出发，探索“后农业税时代”的乡镇体制重建。（这里所说的体制主要指两个部分，一是乡镇政治体制，而是农村政策体系。本文重点讨论乡镇政治体制）

一，“皇权”下乡是工业化战略的必然选择

一般认为，中国几千年的封建社会一直都是皇权不下乡的，但封建王朝结束后，“皇权”终于下乡了。不少人把“皇权”下乡看成是“三农”问题的罪恶之源，对这个判断，仁者见仁、智者见智，难有结论。恐怕搞清楚“皇权”为什么下乡是思考乡镇体制重建的前提。

民国以来，特别是新中国政府比封建王朝多了两项任务：一是快速实现工业化，二是城市化。工业化和城市化所需要的巨大原始积累从哪里来？在帝国主义虎视眈眈，围追堵截的条件下，这就决定了新中国走上了“内卷化”的工业化道路，由此决定共产党中国政府从农村吸取财富和劳务的措施比历朝历代都

要强，这就有了“皇权”下乡——建立乡镇政府(乡公所)。从一定的意义上讲，建立乡镇政府（乡公所）是中国现代化的需要。

关于中国是不是一定要走以牺牲三农为代价的走快速工业化的道路，现在也有很多的争论，这同样是难以结论的。关于中国现代化道路的选择，上个世纪的20年代到40年代，中国精英人群有长期的争论，（大致有三条道路（张培刚）：第一条道路是优先发展农村；第二条道路是优先工业化；第三条道路是优先发展农村手工业，办村办企业，以此促进国民经济的全面发展）。1948年多党联合起草了《共同纲领》，决定要通过“三大改造”建立国家资本主义，中国最终走上了快速工业化的发展道路。这就决定了共产党领导下的乡镇政府的根本职能是进行农业社会主义改造，服务于快速工业化——农业地租和农民劳务转化为国家工业资本。

二，乡（公所）镇政府转变为人民公社是落后农业社会主义改造的现实选择。

随着朝鲜战争的打响，更加加快了中国工业化和基础设施建设的步伐，乡镇政府（乡公所）面对千家万户的小农户，高成本、低效率的转移地租和劳动力无法满足工业化、城市化的需求（温铁军）。当时的国情是：一方面，由于农业基础设施落后，自然灾害频繁，小农破产、严重阻碍生产能力的提高；另一方面，由于乡镇政府（乡公所）直接对应千家万户小农，获取地租和转移劳务，既无法“多快好”又无法“省”。于是，上个世纪的50年代初期就开始了互助组、合作社、合作化运动、人民公社化运动。应该说，对工业化而言，合作化是成功的，人民公社早期也是很有成效的，既加快了农村基础设施建设，又实现了“多、快、好、省”转移农村地租和劳动力服务工业化的目标。当然，从农村转移地租和劳动力实现工业化和城市化不是“人民公社化”的唯一理由，但是不能否认这是主要的理由。有必要说明的是，如果没有农村组织建设和农业的社会主义改造，“家庭承包制度”是不可能发挥出如此强大的生产能力的。

三，人民公社转变为乡镇政府是农民消极抵抗和积极创新的胜利，是“以工补农”大背景下的农民组织和农民政府的回归——是乡村有限自治开创了乡村社会最快的发展局面。

人民公社由于缺失激励机制，公社后期遇到了社员普遍的“消极抵抗”，公社的生产能力不仅不能提高，相反有下降的趋势；另一方面，由于工业的发展，大量的机械、化肥、农药要下乡，希望交换更多的农副产品。公社的后期，公社体制对工业化和城市化的效率大大的下降了，对乡村建设和提高人民福利的能力也大大降低了。公社后期，既不能满足国家的需求，也不能满足集体的需求，更不能满足农民的需求了。三不满意的局面一直拖到70年代的后期，农民创造了“家庭经营”新的生产组织形式，“交足国家的、留足集体的、剩下全部是自己的”，极大激励了农民的生产积极性，亩产增加200－300斤。“家庭经营”兼顾了三者利益，人民公社几乎在“一夜之间”垮掉了。代表农民利益的村民委员会和乡镇人民政府替代了服务于国家工业化、城市化的人民公社。80年代到90年代中期，虽然乡镇政府每年转移地租的绝对值远远超过了人民公社，既促进了国民经济的发展，又支付了改革开放的成本，还大大的加快了国家工业化和城市化的步伐，但村民委员会和乡镇政府也承担起社区和乡镇工业化、城镇化的职能，并为农民提供了一定的公共服务。从一定的意义上将，公社向乡镇政府的转变，是农民组织和农民政府的回归，是乡村的有限自治，也是乡村社会经济发展和建设最快的时期。

四，90年代中后期以来，要求撤销不发达地区乡镇的呼声越来越高，乡镇政府成为了“过街老鼠”，这是外资“超国民待遇”、国家发展“内卷化”、乡镇发展“内卷化”三重压力的结果，根本原因是农民权力被剥夺和萎缩。

进入90年代的中期，一方面，外资的超国民待遇和中央、省财政集权，导致了不发达地区乡镇企业大面积破产和乡镇政府财政的破产；另一方面，在GDP（政绩工程）中心主义主流化和农民政治地位边缘化的大背景下，乡镇政府所主导的乡镇工业化、城镇化和干部阶层的特权化，加剧了乡镇财政的破产和对家庭经济、社队经济的剥夺。随着农村经济的萎缩和乡镇财政的破产，农村社会各种矛盾的日益加剧，乡镇政府对上服务于国家工业化、对内服务农民的职能基本散失。相对于80年代，90年代中期以后的乡镇政府，实际上完全类似后期的人民公社，一没有转移地租和劳务服务于国家工业化的能力（由于自身的膨胀，所征收的合法农业税不能养活自己）；二不能代表农民的利益，三不能为农民提供公共服务，相反演变成了农民利益的背叛者和掠夺者。这是农民在国家中政治和经济权利全面萎缩和剥夺的必然结果。

但是，需要说明的是，乡村的问题不是乡镇干部造成的，也不是乡镇政府造成的，主要是宏观决策失误和对乡镇职能定位没有“与时俱进”造成的。无论是人民公社还是乡镇政府，都为国家现代化和农村发展起到了非常积极的作用，但也起到过非常负面的作用。历史的事实告诉我们，基层乡镇政府和基层组织只是国家现代化的工具。

五，关于乡镇体制改革的讨论

农业税费时代——以农补工，乡镇体制是服务于国家工业化战略的产物；现在已经进入了后农业税费时代——以工补农，乡镇体制必须服务于全面小康和和谐社会建设。国家战略发生了根本的改变，乡镇体制必然要发生根本性的改变——这就是重建乡镇体制的最核心的依据。到底怎么重建呢？

一说要撤销乡镇政府；二说要改乡镇政府为县的派出机构；三说要撤乡强镇；四说要实行乡镇自治，等等（这四种意见，本身就不在一个场面讨论问题）。中国之大，一个模式不可能适用全国。但在我们讨论乡镇体制重建时，有一些最基本的东西是必须统一的。

1，纵观乡镇体制50多年的变迁，有几条基本的经验和教训是不能忘记的。

第一，农民在乡镇政权中的政治经济权利大小与农村经济发展和农民福利正相关；第二，农民自组织化程度高低与农村经济发展和农民福利正相关；第三，乡镇政府在国家政权体系中的自主性与农村经济发展和农民福利正相关。

2，乡镇体制重建在吸取50年的经验教训的前提下，方向性的原则性的东西是必须坚持的： 乡镇体制建设要放在国家宏观发展战略框架内考虑，放在新乡村建设的框架内考虑。通过“以工补农”促进和谐社会是宏观战略的核心，新乡村建设主要包括：一是乡村人民民主政治制度建设；二是乡村社会福利制度体系建设（教育、医疗、养老、文化、等等）；三是乡村生产力基础建设（市场组织建设、基础设施建设、生产技能和新科技的应用体系建设等等）。当前，人民民主政治制度建设是三大建设的核心，没有这一条，乡村福利制度体系和乡村生产力建设都不可能体现人民意志，最终的乡村建设是为少数人服务的乡村建设。具体而言： 第一，建立农民广泛认同的民本的合法性乡镇政府是重建乡镇体制的根本目标。前些年来，中国农村出现了两个不好的趋势——两个非法生存：基层的政府和部门执法犯法有增多的趋势，上面要追究其责任，他们会理直气壮的说，责任不在他们；底层的民众违法生存的有增多的趋势，管理者要追究其责任，他们会无可奈何的说，违法生存是不得已而为之。最近两年，随着农业税的取消和政府权力逐步从乡村社会退出，乡村社会出现了两种不好的倾向——两种灰色化倾向：乡村社会的治理行为不黑不白，或似黑不黑，或似白不白；乡村社会的经济行为不黑不白，或似黑不黑，或似白不白。这样下去，建立农民广泛认同的民本的合法性乡镇政府是不可能的。致力于消除“两个非法生存”趋势和“两种灰色化”倾向是重建乡镇体制最现实、最急迫的任务。第二，组织和制度供给是重建乡镇体制的关键。民间组织发展和民主自治制度是新乡镇体制的两块基石，没有这两块基石，民本的合法的乡镇体制是建立不起来的。第三，保证“财（产）权和治权”的独立完整与统一性是建设新体制的核心。财（产）权和治权要独立完整。没有独立完整的财（产）权，就没有独立完整的治权；没有独立完整的，以难以保护独立完整的财（产）权。财（产）权是治权的基础，一定的材（产）权支撑一定的治权，一定的治权保障一定的财（产）权。没有材（产）权作基础的治权，最终会散失治权；没有治权的财（产）权，最终会失去财（产）权。

3，乡镇体制重建的基本内容。

第一,重建乡镇体制的新职能。主要的职能应该有三个：一是服务“以工补农”的国家战略，高效提供农村公共服务。很多人认为，不收农业税了，乡镇政府还有什么事情要做呀？不如撤消乡镇政府。近70％的中国人生活在农村，不要政府提供服务还是全面小康的和谐社会？今后，每年都会有数千亿（会逐年增加，将来更多）的财政资金转移到乡村，如何为农民提供高效的公共服务（如：医疗、教育、养老、基础设施建设与维护、环境治理与保护、技术普及与应用、社会治安、就业等），将是乡镇政府的首要职责；二是规划、建设和管理小城镇。乡镇政府要承担起统筹新乡村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是乡镇政府的重要职能。中国是一个人多资源少的国家，50年以后农村还有6亿多人生活，合理的规划集镇和新村，对节约和有效使用、管理资源以及有效管理乡村社会意义非常重大；三是管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。现在阶段，国家可以放弃地租，但矿产、森林、河流等资源依然是可持续现代化的命脉，国家不会放弃控制权，因此未来乡镇政府将依然承担协助国家管理这些战略资源的任务。

第二，重建提供高效服务的体制和机制：一是建立“民本、民管”政府，将乡镇政府建设成有限自治政府，一般乡镇政府除保留公安派出所外（发达的重镇除外），其他部门原则上退回到县，过去乡镇部门承担的职责都由乡镇政府的内设办组室承担，相当一部分职能交给市场或民间组织完成。特别要建立起公共资源使用与管理的政府和非政府相互竞争机制；二是改良农村微观组织，降低公共服务成本。要特别重视支撑“民本、民管”乡镇政府的微观组织建设，组织要民间化（如团支部、妇女联合会等）；民间要进一步组织化（如：准许庙会、老人协会、行业协会、农会、合作社等合法化）；三是改进资源配置方式、途经——将权力配置变为法律配置。今后中央转移支付资金的绝大部分要依法配置到社区、到人头，一个村有多少人，教育资源多少，医疗资源多少，一定要按人头来依法配置，不管中间有多少环节，法律规定多少钱就得给村社多少钱，不能由旧体制中的权力随意安排或截留。100元转移支付资金到农民手上还剩20元的局面一定要改变；四是改变资源使用管理方式——由官权管理转变为民权管理。资源转移到社区和人头后，怎么使用、如何管理使用，应该由社区群众民主决策和管理，政府官员只可以作为协作者参与监督使用管理。到人头的资源，受益者应该有权自主选择提供服务的对象；五是以地租为基础建立起村社公共服务体系，承接国家转移支付资金。土地的地租过去转移为工业化资本，今后的土地地租要成为村社自组织自治的经济基础，辅之以国家转移支付的资源，建立起“以土地村社所有为前提的、以土地地租为基础、以转移支付资金为补充的乡村自治制度和社区公共服务体系”，促进以“政治发展、社会发展、生产力发展”为主要内容的新乡村建设；六是提高管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等的效率：一方面要明晰产权边界和产权收益分配机制，明确相互的权利与义务关系；另一方面要处理好国家暴力与地方合法自治暴力的关系，建立中央与地方共同管治森林、矿产、河流资源的利益共同体。从制度上保障当地人民分享国有资源开发收益的权利和管理国有资源的积极性。第三，改善乡镇党委的领导，完善乡镇治理体制。人民代表大会及其主席团是乡镇的最高权力和决策机构；县乡人大代表要竞选产生，人大主席团的主要成员应该主要由民间组织的领袖构成。乡镇政府的乡镇长（正、副）都有民主选举产生（或罢免），由乡镇人民代表大会主席团公布（或罢免），乡镇政府是人民代表大会及其主席团的执行机构；乡镇党委书记（或副书记）兼任乡镇人大主席团主席，在乡镇人大主席团内选举产生党支部，党的领导主要体现在人大决策和对政府监督的领导。党的基层组织（党委和支部）今后要逐步实现自给自足，不再由财政公养，要为群众和党员提供服务获取资源生存。通过党的基层组织的示范，各种组织都依靠提供服务而生存，从而开启乡村社会由家庭竞争时代进入组织竞争的新时代。促进乡村社会由“官本位”社会向“民本位”社会转型，乡村政治由“党政治”向“民主法制政治”转变，乡镇政府由“官本”政府向“民本”政府转变。

六，现阶段，重建乡镇体制的几个着力点

乡镇体制改革虽然是微观层面的改革，但也涉及到很多根本的问题，不是说改就能改的。改革的方向和核心内容明确之后，有些事情是现在就可以做的。

1，微观组织再造，社区金融组织优先。25年前，改革激发了家庭配置经济资源的功能，大大促进了生产力的发展；现在要通过改革激发农民组织配置政治经济资源的功能，促进乡村政治发展、社会发展和生产力发展。在改造微观组织的过程中，要注意优先发展社区金融合作组织。一是因为社区金融合作是社区消费合作、购销合作、技术保障合作、劳动合作„„一切合作或资源有效配置的纽带；二是因为土地村社集体所有制下的社员土地产权也要通过社区金融合作组织实现；三是因为农村现代信用体系和农民个人的信用的建立依赖于社区金融的中介作用。全国正在进行的农村信用体制改革，要充分认识到社区金融组织对乡村社会未来发展的积极作用，要培育社区合作金融组织的发展。今后，农村的小型基建，主要对民间组织招标，既要发挥组织配置劳动力的优势，充分实现劳动力的就业，又要给民间组织发展资源和竞争机会。

我在多篇文章中呼吁国家建立农民土地银行，村建立村社土地信用社，以农民土地为基石，建立“土地、金融、社保”制度，促进农村、农业、农民的现代化和乡村自治。（具体设想请见《如何保护和实现农民的产权》一文。）只有这样，农民的财产权才真正得到落实，才能实现公平交易。如果没有“土地、金融、社保”制度为前提，农村私有化改革可能会导致和国有企业改制MBO一样的结果！

2，深化改革，消除因“取消农业税和土地承包30－50年不变”引发的多种矛盾，完善农村现代制度体系，促进城乡制度对接，实现城乡协调发展。

随着农业税取消和农村土地30－50年不变政策的实施，原来由农业税和土地“大稳定小调整”调节的各种经济、政治、社会、法律关系变得不和谐起来：

农业税除财政收入和工业化积累功能外，曾经还有如下多种派生功能：

第一，调节农业生产结构的功能。对国家而言，如果鼓励或限制生产某种农产品，可以对某种产品采取减免税额或增加税额的办法加以调节。现在，政府该用补贴的办法了。

第二，调节不同群体利益关系的功能。例如，不同的乡镇或村社所处的生产环境不同，农业税赋的比例是不同的。下游乡村有的不仅没有税赋，相反还得到上游乡村的“转移支付”。如果农业税取消后，类似上游和下游的矛盾在非正常年份会突出出来，该如何解决呢？

第三，调节国家、集体、个人利益关系的功能。例如，过去不少跨乡镇公路，占用各乡镇、各村、各户的土地是不均等的，用农业税平衡国家、乡镇、集体、个人的利益关系是常见的办法。如果农业税取消了，县乡内部再想用农业税简便地调节快速修建水渠、公路等基础设施的占地不均等矛盾，是不可能了；已经用农业税平衡了的矛盾会随着农业税的取消而重新逐步凸现出来。该如何解决呢？

第四，基本建设投资“担保”功能。如果要搞一个跨村甚至是跨乡受益的工程，一时间拿不出钱来，但又必须在规定的时间建成，常见的办法是先对农民做出减免农业税的承诺，组织农民先干起来。农业税取消后，地方政府原来“先干了再说”的魄力和“空口白话”动员千军万马的能力不会再有了。第五，激励功能。例如，在低产田的改造升级中，常用的办法是以减免几年农业税或增产后多少年不增农业税的办法激励。现在国家投入专项资金对低产田进行改造，其效果远远不如以前用农业税激励的好。

第六，福利救济功能。由于某个乡镇局部受灾，先请没有受灾的村组农户替受灾的农户育苗补救，或直接减免一年或几年的农业税；再如，军烈属等人的福利费也有用农业税抵扣的做法。

第七，博弈功能。政府和村委会要农民交农业税，农民会对政府或村委会提出服务要求或意见或建议，这样构成博弈关系，从而增强公民的权利义务意识。农业税取消后，基层政府对农民需求的关注和意见的重视程度不如以前了；农民的政治地位有可能会进一步降低。

搭车功能。农业税是“皇粮国税”，但同时搭车征收的有“三提五统”等多种费用。如果没有农业税，其他各项费用都难以征收。农业税的取消，基层政府建设和发展的主动性大大降低，对上级政府的依赖性会越来越强。

农村土地除具有生产要素及其财产权功能外，曾经还具有如下功能：

第一，福利保障功能。很多“五保户”的生活就是由土地转包费保障的；对村社有特殊贡献的人，也有用多分配公地照顾的；照顾残疾人，也有用土地照顾的；有的地方，用公地建茶园、果园、渔场等，茶园、果园、渔场的收入专项用于合作医疗、养老、维护水利公共设施等；农村新增人口，尽管中央在80年代就有“增人不增地”的规定，但绝大多数地方依然坚持“给新增人员增加份额土地”，在村民的心目中，土地实际上具有福利保障功能。社区人人具有平等的土地权益是农民普遍认同的。

第二，稳定与安心功能。尽管很多人进城打工很多年了，但土地依然不丢。一是城市没有给农民工市民的待遇，土地是农民工的退路；另一方面，农民进入城市存在很多的风险，留下一亩三分地对进城农民来说，心理上具有很强的安定作用。土地的稳定和安心对处于剧烈变迁之中的中国来说，意义非常重大。对于失地农民，一定要让他们加如社会保障体系。

第三，社区成员政治权利保障功能。村民如果没有土地权，就不能算是村社成员，就没有参与村民自治的权利；如果农民没有土地份额权，就是“佃户”，在村社的“佃户”就是二等村民。平等的土地份额权是村民政治权利平等的保障和象征。“30－50年不变”和“三提五统取消”的政策，这样就造成相当一部分“地主”不是社区成员（进城了），而相当一部分村民是“进城地主”的“佃户”，制造了社区的二等成员和国家的三等公民。在村社自治组织内部，存在两种成员是对自治基础的破坏。这样，社区“一事一议”和社区自治是很难实现的。

第四，社区组织的财政功能。村社社区要实现自治，要提供公共服务，对绝大多数村社来说，土地是其当然的财政基础。没有土地地租（或承包费或三提五统）的村民委员会不可能是自治组织，没有土地地租作为公共服务经济基础的公共服务只能叫做“无米之炊”或“嗟来之食”。

第五，凝聚功能。因为土地在一起，土地的主人就自然凝聚在一起了。一定区域内生产小组、消费小组、销售小组、维权小组等都因为土地在一起自然而然的建立起来。

第六，工资补贴功能。土地一直是村组干部和泵站等公共设施维护人员的工资补贴的主要来源。不少地方，补贴的方式就是多种两亩地。

第七，调节互助功能。土地经常会成为调节利益的砝码。例如，为了支持离城市较远的村子或农户发展经济，经常会村与村之间、组与组之间交换土地，离城市较远的村组用两亩或更多亩较换一亩城郊地。第八，奖励功能。土地也常常作为奖励有较高生产技能、有较大贡献的人的“奖品”。如生产能手可以多种地，有突出贡献的人可以多占宅基地或墓地。

第九，就业功能。中国的农村劳动力是绝对过剩的，进城打工是一条出路，但绝大多数人还是依赖土地就业，以维持最低水平的就业生存状态。

第十，惩罚功能。对某些违反国家政策法规或村规民约或不尽公民（村民）义务的村民，常用“不分配”或“少分配”或“缓分配”土地的办法予以惩罚，约束力是非常明显的。

随着农业税的取消和土地承包30－50年不变，过去由农业税和土地“大稳定小调整”承载的许多功能如果没有相应的制度安排补上，势必导致许多已经解决的问题重新凸现，许多已经建立的制度彻底的崩溃。农村会出现许许多多的“剪不断理还乱”的复杂局面。这就是农村改革中经常出现的“解决了一个大问题，带来了许多小问题”的原因所在。如果小问题得不到及时的解决，也会发展成大问题；如果否定了旧办法，没有新办法，瘫痪状态就是常态！

一是土地纠纷。主要是历史形成的合法占地不均和农民要求依法平均地权的矛盾。二是法律矛盾。主要是《宪法》《承包法》《土地管理法》《物权法》《村组法》等之间的矛盾。如：《宪法》规定集体所以，《承包法》剥夺集体所以，强化国家所有，农民永佃。三是法律规定与现实存在之间的矛盾。如土地产权属于村民小组，而法人代表是村民委员会。四是治权没有产权基础，如：随着农业税的取消，村民自治的财政基础没有了。五是财权与事权的矛盾。如：社会在发展，乡镇政府事权在增加，而财权却大大削弱了，政府的职能必将是名存实亡。六是财权与债权的矛盾，乡村两级近5000亿元的债务，靠乡村自身是收入无法偿还的。七是税费尾欠缓收与公平、信用建设的矛盾。八是粮食增产、生产资料涨价与农民增收的矛盾。从解决粮食危机出发，以粮食涨价促进落实增产，达成的农民增收和最近两年的农村发展成果，将随着粮食安全问题的解决，而进入新一轮的更加严峻的周期。九是农业、农村现代化与公共服务弱化的矛盾。十是结构调整与非理性就业的矛盾。这些问题都不能回避。我建议： 第一，取消农业税不如“税转租”，让所有者权益回归。以土地租金为基础，建立村民自治为保障的农村福利制度体系。

土地是农民所以，是村民自治的产权基础。国家取消农业税后，农民种地要不要交钱、要多少钱应该由农民自己决定。

建议村社自治组织按5％收取地租，全国村社可以收取750亿元左右，以此建立村民的失地补偿制度、养老制度、合作医疗制度、村社基建制度、安全保障与救济制度、社区信用制度、农转非制度等等制度体系的雏形，再通过国家转移支付的资源加以充实和完善，建立起城乡趋同的制度体系。

当农村福利制度体系提供的福利水平和城市福利制度体系提供的福利水平接近一致时，才能建立城乡一体化的福利制度体系 第二，修改《土地承包法》，还土地权益于民，让村民成为自治组织的主人

《承包法》规定土地承包一定30年不变，像贵州等地本来就有20多年没有变了，再来一个30年不变就是50年不变了，“农民没有地，地主非村民”的情况会更加严重。这种状况下的村民自治组织要实现自治功能是不现实的。

《土地承包法》，这是一部违宪的法律，它剥夺了村民土地所有者的权利，也剥夺了村民自治权利，《宪法》、《村组法》和《土地承包法》这三部法律相互矛盾，必须统一到“土地村社集体所有——村民共同共有”和“自治组织成员是土地的主人”的原则上来。任何人一旦不履行村民义务，不再是村集体成员，其土地所有权应有条件归还村集体（可补偿3－5年的土地收益）。

我认为模糊土地产权关系的恰恰是《土地承包法》。《土地承包法》实际上强化了国家对土地权益的处分权，剥夺了村民和村民自治组织的土地所有者权益。要修改《土地承包法》，还权于民。第三，修改《村组法》，建立产权和治权的统一自治组织和政府体制，实现乡村社会的有限自治。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。村民自治组织的产权和治权既不完整又不统一，主要表现为：A，宪法规定的村民集体所有权（产权）与村民自治权（治权）的不完整。一方面，国家通过《土地承包法》《基本农田保护条例》《土地管理法》《农业法》《农民负担条例》等等法律、法规，基本上将《宪法》赋予村民集体的土地所有权虚化得没有实际内容了（连承包期、承包费都由国家决定了）；另一方面，村民自治组织这个“新小权威”在乡镇党委政府和村党支部这个乡村社会无处不在的强大政治权威面前，几乎没有可以掌控的经济和政治资源了，其生存空间非常狭小。所以，十几年的村民自治，让农民感觉到的村民自治权仅仅只是选举权。选举出来的“村官”要么就变成上级的代理人，要么就一点“权力”都没有，什么事情都做不了。B，《宪法》规定的农村土地村民集体所有者与《村组法》规定的村民自治组织不统一。《宪法》并没有特别规定农村土地集体所有的那个集体是指行政村社（社，表达不准确，但实在找不到合适的词）还是自然村社，但更多农村地区的习惯是自然村社（集体）所有。绝大多数农村现在调整土地依然还是在自然村内调整，征用土地时补偿不公一般都是以自然村共同体维权，但是，《村组法》规定的村民自治组织却是行政村社共同体。自然村社共同体既不具备合法的财产主体资格，更不具备合法自治主体资格。因此，常见的怪事是民选“村官”不维护（当旁观者就是比较好的了）甚至损害村民权益，而自然村社共同体的民选代表总是上访维权的先锋。C，在乡镇治理（政权）结构中，村民自治组织只是经济义务主体，不是政治权利主体。把村民自治组织放在乡镇的治理体系中看，十几年来，村民自治组织承担乡镇政权财政供给的义务，但村民自治组织在乡镇治理和国家机器中并没有任何实际的角色，与纳税人相关的公共福利制度体系更是将村民自治组织排斥在外。从一定意义上说，村民自治组织实际上是被边缘于国家政治生活之外的一个新生“弃儿”。

3，赎买乡镇干部身份，大力精简机构和人员。今后，乡镇领导不要搞干部终身制，选上是公仆，选下是公民。现在，要花钱逐年赎买乡镇干部身份，为建设“民选、民管”的乡镇自治政府作人事制度准备。4，全面清理农村债权债务，全面实现农民的产权收益

乡村债务问题是一个不容忽视的大问题。它直接的后果是强势人群对弱势人群的剥夺；间接的影响是导致农村土地非法、变相私有化。全国乡村级债务至少5000亿以上，其中相当大的部分是教育、电信、电力、交通、水利等基础建设和垫付税款欠下的。这些基础设施现在都是有收益的，都是优良资产。应该将本来属于农民的产权还给农民，让农民分享所有者产权收益；也可以将村集体所欠的债务转移给垄断的教育部门、电信部门、电力部门、交通部门、水利部门等。国家也应该从中央财政收入中拿钱逐年帮助乡镇政府消化部分债务。（南方报业）

第二篇：2006年-后农业税时代来临

2006年：后农业税时代来临

延续了2600年的农民交皇粮国税的历史在今年1月1日终结。这之后，中国农村将要解决怎样的问题？国家发改委产业经济与技术经济研究所所长马晓河先生和中国社科院农村发展研究所研究员党国英先生近日接受了本报记者专访

2005年12月29日下午3时零4分。全国人民代表大会常务委员会第十九次会议以162票赞成，1票弃权，0票反对顺利通过了关于自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。

这一激动人心的时刻是历史的分水岭，延续了2600年的农业税在这一刻终于成为历史的档案。据史料记载，农业税始于春秋时期鲁国的“初税亩”，到汉初形成制度。新中国成立以后，第一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日颁布了《中华人民共和国农业税条例》，并实施至今。2004年开始，国务院开始实行减征或免征农业税的惠农政策。据统计，免征农业税减轻农民负担达到千亿元左右，到2005年已有近8亿农民直接受益。

然而，农业税退出历史舞台并非农村改革的尾声，而是另一场改革的开始。取消农业税后，究竟会给农民和乡村治理带来哪些影响？农村公共服务由谁提供？巨额乡村债务如何化解？农村还会出现哪些新问题？本报记者就这些问题专访了马晓河先生和党国英先生。马晓河：政府为农村提供公共品是一种责任

到2006年1月1日，全国32个省份免征农业税，这意味长达2600年的农民交皇粮国税的历史到现在结束了，历史意义不言自明。

中国的农业税实际上是在计划经济体制下，为了重工业化配套而设计的一个税种。据有关方面测算，建国后50多年，中国农民对工业化的贡献超过1万亿元。国家税务总局的统计显示，从1949年到2003年，全国累计征收农业税3945.66亿元。在工业化初期，农业税对工业化财力的积累居功至伟。

此外，从1953年起，国家开始对粮食、棉花等农产品实行统购统销政策。据不完全统计，到1983年，30年间，通过“剪刀差”，农民对工业化的贡献超过6000亿元。

虽然贡献巨大，但农村、农民、农业的现状并没有太大的改善。据国家统计局2004年的统计公报显示，2004年全国农村居民人均纯收入2936元，城镇居民人均可支配收入则为9422元，城乡收入差距由1990年824元扩大到6486元。而农村居民的收入是在其基本没有医疗、社保的条件下获得的。据卫生部统计，2003年，农民住院例均费用达2236元。也就是说，一个农民住院，他全年的收入可能大都要花在医疗费用上。

农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共品，同一属性的公共品应该在供给上采取相同的政策。而长期以来，中国在公共物品供给上实行两套政策，一套政策是城市所需要的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由国家来提供；另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。基于这种政策，农村就出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1／3，让低收入人群自筹资金进行基础设施建设，必然会进一步降低他们的收入水平。

政府为农村提供公共品是一种责任。农民跟市民一样有更好的发展和生存权利。取消农业税的重大意义在于，它打破和动摇了城乡二元结构的税制基础，大大减轻了农民负担，增强了他们的再投资和消费能力，这是缩小城乡差距的战略举措。值得注意的是，免征农业税后，谁来提供农村经济社会发展所需要的基础设施和公共服务，是摆在我们面前的大问题。我以为，各级政府必须按照中央农村工作会议精神，积极推进社会主义新农村建设，增加财政支农资金增量，提高国债和预算内资金用于农村建设的比重，扩大用于直接改善农民生产生活条件方面的投资总量。在基础设施建设和公共服务供给中，对于外部性很强的基础设施和公共服务，比如水、电、路、气、通讯、广播电视、中小学校舍和乡村医院改造、义务教育和公共卫生等，中央和省级财政要承担更大的责任；对于社区性很强的基础设施和公共服务，比如村容村貌整治、村文化站和垃圾处理场建设等，基层政府应承担较多的责任。分地区来看，东部地区的基础设施和公共服务，应主要由地方政府承担；中西部地区的基础设施和公共服务，中央政府应承担较大的责任。从近期看，农村基础设施建设和公共服务供给的重点是，优先解决农民最迫切需要的水、电、路、气（燃料）问题、义务教育问题和农民看病难、看病贵的问题。对此，各级政府应加大这些方面的投入力度，让他们也能像城市居民一样，享受到最基本的公共服务。

党国英：推动乡村自治应对后农业税时代

取消农业税，对于农民来说无疑是一件重要的大好事。取消农业税之前，农林特产税、屠宰税、农业税和后来的“农业税附加”一共加起来有700亿左右，这是摆在台面上的账，但是基层政府在收农业税的时候往往“搭车收费”，有专家估计这部分有两三千亿之多。实际上在许多农村收税是很不公平的。农村有些厉害人或者恶势力就是不交税，这部分税就要由弱者承担。所以，取消农业税有多方面的意义，它可以促进农民间的公平。我们说农业税减轻了农民负担，我认为特别减轻了弱者的负担。

至于取消农业税之后，农村的财政收入从哪里来，这个中央是有安排的。对于中西部地区，中央会通过转移支付进行补助。但对于巨额的乡村债务，中央的补助真是杯水车薪。因为乡村债务的规模非常巨大，保守估计有六七千亿，也有人测算已经达到万亿左右。我认为这个债务目前是难以偿还的。现在中央补的400多亿不会用于解决债务问题。

说到还债，我认为要将债务进行分类。有一部分是欠财政的债，包括欠税。比如乡村的义务教育，当年普及九年义务教育时借了许多钱，在我看来，这笔钱财政补起来是很合理的，因为普九本来就应该是国家财政出钱办的事情。这在乡村债务中是很大的一块。

还有一块债务是公共建设开支和欠发工资。通过撤乡并镇、改善乡村治理结构可以防止新的债务发生。现在提出实行“乡财县管”、“村财乡管”，我认为这个办法值得商榷。一级政府有自己一级政府的事情，为什么事情要自己做，钱却要上级单位管呢？有的地方连村党支书的工资都由县里管，目的是为了及时发放，结果反倒发不了了。现在讲乡村社会自治，首先财务上要独立，否则还怎么自治？你想想，“乡”都管不了自己的“财”，你又怎么能

管“村”呢？那么要不要“县财省管”呢？我认为，中国的改革总是趋势是放权，首要该放什么权呢？当然是财权。现在这样做是在收权。

当然，一些地方出台这项政策是出于控制财务支出的目的，但是我认为在这个问题上小道理要服从大道理。要通过配套改革措施建立各级政府的公共财政制度，而不是简单地上收财权。配套改革办法之一是缩短行政管理链条，例如，把地市一级取消，建立省辖县（市）制度。就是说省应该直接管县和市，县和市在法律地位上同级。甚至可以在县下面再设一些小市，这些小市与乡、镇在法律地位上一样。县是一个地理上形成的地域经济概念，市是一个行政的点。把市管县去掉后，就只剩下中央、省、县（市）和乡镇，管理链条就可以缩短。中国的人口密度太大，一个乡镇平均2万人，有些地方的乡镇可以达到七八万人。把乡镇去掉怎么能行呢？因为一级政府提供公共服务是要考虑公共服务可及性的半径，比如一个农民骑自行车一天之内可以到乡镇一级办完事，坐车可以在一天之内到县城办完事。如果农民想去领个结婚证一天之内都不能来回，就说明这个行政半径太大了。

乡村巨额债务的最根本原因之一在于政府预算的软约束，没有监督，大搞政绩工程，大搞“洋跃进”，以至于到处借钱，这才扩大了债务。还有一个原因，一方面是传统农业和农民对公共品低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是问题发生的直接原因。

解决这个问题，我们应该建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。不仅要实行村民自治制度，还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。同时大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以处理。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越减少。

改革土地制度，剥夺村、乡两级干部对土地的控制，这将大大缩小乡村干部的事权范围，有利于精简公务人员的数量，达到减少财政支出的目的。同时，把土地财产权归还农民，还将减少乡村干部岗位的“含金量”，有利于志愿者参与公务活动。其次还要逐步将现有集体经济通过改制转变为股份制经济或其他形式的私营经济，从根本上解决乡村干部集经济控制权和公共管理权于一身的弊端。

再就是广泛实行委托服务制，大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理。现在的一些乡镇机构如果不承担公共服务职能，则应推向市场。（录入 陈利明）

第三篇：浅谈后农业税时代乡镇行政管理体制改革

浅谈后农业税时代乡镇行政管理体制改革

论文关键词]农业税；政府机构；政府职能；服务型政府

[论文摘要]乡镇政府机构改革只是后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改革的重点，也是改革的难点，各地乡镇政府一定要因地制宜、抓住优势、突出特色，政府职能转变才会成功。构建服务型政府是乡镇行政管理体制改革的终极目标，有利于乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。但乡镇政府管理却面I晦着一系列难题。首当其冲的是农村公共产品和公共服务的提供缺失。农业税的取消拆除了收费平台，断了公共产品的资金来源，乡镇政府提供公共物品的能力随之萎缩。其次是政府职能界定不清，法定职权缺失。目前的行政管理体制在实施过程中并没有规定乡镇政府具体的职责范围，事权分配不清。第三是乡镇负债累累。农业税的取消并没能解决乡镇财政运行问题，反而使乡镇债务有增无减。第四是乡镇社会规范及管理能力减弱。取消农业税后，一方面由于不准乡村组织对农民使用强制手段，削弱了乡村组织的权威；另一方面随着乡村干部与群众相互接触变少，村民们对干部的态度变成一种“没事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。虽然税费改革后，乡镇政府管理面临一些困境，但乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关，处在农村工作的最前沿，承担着农村众多的公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用，这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。因此，必须对乡镇行政管理体制进行改革。

一、后农业税时代乡镇机构改革

1、调整机构、精简人员，因地制宜，撤乡并镇

针对乡镇机构运行存在的问题和不足，有必要对现有乡镇政府的职能进行结构性调整，强化政府的社会管理和公共服务职能，弱化经济管理职能，与此相应地减少不必要的行政机构，合并职能相近的机构为中心站，从而减少部分机构和人员。同时对经济发展相对较好、农民素质较高的小乡镇，可考虑撤乡并镇，减少行政事业人员，降低政府运行成本，减轻财政负担。而对一些边远地区和贫困落后地区，应稳定政府机构现状，但调整其内部分工，精简、合并可有可无的作用发挥差的事业服务中心及其人员，加强最能为老百姓办实事的机构和人员。最后，根据中央要求，实现机构和编制法定化要求，加强对乡镇机构行政事业编制的控制，每过2—3年，核定一次编制，并通过法的形式确定下来。

2、改革乡镇干部人事制度，完善县乡公务员考录制度

针对乡镇公务员小农意识严重、效率观念差、功利主义盛行而导致整体素质不高的现象，我们认为，首先要改革干部人事制度，引入竞争激励机制，改革传统干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的铁饭碗，充分调动乡镇干部工作积极性。加强对干部的业绩考核，指定科学的考核和量化标准。通过考核，让那些有责任感、工作能力强、农民群众信任和拥护的干部继续留任或者进入领导岗位。其次是完善县乡公务员考试录用制度。一是扩大县乡公务员选拔录用视野，彻底打破身份、地域限制。第一，所有社会成员都有参与社会竞争的同等权利；第二，改革户籍管理制度，打破地区封锁政策，促进人才交流选拔。二是改革和完善考试方法，努力建立健全规范专业的考试录用制度。第一，采用现代化的结构性考

试方法。公务员考试应根据公务员工作的特点采用结构性考试方法，其结构由笔试、面试、心理测试、考核等构成。不同部分在总成绩中的比率，根据不同的职责尤其是不同的职位要求来确定。第二，建立公务员考试试题库。公务员考试录用主管单位的人事部门应建立公务员考试试题库，特别是专业科目试题库。可以按照统筹规划，分头开发，成果共享，有偿使用的原则组织有条件的省市共建专业科目考试题库和面试试题库。三是建立健全社会监督体系，增强考录工作的透明度。第一，借鉴高校招生考试的经验，建立起相对稳定的监督队伍。这一队伍可以由纪检、监察、公证机构、新闻媒体、群众团体的代表组成，并随时接受人大代表、政协委员的监督。第二，明确监督内容。主要监督招考程序是否按规定进行、报名及资格审查是否按招考公告的规定进行、笔试与面试命题是否符合有关要求，有无泄密问题以及考核录用是否客观公正。第三，完善监督方法。(1)建立考试录用工作公开制度，接受社会监督；(2)建立录用工作报告制度，接受上级政府人事部门的监督；(3)建立咨询制度，接受群众监督。

3、合理划分权限，理顺各种关系

乡镇政府作为一级政权组织，在很多方面并不是执法主体，缺乏市场经济条件下的法制手段，工作开展起来难度很大。无论从历史还是从现状来看，乡镇政府都不具备独立的决策权和完整的财政权。乡镇承担了大量上级交办的事务，却没有足够的权力，还要为执行结果负责。相对于县级政府的“权大于责”，乡镇却是“责大于权”，以有限的权力承担着无限的责任。乡镇政府在某种程度上已经成为县级政府的派出机构，甚至是某些职能部门的办事机构。因此，乡镇行政管理体制改革首先必须合理划分与上级(主要是县级)政府的权限。一是还权于乡镇，解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，明确乡镇政府的事权；二是明确与上级(主要是县级)部门的关系。县级部门与乡镇政府之间不是领导与被领导的关系，县级部门不应对乡镇政府实施直接发文等行为。三是县级部门在乡镇的派出机构在工作上应接受乡镇党委和政府的协调、监督，工作人员的考核、任免、奖惩等，应征求和尊重乡镇党委和政府的意见。其次要理顺各种关系：(1)理顺政府与乡镇企业的关系，理顺企业的产权关系，真正实现政企分开；(2)理顺政府与社会的关系。乡镇政府集中精力管理公共事务和公益事业，同时扩大和强化社会自身管理的功能，由社会的各种组织按照各自的性质和任务，共同承担社会义务；(3)理顺政府与市场的关系。凡是市场机制可以有效发挥作用的领域，乡镇政府主动退出，只管一些市场管不到、管不了、管不好的事情，以弥补市场失灵。同时积极培育市场自我调节能力，努力创造公平竞争环境，维护市场秩序。乡镇政府机构改革只是后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。

二、后农业税时代乡镇政府职能转变

1、目前乡镇政府职能定位存在的问题

进入后农业税时代之后，乡镇政府突出的问题是干了许多不该干的事情，而自己职权范围内的事又没做好。首先是在中央转移支付不能足额足量到位的情况下，乡镇政府为了维护正常运转和偿还债务，想尽一切办法增加财政收入，其中重要的途径就是发展企业和招商引资，有的乡镇甚至通过直接参与经济活动获得制度外收入；其次是有些乡镇超越经济能力大搞基础设施建设，而又没进行科学规划和很好地利用市场力量，结果导致许多小城镇成为一无产业基础、二无市场依托、三无居民社区的“空城”，更导致乡镇政府负债居高不下；第三，乡镇政府服务功能低下。南于管理体制、经费保障等许多因素，许多诸如农业技术推广、文化宣传等公共服务功能履行不到位甚至基本丧失，导致农村社会公共事业长期受到冷落，发展滞后。

2、乡镇政府职能转变

党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。但具体到基层乡镇政府，我们认为它基本上不具备履行经济调节智能的能力，也几乎没有市场监管的能力，真正需要抓实抓好的应该是社会管理和公共服务。因此，体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，(1)更新观念。这是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。(2)向农村提供公共服务和公共产品。不收农业税了，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品；(3)规划、建设和管理小城镇。乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障；(4)培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识、人权观念及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民；(5)人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改革的重点，也是改革的难点，各地乡镇自然、经济等环境千差万别，一定要因地制宜、抓住优势、突出特色，乡镇职能转变才会成功。

三、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府

后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：1．乡镇政府职能界定准确。按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。

2．科学配置乡镇机构规模。乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。3．乡镇权力机制的科学管理。权力机制是多方治理的核心

部分，只有构建民主、科学、合理的权力机构，才能实施有效的治理，才能建设服务型政府。首先，乡镇权力的产生要从过去的自上而下，改为自下而上，让农民群众有更多的知情权、选择权、决定权；其次，乡镇权力的运用必须依法行政，规范乡镇政府行为。

从横向分析，后农业税时代乡镇政府治理应该强调政府与社会的合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与的结合，强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调政府对公民的服务，在管理技术上强调引入市场机制，从而建立起政府、市场、社会三维框架下的多元治理体制。我们认为，在可预见的未来，我国乡镇政府多元治理的构成，必须强调政府的主导地位和作用，在此基础上，充分发挥农村社会中间组织的桥梁纽带作用，充分尊重农民的自主管理和民主参与乡镇社会事务的权利，分清政府应当承担和做些什么事。具体说来：1．强调乡镇政府的主导地位和引导作用，这是乡镇政府作为一级政府机构存在的理由；2．完善农村中间组织和社会化服务体系，将乡镇政府让渡出来的一些社会事务承担起来，将城市文明导入乡村社会，在政府与农民之间、农民与市场之间发挥社会的桥梁纽带作用，为农民的生产生活服务；3．倡导农民参与乡村公共事务和自主管理的积极性，激发他们的创造性。服务型政府的构建最终取决于农民的自主和觉悟，只有充分发挥农民的主体作用，尊重农民的权益，尊重农民的政治参与和自我管理，尊重农民的自主经营权，也只有政府通过各项政策引导，让近9亿农民获得更多社会资源，鼓励、引导和支持农村、农民建立各类社会经济组织和行会，扩大它们的生存空间，让农民为自己的事情做主，充分发挥社会各界的力量，政府才能真正为农村、农民、农业服务。

第四篇：后农业税时代乡镇财政问题个案调查

后农业税时代乡镇财政问题个案调查

作者：潘林芝 周陈曦

摘要：我国取消农业税使乡镇财政收入困难早已成为不争的“事实”，但本文对江西某镇政府收入情况进行调查分析却得出相反的结论，从而引出现今乡镇财政普遍存在的引税、垫税、空转等社会现实问题，并提出解决此类问题的方案。

关键词：农业税；引税；财政收入

一、取消农业税后乡镇财政问题个案调查

取消农业税是继土地改革、实行家庭联产承包责任制后我国农村基本政策的又一重大改革，是党中央落实“执政为民”理念，贯彻“科学发展观”的一项创新举措。然而，学术界和实践部门普遍认为，对中西部的大多数县、乡镇政府特别是乡级政府来讲，农业税的取消基本上使基层财政成了无源之水、无本之木而难以运转。面对这个从理论到实践都十分重大而紧迫的问题，对江西省某镇的财政收入情况进行调查。

2005年，江西省开始免征农业税。据统计，取消农业税使江西农民卸下了50亿元的担子，尽管中央和省财政将解决其中的30亿元，但巨大的税收缺口使江西许多财政困难的乡镇政府机构难以正常运转。笔者对江西某县M 1镇进行实地调查后得出的税收收入情况如下：中央取消农业税的政策在该县得到了落实。2003年以来其农业税的比重不断下降，2005年停止征收。但另一个情况却引起关注，M1镇在农业税比重不断下降的同时，其它税收收入却在以惊人的速度迅猛增长。2005年比2003年，除农业税外，其他税收收入增加了20倍。这与我们最初的判断及全国普遍的认识大相径庭。

二、对M1镇税收存在问题的实证分析

(一)对该镇税收情况的分析

根据拉弗曲线相关理论，税收与经济增长间应保持一定的比例，税收超过经济增长速率的过快增长将产生一系列不良后果，会给税基带来严重损害，最终进入税收增长下降的“拉弗禁区”。最理想的状态是税收与GDP同步增长，且维持在税收弹性系数范围内，即税收收入增长率与经济增长率之间保持一个科学合理的比率。税收弹性表达式为：et=(△T/T)/(△Y/Y)×100％。公式中，et为税收弹性，T为税收收入总量，△T为税收收入增长量，Y代表GDP，△Y代表其增量。现在存在三种可能的情况：(1)按上式计算et=1表示税收与经济同步增长，说明农业税取消给乡镇税收带来的缺口全部由GDP的增加来弥补，政府仍能正常运行，长期财政预算收入数额不会出现大的波动。(2)当et<1时，表明尽管税收绝对量可能增大，但税收增长速度慢于经济增长速度，新增国民收入中税收集中度下降。这意味着该乡镇GDP的增长不但可弥补农业税取消后的损失，而且能有所赢余。(3)当et>1时，表明税收增长快于经济增长，且税收参与新增国民收入分配的比重有上升的趋势，这意味着农业税的取消给乡镇财政收入带来巨大压力，甚至无法维持其正常的运转，即实际所需与实际收入失衡。

情况(1)比较特殊，现实中不常见，在此暂不考虑。对于情况(2)，只要经济增长了，对乡镇财政影响不大。着重分析情况(3)，因为从全国的形势看，农业税取消给乡镇财政造成缺口，不少乡镇陷入财政困境。但与此相反，调查中所反映的M1镇税收不仅没有减少反而大幅上升。究其原因，不排除经济发展的因素，但据上述分析，经济要在短短两年内增长如此之多，不得不令人怀疑。M1镇税收弹性高达23.8，而近年我国税收弹性在1994年仅为0.62，1999年达到最高为3.03，两者间的巨大差距更增加了我们对M1镇税收来源的置疑。

该镇财政税收方面的确存在一些令人匪夷所思的现象：M1镇2004年除农业税外其它税收收入为35万元；2005年其它税收收入为118万元，其增幅达到了两倍多，而2005年工农业总产值却只比2004年增加7.9％，两者的巨大差距值得深入探究。除去由经济增长带来的税收增加的那部分收入外，更应看到的另一种可能的情况，即镇政府使用引税、垫税、空转等手段，完成税收征收指标。

(二)关于“引税”等问题的讨论

1、界定及分类。“引税”是增加地方财政收入，完成上级规定的税收指标的一种公开的“秘密”手段。“引税”将本不属于自己区域内的税收通过各种非正规途径“引”到自己辖区，目的在于获得超过实际的地方财政收入或政绩回报。集中反映为所谓的利用发票“招商引税”，即地方出台税收返还政策，使一些企业在不具备生产经营条件的情况下注册挂名，将别处的生产经营成果转移到挂名企业开票销售。乡镇引税主要有四种类型：一是拉税，乡镇采用给纳税人回扣的办法吸引本镇以外的纳税人来本镇交税；二是借税，由于客观原因，税收有赢余的乡镇暗中鼓励当地企业向难以完成税收指标的乡镇纳税，并从中获得一定比例的手续费；三是买税，由于税源不足，乡镇为完成税收任务，让税务所去外地与对口部门商谈，将别人的税收“买”回来；四是混税，故意混淆税收级次，原为省、市收取的税收，由乡镇收取入县库，以取得县财政对超任务税款的全额返还。“空转”也是乡镇政府用来虚增税收的手段之一，是指由财政部门开具入库单，由地方金库假入库或财政部门先作支出，将财政资金拨给某单位，然后再直接转回作收入，即将一笔资金数次入库，人为做大财政收入规模，这是一种明目张胆的弄虚作假。此外，在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人员也想尽办法垫税，垫税的资金通常由个人或村组筹措。

2、虚假税收现象的原因及危害。造成引税等问题的主要原因是体制的缺陷，由于上级下达的任务偏高，脱离本地实际，许多地方盲目追求财政收入的高速增长，把完成财政收入指标纳入政绩考核体系，迫于压力而搞短期行为。乡镇政府为弥补税收缺口，为不影响干部晋级，为改善政绩而采取“引税”等非常规办法。企业出于利益驱动，通过减少实际税费支出，追求利润最大化。开票地管理部门出于自身利益考虑，采取默许或积极引进的态度，纵容企业前来开票。由于上述原因，“引税”现象屡禁不止，呈滋长蔓延之势。此类行为的危害主要表现在：首先，是一种严重违法行为。引税等行为强行使辖区外的企业向本辖区税务机关缴税，违反了《税收征管法》的属地管辖原则和发票管理的有关规定，造成税收征管的混乱。其次，不符合社会主义市场经济的公平竞争原则。由于税费负担的差异，破坏了市场的公平环境，迫使企业非法“寻租”行为代替了正常的“寻利”行为，助长了不正当竞争甚至恶性竞争行为的发生。最后，诸如税收空转的行为，通过弄虚作假掩盖了官员的实际工作成果，造成虚报政绩、欺上瞒下的浮夸风，助长了“数字出干部、干部出数字”的歪风邪气。

三、后农业税时代乡镇财政问题解决方案

(一)对我国现有的行政管理制度进行适当调整，使其适应现代经济发展的要求。一是在制度上倡导正确的政绩观，上级部门不应给下属单位规定具体的税收任务，从而遏制弄虚作假、“数字出官”的不正当行为。二是创新县、乡财政管理方式，目前实行的五级政府财政，省以下地方财政分为区行署或地级市、县或县级市、乡镇或市辖区三个层次，这是导致财力分散、行政人员多、管理成本高、政企难以分开等弊端的重要原因。因此，减少地方财政层级是地方财政体制改革的首要任务。应取消地区行署和乡镇两级财政，强化县(市)级财政，变地方三级财政为县一级地方财政。

(二)加强法制建设。市场经济是法制经济，财政体制的改革和建设要通过立法加以

确认和保障。应修改《预算法》，确立全国三级财政体制；着手制定累进税率利息所得税法；加强个人所得税征管，对偷漏税者实行严厉制裁；清理整顿预算外收入，绝大多数预算外资金划归预算内管理，企业自有资金改称企业资金，由企业自主安排使用；制定社会保障法案，开征社会保障税。

(三)进一步完善转移支付制度，改革农村公共产品和公益事业投资体制。第一，制定税收优惠政策。可根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权等形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的困难。第四，提高在农村公共品建设上做出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

第五篇：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

后农业税时代：乡镇财政的困境与出

路

后农业税时代：乡镇财政的困境与出路2007-02-02 21:56:00

关键词：乡镇；财政；农业税；改革

××年月日至日，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。中央在年以来农村税费改革试点的基础上，决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税时代”陷入困

境。

（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现

农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：

一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺

在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。

国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。

第一，农村义务教育经费严重不足。

农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负

面影响不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。

第二，农村基础设施建设支出缺口较大。

农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现

实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。

第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。

目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供

养都将出现资金缺口。

第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。

税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。

二、收支不平衡，运转难保证

农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。

一方面，乡镇财政收入增加难。

一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成

本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而影响财政收入的质量。

另一方面，乡镇支出经费口径依旧

农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村

治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。

三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势

据有关部门统计，在××年全国乡镇债务高达亿元，平均每个乡镇近万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题

也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不

可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。

（二）“后农业税时代”乡镇财政走出困境的出路

进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对乡镇的收支体制进行一系列的改革。

一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担

据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的％左右。另据

统计，乡镇一级需要农民养活的人员约．万人，平均每个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的％左右。

全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。

目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在××年月日向全国人大常委会做报告时指出，到××年底，我国已经有个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的个减少到个。也就是说从年开始，中国五年间撤并了多个乡镇，平均每天撤并个乡镇。当前我国行

政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时，撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。

同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营，催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。

二、改革农村社会公共产品和公益事业投资体制

进入“后农业税时代”，农村社会公共产品和公益事业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加以解决。从国家转移支付角度来看，××年国家测定的全国农业税及特产税的总额为近亿，也就是说国家转移支付的资金总额在五年内每年可能不会超过个亿。而实际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在亿以上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看，标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调

动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

三、调整教育资源配置，推进农村教育改革

“后农业税时代”，乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村

教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整

优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。

四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制

完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性

乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。

五、进一步完善转移支付制度

“后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。

现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。

转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付如专项拨款的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。

六、实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

乡村债务问题已成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇经济可持续发展的阻碍。因此，在“后农业税时代”，必须实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。目前，可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家

号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。