后农业税时代农民负担问题的调查与分析

第一篇：后农业税时代农民负担问题的调查与分析

后农业税时代农民负担问题的调查与分析

《中州学刊》2009年第1期作者：李铜山 陈允仓

从2006年起，中国在全国范围内全面取消了已经延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国农村进入了“后农业税时代”。这必将对大幅度减轻农民负担，加快新农村和小康社会建设进程，产生巨大的推动作用和积极而深远的影响。但正如温家宝总理所指出的那样，取消农业税只是“改革迈出的第一步，巩固改革成果还要付出更大的努力，走更长的路”。因为“三农”问题非常复杂，取消农业税对减轻农民负担究竟能否达到一劳永逸、万事大吉的效果，尚需时间的进一步检验。尤其是国务院办公厅于2006年6月26日再次出台《国务院办公厅关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，进一步激励我们对这个问题加以关注。为此，我们专门组成了后农业税时代农民负担状况调查组，对乡镇干部、村组干部和纯农户进行调查。此次调查组共分20个小组，每个小组平均5人，对农业大省河南东部、西部、南部、北部、中部5个地区共计14个市30个县50个乡80个村开展为期1个月的调查，以不同类型的农民和不同层次的干部为调查对象，通过问卷调查、与当地乡村组干部座谈、个别采访小组访谈等调查方法，了解广大干群的想法、看法，广泛征求他们的意见和建议。

本次调查完成后共收回有效问卷1387份，其中206份乡镇干部问卷，345份村组干部问卷，836份纯农户问卷。本文正是在对问卷数据分析及座谈讨论的基础之上，展开相关分析并进行研究。

一、后农业税时代农民负担的基本状况及成因分析

(一)农民负担的总体情况

在农业税取消之前，农民每年“法定”的负担包括农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”费等。除此以外，农民还经常缴纳各种名目的收费，年均摊在每个农民身上的费用有的地方多达几百元。通过调查我们发现，后农业税时代则与以上情况形成了鲜明的对比：以前“法定”的负担全部免除(“一事一议”除外)，其他乱收费、乱摊派情况也有了较大的改观，从总体上达到了减轻农民负担的初衷，的确起到了大大减轻农民负担的作用。

1法定的显性负担得到了较彻底的消除。2002年，河南农民人均负担为66元，亩均负担为55元。2004年，河南省农民人均负担为36.5元，比2002年减少29.5元；亩均负担为30.7元，比2002年减少24.3元。从2005年起，河南全省全部免征农业税，实行“零税率”，“法定”农民负担减低为

零，至此农民的显性负担得到了彻底的消除。

2普遍认为负担降低了。调查数据表明，有22.8%的乡镇干部、25.2%的村组干部和15.4%的纯农户选择农民负担“大大降低”了，有65%的乡镇干部、62.1%村组干部和63%的纯农户认为农民负担“有所降低”。两种情况合计起来，共有87.8%的乡镇干部、87.3%的村组干部、78.4%的纯农户认为

农民负担降低了，这充分说明免除农业税确实减轻了农民负担。

3广大干群比较满意。调查数据表明，40.4%的人选择“十分满意”，43%的人选择了“满意”，147%的人选择了“比较满意”，合计起来有98.1%的人选择了“十分满意”、“满意”和“比较

满意”，仅有1.9%的人选择了不满意。

4农民负担问题仍有不同程度的存在。调查中我们还发现，免除农业税并不代表农民负担不存在了，后农业税时代农民负担问题仍然存在，只不过农民负担面临着许多新情况和新问题。对“取消农业税后农民负担还重不重？”这一问题，虽然有524%的乡镇干部、46.7%的村组干部和44%的纯农户认为“较轻”，但仍有35.9%的乡镇干部、402%的村组干部和41.3%的纯农户认为“重”。加上选择“很重”的人数，在1387份问卷中，有近39.8%的乡镇干部、46%的村组干部和50%的纯农户认

为目前农民负担还重。总计起来，认为“重”和“很重”的比例也高达47.5%。

(二)当前农民负担的主要特点

通过调查我们发现，后农业税时代的农民负担具有如下几方面的突出特点：

1隐性负担重且增长过快。调查结果表明，有41.3%农民认为农民负担重，主要是因为部分地区农民隐性负担的增长速度已经大大超过了农民人均纯收入的增长速度，大大超过了农民的承受能力，减负工作稍有松懈，农民负担就可能会出现反弹。

2名目繁多而且花样翻新。在调查中我们发现，有的地方在收购农产品和安排农作物种植时向农户罚款；有的地方在结婚登记、计划生育、中小学收费工作中向农民收取不合理费用；有的地方以摊派方式强行要求农民交养老保险金；有的地方在粮棉收购中强行代扣代缴各种款项；有的地方在修路和中小学建设中搞一些不切实际的集资。名目仍比较多，花样越来越新，涉及面广，数额较大，农民

不堪承受。

3农民负担呈现金字塔型。从县市到乡镇，再从乡镇到村组，常常是每下一层，让农民负担的费

用就增加一些，越到基层统计数字越大，使农民感到负担较重。

4有的还在“打农民的主意”。就农民负担而言，以前比较普遍的说法是“头税轻，二税重，摊派是个无底洞”，现在“头税”、“二税”基本没有了，而涉及国家政府部门的摊派这个“无底洞”有的地方还存在，往往是有关部门或行业为了获得私利，借“为民服务”之名“向农民伸手”。同时，现行的“一事一议”政策，也为一些村组干部借权力寻租埋下了隐患。

(三)农民负担存在的主要问题

通过调查我们发现，在后农业税时代，传统意义上的显性负担和强制性隐性负担已基本消失，农民负担的“大头”演变成了更加隐蔽的“特隐性负担”。在影响农民负担的主要因素中，有60.6%的人选择“农资大幅涨价”，有54.8%的人选择“高额的医疗费用”，有57.1%的人选择“子女教育费用”，这表明这三项因素是农民隐性负担重的重要因素。另外，选择“婚丧支出”、“农村经济发展

滞后”和“农产品价格降低”的人数也比较多，也是农民隐性负担较重的重要因素。

1加重农民负担的情况仍存在。从调查的实际情况看，某些地区的个别地方加重农民负担的情况仍然存在，有的地区甚至还相当严重。比如：有的领域集资、摊派仍在发生，特别是在农村基础设施建设中仍然存在乱集资、乱摊派问题；有的罚款根本就没有政策规定，但有关部门仍在收取，行为很不规范；有的部门在为农民提供服务时变相乱收费，如农民没有浇地，也要被摊派缴纳水费；有的地方在征地和安置补偿中，损害农民权益的问题还比较突出；有些基层干部工作作风粗暴，强征强收现

象仍未杜绝等。

2农民负担出现了“重心转移”。随着农业税的全面取消，加重农民负担的内容和形式发生了“重心转移”——原来被“正税”遮掩起来、不算突出的负担变得突出了。一些地方知道不能“明收明拿”了，就开始实行“税内损失税外补”的变换手法：在收费内容上，由农业税费转向行业、部门收费，一些专业养殖户和农村个体工商户首当其冲；在收费方法上，由乡村组织集中收取转向部门、单位分散收取；在收费对象上，由面向全体农户转向对要求办事或提供服务的部门或特定农户，特别是农民去乡政府办事时，明明是政府应该义务为农民解决的，还要收取所谓的“某某项办理手续费”等。

同时，某些离城市较远的地方，还存在个别部门向农民乱收费、乱罚款等问题。

3深层次问题尚未得到有效解决。从表面现象看，现在农民虽然没有政策规定的直接负担，但长期以来形成的城乡二元结构，使得广大农民在子女教育、就业、养老保障、医疗以及农村基础设施建设等各方面仍然承受着较重的负担。而且，乡、村两级经费不足的局面在短期内又难以解决，乡村干

部向农民收费的潜在倾向将长期存在，农民负担反弹的压力仍然很大。

(四)农民负担仍然较重的原因

除了过去传统的国家宏观经济体制和政策及其导致的城乡二元结构这一最基本的成因之外，后农

业税时代农民负担仍然较重的主要原因有以下几个方面：

1农资价格上涨过快。农药、化肥品种的不断翻新，虽然满足了农民的多元化选择，但也给农民带来了价格上的困惑：价格普遍比以前上涨了40%—60%，有的甚至达到了100%—150%。比如柴油，2005年柴油价格每升还在1元7角左右，2006年已上涨到近3元/升。种地、犁地由过去的30元/亩变为2006年的50元/亩。乡镇干部、村组干部和纯农户对“农资大幅涨价”反映最为强烈，选择

率分别达到了61.7%、75.6%和73.0%。

2医疗费用太高。在调查中我们深刻感受到，难以想象的高额医疗费用的确让农民不堪重负。农民收入是“走着涨”，而医疗收费是“跑着涨”。导致农民对小病一拖再拖，结果拖成大病；对大病一挺再挺，实在坚持不住才去医院治疗，而其中的多数人又会因为高额的费用而放弃治疗。因病致贫、因病返贫，在农村已经是十分常见的现象。难怪有63.6%的乡镇干部、71.3%的村组干部和68.4%的纯

农户都一致选择了这一原因。

3子女教育费用超负荷。目前，广大农村已全面实施了“两免一补”的九年制义务教育政策，中小学学生免除了学费和书本费，还补了住宿费，这些措施都会减轻农民负担。然而在子女教育费用方面，农民的“担子”仍然较重。比如：义务教育阶段一些乱收费现象仍时有存在，一些学校还在顶风违纪变相收费，且这些收费多为隐性收费或引导性收费，尽管数额不大，但存在较为普遍；高中不在九年义务教育范围之内，学费也年年看涨，不少农民家庭难以承受；随着教育改革，大学全部变成了自费，一个在校大学生一年的费用通常在一万元左右，许多农户不是因为有孩子能上大学而高兴，而是为高额的学费而发愁。这也是62.6%的乡镇干部、66.9%的村组干部和66.1%的纯农户认为子女教育

费用是其重要负担的原因。

4婚丧嫁娶盲目攀比。在广大农村，“邻里效应”是非常明显的。对于婚丧嫁娶来说，近些年来盲目攀比的现象相当普遍。在农村，一个儿子从定亲、建房到结婚生子共需要费用10多万元。农民只靠种地一生也“种”不出这么多钱来，而为了自己孩子的所谓“幸福”，东讨西借也要把媳妇娶到家。农村办丧事花销也很大，七八千元很常见，上万元也不希奇，有的甚至达到2万—3万元。这也是407%的乡镇干部、39.1%的村组干部和43%的纯农户认为婚丧支出是其重要负担的原因。可以说，婚丧嫁娶中的“大手大脚”，大大超过了农民的承受能力，广大农民“自我减负”也成必然。

5乱收费现象依然没有杜绝。由于农业税免除后乡镇财政收入大幅度减少，而转移支付一时又供给不足，相关部门为了维持正常运转，就改为向农民收费来填补差额。因此，有19.9%的乡镇干部、246%的村组干部和36.2%的纯农户认为各种乱收费是其重要负担的原因。

二、三类群体对农民负担看法不同的成因阐释

后农业税时代农民负担问题还存在，这是大家都认可、无需争辩的事实。但对其中具体问题的认识和看法，乡镇干部、村组干部、纯农户等三类不同的群体又表现出比较大的差异。我们力争通过对这三个群体的不同看法差异成因的分析，真实而全面地反映后农业税时代农民负担的准确状况。

(一)减负重要性。免除农业税对减轻农民负担的重要程度乡镇干部、村组干部和纯农户达到了惊人的相似，有超过90%的人认为“十分重要”和“重要”，足见这一政策的积极作用。但也近9%的被调查者认为免除农业税对减轻农民负担“不重要”或“很不重要”。我们分析，之所以产生这种情况，可能是因为考虑问题的全面程度不同所致，即一些被调查者可能是考虑到了诸如农资价格上涨等对免

除农业税这一政策效果的冲销等一些其他因素，进行了综合衡量后才得出了这样的认识。

(二)负担是否降低。针对“免除农业税农民负担是否降低”这一问题，乡镇干部、村组干部与纯农户的看法有共同之处，也有一定差别。总体而言，乡镇干部、村组干部、纯农户中表示“有所降低”或“大大降低”的合计比重分别达到了87.8%、87.3%和78.4%，乡镇干部与村组干部比较一致，甚至有252%的村组干部认为农民负担“大大降低”了。我们分析，村组干部可能认为农民可以借政策东风发展相关产业，使收入水平大幅度提高，从而负担大为降低。反过来，认为“没有降低”和“不仅没有降低，而且加重了”的乡镇干部、村组干部、纯农户的比重则分别达到了12.2%、12.7%和21.6%，甚至3.8%的纯农户认为负担没有降低甚至有加重趋势。这部分农民多集中于年龄较大而在家留守的群体，他们年老无力不能像年轻人那样外出务工，没有知识文化不能发展其他产业，伴随着农资价格的上涨等，被减免的税费负担被更多其他的支出所冲销，生活更见艰难。

(三)收入变化。针对取消农业税后农民收入增加与否的问题，乡镇干部、村组干部和纯农户的答案表现出一种相当大的差异。尽管相当一部分都认为增加了，但是乡镇干部认为有所增加的较其他两个对象为多，而村组干部认为大大增加的和减少的为多，农民选择基本没变化的为多。乡镇干部认为“大大增加”的和“有所增加”的合计起来达到737%，比纯农户(64.1%)多出9.6%；村组干部认为“大大增加”的和“有所增加”的合计起来达到727%，比纯农户(64.1%)多出8.1%。我们认为，产生这些差异的原因主要是，乡村组干部认为农民缴纳的税款免了，收入自然就会增加，这不足为奇，而且，本乡镇、本村组的农民收入增加了，无疑是自己政绩的一部分，他们当然会说农民收入水平提高了，而不会往自己脸上“抹黑”。乡镇干部中的243%、村干部中的22.6%认为“基本没有变化”，而纯农户却有30.8%；还有2%的乡镇干部、5.2%的村干部和5.1%的纯农户认为“减少了”。我们认为造成这种情况的原因有：其一，从调查对象来看，在家接受调查的大多是年龄较大在家留守的人，他们的创收能力大多较低。其二，从每亩土地的具体收入来看，收入水平较之以前，有些的确是相对降低了。其三，现在虽说收成好了，但购买力下降了，也就好像收入没有增加一样。即现在农产品价

格虽然有所上涨，但远远赶不上农资价格的涨幅，相对收入水平自然是不如以前。

(四)负担情况。在“您认为取消农业税后农民负担还重不重？”这一问题的选择中，出现了大的不同。乡镇干部、村组干部和纯农户在选择农民负担“很重”和“重”时出现了递增的情况，分别占各对象总人数的3.9%、5.8%、8.7%和35.9%、402%、41.3%，而在选择“较轻”和“很轻”时出现了递减的情况，分别占各对象总人数的52.4%、46.7%、44%和7.8%、7.3%、6.0%。这些数据表明完全免除农业税农民负担的确有所减轻了，国家的支农惠农政策得到了有效的落实，农民得到了极大实惠。但同时更说明了农民负担依然沉重的事实。为什么会出现这两大截然相反的情况，且数字也存在较大的差异，特别是乡镇干部与农民的选择差异非常的明显(如乡镇干部选择农民负担“很重”和“重”的分别占乡镇干部总人数的3.9%和35.9%，而农民回答的占8.7%和41.3%。)呢？根据调查我们得知：收入的增减与负担的增减往往并不是同步的，收入大幅度增加，可能支出会更多，因此负担会更重；收入即使没有增加，但支出减少，也会引起负担的降低。从某个角度来讲，负担在很大程度上是一个比率，与收入呈相关关系。针对取消农业税后农民负担问题，乡镇干部、村组干部、纯农户三种类型的人群认为负担依然沉重的呈上升趋势，而认为负担轻的则呈下降趋势。之所以会出现这种差异，只能说明所站角度不同，我们对此进行具体分析。站在乡镇干部的角度来讲，他们认为取消了农业税，取消了“三提五统”，取消了各种乱收费，并且每亩地还有10多元的国家补贴，另外还有每年年底打工挣的几千块钱，农民负担自然轻了。站在纯农户的角度来讲，有44%的纯农户选择负担较轻正是反映了国家免除农业税给农民带来了实实在在的好处，农民打心眼里感激政府。很多农民自己也承认，现在的负担有许多是市场和自身引起的，几乎没有什么政策性负担，国家的大政方针还是亲民的。有的农民之所以认为自己负担重，的确是各家有各家的难处，再加上当前农业生产资料价格的恶性上涨几乎全部冲销了国家对农民补贴所带来的好处，所以还有41.3%的农民选择当前农民负担重，这也是

实话实说。

(五)农民承受情况。针对“完全取消农业税农民负担能否承受”这一问题的回答也有异同。从理论上，无论乡镇干部、村组干部，还是纯农户认为农民负担很轻的，自然就完全可以承受；认为较轻的，也就勉强可以承受；认为负担重的，会选择不能承受；而认为负担很重的，自然就根本难以承受。但事实上，仍然有较大差异。我们以对象的不同加以解释。认为“完全可以承受”的，乡镇干部居多，占乡镇干部总人数的29.6%，远高于占17.8%的纯农户。不少乡镇干部认为，当初交农业税时大家都承受了，如今免除了包括农业税在内的很多负担，应该是完全可以承受的。三种对象均认为“勉强可以承受”的居多，乡镇干部占62.6%、村组干部占699%，纯农户占66.3%。这也正反映了当前农民负担的特点。农民负担较重，但是基本也在可承受范围之内。选择“不能承受”的农民居多，这也符合农民的具体状况。以前没有多少人关注农民负担，反正就是那样，也就默默忍受了；如今关注的人多了，仔细一盘算，才发现自己的负担的确有难以承受之重。而选择“根本难以承受”的农民的比例虽然只有2.2%，但这部分人比较特殊——绝大多数家庭都是特困户，温饱问题就难以解决，能说

负担不重吗？

三、结论及对策建议

(一)研究结论

通过调研我们发现，我国进入后农业税时代后，虽然已从“以农养政”时代进入了“农不养政”时代，但多少年来一直困扰农村经济和社会发展的农民负担重问题在有些地方不仅没有大的改观，而且面临许多新问题；同时，造成这种状况的成因还很复杂，认识还很不一致，在新的历史时期出现了一些新特点；要巩固取消农业税给广大农村带来的改革成果，进一步防范和遏制农民负担反弹，就必须从政府、市场和农民三方统筹考虑，运用一些新的政策措施应对已经出现的新情况、新问题；只有有的放矢、统筹安排、形成合力，才能建立起防范和遏制农民负担反弹的长效机制，逐步解决这个长期困扰农民生存与发展的大问题，实现城乡统筹发展，加快新农村建设的进程，促进和谐农村的构建。

(二)后农业税时代防范和遏制农民负担反弹的对策建议

我们认为，要针对上述调查结果和成因分析，有的放矢地防范和遏制农民负担反弹，就必须疏清政府、市场和农民这三者之间的关系，建立起有效的相互约束长效机制，最后形成良好的减轻农民负

担循环机制。可采取的对策措施，包括如下方面：

1严格控制农资价格恶性上涨。加强对农业生产资料的价格监管，严格控制农资价格“跟风式”、“变本加厉式”上涨，尤其要注意防范农产品价格上涨与农资价格上涨形成恶性循环、后者居上的情况出现。例如，国家对农业生产资料，特别是化肥、农药、种子、柴油等实行最高限价，对超出最高

限价销售的单位和个人，有关执法部门应严厉打击。

2全力健全农村医疗保障制度。一方面，要严格控制药价的疯涨和大医院的收费标准。各类药品价格都应通过电视、报纸和网络向社会公开，严格限制药品售价，大量减少“高价药”；医院收费标准应由国家统一明码标价，而且要把具体收费标准挂在医院最显眼的地方，增加医院收费透明度，同

时加大医德医风教育，严厉惩处那些见利忘义的势利庸医，防止农民因病致贫、因病返贫。另一方面，要深化农村合作医疗改革。目前，由于新型农村合作医疗政策宣传力度不够，干群对新型农村合作医疗认识有偏差，筹资方式成本较高且筹资难，相关配套管理制度滞后，管理体系制定不够完善等原因，农村新型合作医疗发展还比较缓慢。今后，可通过正确引导农民自愿出资参加合作医疗，建立稳定的合作医疗筹资机制，强化对新型合作医疗改革的管理，明确发展和完善合作医疗的方向，进一步提高管理水平和管理能力等措施，解决农村合作医疗发展中存在的模式不规范，机制不健全，筹资方式少，资金不到位，管理监督难，政令不畅通，报销范围窄，农民受益面小，参保意识不强，报销程序繁琐

等问题。因此必须进一步发展和完善新型农村医疗合作机制。

3积极倡导文明俭朴的社会新风。有关部门要运用当地电视台和广播电台等媒体，在农村大力倡导文明俭朴的社会新风，大力宣传婚丧嫁娶简办的好处，让群众真正明白新农村建设下的“乡风文明”究竟是怎么一回事，引导农民把有限的资金用在发展致富项目和农业生产上，移风易俗，破除陋

习，抑制盲目攀比、铺张浪费的发生。

4大力推进农村综合配套改革。要继续推进乡镇机构改革。通过乡村机构改革解决机构膨胀、人员过多的问题，减少有关部门和人员“向农民伸手”的机会。可以采取减少人员，机构精简及合并的方法，尽快建设少而精的干部队伍，尽快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的县乡行政管理体制和运行机制，使政府职能向精简、效能型转变，加规范化、社会化，实现“小政府、大服务”的目标。要积极清理化解乡村债务。按照“控制新债、分类处理、逐步化解”的原则积极化解乡村债务，以防范和防止乡村债务向农民身上转嫁。要强化农村教育改革的社会公益性。抓好农村九年制义务教育“一费制”和“两免一补”等政策的落实，使广大农村孩子都能真正享受到免费教育的好处，使广大家长能够“轻装种田”；加大对农村教育投资的力度，使广大农村孩子都能沐浴到公共财政的阳光，同时从政策上对考上高中、大学的农村孩子给予倾斜(如对农村大学生进行补贴等)，以保障他们既能上学，又不致贫。要杜绝各种名目的乱收费。认真清查、取消那些涉及向农民收取税费的部门规章或地方条例，依法约束政府部门行为。比如：把治理乱编、乱印、乱发教辅材料作为一项重要内容进行专项检查，进一步加大农村义务阶段教育乱收费的治理力度；对申领、换领二代身份证的严格执行只收取工本费每证20元，认真治理第二代居民身份证办理中的乱收费；坚决打击那些打着收取“社会抚养费”的旗号提高收费标准而乱收费和滥收费的行为，加大治理计划生育乱罚款；查清拖欠被征地农民征地款项的底数，并针对清查发现的问题制定整改措施；严禁在婚姻登记中乱收费、搭车

收费，并切实纠正殡葬工作中的违规收费行为等。

5全面提高农业综合生产能力。国家要加大对农村的财政支持力度，加大对农村基础设施，尤其是道路、水电、信息等基础设施的投资力度，加强推广农业新技术，完善农产品信息渠道，全方位地提高广大农民的现代农业生产能力、农产品交易能力、就业选择能力、创业开拓能力和应对风险能力，尽快成为有文化、懂技术、会经营的新型农民，成为发展农业和农村经济的“全才”或“多面手”。

6尽快完善保护农民合法权益的法律法规。即使是农业税取消以后，加重农民负担的“口子”也没有完全堵上，比如说“一事一议”，有的地方有事议、无事也议，反正是只要议就要收费，成了一些村组干部乱收费的口实，有的农民甚至戏称之为农村的“听证会”。对此，除了进一步完善相关的政策措施以外，还需要尽快完善相关的法律法规，从法律上提供一道坚固的屏障。同时，必须引导、支持农民建立一个由农民自己组成的农民权益保护组织，依法维护自己的合法权益，防止自己的负担反弹。农民负担的产生的原因之一，就是农民权利的“贫困”，没有与政府有关部门博弈的能力。从一定意义上讲，后农业税时代应当是农民权利时代。只要农民的权利没有形成对基层政府权力的有效制约，日久天长，不断自我膨胀的基层政府部门照例会想方设法开动行政权力的“抽水机”，从农民

身上抽取维持自身运转的财源。

第二篇：后农业税时代乡镇财政问题个案调查

后农业税时代乡镇财政问题个案调查

作者：潘林芝 周陈曦

摘要：我国取消农业税使乡镇财政收入困难早已成为不争的“事实”，但本文对江西某镇政府收入情况进行调查分析却得出相反的结论，从而引出现今乡镇财政普遍存在的引税、垫税、空转等社会现实问题，并提出解决此类问题的方案。

关键词：农业税；引税；财政收入

一、取消农业税后乡镇财政问题个案调查

取消农业税是继土地改革、实行家庭联产承包责任制后我国农村基本政策的又一重大改革，是党中央落实“执政为民”理念，贯彻“科学发展观”的一项创新举措。然而，学术界和实践部门普遍认为，对中西部的大多数县、乡镇政府特别是乡级政府来讲，农业税的取消基本上使基层财政成了无源之水、无本之木而难以运转。面对这个从理论到实践都十分重大而紧迫的问题，对江西省某镇的财政收入情况进行调查。

2005年，江西省开始免征农业税。据统计，取消农业税使江西农民卸下了50亿元的担子，尽管中央和省财政将解决其中的30亿元，但巨大的税收缺口使江西许多财政困难的乡镇政府机构难以正常运转。笔者对江西某县M 1镇进行实地调查后得出的税收收入情况如下：中央取消农业税的政策在该县得到了落实。2003年以来其农业税的比重不断下降，2005年停止征收。但另一个情况却引起关注，M1镇在农业税比重不断下降的同时，其它税收收入却在以惊人的速度迅猛增长。2005年比2003年，除农业税外，其他税收收入增加了20倍。这与我们最初的判断及全国普遍的认识大相径庭。

二、对M1镇税收存在问题的实证分析

(一)对该镇税收情况的分析

根据拉弗曲线相关理论，税收与经济增长间应保持一定的比例，税收超过经济增长速率的过快增长将产生一系列不良后果，会给税基带来严重损害，最终进入税收增长下降的“拉弗禁区”。最理想的状态是税收与GDP同步增长，且维持在税收弹性系数范围内，即税收收入增长率与经济增长率之间保持一个科学合理的比率。税收弹性表达式为：et=(△T/T)/(△Y/Y)×100％。公式中，et为税收弹性，T为税收收入总量，△T为税收收入增长量，Y代表GDP，△Y代表其增量。现在存在三种可能的情况：(1)按上式计算et=1表示税收与经济同步增长，说明农业税取消给乡镇税收带来的缺口全部由GDP的增加来弥补，政府仍能正常运行，长期财政预算收入数额不会出现大的波动。(2)当et<1时，表明尽管税收绝对量可能增大，但税收增长速度慢于经济增长速度，新增国民收入中税收集中度下降。这意味着该乡镇GDP的增长不但可弥补农业税取消后的损失，而且能有所赢余。(3)当et>1时，表明税收增长快于经济增长，且税收参与新增国民收入分配的比重有上升的趋势，这意味着农业税的取消给乡镇财政收入带来巨大压力，甚至无法维持其正常的运转，即实际所需与实际收入失衡。

情况(1)比较特殊，现实中不常见，在此暂不考虑。对于情况(2)，只要经济增长了，对乡镇财政影响不大。着重分析情况(3)，因为从全国的形势看，农业税取消给乡镇财政造成缺口，不少乡镇陷入财政困境。但与此相反，调查中所反映的M1镇税收不仅没有减少反而大幅上升。究其原因，不排除经济发展的因素，但据上述分析，经济要在短短两年内增长如此之多，不得不令人怀疑。M1镇税收弹性高达23.8，而近年我国税收弹性在1994年仅为0.62，1999年达到最高为3.03，两者间的巨大差距更增加了我们对M1镇税收来源的置疑。

该镇财政税收方面的确存在一些令人匪夷所思的现象：M1镇2004年除农业税外其它税收收入为35万元；2005年其它税收收入为118万元，其增幅达到了两倍多，而2005年工农业总产值却只比2004年增加7.9％，两者的巨大差距值得深入探究。除去由经济增长带来的税收增加的那部分收入外，更应看到的另一种可能的情况，即镇政府使用引税、垫税、空转等手段，完成税收征收指标。

(二)关于“引税”等问题的讨论

1、界定及分类。“引税”是增加地方财政收入，完成上级规定的税收指标的一种公开的“秘密”手段。“引税”将本不属于自己区域内的税收通过各种非正规途径“引”到自己辖区，目的在于获得超过实际的地方财政收入或政绩回报。集中反映为所谓的利用发票“招商引税”，即地方出台税收返还政策，使一些企业在不具备生产经营条件的情况下注册挂名，将别处的生产经营成果转移到挂名企业开票销售。乡镇引税主要有四种类型：一是拉税，乡镇采用给纳税人回扣的办法吸引本镇以外的纳税人来本镇交税；二是借税，由于客观原因，税收有赢余的乡镇暗中鼓励当地企业向难以完成税收指标的乡镇纳税，并从中获得一定比例的手续费；三是买税，由于税源不足，乡镇为完成税收任务，让税务所去外地与对口部门商谈，将别人的税收“买”回来；四是混税，故意混淆税收级次，原为省、市收取的税收，由乡镇收取入县库，以取得县财政对超任务税款的全额返还。“空转”也是乡镇政府用来虚增税收的手段之一，是指由财政部门开具入库单，由地方金库假入库或财政部门先作支出，将财政资金拨给某单位，然后再直接转回作收入，即将一笔资金数次入库，人为做大财政收入规模，这是一种明目张胆的弄虚作假。此外，在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人员也想尽办法垫税，垫税的资金通常由个人或村组筹措。

2、虚假税收现象的原因及危害。造成引税等问题的主要原因是体制的缺陷，由于上级下达的任务偏高，脱离本地实际，许多地方盲目追求财政收入的高速增长，把完成财政收入指标纳入政绩考核体系，迫于压力而搞短期行为。乡镇政府为弥补税收缺口，为不影响干部晋级，为改善政绩而采取“引税”等非常规办法。企业出于利益驱动，通过减少实际税费支出，追求利润最大化。开票地管理部门出于自身利益考虑，采取默许或积极引进的态度，纵容企业前来开票。由于上述原因，“引税”现象屡禁不止，呈滋长蔓延之势。此类行为的危害主要表现在：首先，是一种严重违法行为。引税等行为强行使辖区外的企业向本辖区税务机关缴税，违反了《税收征管法》的属地管辖原则和发票管理的有关规定，造成税收征管的混乱。其次，不符合社会主义市场经济的公平竞争原则。由于税费负担的差异，破坏了市场的公平环境，迫使企业非法“寻租”行为代替了正常的“寻利”行为，助长了不正当竞争甚至恶性竞争行为的发生。最后，诸如税收空转的行为，通过弄虚作假掩盖了官员的实际工作成果，造成虚报政绩、欺上瞒下的浮夸风，助长了“数字出干部、干部出数字”的歪风邪气。

三、后农业税时代乡镇财政问题解决方案

(一)对我国现有的行政管理制度进行适当调整，使其适应现代经济发展的要求。一是在制度上倡导正确的政绩观，上级部门不应给下属单位规定具体的税收任务，从而遏制弄虚作假、“数字出官”的不正当行为。二是创新县、乡财政管理方式，目前实行的五级政府财政，省以下地方财政分为区行署或地级市、县或县级市、乡镇或市辖区三个层次，这是导致财力分散、行政人员多、管理成本高、政企难以分开等弊端的重要原因。因此，减少地方财政层级是地方财政体制改革的首要任务。应取消地区行署和乡镇两级财政，强化县(市)级财政，变地方三级财政为县一级地方财政。

(二)加强法制建设。市场经济是法制经济，财政体制的改革和建设要通过立法加以

确认和保障。应修改《预算法》，确立全国三级财政体制；着手制定累进税率利息所得税法；加强个人所得税征管，对偷漏税者实行严厉制裁；清理整顿预算外收入，绝大多数预算外资金划归预算内管理，企业自有资金改称企业资金，由企业自主安排使用；制定社会保障法案，开征社会保障税。

(三)进一步完善转移支付制度，改革农村公共产品和公益事业投资体制。第一，制定税收优惠政策。可根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权等形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的困难。第四，提高在农村公共品建设上做出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

第三篇：农民负担问题调查问卷

农民经济状况问题调查问卷

亲爱的农民朋友：

我们是xxxxx的学生。近年来，国家出台了一系列改善民生的政策，旨在提高人民收入，改善人民生活。对于我国这个农业大国来说，农民问题无疑是重中之重。“十二五”规划伊始，我们想通过这次调查，了解当前农民负担的真实情况，为农民朋友的增收和生活水平的提高提供参考。特邀您填写这次问卷，希望您能配合我们这次调查。谢谢！

(1)您家有几口人？_____________口；

(2）您家的主要劳动力有几口人？_______________口；

（3）您家的土地有多少亩？_______________亩；

（4）您家是否租种了土地？

A、租种了，______亩B、没有，但想租种 C、没有，也不打算租种；

（5）您的家庭种植过何种经济作物：

A、没有种过 B、种过：______

（6）你家土地使用情况如何

A、没有闲置土地

B、有少量闲置土地

C、有大量闲置土地

（7）您家去年的收入大概是多少？

A、2500元以下 B、2500—5000元 C、5000—7500元 D、7500—1万元 E、1万—1.5万元 F、1.5万—2万元 G、2万—3万元 H、3万元以上；

（8）您家里的主要收入来源是：（单选题）

A、依靠农业生产 B、依靠基本工资 C、依靠手工业制作D、外出务工E、饲养牲畜 F、其他；

（9）您家是否有人外出打工？

A、有，_______________人B、没有；

（10）您觉得打工与务农哪个挣的钱多（单选题）

A、打工 B、务农

（11）您家庭中最高的受教育程度是：

A、小学及以下 B、初中 C、高中或中专 D、大专E、大学 F、研究生或以上学历

（12）您家是否有孩子上学?

A、有，______个，每学期大概花费______元； B、没有

（13）除盖房子和购买农业生产资料外，您家里平均每人每月的基本生活费支出大约为 ：

A、100元以下；B、100—200元；C、200—300元；D、300—400元；

E、400—500元；F、500—600元；G、600—700元；H、700元以上

（14）你家每年经济支出最大的项目是 ？

A、老人赡养费B、生活费用C、生产费用D、医疗费用E、造房修房F、教育费用

（15）你家住房情况如何？

A、住老瓦房（草房）

B、自己新盖的楼房（平房）

C、住的拆迁后分配的房子

D、自己在市、镇中心购买了房子

（16）您对政府落实减轻农民负担政策的工作是否感到满意？

A、很满意 B、比较满意 C、无所谓 D、不满意

E、很不满意 F、不知道

（17）您希望未来几年，自己的生活在哪些方面得到改善：

A、吃 B、穿 C、用 D、住 E、行 F、其他：_________

（18）您是否了解政府的富民政策：

A、了解 B、不了解

（19）您对今年粮价的看法：

A、基本合适 B、偏低 C、偏高

（20）您对现在物价水平的看法：

A、太高 B、偏高 C、基本合适 D、偏低 E、不知道；

（21）你家是否有稳定的存款或者有较长时间的贷款、债务欠款？

A、有比较满意的存款

B、都没有

C、有一定数额的贷款、债务

（22）目前影响您家庭增加收入的主要原是因？

A、资金 B、技术 C、劳动力不足 D、农产品销售难；E、自身文化水平低或没有专业技能；F、外出打工等增加收入的机会少；G、其它因素

（23）您家是否加入了新型农村医疗保险？

A、加入 B、没有

（24）您觉得新型农村医疗保险对您帮助怎样？

A、很大程度减轻了医疗负担 B、有一定帮助 C、帮助不大；

（25）您家是否有人加入了农村养老保险？

A、有，______人B、没有；

（26）您对加入农村养老保险有何看法？

A、为以后年老考虑，很必要B、可以加入 C、想加入，但资金不足D、无所谓 E还年轻，没必要；

（27）乡村干部处在农村最基层，在农村经济发展中起到很重要的作用，您对村干部的看法：

A、满意 B、基本满意 C、不满意

（28）您家中的农耕工具：

A、人力与牛耕 B、农用机械，成本情况：_______________

（29）您家每年化肥、种子、农用工具等农资花费大概有多少______元？

（30）您希望农业结构调整、发展经济、增加农民收入采取的措施：

A、发展大棚蔬菜，壮大规模农业

B、发展农副产品加工业和乡镇企业

C、培养农村经纪人队伍，扩大农产品销售渠道

D、农产品结构调整不仅要科技，还要资金支持

再次谢谢您的合作！

第四篇：后农业税时代的村民自治问题研究

[摘要]20年来村民自治开创了我国农村民主政治的新纪元，它的产生和发展，为农村政治、经济和社会发展注入了新的生机与活力，推动了农村现代化建设，取得了举世瞩目的成就。文章在充分肯定村民自治在实践中取得巨大成就的同时，探讨了目前我国村民自治制度的不足之处，并就其完善措施及发展趋势展开讨论。

[关键词]村民自治；民主；发展方向

1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，次年6月，村民自治正式启动实施，这是我国第一部保障农村村民实行自治的法律。随着村民自治的深入推进、不断发展和完善，带来的必定是亿万农民幸福美满的新生活。

一、村民自治的实践意义

(一)实现了基层民主政治的历史性飞跃。村民自治是中国农村基层的民主制度，村民自治的最重要价值就是在民主化进程中，建立一系列民主规则与程序，并通过运用民主规则与程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而赋予民主以真实内容；与此同时，以草根民主为表现的村民自治在实践中还表现在它为国家政治生活提供了一种示范，近年来，乡镇长的直接选举、政务公开、依法行政等等，正是对草根民主示范作用的回应。正如著名学者徐勇所说：“村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供了示范作用。”

(二)促进了社会主义市场经济体制的建立。首先，农村经济发展促进了全社会生产力的发展。其次，农村经济民主促进了国家经济的民主化进程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它适应了国家实现民主的要求，推动着国家的经济民主化进程，它带来的价值与利益多元化趋向打破了传统的禁锢，在经济民主和经济自由方面得到了一次大解放。最后，农民的市场经济意识有助于促进全社会的市场经济意识的提高。农民要自己找市场，有的农产品生产要依据市场需要来组织，才能获利，由此农民的市场意识日益强烈，并必然促进整个社会市场意识的形成。

(三)协调乡村社会关系，实现农村和谐发展。村，是我国农村社会的最基层单位，村的稳定与否，直接关系到农村以至整个国家的稳定与和谐。新农村建设中利益和谐的实现，必须依托科学、高效的组织推动。村民自治组织是新农村建设中不可或缺的组织体。村民自治组织是村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。实行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，约束自己，协调乡村各种社会关系，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使许多过去难以解决的问题及时得到妥善处理，增强了解决内部矛盾的自我调节能力。在此基础上，广大农民思想境界得以提高，精神而貌得以改变，党群干群关系得以密切，人际关系得以和谐，从而保持了农村社会的稳定，进而为全社会的稳定提供了坚实的基础和有力的支持。例如，全国村民自治模范县吉林省梨树县通过民主治村，经济持续发展，社会不断进步，不仅调动了广大农民的积极性，而且为治理农村找到了一条有效的途径。

(四)推动了从传统文化向现代文化的历史性转变。市场经济是培养公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在当前，村民自治的政治文化建设及时提升市场经济转型过程中体现出来的“自由、民主、平等”的理念和精神，通过中国特色的政治社会化渠道，使村民树立起积极的政治参与意识。“村民自治政治文化基础建设的一个重要意义就是为每一个生存于村民自治环境中的自治主体提供适宜的自治文化，从而实现村庄政治主体的现代化，使他们明确认识并能积极行使其权利，承担其义务，按照村民自治主体的角色规范从事各种行为。”

后农业税时代的村民自治问题研究

作者：程奇

[摘要]20年来村民自治开创了我国农村民主政治的新纪元，它的产生和发展，为农村政治、经济和社会发展注入了新的生机与活力，推动了农村现代化建设，取得了举世瞩目的成就。文章在充分肯定村民自治在实践中取得巨大成就的同时，探讨了目前我国村民自治制度的不足之处，并就其完善措施及发展趋势展开讨论。

[关键词]村民自治；民主；发展方向

1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，次年6月，村民自治正式启动实施，这是我国第一部保障农村村民实行自治的法律。随着村民自治的深入推进、不断发展和完善，带来的必定是亿万农民幸福美满的新生活。

一、村民自治的实践意义

(一)实现了基层民主政治的历史性飞跃。村民自治是中国农村基层的民主制度，村民自治的最重要价值就是在民主化进程中，建立一系列民主规则与程序，并通过运用民主规则与程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而赋予民主以真实内容；与此同时，以草根民主为表现的村民自治在实践中还表现在它为国家政治生活提供了一种示范，近年来，乡镇长的直接选举、政务公开、依法行政等等，正是对草根民主示范作用的回应。正如著名学者徐勇所说：“村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供了示范作用。”

(二)促进了社会主义市场经济体制的建立。首先，农村经济发展促进了全社会生产力的发展。其次，农村经济民主促进了国家经济的民主化进程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它适应了国家实现民主的要求，推动着国家的经济民主化进程，它带来的价值与利益多元化趋向打破了传统的禁锢，在经济民主和经济自由方面得到了一次大解放。最后，农民的市场经济意识有助于促进全社会的市场经济意识的提高。农民要自己找市场，有的农产品生产要依据市场需要来组织，才能获利，由此农民的市场意识日益强烈，并必然促进整个社会市场意识的形成。

(三)协调乡村社会关系，实现农村和谐发展。村，是我国农村社会的最基层单位，村的稳定与否，直接关系到农村以至整个国家的稳定与和谐。新农村建设中利益和谐的实现，必须依托科学、高效的组织推动。村民自治组织是新农村建设中不可或缺的组织体。村民自治组织是村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。实行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，约束自己，协调乡村各种社会关系，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使许多过去难以解决的问题及时得到妥善处理，增强了解决内部矛盾的自我调节能力。在此基础上，广大农民思想境界得以提高，精神而貌得以改变，党群干群关系得以密切，人际关系得以和谐，从而保持了农村社会的稳定，进而为全社会的稳定提供了坚实的基础和有力的支持。例如，全国村民自治模范县吉林省梨树县通过民主治村，经济持续发展，社会不断进步，不仅调动了广大农民的积极性，而且为治理农村找到了一条有效的途径。

(四)推动了从传统文化向现代文化的历史性转变。市场经济是培养公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在当前，村民自治的政治文化建设及时提升市场经济转型过程中体现出来的“自由、民主、平等”的理念和精神，通过中国特色的政治社会化渠道，使村民树立起积极的政治参与意识。“村民自治政治文化基础建设的一个重要意义就是为每一个生存于村

民自治环境中的自治主体提供适宜的自治文化，从而实现村庄政治主体的现代化，使他们明确认识并能积极行使其权利，承担其义务，按照村民自治主体的角色规范从事各种行为。”

二、村民自治制度面临的问题

村民自治制度的实施取得了很大成绩，但是也面临着新的问题与挑战，有的专家指出村民自治的发展已进入十字路口，有的指出进入徘徊发展的时期。概括起来村民自治主要存在以下问题：

(一)人口流动产生的消极影响。首先，在一些农民大量外流的农村，留守的多为妇女、老人或孩子，民主选举的质量必然会受到影响。同时大量农民的缺席，使民主选举失去了基础。其次，农民外出打工，长期在外，使农村公共管理职能下降。再次，民主决策应该走群众路线，由村民直接参与，但是在农民流动人口比较多的村庄，无法做到这一点，不能对村务的决策产生实质性的影响。最后，大量流动农民的缺位不利于村民对村民自治组织权力的有效制衡，不利于对村民自治进行民主监督。

(二)村民自治的蜕变。首先表现在村民自治变成了村干部的自治。有些地方的村干部掌握了村民委员会的权力后，就把自治的主体由村民转为村民委员会成员，有的甚至成为为所欲为、为非作歹的“村霸”。其次是宗族势力对村民自治的冲击。在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。最后是自治职能异化为其他职能。村民委员会职能的异化，在村民自治的实践中，不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作，没有精力履行自己的自治职能，办理本村的公共事业和公益事业。除完成行政任务之外，还有一些村民委员会把自己的主要精力用于直接参与、从事经济活动，把村民委员会的自治职能完全或主要等同于经济职能。

(三)外缘式引进与内生型需要的分离。中国现行的村民自治制度虽然最初来源于部分农村的自主性创造，但作为一个在全国推行的制度，对大部分农村来说，村民自治的推行还不是内生型的结果，而是外缘式的(即由国家安排，自上而下地输送到农村中去的)，是通过“村民自治示范活动”手把手教给村民的，广大村民的选择空间却十分有限。有的学者认为中国的村民自治是被赐予的民主，农村自身缺乏内生型需要。著名学者徐勇也指出：“在现代化进程中，乡村需要借助外力影响才能走出传统的束缚。但任何外力影响都需要与乡村内部的要求和动力相契合实行内源发展。”而目前农村所缺少的正是这一点。

(四)面临着新的博弈局面。如果说20多年前村民自治制度的实施是多重博弈特别是政治精英主导的结果的话，那么，在新形势下，村民自治面临着更加复杂的博弈局面。主要有三对关系：一是村民自治与地方政府的博弈。少部分基层政府运用行政手段，明里暗里对村民自治进行干涉，造成自治难以保证。二是村委会与村支部的博弈。当今中国农村有些地方，村党支部与村委会关系紧张，职责不清，现在大多数农村仍是党支部书记当家，村支书几乎包揽了村委会的全部工作。另一种情况是村委会主任的势力强，党的领导无法体现。由于“两委”之间的矛盾与冲突，使得村民自治难以顺利发展。三是村委会与村集体组织的博弈。由于自治职能的蜕变，造成不少地方的村级集体财产监管不力，财务管理不透明，集体财产流失过大，干部腐败等问题时有发生。

三、完善村民自治的对策

在全面推进社会主义新农村建设的今天，我国广大农村已进入后农业税时代，其中村民自治的发展完善与创新显得尤为重要。

(一)提高农民素质，培育自治主体。村民自治是指广大农民群众直接行使民主权利，依

法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的具有中国特色的农村基层民主政治制度。自治组织的成员是农村的村民，自治是以农民为主体的自治，也就是说广大农民是村民自治的主体，其素质的高低和自治的能力直接影响着村民自治制度在农村的实现。其一，培育民主的理性精神。在缺乏理性精神的自治实践中，民主选举、民主监督等自治活动很大程度上是由他们的直接感性反应指导的，带有浓厚的情绪色彩和非理性冲动。要改变这一状况，关键在于村民理性精神的培养，用理性的眼光去审视基层政治生活。其二，提高民主技能。在目前的村级治理中，应该加强农村教育投入。提高村民的民主知识水平，要求村民掌握一套民主技术，学会参与现代的民主政治生活。其三，增强村民的法制观念。一方面，通过宣传教育提高这种认知能力；另一方面，在实践中强化村民的法治观念，使现有的法律法规及政策真正成为村民自治的依据。

(二)扩展村民自治的内容。通过村民自治的实践来改造传统的强国家一弱社会的政治格局，其主要目的并不是单纯依靠消弱国家的力量来实现，而是通过发挥农民在农村政治、经济和文化建设中的主动性和创造力，来营造一个强国家一强社会的农村政治格局。“扩大个人自由、增强社会自主性，丝毫不意味着提供一种弱政府模式，甚至也不是小政府的模式，而是主张朝着强社会一强国家的形式的目标迈进。”在我国，加大对政府职能转变与优化的力度，为村民自治的发展提供发展与扩展的空间，“政府让渡的公共空间为非政府公共组织所填补，让它们成为合作性的伙伴关系而不是行政性的依赖关系；在基层公共管理的机制上，它们之间变成协商性的民主平等关系而不是隶属性的上下级的隶属关系等”。总之，只有不断地扩展村民的自治范围和内容，我国农村社会村民自治的实践才能得到逐步深入和不断完善。

(三)正确处理村“两委”及乡村关系。在现行体制下，同一村庄存在职能交叉的村支委和村委会两个治理组织，每个组织都有追求自身利益最大化的冲动，因此形成争权夺利的格局。从长远发展看，必须通过组织设置的调整，才能从根本上解决村“两委”的矛盾与冲突。当前在乡村治理实践中，已有相当部分村庄选择了“党政结合”的模式。它是指在法定程序上鼓励村党支委成员参与村委会竞选，村“两委”成员相互兼职，村支书和村主任实行“一肩挑”。当然，有学者分析认为：“随着村民自治的深入发展，可以考虑改变在每个村都设立党支部的做法，而变为几个村联合建立一个党支部，将村委会建成管理村庄公共事务的唯一正式组织。”乡村关系中，乡镇政府与村庄两个互动者非均势的社会地位和非均衡的社会互动关系，以及由此带来的资源、信息、技术、强力等互动要素和手段的不平等性、不完全性、非对称性，内在地规定着乡村互动结构的非均衡性。为此必须构建多赢的乡村互动机制，实现“乡政”与“村治”的有效衔接。首先，规范乡镇政府对村治的指导权，既不越权，也不逃避职责，真正把村务自治权交给村庄。其次，准确运用村庄和村干部的治村权。村干部是村庄与各级政府之间的沟通者，所以既要积极履行制度安排的“协助权”，又要合理运用治村权，抵制乡镇政府的不合理行为，维护村庄与村民的利益。最后，通过村民的民主法制意识和维权意识，提高他们的互动技术，保障村民对村庄事务的自治权。

(四)健全法制建设。创设制度环境。从立法层面看，进一步完善《村民委员会组织法》。实践表明，该法在许多方面还存在一些问题，具体表现在：第一，立法空白较多，须新增诸多内容。如须要界定村民概念，村民是《村委会组织法》的重要概念，因为只有准确定义村民概念，才能明确选民资格。第二，某些条款规定过于笼统，须要细化。突出体现在规范村委会选举方面，对贿选的非法行为、撕毁选票的破坏行为如何认定、处理，法律也没有明确的规定。第三，某些条文滞后，须修改完善。如对村民选举委员会的选举程序、村委会的竞争演讲程序、新旧班子交接程序等必须进行制度创新。从执法角度看，要抓好制度落实。确认并保障村民自治权的法律制定后，必须得到普遍的遵守与实施才能发生实际作用。为此必须抓好制度落实，依法实践，使村民自治活动在制度化、规范化、程序化上取得新突破。从

司法保护看，完善村民自治司法救济机制，当村民自治权受到侵害时应能够及时地得到司法上的救济。司法公正为权利法治运行所必需，村民自治过程中的司法救济突出体现在救济村民自治权的诉讼机制上。根据村民自治权被侵害的具体方式和内容的不同，该机制应包括违宪审查机制、行政诉讼机制、刑事诉讼机制、民事诉讼机制等。总之，国家法律制度对于乡村社会和乡村治理具有至关重要的价值和作用。

第五篇：2006年-后农业税时代来临

2006年：后农业税时代来临

延续了2600年的农民交皇粮国税的历史在今年1月1日终结。这之后，中国农村将要解决怎样的问题？国家发改委产业经济与技术经济研究所所长马晓河先生和中国社科院农村发展研究所研究员党国英先生近日接受了本报记者专访

2005年12月29日下午3时零4分。全国人民代表大会常务委员会第十九次会议以162票赞成，1票弃权，0票反对顺利通过了关于自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。

这一激动人心的时刻是历史的分水岭，延续了2600年的农业税在这一刻终于成为历史的档案。据史料记载，农业税始于春秋时期鲁国的“初税亩”，到汉初形成制度。新中国成立以后，第一届全国人大常委会第九十六次会议于1958年6月3日颁布了《中华人民共和国农业税条例》，并实施至今。2004年开始，国务院开始实行减征或免征农业税的惠农政策。据统计，免征农业税减轻农民负担达到千亿元左右，到2005年已有近8亿农民直接受益。

然而，农业税退出历史舞台并非农村改革的尾声，而是另一场改革的开始。取消农业税后，究竟会给农民和乡村治理带来哪些影响？农村公共服务由谁提供？巨额乡村债务如何化解？农村还会出现哪些新问题？本报记者就这些问题专访了马晓河先生和党国英先生。马晓河：政府为农村提供公共品是一种责任

到2006年1月1日，全国32个省份免征农业税，这意味长达2600年的农民交皇粮国税的历史到现在结束了，历史意义不言自明。

中国的农业税实际上是在计划经济体制下，为了重工业化配套而设计的一个税种。据有关方面测算，建国后50多年，中国农民对工业化的贡献超过1万亿元。国家税务总局的统计显示，从1949年到2003年，全国累计征收农业税3945.66亿元。在工业化初期，农业税对工业化财力的积累居功至伟。

此外，从1953年起，国家开始对粮食、棉花等农产品实行统购统销政策。据不完全统计，到1983年，30年间，通过“剪刀差”，农民对工业化的贡献超过6000亿元。

虽然贡献巨大，但农村、农民、农业的现状并没有太大的改善。据国家统计局2004年的统计公报显示，2004年全国农村居民人均纯收入2936元，城镇居民人均可支配收入则为9422元，城乡收入差距由1990年824元扩大到6486元。而农村居民的收入是在其基本没有医疗、社保的条件下获得的。据卫生部统计，2003年，农民住院例均费用达2236元。也就是说，一个农民住院，他全年的收入可能大都要花在医疗费用上。

农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共品，同一属性的公共品应该在供给上采取相同的政策。而长期以来，中国在公共物品供给上实行两套政策，一套政策是城市所需要的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由国家来提供；另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。基于这种政策，农村就出现了各种各样的由农民掏钱搞公共基础设施建设的现象。同城镇居民相比，农民的年均纯收入仅相当于他们的1／3，让低收入人群自筹资金进行基础设施建设，必然会进一步降低他们的收入水平。

政府为农村提供公共品是一种责任。农民跟市民一样有更好的发展和生存权利。取消农业税的重大意义在于，它打破和动摇了城乡二元结构的税制基础，大大减轻了农民负担，增强了他们的再投资和消费能力，这是缩小城乡差距的战略举措。值得注意的是，免征农业税后，谁来提供农村经济社会发展所需要的基础设施和公共服务，是摆在我们面前的大问题。我以为，各级政府必须按照中央农村工作会议精神，积极推进社会主义新农村建设，增加财政支农资金增量，提高国债和预算内资金用于农村建设的比重，扩大用于直接改善农民生产生活条件方面的投资总量。在基础设施建设和公共服务供给中，对于外部性很强的基础设施和公共服务，比如水、电、路、气、通讯、广播电视、中小学校舍和乡村医院改造、义务教育和公共卫生等，中央和省级财政要承担更大的责任；对于社区性很强的基础设施和公共服务，比如村容村貌整治、村文化站和垃圾处理场建设等，基层政府应承担较多的责任。分地区来看，东部地区的基础设施和公共服务，应主要由地方政府承担；中西部地区的基础设施和公共服务，中央政府应承担较大的责任。从近期看，农村基础设施建设和公共服务供给的重点是，优先解决农民最迫切需要的水、电、路、气（燃料）问题、义务教育问题和农民看病难、看病贵的问题。对此，各级政府应加大这些方面的投入力度，让他们也能像城市居民一样，享受到最基本的公共服务。

党国英：推动乡村自治应对后农业税时代

取消农业税，对于农民来说无疑是一件重要的大好事。取消农业税之前，农林特产税、屠宰税、农业税和后来的“农业税附加”一共加起来有700亿左右，这是摆在台面上的账，但是基层政府在收农业税的时候往往“搭车收费”，有专家估计这部分有两三千亿之多。实际上在许多农村收税是很不公平的。农村有些厉害人或者恶势力就是不交税，这部分税就要由弱者承担。所以，取消农业税有多方面的意义，它可以促进农民间的公平。我们说农业税减轻了农民负担，我认为特别减轻了弱者的负担。

至于取消农业税之后，农村的财政收入从哪里来，这个中央是有安排的。对于中西部地区，中央会通过转移支付进行补助。但对于巨额的乡村债务，中央的补助真是杯水车薪。因为乡村债务的规模非常巨大，保守估计有六七千亿，也有人测算已经达到万亿左右。我认为这个债务目前是难以偿还的。现在中央补的400多亿不会用于解决债务问题。

说到还债，我认为要将债务进行分类。有一部分是欠财政的债，包括欠税。比如乡村的义务教育，当年普及九年义务教育时借了许多钱，在我看来，这笔钱财政补起来是很合理的，因为普九本来就应该是国家财政出钱办的事情。这在乡村债务中是很大的一块。

还有一块债务是公共建设开支和欠发工资。通过撤乡并镇、改善乡村治理结构可以防止新的债务发生。现在提出实行“乡财县管”、“村财乡管”，我认为这个办法值得商榷。一级政府有自己一级政府的事情，为什么事情要自己做，钱却要上级单位管呢？有的地方连村党支书的工资都由县里管，目的是为了及时发放，结果反倒发不了了。现在讲乡村社会自治，首先财务上要独立，否则还怎么自治？你想想，“乡”都管不了自己的“财”，你又怎么能

管“村”呢？那么要不要“县财省管”呢？我认为，中国的改革总是趋势是放权，首要该放什么权呢？当然是财权。现在这样做是在收权。

当然，一些地方出台这项政策是出于控制财务支出的目的，但是我认为在这个问题上小道理要服从大道理。要通过配套改革措施建立各级政府的公共财政制度，而不是简单地上收财权。配套改革办法之一是缩短行政管理链条，例如，把地市一级取消，建立省辖县（市）制度。就是说省应该直接管县和市，县和市在法律地位上同级。甚至可以在县下面再设一些小市，这些小市与乡、镇在法律地位上一样。县是一个地理上形成的地域经济概念，市是一个行政的点。把市管县去掉后，就只剩下中央、省、县（市）和乡镇，管理链条就可以缩短。中国的人口密度太大，一个乡镇平均2万人，有些地方的乡镇可以达到七八万人。把乡镇去掉怎么能行呢？因为一级政府提供公共服务是要考虑公共服务可及性的半径，比如一个农民骑自行车一天之内可以到乡镇一级办完事，坐车可以在一天之内到县城办完事。如果农民想去领个结婚证一天之内都不能来回，就说明这个行政半径太大了。

乡村巨额债务的最根本原因之一在于政府预算的软约束，没有监督，大搞政绩工程，大搞“洋跃进”，以至于到处借钱，这才扩大了债务。还有一个原因，一方面是传统农业和农民对公共品低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是问题发生的直接原因。

解决这个问题，我们应该建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。不仅要实行村民自治制度，还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。同时大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以处理。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越减少。

改革土地制度，剥夺村、乡两级干部对土地的控制，这将大大缩小乡村干部的事权范围，有利于精简公务人员的数量，达到减少财政支出的目的。同时，把土地财产权归还农民，还将减少乡村干部岗位的“含金量”，有利于志愿者参与公务活动。其次还要逐步将现有集体经济通过改制转变为股份制经济或其他形式的私营经济，从根本上解决乡村干部集经济控制权和公共管理权于一身的弊端。

再就是广泛实行委托服务制，大量减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理。现在的一些乡镇机构如果不承担公共服务职能，则应推向市场。（录入 陈利明）