新型农村社会养老保险制度研究文献综述[五篇材料]

第一篇：新型农村社会养老保险制度研究文献综述

新型农村社会养老保险制度研究文献综述

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摘要：我国自2003年开始探索建立新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”），2009年10月正式试点推行。试点期间，积累了丰富的实践经验和文献资料。文章在查阅大量文献资料的基础上，对于新农保的焦点问题，如新农保启动的必要性和现实意义、新农保启动的可行性、新农保试点中存在的问题和新农保可持续发展思路等问题进行整理和总结，分析了需进一步研究的问题，并给出了最终评价。

关键词：新农保；制度研究；老龄化

Abstract: China has been exploring to establish a new type of rural endowment insurance system since 2003，which pilot implementation in October of 2009.Rich experience and literature was accumulated while the pilot was introduced.Based on plenty of document resources, some focus problems of this research were summarized, such as the necessity and realistic significance, the feasibility analysis, problems exist in the Trial implementation and the feasible measures of sustainable development of the new rural endowment insurance system.Issues need to be researched in the next step were put forward, and evaluation of the new rural endowment insurance system was given.Key Words: New rural endowment insurance;Studies on system;Aging of population;Literature review

养老保险制度是国家为保障公民在退休或丧失劳动能力之后能够维持正常生活水平而实行的一种福利制度，它符合科学发展观的要求，可以解除农民对养老送终的顾虑和担心，能有效保证老年人晚年的生活质量，利于促进社会的和谐与稳定。1986～2003年，我国探索性建立了农村养老保险制度（以下简称“旧农保”），经历了摸索期与停滞期，从2004年开始，一些地方进行了有政府财政投入的所谓新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点。2009年9月1日，国务院颁发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。从旧农保到新农保，我国各级政府积累了丰富的实践经验，学术界也进行了许多研究，文章通过对大量文献资料的梳理与归纳，将我国理论工作者关于新农保的观点进行了整理和总结。

一、新农保启动的必要性和现实意义

1、新农保启动是应对人口老龄化，解决目前及未来农村居民养老问题的迫切需要

徐清照指出，从国际经验看，在人口老龄化高峰到来的至少前20～30年，务必要建立起社会化、资金储备充裕的养老保障制度。10年后，我国人口老龄化将进入高峰期，因此，目前是构建社会养老体系的关键时期[1]。唐钧认为，受人口流动的影响，农村的人口老龄化形势将更加严峻，应该建立农村社会养老保险制度加以应对[2]。

2、传统家庭养老方式功能弱化，需要加快建立新农保

改革开放以后，农村传统的养老方式，诸如家庭养老、土地养老等功能逐渐弱化，迫切需要建立新农保。姚家祥在其研究中指出，农村传统的家庭观念、道德观念受到冲击，家庭保障功能减弱，而其需求却在上升，这就迫切需要国家建立新农保加以解决[3]；杨琳认为，在广大农村地区，伴随着外出务工人员增多，大量农业用地或闲置，或转为建设用地，农业生产和土地对农村人口的传统保障作用实际已经大大降低，农村社会养老保险制度应及时填补这一空缺[4]。

3、旧农保存在缺陷，迫切需要启动新农保

旧农保经过十几年的摸索并未切实保障农民的晚年生活质量，这源于其制度设计和实施过程中存在的弊端。毛淑娟指出，旧农保只局限于在部分发达地区或者发达地区的发达城市建立，并不适宜在新形势下推广建立[5]；许照红、郭旺等认为，由于旧农保存在保障水平低、地区发展不平衡、逆向选择、基金运营监管不利等缺陷，广大农村干部群众对旧农保缺乏信任，这迫切需要国家启动新农保[6]。

4、新农保启动是社会发展的需要

谢广英、李婷指出，当今人类社会已经进入现代文明时代，养老保障和生态环境保护一样应该成为现代文明的基本要求和重要体现。所以，在我国现实情况下，增加财政转移支付以建立和完善惠及庞大农民群体的社会养老保障体系显得尤为必要[7]。窦艳芬指出，建立新农保制度可以逐步缩小乃至最终消除城乡居民收入差距，这对于统筹城乡发展、改变城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化有重要意义[8]。

5、新农保启动是完善社会主义市场经济的必要条件

启动新农保除具有政治稳定性和社会性外，还具有经济学意义。窦艳芬认为，保障农民的晚年生活即消除农民的后顾之忧，可以树立起农民的消费信心，拉动内需，对于启动农村消费市场、确保整体国民经济平稳较快增长将产生强大而持久的拉动作用[8]；张帅梁从细节方面考虑并指出，新农保启动将把农民从土地中解放出来，这对于农业集约化、机械化以及规模经营是一个积极推进，可以有效促进我国农村经济发展模式由以家庭为单位的小规模经济向规模经济的转型[9]。

二、新农保启动的可行性分析

1、具备新农保启动条件的研究

张为民通过对我国建立新型农村社会养老保险的保费负担分析、农民个人投保能力分析、政府补贴能力分析指出，我国已具备启动新农保的经济基础[10]；熊晞认为，我国已经具备启动新农保的政治条件和社会基础，社会参保共识度高[11]；米红、冯磊基于区域性研究数据，从农民个人缴费承受能力的角度对新型农村社会养老保

险中基本养老金进行了仿真学精算，认为目前我国可全面推广新农保制度[12]。

2、不具备新农保启动条件的研究

戴卫东认为，农村社会养老保险制度还未定型。一是农村社会养老保险模式仍处在争论之中；二是对整体农村社会养老保险制度研究相对较少；三是没有从动态的角度来研究农村社会养老保险存在的问题；四是缺乏对非经济影响因素的理性分析[13]。杨翠迎等人分析了我国农村社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件[14]。

三、新农保试点中存在的问题

1、政策设计层面存在的问题

（1）新农保财政政策问题。薛惠元、王翠琴基于2008年数据，对人均地方财政收入、地方财政收入比重与人口比重的比值、地方财政对新农保的补贴数额占地方财政收入的比重三个指标进行测算分析指出，中央财政对中西部地区采取的政策倾斜具有一定的不公平性[15]；陶纪坤指出，我国财政在农村社会养老保障领域存在缺位现象，财政投入总量不足，地区分布不均[16]。

（2）新农保基金运营与管理问题。《指导意见》指出，在试点阶段，新农保基金暂时实行县级管理，随着试点的扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值[17]。许多学者认为这样的政策制定并无创新。战梦霞、杨洁指出，新农保基金统筹层次过低，投资渠道过窄，基金保值增值困难[18]。此外，基金运营缺乏法律规范，存在各地制度多样化、碎片化的现象。

（3）新农保制度衔接性问题。新农保制度在运营中不可避免地涉及与其他制度的有效衔接问题，有学者指出，新农保试点推行过程中并未实现新农保与其他制度的有效衔接。邓大松、薛惠元认为，新农保未与旧农保、城镇养老保险、农村低保等制度有效衔

接，关于特殊情况也未能给出说明[19]。

2、政策执行层面存在的问题

（1）个人账户的激励机制未能充分发挥作用，导致新农保难扩面。有学者认为，新农保的缴费标准过高，部分农民承担困难，参保人往往选择较低的投保标准，未能有效地吸纳所有符合参保资格的对象[20]；还有学者认为，我国新农保制度在个人账户的设置上存在缺陷，不同投保标准和投保年限的投资收益率并不能充分激励农民参保，这使得新农保难扩面[21]。

（2）地方财政负担重且集体补助具有较大随意性。学者通过调研发现，新农保试点推广过程中出现了地方财政负担重、集体补助模糊不清的问题。邓大松、薛惠元指出，相比较省级和市级政府，县级政府财政负担过重，尤其对于一些贫困县来说，由于县一级财政无力配套财政补助资金，存在挪用农民个人账户中的钱用于当期的财政补助资金发放，形成事实上的代际供养的现收现付制[19]；通过对辉县市的调查，靳红梅指出，大多数集体并不对参保农民给予补助[20]。（3）政策宣传不到位。许多学者通过对宁夏、广东、山东试点的新农保推行状况进行调查分析发现，农民“养儿防老”的观念依然占主导，这主要是由于有关部门对政策宣传的力度不够造成的。

四、新农保可持续发展研究

刘迪平指出，我国构建新农保长效供给机制要从以下方面努力：一是构建新农保需求、筹资、管理纵向一体化的长效供给机制；二是构建新农保均衡发展的横向协调机制；三是构建新农保整合提升的动态发展机制；四是构建新农保长效供给的相关配套机制[21]。黄闯基于新、旧农保的差异性分析指出，新、旧农保之间存在筹资方式、覆盖范围、给付待遇的差异。要想新农保良性发展就要尽量避免旧农保的制度性缺陷，其中，重要的就是政府要加强资金的投入和管理，坚持多元化的养老保险机制以及要妥善处理不同养老保险制度间的衔接[22]。刘军民、周志凯在对新农保基本要领解读的基础上提出，新农保可持续发展的重点主要在于以下方面：强化政府责任，建立稳定增长的筹资机制；完善体制，建立新农保制度各级财政责任分担机制；完善个人账户制度，增强积累功能；加强政策配套，实现新农保基金保值增值；妥善解决新农保与其他社保政策的接续转移问题[23]。赵净认为，维持新农保的可持续发展，要把基金安全放在首位，强化监督机制，建立资金使用的长效机制，具体措施如下：加强立法，拓宽新农保基金的增值渠道，与不同的社保政策有效衔接[24]。丁建定、郭林指出，农村居民面临收入风险性威胁，因此，可引用商业保险作为稳定农民收入的补充性层次，将商业保险与新农保制度有效结合，以此保障农村居民晚年生活质量[25]。刘颖、何春玲等指出，我国目前的财力状况可支持新农保的全面推广，但是，人口结构巨变将是我国未来面临的巨大威胁，所以，要想在2020年基本建立起比较健全的农村社会养老保险体系，并保障其长期持续稳健发展，就必须未雨绸缪，在增强财政支持的可持续性上下足工夫[26]。

五、评价

对新农保制度的最新研究，主要集中在新农保建立的必要性和意义、可行性、试点中存在的问题以及对其可持续发展的建议等方面，定性研究较多，定量研究少，而且现阶段的文献多从经济学角度分析问题，未能综合社会学、伦理学、心理学以及中国农村的传统习惯进行系统分析，这难免出现观点的片面化，并不能设计出有效的社会保险制度以服务于我国广大的农村居民。现阶段的文献除了在新农保建立的必要性和现实意义上达成共识以外，关于新农保建立的可行性、新农保未来发展模式等均存在分歧。多数学者认为，为了应对“白发浪潮”的到来、克服传统养老模式的弊病、跟进社会发展的脚步，迫切需要我国建立新型 农村养老保险制度来保障农村老年居民的生活。关于新农保建立的可行性，学者观点分成两派，部分学者认为，鉴于我国的农村养老保险制度尚处于试点阶段，制度设计与理论研究方面都存在缺陷，且我国经济状况并不允许大范围推行新农保；与之相反，多数学者通过测算认定，我国经济发展水平已经允许建立新农保，我国政治环境、农村居民意识等都已成熟，现阶段建立新农保适时、适当。但是，这些多是从定性方面进行的研究，缺少必要的定量研究。定量方面也不只包括国家与个人支付能力的测算分析，还包括出生率、死亡率、人口流动比率以及国家经济增长速度等方面的综合测算分析。关于新农保试点中存在的问题，多是对新农保的政策解读和地方实践中存在的问题，是结合当地情况的经验总结，缺少全国层面的研究，而且多数学者总结的问题多是基于与旧农保的对比，与旧农保实践中存在的问题并无大异，缺少在新农保的框架下总结出的问题。此外，对于新农保的评价并非建立在定量分析的基础上，并未结合具体的评价指标体系进行评价；关于新农保的可持续性问题研究，一些学者给出了具体的政策建议，这都是在实践中可参考的，但是，这些政策建议多是在旧农保的基础上进行删减，是在总结旧农保失败的经验教训的基础上进行的规避型设计，缺少从动态的角度进行创新，而且关于制约新农保发展的因素考虑不全面，这将是以后理论研究中需要重点研究的方面。综上所述，我国现阶段对于新农保的理论研究重定性分析，轻定量分析，重视单一层面研究和静态研究，忽视系统性、动态的研究。这反映出我国新型农村社会养老保险还处于探索、试点阶段，整个制度设计还不成熟，我国政府工作者与学者还需在实践中不断总结经验教训，以尽快完善新农保制度，服务于民，共建和谐。

参考文献

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第二篇：我国新型农村社会养老保险制度研究

我国新型农村社会养老保险制度研究

【摘要】：改革开放以来,为了尽快发展经济,加快工业化进程,在制度设计和安排上都体现了先城市后农村的发展理念,长此以往,形成了我国典型的城乡二元经济结构。众所周知,我国的城镇发展,无论是经济,还是其他,都明显比农村优越,社会保障方面则更是如此。随着我国农村老龄化问题的日益严重,农村人口的养老问题变得越来越迫切。更甚之,在我国建设和谐社会,统筹城乡发展的重要战略目标之下,作为农村社会保障体系重要组成部分的农村社会养老保险制度建设就显得尤为关键。本文首先从理论视角考察了建立农村社会养老保险制度的理论渊源,其中包括了马克思的社会保障思想、社会公平理论、福利经济学和人口老龄化,另外,界定了政府在农村社会养老保险制度中的职能；其次,对我国农村社会养老保险的发展历程进行了回顾,旧农保的介绍是对新农保出台做了铺垫,重点分析了新农保的内容及其特征,并且就新农保的运行中出现的问题进行了分析总结；然后,考察了世界上三种养老保险类型的国家,包括现收现付制的德国、福利型的瑞典、强制储蓄型的智利和新加坡,分析了其社会养老保险制度的特点,提出了可供我国借鉴的建议；最后,通过对我国新农保的分析以及对国外部分国家农村社会养老保险制度的考察,提出了我国新农保发展的政策建议,法制建设是保障,完善制度细节是关键,政府职能的发挥是必要,资金的保值增值是目标,基层机构建设是基础。当然,任何一种制度的完善都是一个渐进的过程,农村社会养老保险体系的建设也

不是一朝一夕的事情,随着具体情况的变化,如经济、政治或者其他不确定因素,仍然需要做新的调整和完善。鉴于我国处于社会主义建设的初级阶段,工业化和城镇化程度并未达到高级阶段,建立城乡一体化的社会养老保险体系仍然任重而道远。【关键词】：农村社会养老保险政府职能法制建设基金管理 【学位授予单位】：山西财经大学 【学位级别】：硕士 【学位授予年份】：2012 【分类号】：F323.89;F842.6 【目录】：摘要6-8Abstract8-121导论12-191.1选题背景与意义12-131.2文献综述13-171.2.1农村养老保险存在的问题及原因分析13-141.2.2财政在农村社会养老保险中的作用14-151.2.3国外养老保险制度的借鉴15-161.2.4农村社会养老保险的政策建议16-171.2.5农村社会养老保险研究综述171.3研究对象与研究方法17-191.3.1研究对象17-181.3.2研究方法181.3.3论文框架18-192建立农村社会养老保险制度理论综述19-242.1相关概念界定19-202.2农村社会养老保险制度建立的理论基础20-212.2.1马克思的社会保障思想202.2.2社会公平理论202.2.3福利经济学20-212.2.4人口老龄化212.3我国农村存在的养老方式21-222.3.1家庭养老21-222.3.2自主养老222.3.3社会养老222.4政府在农村社会养老保险中的职能22-242.4.1立法职能22-232.4.2财政职能232.4.3监督职能23-243我国农村社会养老保险制度的现状24-333.1传统养老保险制度的历史回顾24-253.1.1探索阶

段(1986-1990)243.1.2试点阶段(1991-1992)24-253.1.3曲折发展阶段(1993-2002)253.2新型农村社会养老保险制度的探索25-293.2.1新型农村社会养老保险制度建立的背景分析26-283.2.2新型农村社会养老保险制度的内容28-293.3新型农村社会养老保险制度存在的问题及原因分析29-333.3.1法制建设落后,政策存在不稳定性29-303.3.2“捆绑缴费”问题与普惠式的悖论30-313.3.3基础养老金标准偏低,难以达到真正的“老有所养”31-323.3.4管理水平落后,经办力量薄弱32-334国外社会养老保险制度借鉴33-384.1国外农村社会养老保险制度建立的条件分析33-344.1.1经济发展到较高水平33-344.1.2工业化程度进入中后期344.1.3城镇化水平较高344.2国外农村社会养老保险制度简介34-364.2.1德国模式34-354.2.3瑞典模式354.2.4智利、新加坡模式35-364.3国外农村社会养老保险制度借鉴36-385农村社会养老保险制度的前景与展望38-425.1加强法制建设,健全相关制度细节38-395.2明确政府职能,扩大财政投入力度395.3提高保障水平,真正实现“老有所养”39-405.4完善筹资机制,实现基金保值增值405.5重视基层机构建设,加强账户基金管理40-42参考文献42-44致谢44-45攻读硕士学位期间发表的论文45

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第三篇：中国新型农村社会养老保险制度研究

中国新型农村社会养老保险制度研究

我国农村社会养老保险从上个世纪80年代中期开始探索,90年代初进行试点,逐步在农村建立了农村社会养老保险制度。由于制度本身设计存在缺陷等种种因素的影响,老农村社会养老保险在实施过程中遇到一些困难和问题,难以推进。1999年,国务院对农村社会养老保险进行清理整顿,要求停办新业务,将农村社会养老保险逐步过渡为商业保险,农村社会养老保险处于停滞状态。2002年十六大提出“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”,之后,一些地方开始探索新型农村社会养老保险。2009年9月1日国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,要求按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则,实行社会统筹与个人账户相结合,与其他社会保障政策措施相配套的新型农村社会养老保险制度保障农村居民老年基本生活,从2009年开始选择10%的县(市、区、旗)试点,以后逐步扩大试点实现对农村适龄居民的全覆盖。本论文在此背景下通过与老农村社会养老保险对比和与其他人群的社会养老保险制度的联系,对新型农村社会养老保险试点的一些问题及其发展趋势进行了分析研究。论文共分为九章。第一章“绪论”主要内容为：介绍论文的选题背景与意义；对社会养老保险等概念进行阐述,本文所研究的新型农村社会养老保险的对象范围确定为从事农业劳动的纯农民群体：对研究农村社会养老保险的文献进行述评以及本文的研究内容、框架、方法、研究目标及创新进行介绍。第二章“农村社会养老保险制度分析理论基础”介绍了论文分析所应用的基础理论,主要介绍了社会公平理论、中央与地方政府事权与财权划分理论和结构功能主义理论。社会公平理念是作为社会保障的核心价值员穿全文,中央与地方政府事权与财权划分理论用来分析新农保中各级政府财政补贴责任分担问题,结构功能主义理论用来分析新农保在农村养老保障体系中地位和作用。第三章“老农村社会养老保险制度回顾”主要介绍了探索建立老农保时的政治、经济、社会背景及意义；阐述了老农保发展过程和实施状况；分析了老农保存在的问题。第四章“新型农村社会养老保险制度探索与试点”主要内容为：一是分析了新农保试点的政治、经济、社会等方面的背景。在政治上党和政府高度重视新农保工作,制定了试点指导意见,提出了明确的要求；在经济社会方面,与已建立农村社会养老保险的国家相比,基本具备建立新型农村社会养老保险的条件。二是阐述了新农保试点的发展过程和状况。到目前为止,新农保发展经历了各地方新农保探索、新农保研究性试点和国家新农保试点等阶段,并且试点收到了很好的效果。三是分析了新农保特征。与老农保相比,新型农村社会养老保险制度更具有社会性、互济性和福利性；缴费标准和保障水平更高；明确强调了政府责任,体现了政府在新农保中的主体地位和主导作用；体现了权利与义务相一致的原则,兼顾了效率与公平；从宏观制度层面上看具有发展的可持续性等。四是阐述了新农保推进原则。新农保在推进中应遵循与社会经济发展水平与速度相适应,从实际出发、分类指导,先慢后快、逐步推进,规范操作、逐步完善,可衔接性和可持续性,自愿参保、积极引导和政府主导、社会参与等原则。五是分析了新农保试点中应注意的问题。主要有人户分离的人群参保、缴费标准设计、财政补贴、村集体和其他组织补助及与其他养老保险制度衔接等问题。第五章“新型农村社会养老保险模式分析”主要阐述了研究者在全国试点前对新农保模式的探索研究,各地方新农保实践模

式以及全国试点后各地对新农保的调整和完善情况。第六章“新型农村社会养老保险制度中的政府责任”主要阐述了政府介入农村社会养老保险的理论依据,政府在新农保中的立法职责、财政职责、组织实施职责、监管职责等责任。重点分析了政府在新农保中财政责任及其各级政府承担财政补贴的方式,这部分介绍了国外政府对农村养老保险的财政补贴经验,归纳了目前我国政府对新农保财政补贴的主要方式——进口(缴费)补贴、出口(养老金待遇)补贴。分析了不同的补贴方式的效应：进口补贴能提高农民缴费意愿,激励效果较好,能提高农民参保人缴费能力和保障水平,具有扩大内需,促进经济增长的作用,但也增加了新农保基金保值增值的压力,加重了财政困难地区地方政府负担,多缴多补的鼓励办法有可能产生逆向选择问题。出口补贴直接提高了参保人的养老保障水平,减缓了基金的保值增值的压力,体现了新农保的公平性、普惠性,但没有缴费补贴的激励效果大。这一章还分析了目前新农保政府补贴在基金中存在补贴比例低、补贴制度不完善、各级政府事权和财权不统一等问题和提出了加大财政投入、完善补贴机制和建立事权和财权相统一的财政责任分担机制等相应的对策措施,提出了省、县(市、区)、乡(镇)三级政府补贴比例分配的三种方式——三三制、高中低或高低低、低中高。第七章“新型农村社会养老保险在农村养老保障体系中的地位与作用”主要阐述了我国目前农村养老保障体系构成及不同养老方式的地位和作用,重点分析了新农保目前和将来在农村养老保障体系的功能和作用。通过分析认为目前新型农村社会养老保险还难以在农村养老保障中占主体地位,农村养老保障在将来一段时期内还主要靠家庭养老,随着新农保进一步发展,将在农村居民养老保障中占据主体地位,但也必须与家庭养老和社区养老等其他养老方式相结合才能完全实现全面保障农村居民养老的需要。第八章“新型农村社会养老保险制度前景与展望”通过与城镇居民社会养老保险和城镇职工基本养老保险的比较,对新农保的发展趋势进行分析。通过分析认为新农保与城镇居民社会养老保险在有条件的地方可以合并实施,这体现了财政补贴的公平性,易于建立相似或相同的社会养老保险制度,有利于建立全国统一的基本养老保险制度,但是也有可能存在增加地方政府财政压力,内部管理机制不顺和保障水平缺乏相对公平等问题；认为新农保在制度模式、基金管理等方面要进一步完善,为与城镇职工基本养老保险基本制度相衔接和建立全国城乡统一的社会养老保险制度准备条件。在推进进程上,可分为三步：第一步是到“十二五”期末,实现新型农村社会养老保险制度全覆盖;第二步是到2020年,新农保成为城乡居民养老保险制度的重要组成部分并且保障水平有了较大的提高；第三步是到2049年,新农保的基本制度框架与城镇职工基本养老保险基本一致,城乡基础保障水平基本相同,形成全国统一的基本社会养老保险制度。第九章“研究结论与不足”。文章通过分析可以得出经济社会结构的变化和老农保的缺陷有必要探索新型农村社会养老保险；新农保较老农保设计更合理；新农保最终发展趋势应该更有利于建立全国统一的基本社会养老保险制度；政府应该加大财政补贴力度,中央政府应该加大转移支付；新农保目前难以在农村养老保障中占据主体地位,必须与其他养老方式相结合共同完成农村居民养老功能等结论。文章村在由于缺乏基础数据无法对新农保的中长期收支变动趋势进行精算,研究不够深入,研究范围有待于进一步拓展等不足。

第四篇：黑龙江省新型农村社会养老保险制度研究

黑龙江省新型农村社会养老保险制度研究

摘要：黑龙江省是农业大省，农村人口比重大，完善新型农村社会养老保险制度对黑龙江省发展具有至关重要的作用。目前，黑龙江省农村社会养老保险的实践还存在着参保率低、覆盖面窄、筹集资金困难、缴费水平低，缺乏有效管理机制等等问题。本文针对黑龙江省新型农村社会养老保险制度实施的现状，提出了完善黑龙江省新型农村社会养老保险制度的对策建议，试图为构建适合黑龙江省的新型农村社会养老保险制度，解决农民养老之难题提供参考。

关键词：黑龙江省新型农村社会养老保险制度对策

一、建立黑龙江省新型农村社会养老保险制度的必要性 2009 年，国务院颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求各省市开展新型农村社会养老保险试点工作。新型农村社会养老保险制度是相对于过去的农村社会养老保险制度而言的，简称为“新农保”。过去的农村社会养老保险制度是由农民自己缴纳费用，而新型农村养老保险制度是在坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则下，由个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的缴费方式。新型农村社会养老保险具有广覆盖性、强保障性、高度灵活性三个特征。黑龙江省是农业大省，产粮大省，如果要在2012年实现千亿斤粮食发展战略，新型农村社会养老保险制度作为一项惠农制度应该在全省提前实现对农村适龄居民的全覆盖，这样更有利于调动广大农民的种粮积极性，减少外出人员的后顾之忧，有利于劳动力转移和现代农业的发展。同时，也有利于解决农村贫困问题，让广大农村居民真正享受到改革开放的成果，享受自己多年支持国家经济发展的回报。

二、黑龙江省新型农村养老保险制度实施的现状和存在的问题

1.黑龙江省农村社会养老保险制度的现状。

黑龙江省农村社会养老保险制度建设起始于20世纪90年代，1992年民政部制定颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。1994年，黑龙江省人民政府根据《基本方案》的内容颁布了《黑龙江省农村社会养老保险规定》，大力推广农村社会养老保险工作。但由于《基本方案》制度设计上的缺陷，加上中央政府机构调整等原因，1998年后，全国大部分地区农村社会养老保险工作进展缓慢甚至陷入停顿状态。1999年由于国务院决定对已有的业务进行清理整顿，停止接受新业务，黑龙江省农村社会养老保险工作处于半停滞状态，新参保人数锐减。截至2007年底，全省有111个县(市、区)，70%的乡镇开展了农村社会养老保险，截至2007年底农村人口已达1 762.9万人，仅有184万农民参加了农村社会养老保险。截至2008年6月末全省共拨付农保基金306.45万元，涉及到26 892人次，领取保费的有67 568人。目前全省领取养老金的农民中，领取标准每月只有几角钱的占25%，每月领取五六元的占50%。以阿城市为例，每年续缴率仅为1%，从2000年至2005年阿城市新增参保人数每年为6人。阿城市共有355人领取农村养老金，社保部门每月共计发放2 320.30元，月人均领取6.5元，其中月领取养老金超过60元的只有7人。可见，虽然黑龙江省农村社会养老保险制度起步较早，但发展缓慢。然而，黑龙江省农村地区对社会养老保险有较强的需求。2008年一项对黑龙江省依安县、双城市、五常县、肇东市四个市县的调查显示：参加社会养老保险已经成为增加农民收入之后，农民最想解决的现实问题。农民养老观念开始由“家庭养老”向“社会养老”转变。农村参加养老保险率低，仍受到家庭经济条件的限制。农民的养老保险参与意愿深刻影响农村社会养老保险制度开展。随着人口老龄化日益加重，家庭养老功能弱化、土地保障功能降低，传统的农村养老保障模式已不足以保障农村老人的晚年生活，在农村地区迫切需要建立新型社会养老保险制度。

2.黑龙江省新型农村养老保险存在的问题

黑龙江省农村社会养老保险工作早在 1991 年就开始试点，由民政部门组织开展，2009年《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见》确立了“新农保”试点工作总体纲领，“新农保”制度在具体实行半年后也存在不少的问题和制度缺陷，具体表现在以下几个方面：

（1）参保率低、覆盖面窄

黑龙江省现有农业人口 1 791 万，由于农村经济发展水平低，农民可支配收入少，而参加养老保险的农民(包含参加“新农保”)仅仅占其 10.1％，低于全国平均水平，绝大多数农民不在这个制度的受益范围之内，另外农村养老保险制度的保障水平偏低，无法满足农村居民的需求。农村社会养老保险基金的筹集方式是农民自愿参保为主，而这种仅依靠农民个人缴费为主的养老保险机制，在黑龙江的部分地区普及开来还是具有相当的难度。

（2.）筹集资金困难、缴费水平低

如何保证财政充分安全有效地安排资金对农民养老缴费进行补贴，这是“新农保”制度能否可持续发展的关键所在。从总体上看，黑龙江省农民收入在全国还处于低水平，缴费能力不强，农民的参保积极性在很大程度上取决于集体补助和地方财政补贴能否落实到位。当前，黑龙江省部分地区农村集体经济萎缩，集体养老保障功能已经严重削弱，拿出资金来补助“新农保”仍是难题，在“新农保”制度的构建中，政府补贴对于收入有限的农民为参与主体的农村社会养老保险尤为重要，但是地方政府普遍存在财政困难，尤其在取消农业税以后，地方财政能力严重消弱，除了少数相对富裕地区外，黑龙江省大部分地区的各级财政投入还相当有限，无法承受大量的农村社会养老保险的资金投入。而且，地方经济发展的不确定性也使得基金的筹集以及待遇支付方面存在着一定的风险。财力支撑明显不足，将对以后 “新农保”制度的扩展与推进产生消极影响。

（3）缺乏有效管理机制

新型农村社会养老保险制度的管理工作需要很强的技术性，对管理水平要求很高。在“新农保”制度运行初期，已经存在管理体制不顺畅、经办机构设置不健全、缺乏专业人才以及政策执行不一致等方面的问题，难以满足现实需要。没有建立全国统一的系统软件和网络建设规划，业务办理的管理手段也比较落后，方式方法过于单一，甚至以手工操作为主，且管理模式不一致，操作流程差别较大，势必会造成管理成本过高、导致效率低下，这些都将对保费的收缴、养老金的发放和基金的安全产生很大的不利影响。“新农保”在基金管理体制上沿袭了“老农保”制度以县为单位分散管理的模式。以县为单位开展基金管理工作层次较低，对于农业人口占比高的地区，受其财力的限制，基金管理水平往往也十分低下，绝大多数地区缺乏专业的基金管理人才、技术和投资主体资格，基金管理机制也不健全，缺乏统一的基金投资管理办法、监管手段缺乏，大大增强了基金被挤占、被挪用的风险，不利于基金的监管。同时，“新农保”制度逐步推广到全国范围后，将拥有庞大的参保人群，届时个人账户将会积累起大量的养老保险基金，应确保“新农保”个人账户基金的保值增值。在“新农保”中，参保人员个人账户储蓄利率按一年期活期存款利率计入个人账户，如何解决“新农保”个人账户保值增值的问题意义重大。

三、黑龙江省建立新型农村社会养老保险制度的建议

1.做好充分的战略规划。

国家规定2012年试点覆盖面为全国60%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。黑龙江省要力争在2015年实现全覆盖，农村参保居民月领取养老金达到90元，2012年农村参保居民月领取养老金达到75元，做好规划更利于制度实行。

2.提高农民对新型农村养老保险的认识

新型农村社会养老保险存在的最突出问题是农民的参保积极性不高，覆盖面窄，参保率低，这个问题长期存在必将成为制约“新农保”实施的瓶颈，究其原因在于政府对“新农保”宣传力度不到位，农民对“新农保”仅限于知道层面，即便是参保农民对具体“新农保”参保流程、政策内容、政策受益了解甚少，因此政府要通过灵活多样的宣传形式（电视，报纸，传单，广播等），尤其是在广大的偏远贫困地区要重点加强宣传，让广大农民群众充分认识到农村社会养老保险的重要性，并通过相应的法制教育，让其认识到依法缴纳社会养老保险基金是自己应履行的义务，从而增强其社会保障意识，提高参与投保的积极性和自觉性。

3.制定切实可行的试点实施方案。

制定实施方案，必须遵循国家制定的新型农村社会养老保险试点指导意见并结合黑龙江省实际，要区别不同地区情况制定切实可行的实施方案，分条明晰试点可能涉及的各个方面的要求、具体实施办法等。同时要特别考虑农村不同群体的特殊需求。农村特殊群体包括三类人：一是农村的“五保户”、贫困户，他们是农村社会救济的对象。二是失地农民，尤其是进入老年的失地农民，他们丧失了劳动能力，又没有了土地的生活保障，成为养老保险制度必须首要针对的对象。三是那些因缺少劳力而陷于生活窘迫的家庭，尤其是无子女在身边照顾的单身老人和老年夫妇应该特殊考虑。四是计划生育户即独生子女户和两女户。按现行“农村计划生育奖励扶助制度”，当其夫妇一方或双方年满60周岁时，可领取每人每年600元的养老扶助资金，该奖励只是杯水车薪。

4.与农村经济发展相结合。

在建立新型农村社会养老保险过程中，应该把建立社会养老保险与促进农村经济发展结合起来，如果达到领取养老金年龄的农民把土地经营权长期转让出去，可以给予较高的养老金待遇和相应的流转补贴。如果通过我国《农村土地承包法》允许的转包、出租、转让或者其他方式流转自己的土地承包权，则可以给予更高的养老金待遇和更多的流转补贴。这项制度一方面可以加快黑龙江省城镇化进程，另一方面还可以扩大农业生产经营规模，有利于提高农业现代化经营水平。黑龙江省应该把新型农村社会养老保险制度的构建作为发展农业生产和解决三农问题的契机，在制度设计的过程中密切配合我国目前的农业政策，尤其是对种粮农民的直接补贴制度，让农民种粮时有基本收益补贴、年龄大时有养老金保障，真正安心

种粮，享受党的政策的阳光雨露。通过农村社会养老保险制度的建立，不但可以保障农村老人的晚年生活，还可以作为政策手段来促进农业发展。

5.落实实施措施。

首先，要做好舆论宣传工作。要向农村居民解释清楚方案的具体实施情况，交待清楚他们都需要做什么，能够得到什么样的实惠，消除他们的顾虑，鼓励他们积极投保。其次，要做好反馈工作。方案的实施难免会遇到许多意想不到的问题和情况，方案实施涉及的相关部门和人员要遵照方案，认真执行，对遇到的问题和情况及时反馈和解决，保证方案顺利实施。再次，要通过试点摸索出切实可行的方案实施模式，为以后扩大和推广新型农村社会养老保险制度奠定基础。最后，要做好调查和总结工作。有关部门要经常了解不同部门实施方案遇到的问题和采取的更有效解决问题的办法，了解农村居民的愿望和建议，倾听群众的声音，做好调查工作，把通过实践得来的经验上升到理论中去，要把好的经验和模式进行推广，同时也要借鉴其他省份好的试点经验，不断地进行修正和完善，真正建立起适合黑龙江省的新型农村社会养老保险制度。同时，还必须把农村社会养老保险纳入法制轨道，通过法律来明确政府、社会和个人的权利和义务，为农民的养老提供有力的保护。而且只有在法律的保障下，这项社会事业才会更加规范和严肃，才会更健康地发展。

6.制度发展渐进化。

虽然社会养老保险制度的最终目标是覆盖全社会，但在实施过程中需要分步骤进行。从国际上看，农民作为一个特殊的群体，每个国家在建立社会养老保险制度之初都未将其包括在内，即使建立了针对农民的社会养老保险制度，一般也是遵循“低交费低支付标准”的原则并与其它行业分开实施，保障水平较低。对处在生存温饱线以下的农民，各国对其养老问题的解决往往是通过社会救济或由政府补贴来实现的，只有在经济发展到了一定阶段，政府有能力通过再分配方式或他们自身有能力积累充足的退休金时，农村社会养老保险制度才得以发展和完善。结合我国具体国情，我国在建立农村保险时，应充分考虑农村的经济承受能力，循序渐进的推行养老保险制度。

参考文献：

[1]温家宝：《全国新型农村社会养老保险试点工作会议讲话》,中央政府网,2009.8.18.[2]刘源.中国社会农村养老保险制度研究[D].东北师范大学,2010.[3]何志凌.农村基本养老保险实施的现状、问题及对策———以湖南新邵县为例[J].中国集体经济（新农村建设）,2009,(5).[4]袁堂军.黑龙江省新型养老保险制度的思考.劳动保障世界.2011(8).[5]许勤.河南省新型农村社会养老保险制度研究.中共郑州市委党校学报2012(3).

第五篇：中国新型农村社会养老保险制度研究

中国新型农村社会养老保险制度研究

一、建立新型农村社会养老保险制度势在必行

(一)当前农村养老保障仍处于“制度真空”状态

我国农村社会养老保险制度始建于20世纪90年代初，1992年民政部制定下发了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，农村社会养老保险工作在各地广泛开展。截至1999年底，参保人数约8 000万人。自1999年始，国务院开始对农村社会养老保险工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件的过渡为商业保险。至此，中国农村社会养老保险事业基本处于停滞状态。截至2006年底，全国有31个省、直辖市、自治区的1 905个县(市、区、旗)不随程度地开展了农村社会养老保险工作，积累保险基金354亿元，5 374万农民参保。据统计，近年来，我国农村社会保障覆盖率只有3%，城乡社会保障覆盖率比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1，可以说，到目前为止，我国农村仍旧缺乏真正意义上的社会养老保险制度。导致传统农村社会养老保险制度失效的原因，主要有三个方面：

其一，农村养老保险基金难以实现保值增值致使传统制度缺乏可持续性。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存人银行，不直接进行投资，致使参保农户实际收益率非常低，有的甚至为负收益率，严重打击了农户参保的信心。其二，政治责任和经济责任的缺失是导致制度失效的重要原因。政府在农村社会养老保险制度中的责任，包括政治责任与经济责任两方面。政治责任主要指出台专门性的法规、规章，组织引导农民参保以及采取合适的强制形式。而农村社会养老保险没有专门的法规或规章，各地实施办法基本上是在《基本方案》的基础上稍做修改后形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，导致制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及养老金的发放很多时候按地方政府的意愿执行。政策法规滞后，不仅使制度缺乏保障，还给制度运行带来了一系列问题，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、管理混乱等。经济责任主要体现为给农民参保提供补贴性支持、对养老保险金提供保值补偿、为农村社保机构提供经费支持等。传统农村社会养老保险制度坚持“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策抚持”原则，其中“集体补助为辅’’难以落实，“国家给予政策扶持”集中体现在乡镇企业职工参保，集体补助部分可税前列支，而农民参保并没有得到直接财政支持。因此，我国绝大部分农民是在没有任何补贴的情况下参加传统农村社会养老保险的，制度已退化为农民的自愿储蓄制度，不具有社会性和保障性。

其三，待遇水平偏低与从基金中提取管理费使传统制度丧失吸引力。《基本方案》规定农民交纳保险费时，可根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元„„20元，共10个缴费档次。由于长期以来，我国农村经济发展水平普遍偏低，加上农民对制度缺乏信心，大都选择每月2元的最低档次保费。长此以往，将直接导致参保农户的基本生活难以保障，养老保障的目的难以实现。在基金管理方面，《基本方案》允许直接从基金中提取3%的管理费，来弥补业务经费的不足。在政府投人和资金扶助均十分缺乏的情况下，农民感觉不仅要“自己养自己”，还要“出钱养活庞大的农保机构与人员”，难以获得农民的认同与支持。

(二)土地保障功能与家庭保障功能持续弱化

随着市场经济体制改革的深入，工业化、城市化进程的加快，家庭和土地这两类传统保障方 1

式的功能持续弱化，由此放大了农村人口老龄化的社会风险。

其一，家庭保障功能弱化。我国工业化和城市化的发展引发了大规模的“乡——城”人口迁移，其结果是子女远离乡村成为城市工人，代际空间距离不断拉大，土地和家庭财产不再成为束缚子女养老的工具，传统家庭保障模式的基础正在逐渐动摇，养老保障功能正在快速走向衰弱。其二，土地保障功能弱化。土地保障功能弱化的原因是：一是20世纪90年代以来，受国内外经济环境变化的冲击，农产品价格持续下跌，单位农产品成本极高，农民从土地上获得的收入在其收入结构中所占比重持续下降，农民对土地的依赖减少;二是农村土地实行小规模经营，农产品收益率一直不高，土地集体所有制又限制了农民对土地财产变现的能力，农民土地负担沉重;其三是我国农村人多地少，城市化进程的加快使我国耕地消失的速度比农业人口消失的速度更快，大量土地被征用。

(三)“乡——城”人口迁移加速农村人口老龄化进程

自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，各种限制人口流动的政策和制度得以不断消除，人口迁移的自主性和流动性不断加强，特别是人口从农村向城镇地区的迁移，规模逐渐增大，基本进人一个持续稳定的发展过程。我国农村剩余劳动力向城市大规模转移已经成为不争的事实。据估计，1987年我国人口迁移规模超过3 000万，1994年超过4 000万，到2000年已经接近6 300万，迁移率接近5%。据预测，从2000年到2050年，我国农村向城镇迁移人口总规模累计将达到3.96亿人，年均迁移近800万人。其中，农村经济活动人口(15～59岁)向城镇迁移总数将达到3.35亿，年均迁移670万人。①

如此大规模的“乡——城”人口迁移，特别是农村青壮年劳动力向城镇迁移，在给城镇带来经济繁荣的同时，导致农村人口年龄结构失衡，老年抚养系数急剧增大，农村人口老龄化程度大大超过城市。测算结果还显示②，从2008年起，迁移后的农村60岁以上老年人口抚养比将从19.57%快速上升到2022年的30•28%、2031年的40.72%、2050年的44.59%，这也意味着在2008年将由5个经济活动人口赡养1位老年人，而到2050年将出现2个经济活动人口赡养1位老年人，届时农村人口老龄化程度将空前沉重。并且，同期迁移后的农村人口总抚养比也将快速上升，到2052年将达到75.95%。

国内外专家一般认为，中国改革开放以来享受了20多年的人口红利将在未来15年左右的时间内枯竭，人口红利的转折点将在“十一五”期间到来。随着“刘易斯转折点”的出现，劳动力由充裕转变为短缺，其所带来的一系列有利于经济发展和社会革新的外部条件也将逐渐消失，如果我们不抓住当前有利时机建立健全覆盖城乡居民的养老社会保障体系，一旦人口红利所创造的最佳改革时机消失，覆盖城乡居民的养老社会保障体系建设将举步维艰。

二、新型农村社会养老保险制度框架设想

(一)新型农村社会养老保险制度模式：最低养老金(零支柱)+农村养老保险个人账户

2007年，《劳动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]3l号)规定，“以农村有缴费能力的各类从业人员为主要对象，完善个人缴费、集体(或用人单位)补助、政府补贴的多元化筹资机制，建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费力灵活、账户可随人转移的新型农村社会养老保险制度和参保补贴机制。有条件的地区也可建立以个人账户为主、统筹调剂为辅的养老保险制度。”由此表明，我国新型农村社会养老保险制度将是一个以个人账户主、统筹调剂为辅的模式。

建国以来，我国农民为国家工业化建设和经济社会发展作出了重要贡献，然而农业在为国家提供巨韧累而承受重负的同时，却失去了自身的发展条件，这对广大农民来说是不公平的，政府有责任对农民多每承受的重大损失做出补偿。从“乡——城”人口迁移的角度来说，农村劳动力向城镇迁移为城镇带来了“人口红利”，缓解了城镇基本养老保险制度的财务压力。因此，政府宜重新定位在农村社会保险中的责任，建立以财政补贴为主导的新型农村社会养老保险制度。在新型农村社会养老保险制度模式的设计中，笔者以为，我国新型农村社会养老保险制度应实行“最低养老金+个人账户”的模式，其中个人账户归集体农民缴费与集体补助;体现收入再分配和国家责任的贬补贴，则专门为每位参保农民建立一个标准统一、非缴费型的最低养老金。将农村社会养老保险财政补贴机制与农村最低生活保障制度结合，建立一个“零支柱”最低养老盆度，将是我国新型农村社会养老保险制度建设的一项重要创新，其目的在于：第一，对农村老年人而言，两项制度的保障水平和目标都是以为他们提供最基本的生活保障，消除老年贫困为目标的;第二，两项制度都属于非缴费型的制度，资金来源于政府的财政收入;第三，两项制度在农村可以按照相同的计发单位发放保障金，即以单人户作为基本的计算单位，两项制度整合后，政府财政补贴可以按照人头补贴，作为人均补贴进入到最低养老金账户中，这有利于提高制度的公平性，增强农民参保积极性。

预测显示，未来我国农村老年人口在1亿人左右，按照每位农村老人每月补助100元，每年的财政补贴总额为1200亿元，相当于2007年全国财政收入的2%。而与此同时，建立财政补贴型农村社会养老保险制度之后，还将从两个方面减少财政补贴规模：一是将通过减少农村最低生活保障对象和“五保”对象的方式减少财政补贴;二是可能通过将参保农民“退休年龄”延长到65岁或根据参保农民劳动能力状况实行弹性“退休年龄”和“土地换保障”的方式减少财政补贴。

(二)新型农村社会养老保险待遇水平：保基本+缴费确定型

结合“最低养老金+个人账户”的农村社会养老保险制度模式，新型农村社会养老保险的待遇水平也将采取“保基本+缴费确定型”模式。“保基本”的意义在于通过实施“最低养老金制度”，实现人人享有基本

生活保障、免除老年贫困的目的，使农村社会养老保险的保障标准与我国现阶段生产力水平和国家、社会经济承受能力相适应。因此，当前政府应整合各类支农惠农资金的使用方向，采取缴费补贴、基金帖息、待遇调整、老人直补等多种补贴方式，探索各级财政直接建立用于支持农村社会养老保险制度建设的专项资金，将其主要用于引导扶持和激励农民参保。与此同时，集体经济发达的地区，也应在农户缴费和政府补贴的基础上，根据实际情况给予适当补助，从而体现地区经济发展水平与基本生活水平间的差异。

“缴费确定型”是指农村社会养老保险个人账户制度应采取的给付方式，强调养老金待遇水平与缴水平直接关联。采取“缴费确定型”农村社会养老保险给付方式的目的在于：在强调农民缴费积累的个人产权的同时，增强农民参保的积极性，提高参保农民的养老保障待遇水平，满足不同收入群体的养老保障需求。农村社会养老保险个人账户制度一方面是为了鼓励农民自我保障责任，满足不同收入群体的养老保障需求;另一方面也是为了实现农村社会养老保险制度与城镇基本养老保险制度的衔接，为农村劳动力在城乡之间转移和迁移提供便利。

三、新型农村社会养老保险基金管理的模式创新

选择了基金积累制就必须有相应的投资手段，治理结构与管理模式是确保基金安全的基础保障，也是基金运营监管的前提和基础。实行以个人账户为主的基金积累制模式与基金投资是一对“孪生兄弟”。从城镇企业职工基本养老保险“统账结合”的制度模式改革的过程中看，建立“实账”运行的农村社会养老保险个人账户基金在未来也将面临通货膨胀和经济增长等风险，实现基金的保值增值是建立个人账户的应有之义对我国城镇基本养老保险个人账户养老基金进行投资运营，已成为理论界与实务界的共识。选择合理科学的基金治理结构与管理模式，对于农村社会养老保险个人账户基金的保值增值显得同样重要。

(一)推行委托投资型农村社会养老保险基金管理模式

根据国际主流趋势和我国农村社会养老保险个人账户基金的性质，农村社会养老保险个人账户基金应首选委托投资管理型基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金属于基本保障项目，但采取基金积累制筹资方式，各级财政不提供担保。因此，农村社会养老保险个人账户基金的治理结构应采取省级农保经办机构作为受托人和(或)账户管理人，将养老保险基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式;省级农保经办机构在不具备能力的前提下，可以将养老保险基金的账户管理权委托给商业机构。省级农保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老保险基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构和金融监管机构的监督检查。

(二)探索银行质押贷款型农村社会养老保险基金管理方式

农村社会养老保险个人账户基金委托商业银行进行质押贷款的方式是当前我国农村社会养老保险试点过程中部分地区探索的一项措施，就是由农村社会养老保险管理部门将农村社会养老保险基金委托给商业银行，再由商业银行按照委托要求将农村社会养老保险基金资产进行质押贷款。目前做得比较好的地区，有新疆呼图壁县和四川通江县，这两个县采取的方式都是：银行委托贷款的对象必须是农村社会养老保险的参保农户，质押物是农村社会养老保险证，只是出质的对象有所不同，新疆呼图壁县允许农户借证贷款，四川通江县要求必须本人持证件贷款。在当前我国政府财政支持与金融机构小额信贷相对有限的条件下，积极探索农村社会养老保险基金质押贷款的基金管理方式具有重要的现实意义。

还应看到，任何一家金融机构均不能完全满足农村金融服务需求，只有通过有效的组合，才可以实现金融服务效应的最大化。小额信贷能帮助农民生产致富，而小额保险则能保护农民努力积累起来的财富不受外来风险的吞蚀。从金融机构层面而言，小额信贷有了小额意外保险作为辅助，则可减少其信贷风险，既能增加金融机构向农户提供贷款的积极性，也可以缓解农民因意外造成的信贷困境。多种形式的农村小额人身保险作为一种农村普惠性的服务措施，对于有效解决农村养老保险基金保值增值问题，繁荣农村金融市场、促进农业生产都具有重要而独特的作用。