PPP项目全流程中的会计处理研究

第一篇：PPP项目全流程中的会计处理研究

PPP项目全流程中的会计处理研究

(一)项目公司设立时的会计处理：资本金的核算

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十三条社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。根据此条规定，PPP模式设立的项目公司的注册资本必须采用实缴制而不能采用认缴制。因此，项目公司设立时的会计处理要根据项目公司的股权结构进行会计核算。

1、项目公司股权结构

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十五条股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：

股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例 由此可知：

项目公司中政府方股权投资金额=项目资本金×政府占项目公司股权比例 项目公司中社会资本方股权金额=项目资本金×社会资本方占项目公司股权比例

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十四条的规定，国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。基于此规定，社会资本方资本金有两个来源：社会资本方自有资金投入，产业基金参股。

2、项目公司的资本金比率要求

PPP项目公司的项目资本金主要用于前期费用的支付及铺底流动资金等需求，在PPP项目具体实施过程中，各地招标文件要求的PPP项目公司资本金比率一般在项目总投资额的20%——30%之间。

3、项目公司的股东组成 根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)的规定，（项目公司）项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二条规定：“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”《PPP项目合同指南(试行)》第一章第一节中的“社会资本方”指出：“社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。基于此规定，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不可以成为项目公司的股东。

目前已进行招标程序或已实施的PPP项目合同中，对政府方在项目公司是否参股，依据参股后的股权比例要求不尽相同。有的政府方不参股项目公司。例如南京市浦口区某地块保障房建设项目，招标文件要求，在PPP合同生效后1个月内，在政府方授权下，由中标的社会资本方在南京市浦口区注册PPP公司，社会投资方占股100%。有的政府方要求参股项目公司，一般在项目公司所占的股权比例为10%-49%。

4、项目设立的会计处理

（1）产业基金不参股的情形下的会计处理

在PPP项目实例中，项目公司中社会资本方持股比例为51%-100%，属于社会资本方的子公司或控股子公司，应按成本法核算社会资本方投入的长期股权投资。具体的会计核算如下。

第一，项目公司收到社会资本方投入资本金的会计处理 借：银行存款

贷：实收资本——社会资本方 实收资本——政府方

第二，社会资本方以货币资金方式投入资本金的会计处理 借：长期股权投资——某PPP项目（成本法）贷：银行存款 案例分析1：社会资本方不得引入产业基金的会计核算

1、案情介绍

安徽省某县综合管廊及道排工程PPP项目，总投资7亿元，要求政府方出资代表与社会资本方共同组建项目公司。项目公司资本金为项目总投资的20%，其中，政府方出资代表占股比例为10%，社会资本方占股比例为90%，要求社会资本资本方不得引入其他社会资本或基金等财务投资人。项目公司和社会资本方的会计核算如何？

2、会计核算

社会资本方对项目资本金出资额=7亿元×20%×90%=1.26（亿元）政府方对项目资本金出资金额=7亿元×20%×10%=0.14（亿元）则相关账务处理如下（单位：万元）

（1）项目公司收都社会资本方投入资本金的会计处理 借：银行存款14000 贷：实收资本——社会资本方12600 实收资本——政府方1400（2）社会资本方以货币资金方式投入资本金的会计处理 借：长期股权投资——某PPP项目（成本法）12600 贷：银行存款12600（3）产业基金参股的情形下的会计处理

产业基金参股不参与项目公司经营，仅按照约定的价格定期向基金支付资金报酬，属于典型的“明股实债”投资模式。产业基金参股与传统的纯粹股权投资或债权投资的区别在于：形式上是以股权方式投资于PPP项目公司，但本质上是具有刚性兑付的保本约定。

但是在PPP领域，相关政府性规章明确规定，严禁明股实债”变相融资增加地方债务。例如《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号）明确“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、名股实债等方式进行变相融资”；《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）明确政府出资产业投资基金不得从事“名股实债等变相增加政府债务的行为”。

第一，项目公司收到社会资本方投入资本金的会计处理 借：银行存款 贷：实收资本——社会资本方

实收资本——政府方

实收资本——产业基金

第二，产业基金公司以货币资金方式投入资本金的会计处理

产业基金公司发生PPP项目投资业务时，若在PPP投资协议中明确产业基金投资入股PPP项目公司后，不参与项目公司经营，仅按固定收益收取回报，则属于典型的“明股实债”业务，若按“长期债权投资”进行会计核算。其账务处理如下：

借：长期债权投资---某PPP项目公司

贷：银行存款

产业基金公司发生PPP项目投资业务时，若在PPP投资协议中明确产业基金投资入股PPP项目公司后，参与项目公司经营管理，不收取固定收益，而是安装项目公司收益进行分红，则应按“长期股权投资”进行会计核算。根据产业基金公司占PPP项目公司股权比例和是否控制等因素，选择“长期股权投资”的成本法或权益法的核算方法。其账务处理如下：

借：长期债权投资---某PPP项目公司（成本法或权益法）贷：银行存款

案例分析2：社会资本方引入产业基金的会计核算

1、案情介绍

安徽省某县综合管廊及道排工程PPP项目，总投资7亿元，要求政府方出资代表与社会资本方共同组建项目公司。项目公司资本金为项目总投资的20%，招投标文件规定：采购人同意社会资本方引入产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，其中，政府方出资代表占股比例为10%，社会资本方占股比例为50%，产业基金占40%。参与项目公司经营管理，不收取固定收益，而是安装项目公司收益进行分红，而且产业基金对项目公司具有控制影响。项目公司和社会资本方的会计核算如何？

2、会计核算

社会资本方对项目资本金出资额=7亿元×20%×50%=0.7（亿元）政府方对项目资本金出资金额=7亿元×20%×10%=0.14（亿元）产业基金对项目资本金出资金额=7亿元×20%×40%=0.56（亿元）则相关账务处理如下（单位：万元）（1）项目公司收都社会资本方投入资本金的会计处理 借：银行存款14000 贷：实收资本——社会资本方7000 实收资本——政府方1400 实收资本——产业基金5600（2）社会资本方以货币资金方式投入资本金的会计处理 借：长期股权投资——某PPP项目（成本法）7000 贷：银行存款7000（3）产业基金公司以货币资金方式投入资本金的会计处理 借：长期股权投资——某PPP项目（成本法）5600 贷：银行存款

(二)组建期间的筹办费用和前期费用的核算问题进行研究，分析如下。

1、项目公司筹建期间的筹办费用的核算

根据《企业会计准则——应用指南》附件《会计科目与主要账务处理》（财会【2006】18号文件）在“管理费用”科目核算内容与主要账务处理部分的规定，对于项目公司筹建期间发生的筹办费用在“管理费用——开办费”科目核算。因此，项目公司筹建期间所发生的：筹办人员职工薪酬、办公费、培训费、差旅费、印刷费、注册登记费、以及不计入固定资产成本的借款费用。

（1）前期费用的范围

项目公司前期费用时指项目前期工作时发生的各项费用，包括规划、环评、可行性研究、设计、征地拆迁、检测检验、三通一平等前期支出，以及招标成本、应支付给招标代理机构的咨询费用和采购代理费用。在招标文件中可能会明确此项费用由政府方承担，也有部分招标文件中约定由项目公司承担。由由部分招标文件约定：项目土地征地拆迁和安置费用纳入项目总投资。

（2）会计核算

项目公司发生的前期费用，应确认为金融资产或无性资产。具体而言如下： 第一，如果合同规定基础设施建成后的项目营运期限内，项目公司可以无条件的向政府授予方（政府方）收取确定金额的货币资金或其他金融资产；或在项目公司提供运营服务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关差价补偿给项目公司的情况下，则前期费用确认为金融资产，在“长期应收款”核算。第二，如果合同规定项目公司在有关基础设施竣工验收后，在项目运营期限内有权利获取服务的对象收费，但收费不确定，项目公提供建筑服务的，应确认为无形资产，在“无形资产”科目核算。

案例分析3：某PPP项目的项目公司前期费用的核算

1、案情介绍

甲公司准备中标“某市城市地下综合管廊工程PPP项目”。招标文件约定：在取得中标通知书前，甲公司代项目公司支付招标代理机构代理服务费106万元。项目公司成立后，代理服务费由项目公司承担，项目公司取得招标代理机构开具的增值税专用发票，其中增值税进项税额为6万元。请问项目公司如何进行账务处理？

2、甲公司和项目公司的账务处理（单位：万元）（1）甲公司代付招标代理服务费时 借：其他应收款——某PPP项目公司106 贷：银行存款106（2）项目公司取得代理服务费发票，并向甲公司开具代付费用收款收据时的账务处理

第一，如果该项目在运营期限内取得可确定金额的货币资金或其他金融资产的合同权利，则通过金融资产核算。

借：长期应收款——项目成本100

应交税费——应交增值税（进项税额）6 贷:其他应付款——甲公司106 第二，如果该项目在运营期限内取得对未来运营服务的收费权，则通过无形资产核算

借：无形资产——特许经营收费权106 应交税费——应交增值税（进项税额）6 贷：其他应付款——甲公司106

（三）项目公司建设投资期间的会计核算

1、会计核算的法律依据：参照PPP业务的BOT模式的会计核算依据 根据《财政部关于印发企业会计准则解释第2号的通知》（财会〔2008〕11号）中的《企业会计准则解释第2号》第五项规定，企业采用建设经营移交方式（BOT）参与公共基础设施建设业务，应当按照以下规定进行处理： ①建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第15号——建造合同》确认相关的收入和费用。

②基础设施建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第14号——收入》确认与后续经营服务相关的收入。建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别以下情况在确认收入的同时，确认金融资产或无形资产：

第一，合同规定基础设施建成后的一定期间内，项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产的；或在项目公司提供经营服务的收费低于某一限定金额的情况下，合同授予方按照合同规定负责将有关差价补偿给项目公司的，应当在确认收入的同时确认金融资产，并按照《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》的规定处理。

第二，合同规定项目公司在有关基础设施建成后，从事经营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用，但收费金额不确定的，该权利不构成一项无条件收取现金的权利，项目公司应当在确认收入的同时确认无形资产。建造过程如发生借款利息，应当按照《企业会计准则第17号——借款费用》的规定处理。

第三，项目公司未提供实际建造服务，将基础设施建造发包给其他方的，不应确认建造服务收入，应当按照建造过程中支付的工程价款等考虑合同规定，分别确认为金融资产或无形资产。

③按照合同规定，企业为使有关基础设施保持一定的服务能力或在移交给合同授予方之前保持一定的使用状态，预计将发生的支出，应当按照《企业会计准则第13号——或有事项》的规定处理。

④按照特许经营权合同规定，项目公司应提供不止一项服务（如既提供基础设施建造服务又提供建成后经营服务）的，各项服务能够单独区分时，其收取或应收的对价应当按照各项服务的相对公允价值比例分配给所提供的各项服务。

⑤BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产。

⑥在BOT业务中，授予方可能向项目公司提供除基础设施以外其他的资产，如果该资产构成授予方应付合同价款的一部分，不应作为政府补助处理。项目公司自授予方取得资产时，应以其公允价值确认，未提供与获取该资产相关的服务前应确认为一项负债。

2、项目公司建设期会计核算的科目设置

《企业会计准则解释第2号》虽然明确规定所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产，但是在建设期间通过什么科目核算没有明确，只说明了在不同情况下确认为金融资产或无形资产。在PPP模式的BOT业务中，按照合同约定，项目公司仅仅是建造方或“代建方”，并不对建造基础设施拥有所有权和控制权，但拥有特许经营权，则应根据特许经营合同约定的未来收益的确定性程度，分别确认为金融资产或无形资产。如果采用BOO模式（依然没有控制权），项目运作主体享有资产所有权，则应根据具体约定，判断相应资产是否可直接确认为固定资产。因此，SPV项目公司将投入的构建项目设施支出直接核算为应获取的特许经营权，不可以计入“在建工程”和“固定资产”科目。PPP项目在建设期间的成本费用的核算，应根据合同约定区分为金融资产或无形资产，建议统一在“长期应收款”或“无形资产”科目中归集成本费用。

项目公司在建设期不确认建造合同收入。项目建设期建造成本通过“长期应收款”或“无形资产”科目核算和归集相关成本费用，具体科目设置如下：

（1）如果只有一个工程项目，则可以根据PPP合同约定的相关条款分设二级、三级明细，比如建筑安装工程直接费，工程建设其他费等科目，“长期应收款/无形资产——建筑安装工程直接费——XX PPP项目”、“长期应收款/无形资产——工程建设其他费——XX PPP项目”，不同的PPP项目可以根据具体合同情况增设不同的明细科目。

（2）如果合同涉及工程项目不止一个，按照新会计准则和国有建设单位会计制度，建议将“工程建设其他费”先放在“待摊投资”科目的二级科目核算，其三级科目设置“项目公司管理费”、建设期发生的前期费用“项目建设前期开办费”、“监理设计费”、“征地拆迁费”、“PPP项目咨询服务费”以及项目公司人员“工资薪金”等。

3、项目公司建设期的会计核算

（1）项目公司向施工企业支付工程结算款，收到增值税专用发票单未认证时的账务处理

借：“长期应收款/无形资产——XX PPP项目——建筑安装工程直接费

应交税费——待认证进项税额 贷：银行存款

如果按照总承包合同约定有预付款的借“预付账款”，贷“银行存款等”，待计价结算时借“长期应收款/无形资产——XX PPP项目——建筑安装工程直接费”，贷“预付账款”、“银行存款”等科目。

（2）收到的增值税专用发票认证后的账务处理 借：应交税费——应交增值税（进项税额）

贷：应交税费——待认证进项税额

（3）项目公司发生“项目公司管理费”、建设期发生的前期费用“项目建设前期开办费”、“监理设计费”、“征地拆迁费”、“PPP项目咨询服务费”以及项目公司人员“工资薪金”等的账务处理。

①如果只有一个工程项目的账务处理

借：“长期应收款/无形资产——XX PPP项目——工程建设其他费——

应交税费——应交增值税（进项税额）

贷：银行存款/应付账款

②如果不止一个工程项目的账务处理： 先在“待摊投资——工程建设其他费”归集

借：待摊投资——工程建设其他费——项目公司管理费”、建设期发生的前期费用、项目建设前期开办费、监理设计费、征地拆迁费、PPP项目咨询服务费以及项目公司人员“工资薪金”

应交税费——应交增值税（进项税额）

贷：银行存款应付账款

然后，在每月末或季度末根据各工程项目完工程度计算分摊率，将归集在“待摊投资”科目下的所有费用分摊计入“长期应收款/无形资产——XX PPP项目——工程建设其他费”.借：长期应收款/无形资产————XX PPP项目——工程建设其他费

贷：待摊投资——工程建设其他费——项目公司管理费”、建设期发生的前期费用“项目建设前期开办费”、“监理设计费”、“征地拆迁费”、“PPP项目咨询服务费”以及项目公司人员“工资薪金”

（4）如果PPP合同与政府约定有融资成本补偿的账务处理

如果项目公司PPP合同相关条款明确规定：“......乙方（即PPP合同中的项目公司）投入资金享有获得融资成本补偿的权利，投入的资金（包括注册资本金、项目资本金及融资资金）按其每笔资金的投入金额、占用时间和融资成本确定（资金按工程进度合理投入）。投入金额按每笔资金进入项目公司共管专户的金额为准；融资成本起算时间为资金到达共管专户的时间。......在本项目合作期内融资成本补偿率按照投标报价确定为X.X%执行.根据PPP合同的此项条款规定项目公司可按照每笔资金进入项目公司银行账户的时间计算融资成本补偿额。

建议按照每笔资金进入项目公司银行账户的时间开始起算，可与银行结息日同步计提，也可以每月最后一日计提，并取得政府相关有权部门签字认可。账务处理如下：

借：长期应收款——××政府

贷：递延收益

（5）对于项目公司在实施PPP合同的建造过程中发生的对外融资转存的利息收入，应按照《企业会计准则第17号—借款费用》的规定处理。

根据财政部财税【2016】36号文有关规定，“纳税人接受贷款方支付的与该笔贷款直接相关的投融资咨询服务费、手续费等相关费用，其进项税额不得从销项税额中抵扣。”因此，项目公司发生的与投融资贷款业务相关的费用，即使取得增值税专用发票，其进项税额也不得从销项税额中抵扣。

根据《企业会计准则第17号—借款费用》的规定“在建设期的项目公司融资转存的银行利息收入，可以冲减‘长期应收款/无形资产’等建设期成本。

（6）PPP项目竣工验收后，结转项目建设成本的会计核算 借：长期应收款/无形资产——XX PPP项目

贷：长期应收款/无形资产——XX PPP项目——建筑安装工程直接费 长期应收款/无形资产——XX PPP项目——工程建设其他费（7）项目建设期结束后，如果是政府付费项目或使用者付费+政府可行性缺口补助的PPP项目，则项目公司根据政府方竣工决算审计确认价，确定政府付费总金额的账务处理。

借：长期应收款——XX政府（XX财政）贷：长期应收款——XX PPP项目

投资收益（实际投资与审计值差额）

未实现融资收益

（8）项目公司在建设期收到政府专项补助资金的会计处理

在PPP项目中有政府专项补助资金的情况下，建议不计入“专项应付款”贷方科目。如果该笔款项是指定用于某一工程项目并为政府方提前付费的一部分，在收到时借记“银行存款”，根据PPP合同的具体规定以及款项的用途，先行计入“递延收益—XX项目政府专项补助款”贷方核算。待建设期满转入运营维护期，再分期摊销确认收入。借“递延收益—XX项目政府专项补助款”；贷相关收入。

（四）项目公司运营维护期的会计核算

1、如果是政府付费项目或使用者付费+政府可行性缺口补助的会计核算（1）收到政府可行性缺口补助，没有收到使用者付费的情况下，项目公司给政府付费方开增值税普通发票的财务核算

借：银行存款

贷：长期应收款——可用性服务费——政府付费

应交税费——应交增值税（销项税额）

同时，“未实现融资收益”在整个项目运营期内按照实际利率法分期摊销，计入应确认的收入，项目公司给政府付费方开具增值税普通发票的财务核算。

借：未实现融资收益

贷：财务费用——利息收入

应交税费——应交增值税（销项税额）

（2）当既收到政府可行性缺口补助，又收到使用者付费的情况下，项目公司给政府付费方开具增值税普通发票，给使用者付费方开增值税专用发票的财务核算

借：银行存款

贷：长期应收款——可用性服务费——政府付费

长期应收款——可用性服务费——使用者付费

应交税费——应交增值税（销项税额）

同时，“未实现融资收益”在整个项目运营期内按照实际利率法分期摊销，计入应确认的收入。项目公司开具增值税普通发票

借：未实现融资收益

贷：财务费用——利息收入

应交税费——应交增值税（销项税额）

（3）在运营期内根据项目公司将运营维护外包还是自营来确定适用的会计准则，将发生的各项费用支出合理设置会计科目核算。项目公司开具增值税专用发票。

借：主营业务成本——运维成本

应交税费——应交增值税（进项税额）贷：银行存款

或者发生的维护成本是预测的，则会计核算如下： 借：主营业务成本——运维成本 贷：预计负债

（4）如果“使用性付费”（包括三种：政府付费、使用者付费、政府付费+政府可行性缺口补助）与使用量付费或绩效付费搭配使用的情况下，项目公司收到使用量付费或绩效付费的财务核算

借：银行存款

贷：主营业务收入——运营服务费（使用量付费或绩效付费）

应交税费——应交增值税（销项税额）

2、使用者付费的PPP项目的会计核算

（1）收到使用者付费的情况下，项目公司给政府付费方开增值税专用发票的财务核算

借：银行存款

贷：长期应收款——可用性服务费——使用者付费

应交税费——应交增值税（销项税额）

（2）在运营期内根据项目公司将运营维护外包还是自营来确定适用的会计准则，将发生的各项费用支出合理设置会计科目核算。项目公司开具增值税专用发票。

借：主营业务成本——运维成本

应交税费——应交增值税（进项税额）

贷：银行存款

或者发生的维护成本是预测的，则会计核算如下： 借：主营业务成本——运维成本

贷：预计负债

（3）项目公司摊销特许经营权使用费，可按直接法摊销也可以按照使用量进行摊销。

借：主营业务成本

贷：累计摊销

（五）项目公司移交资产的会计核算 项目公司资产移交是政府与社会资本方合作期满或出现提前终止协议的情况，项目公司将建造或运营期的资产根据PPP协议约定，有偿或无偿的方式移交给当地政府，项目公司进入资产清算，社会资本方退出PPP项目。

按照项目公司对所建造及运营的资产是否具有控制权以及PPP合同中付费方式的不同，适用不同的会计准则进行会计核算。

资产移交时应按照《企业会计准则第23号——金融资产转移》的相关规定进行账务处理。如果运营期结束后将资产无偿移交给当地政府。此种情况下，项目公司在PPP合同约定期内已经将金融资产全部收回，只要所移交资产达到合同约定的可使用状态，则无需作会计处理。

案例分析4：某使用者付费PPP项目的会计核算

1、案情介绍

某省高速公路PPP项目的基本情况如下表1所示：

项目公司未提供实际建造服务，将基础设施建造发包给其他方的，不应确认建造服务收入，应当按照建造过程中支付的工程价款等合同考虑，分包确认为金融资产或无形资产。请问那些如何进行会计核算？

表一：

2、会计核算分析

因本项目收费机制为使用者付费。项目公司收费金额具有不确定性，故本项目资产通过“无形资产”科目归集，实际发生的项目资产成本通过“无形资产——PPP项目成本”科目核算，待政府审计后确认的项目资产投资总额通过“无形资产——特许经营权”科目核算，项目公司的账务处理如下（单位：万元）：

（1）无形资产的确认和计量。项目公司在建设期内发生的课直接计入项目资产的费用支出，通过“无形资产”科目核算。假设项目公司支付施工方工程款5亿元，取得增值税专用发票时的会计处理

借：无形资产——PPP项目——建筑安装工程费用和建筑其他费用45045 应交税费——待认证进项税额4956 贷：银行存款50000 借：应交税费——应交增值税（进项税额）4956 贷：应交税费——待认证进项税额4956（2）项目公司“无形资产——成本”账户累计借方发生额为43.5亿元，经实施机构审计，确认本项目总投资金额为43亿元，确认特许经营权43亿元。项目资产实际发生成本与政府审计机构确认值之间的差额，为项目投资产生的投资收益，通过“投资收益”科目核算。

借：无形资产——特许经营权430000 投资收益5000 贷：无形资产——PPP项目成本435000（3）项目公司运营期第一年收到通行费运营收入4.5亿元，会计处理如下： 借：银行存款45000 贷：主营业务收—通行费收入40541 应交税费——应交增值税(销项税）4459（4）项目公司摊销特许经营权使用费，则:高速公路的特许经营权使用费，可按直接法摊销，如果车流量可以可靠预计的情况下，也可以按照车流量法（使用量）进行摊销。本项目公司因车流量不可预计，按照直线法摊销无形资产。

每年摊销金额=430000万元÷（30-4）年=16538.46万元/年。借：主营业务成本16538.46 贷：累计摊销16538.46（5）根据PPP项目协议，项目公司运营期限内，每5年对项目资产进行一次大修，每次大修预计金额为1000万元整，根据《企业会计准则第13号——或有事项》的规定，项目公司应于每个报表日采用合理的估计所预提的大修费用，假设项目公司在5年内每年确认维修成本为200万元时的会计核算如下：

借：主营业务成本——维修成本200 贷：预计负债200 在运营期限的第5年发生大修支出时的会计核算： 借：预计负债901 应交税费——应交增值税（进项税额）99 贷：银行存款1000（6）特许经营期满的财务处理。按照PPP项目合同约定，本项目在经营期限终止时，应无偿将项目资产移交给交通厅，项目公司仅需要对移交的资产进行检查，确保符合合同约定的移交条件。对于项目公司而言，无偿移交资产不需要进行会计处理，在实际移交过程中发生的相关费用支出，可确认为“管理费用”科目。

（7）项目公司股权退出。根据PPP项目投资协议或项目公司章程约定，在项目经营期满后，依据项目公司是解散还是存续，A公司对项目公司出资的股权进行相应处理。若是减资或清算，则减少实收资本及相应的未分配利润；若是项目公司存续，A公司股权转让给政府，则项目公司进行股权变更处理。

第二篇：PPP项目全操作流程

PPP项目全操作流程及全套法律文件综述

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”，简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国，泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理，管理规范，运行良好，这种方式既能在一定

程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文，积极推动PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋！

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂，涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作，如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要法律工作者予以认真的研究。笔者根据相关法律规定及自己多年来PPP项目的实践经验，完成了本文，以期对我国PPP项目的规范运作添砖加瓦。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：

一、项目识别阶段

所谓项目识别，即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

（一）项目发起

根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况、②项目必要性、③项目规划、④项目建设条件分析、⑤项目投融资方案等主要内容。

注：由于每一阶段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，笔者无法将PPP法律文件的全文在本文中予以体现，本文仅提纲挈领性的对相关文件作简要综述，笔者将在后续文章中陆续呈现相关全文。

（二）项目筛选

财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

在上述过程中，涉及：

1、新建、改建项目 ①《项目可行性研究报告》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》；

2、存量项目 ①《存量公共资产的历史资料》、②《项目产出说明》、③《项目初步实施方案》。

（三）物有所值评价

财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

在上述过程中，涉及：

《项目物有所值评价报告》，该文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值评价结论等主要内容。

（四）财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

在上述过程中，涉及：

《项目财政承受能力论证报告》，该文件主要包括①项目基础信息、②项目投资估算及资金筹措、③项目产出说明、④项目回报机制、⑤政府运营补贴支出、⑥风险承担支出等主要内容。

二、项目准备阶段

（一）管理架构构成

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）项目实施方案编制

项目实施机构应组织编制项目实施方案。

在上述过程中，涉及：

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购阶段

（一）资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

在上述过程中，涉及：

1、《资格预审公告》 内容应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点；

2、《资格预审申请》；

3、《资格预审评审

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

在上述过程中，涉及：

1、《采购邀请》；

2、《竞争者须知》；

3、《采购方式说明》；

4、《采购程序说明》；

5、《相应文件编制要求》；

6、《项目合同草案》等。

（三）项目采购邀请及响应文件评审

1、组建评审小组

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

2、政府采购程序

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

3、竞争性磋商程序

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查。已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

在上述过程中，涉及：

1、《竞争性磋商公告》 应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容；

2、《补遗文件》；

3、《竞争性磋商相应文件》；

4、《采购需求方案》；

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

（四）采购谈判及项目合同签订

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

在上述过程中，涉及：

1、《确认谈判备忘录》；

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心，综合、全面体现各方权利义务。内容包括（1）定义及解释、（2）项目的范围和期限、（3）前提条件、（4）项目的融资、（5）项目用地、（6）项目的建设、（7）项目的运营、（8）项目的维护、（9）股权变更限制、（10）付费机制、（11）履约担保、（12）政府承诺、（13）保险、（14）守法义务及法律变更、（15）不可抗力、（16）政府方的监督和介入、（17）违约、提起终止和终止后处理机制、（18）项目的移交、（19）适用法律及争议解决、（20）合同附件、（21）其他；

3、《项目合同补充合同》等。

四、项目执行阶段

（一）项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

（二）融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决。在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

（四）中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

在上述过程中，涉及：

1、项目公司设立文件；

2、《融资方案》；

3、《履约保函》；

4、《项目产出绩效指标季/年报》；

5、《项目产出说明》；

6、《修订项目合同申请》等。

五、项目移交阶段

（一）移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

（二）性能测试

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。‘

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

（三）绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

上述为PPP项目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，从国务院、财政部、国家发改委到各地方主管部门，各种规定、通知、指引等PPP法规层出不穷，且各法规的发布主体不统一，各个法规的侧重点亦不尽相同，项目操作流程、相关法律文件多有不一致甚至相冲突之处，我们将在摸索中不断前行。

第三篇：PPP项目落地全流程操作实务

PPP项目落地全流程操作实务

泗洪PPP中心 杨学平

前言

开展政府和社会资本合作，有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

2013年我国PPP发展进入新的阶段，十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，这为PPP普及提供了理论基础。2014年开始，PPP项目陆续入库，2016以来大量落地。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台入库项目达12287个，累计投资额14.6万亿元，项目落地速度加快。其中，已签约落地项目1729个，投资额2.9万亿元。预计未来两到三年内，仍是PPP项目落地高峰期。

总体上看，PPP项目签约率不高，还有不少签约项目搁浅。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作专业人员和专业办事机构，实际操作经验不足；

部分领导不够务实，项目推出仓促，必要性、可行性论证不充分，项目难以落地；

在资本方选择上，不少领导信“公”不信“私”，民营资本进入PPP领域困难，尤其是大项目，基本被央企、国企瓜分。事实上，民营企业在某些特殊行业尤其是经营性或准经营性行业，是具有一定优势的；

贪大求洋，总投资把控不严，财政难以支撑，导致项目落 1 地困难，或合同难以履行；

项目实施方案及付费机制设定不合理，导致社会资本响应不积极；

此外，项目规划设计不合理；前期手续办理不及时；PPP项目信息公开不规范、不透明，影响社会资本风险把控以及暗箱操作等，都会导致项目落地或实施出问题。

笔者根据近三年的PPP项目实际操作经历，从政府层面及项目基础工作至项目实施阶段，全流程总结了关键环节经验做法，供各级政府及企业领导参考。其中在办事流程方面，可能因地区而稍有不同。1政府理念的转变

首先各级政府领导应树立正确的政绩观。项目推出应经得起群众、实践和历史的检验，不能只做给上级看。本地前两年实施两个PPP项目，一个是区域供水，一个是镇村污水处理，因为是群众迫切需求和环境治理项目，得到广大百姓的一致赞誉，实施相当顺利。

其次要根据本地财力，有序推出实施PPP项目，把有限的财政资金用在刀刃上。据说某一个边远地区县，每年财政一般预算支出不足10亿元，却力推近百亿的PPP项目，这样财政承担风险很大。

第三，政府方要有长期合作理念和风险共担的精神，不能一味将风险全部推向社会资本。因为一旦项目公司因财务困难导致运营瘫痪，最终还是由政府来收拾烂摊子。在工作中，经常听到这样的声音：PPP项目能建起来就行了，谁管得了几十年啊，几十年后我还不知道在哪呢！这是一种极不负责的态度！

第四，在资本方选择上，不应该有歧视性，应构建多元投融资体系，根据项目特点，依法遴选与实施项目切合度高的社会资本。本地在2015年实施全县区域供水项目，总投资13亿。为了充分引入社会资本投资运营，转变政府职能，本地决定采用PPP模式实施，合作范围为水源厂、浑水管网、净水厂，合作资金3.06亿元。通过公开招标采购，广西博世科环保中标。从2015年6月份中标，7月进场施工，至2016年底供水，建设速度、质量全部一流。事实证明，专业的事情还是需要专业的机构做，与资本性质没有关系。

最后，虽然PPP项目允许政府方与社会资本接触沟通，但是实施机构应尽量规范、公平、据实披露项目信息，不得披露虚假信息或让社会资本方获得不对称信息，搞暗箱操作。目前流行一种说法，PPP项目招标就是走形式，早就内定了，谁早期没介入，谁就没有机会中标。这种认识是片面的，PPP项目在实施方案拟定阶段确实需要接触社会资本并征询社会资本意见，但是方案成熟后，在招标采购程序上依然是公开公正的，带有一定竞争性的，谁综合实力强，投标方案优，谁中标可能性就大。还是以本地区域供水PPP项目为例，在招标前半年内，北京某一环保公司与实施机构接触沟通较多，始终认为该项目非他莫属，但是在公开招标环节，因自身原因未能中标，并因此恶意投诉，我们坚持原则，维持招标结果。2建立具体PPP项目推进办事机构

各级财政部门成立了PPP中心，负责PPP日常管理。有的地方政府成立了由财政、发改及其他行业主管部门参与的PPP协调领导小组，确定各地PPP发展目标、规划，做好PPP项目的审 3 批。这些机构在项目识别、包装入库方面做了大量工作。但在具体项目落地上，并不承担具体职责。

PPP项目实施机构是项目实施的主体，应该负责项目准备、采购、监管和移交等工作，但实施机构常常缺乏懂PPP的专业人员。因此，针对具体PPP项目，成立项目推进办事机构十分必要。

本地为了推进洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目建设，专门成立项目指挥部，县主要领导任政委和总指挥，并设立具体办事机构。项目实施机构、县PPP中心、招投标部门、项目所在乡镇抽调具体人员专职负责项目实施，有序推进。

2.1人员构成及职责

项目实施机构：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目规划、设计等前期手续及合同签订、项目实施（建设）、绩效评价、移交等工作；

财政部门（PPP中心）：明确一名具体办事人员，主要负责“两评价”评审、实施方案财务条款审核及合同审核等；

公共资源交易管理部门：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，主要负责项目采购全程指导、服务工作；

项目咨询机构：成立项目组，负责“两评价一方案”编写及项目采购服务工作和合同签订等工作；

项目所在地政府（乡镇）：明确一名分管负责人和一名具体办事人员，负责项目清障及实施保障等工作。

发改、审计、环保、水利、国土、住建、规划等相关职能部门做好关键环节的配合工作。

2.2项目操作策划人员：办事机构应当明确一名责任心强、PPP政策精通、懂工程和项目规划设计的人员作为项目推进总策划。

PPP项目投资大、合作期限长、影响远，政府对PPP项目咨询机构不能过分依赖，政府一定要有自己的专业人员，对PPP项目实施全程把关审核。3项目基础工作

加快推进规划选址、用地预审、审批核准等前期工作是项目进入采购程序和工程施工的基础，一定要超前谋划、依法依规。

特别说明的是，需要成立SPV的PPP项目，前期手续最好办理到政府方出资平台公司（企业），这样项目法人是企业，前期手续会简化。如本地区域供水、镇村污水处理项目，政府方出资人代表是清源水务有限公司；洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园项目政府方出资人代表是青圃建设发展有限公司；开发区物流园项目是苏展实业有限公司。

3.1立项：项目建议书审批，指政府投资实行审批制管理的项目，项目法人是企业的不需要。

项目初步设想方案是编制项目建议书的重要依据。项目建议书的呈报可以供项目审批机关作出初步决策，减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。

3.2项目选址：根据项目安排，实地察看，由项目实施机构、国土、水利、环保等部门参与，对拟用地的土地性质（建设用地、一般农用地、基本农田、自然保护区、水源地保护区、水利设施用地、林地等等）进行确认，相关主管部门要及时提出 5 意见，防止前期手续办理有障碍，导致项目无法实施。比如本地某一项目，设计方案多次评审，各个部门均无意见、建议，最后在办理有关手续时，环保部门提出项目有一部分处于国家自然保护区，导致手续办理受到一定影响。

项目选址确定后，由规划部门绘制规划用地红线图；划拨土地须出具选址意见书。

3.3土地预审：国土部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。

3.4建设用地规划许可：建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经规划部门确认建设项目位置和范围符合城乡规划的法定凭证。4项目方案设计

根据不同PPP项目性质和特点，选定专业的规划设计单位，可委托某一感兴趣的社会资本，由其组织编制项目方案。要依据项目红线范围内土地性质及土地利用规划，合理布置项目工程，防止设计方案经评审后，因土地不能使用而搁浅。

设计方案是项目“可行性研究报告”和PPP“两评价一方案”编制的重要依据。5可行性研究报告编制

政府投资项目可行性研究报告需发改审批；企业投资项目可行性研究报告不需审批。为了便于手续办理，建议省一级管理的项目，请省有关工程咨询机构编制可行性研究报告，利用咨询机构资源来协调省相关部门，提高办事效率。6项目论证

由财政部门（PPP中心）会同相关行业主管部门完成。委 6 托专业PPP咨询机构编制PPP“两评价”，财政部门组织专家评审。

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。每一全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。以本地区而言，财政每年一般预算支出接近60亿，呈逐年上涨的趋势，年均增长约17.68%，按年10%财政支出责任算，本地所有PPP项目每年财政支出限额为6亿。

这里需要强调的是，各级政府一定不要去实施假PPP。有的地方把不属于公共产品（服务）和公用基础设施的项目，比如房地产开发、企业生产等，也包装成PPP；有的地方用本级政府所属融资平台或其他国有企业作为PPP项目中的社会资本方，等于父子俩开公司；还有的通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目等，这些都是违规行为。7项目计划

对于需要当年推进实施的PPP项目，应纳入各地区各行业PPP项目实施计划。

项目是否列入计划，关键看项目实施的必要性和可行性。这里说的必要性、可行性不是指PPP咨询机构编制的“两评价”，也不是工程咨询机构编制的项目“可行性研究报告”里面的表述，而是指该项目当前是否为百姓迫切需求或者具有一定社会效益或生态效益，项目建成后能否达到预期的功效等。因此，项目列入实施计划前，除听取专家意见外，还应当广泛征求使用者（受益者）意见，必要时可举行项目听证会。

本地近两年入库PPP项目10个，3个即将入库。已经实施2 7 个，正在推进5个。已经实施的2个是区域供水、镇村污水处理，属于民生和环境治理项目；正在推进的5个分别是洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园、开发区物流园、文体小镇、省道121道路等，都属于生态类或公共服务类项目，符合本地区经济社会发展方向。8编制PPP初步实施方案

实施方案设置不合理会导致社会资本不感兴趣。笔者考察了某县PPP项目库，８个项目中有３个方案设置有问题，主要是将准经营性项目设置为完全使用者付费，风险全部由社会资本方承担，必然导致社会资本不响应。

8.1关于项目实施机构及政府出资人代表

目前常规做法是，根据项目性质和行业特点，由政府授权行业主管部门作为PPP项目实施机构；同级国有平台公司作为政府出资人代表。如本地区域供水、镇村污水处理PPP项目实施机构是水利局，洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇、万亩生态园PPP项目实施机构是住建局，文体小镇（制造类）、开发区物流园PPP项目实施机构是开发区管委会，121省道实施机构是交通局。

有些PPP项目在乡镇实施，需要乡镇密切配合，因此有领导想让乡镇作为PPP项目实施机构，甚至希望乡镇平台公司作为政府方出资代表。关于这个问题，实际涉及到两个层面，一是哪些机构可以作为ＰＰＰ项目实施机构；二是项目财政支出责任在哪一级政府。

关于第一个层面，查阅所有关于PPP的政策文件，不排除乡镇政府可以作为PPP项目实施机构。但是不建议乡镇作为项 8 目实施机构，因为PPP项目前期手续办理、项目管理等权限都在县一级以上，而且乡镇事务繁杂，专业人员少，根本无法胜任，影响办事效率。例如本地洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目，虽然项目位于石集乡，而且大量拆迁、征地、施工保障必须由乡镇完成，但我们设定项目实施机构是住建局。

关于第二个层面，乡镇一级平台公司可否作为政府出资人代表。从目前政策层面看，没有规范约束。问题核心是哪一级政府承担PPP项目财政支出责任，这个与参与入股的政府方代表关系不大。目前从相关PPP政策文件的表述看，特别是基础设施和公用事业特许经营管理权都在县一级以上政府部门，PPP项目最低应由县级财政承担支出责任。目前本地所有PPP项目财政支出责任都由县级财政承担。

8.2关于PPP项目总投资与建设成本

8.2.1项目总投资：是指PPP项目从项目识别开始至项目移交为止，预计或实际开支的全部投资费用。它是PPP项目投资规模控制的目标，也是PPP项目参与方决策、筹划、执行和风险防范的一项极为重要的经济指标。

8.2.2项目建设成本：指项目全部建设成本，分直接费（人工费、材料费、施工机械使用费、其他直接费）和施工管理费，包含建设期投资利息。

如果项目在采购前设计深度仅达到方案设计，则后期项目公司（SPV）在初步设计和施工图设计阶段，必须注意控制项目建设成本，因为项目总投资是经过审批的，不得随意增加。

8.3关于运作方式及合作期限：PPP模式主要包括特许经营 9 和政府购买服务两类。

经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴的项目，如城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的区域供水、镇村污水处理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，如教育项目、医疗卫生保健项目、环境保护与环境污染治理项目、某些公用基础设施项目（如市政项目）等，其中基础设施类的采用建设—运营—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他类的采用建设—拥有—运营(BOO)方式。比如本地的121省道PPP项目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量项目优先采用改建-运营-移交(ROT)、移交-运营-移交(TOT)方式；复杂的项目可采用设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)方式。本地的洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇PPP项目存量资产稻米博物馆，经评估后采用TOT方式运作。

对于建设内容不是完全一体化的项目，可以根据具体分项性质、特点，分类设定不同的运作方式。本地的开发区物流园PPP项目，属于公共基础配套部分，采用BOT方式，其中运营部分投资采用BOO方式。

8.4关于付费机制：一定要根据具体PPP项目内容、项目性质、经营模式、盈利特点等，灵活使用不同的付费机制，让社会资本方微利不暴利。有的项目规模大、内容复杂，在项目分类可以清晰划分边界的前提下可使用混合型的付费机制。比如洪泽湖（溧河洼）生态廊道暨柳山稻米小镇项目，其中生态廊道属于无盈利点的生态项目，由政府购买服务，小镇项目有盈利点，但是不足以覆盖回报，采用可行性缺口补助。

8.5关于项目风险分担机制：一般来说建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府方承担，不可抗力风险由双方共同承担。

8.6关于股权结构：政府方不控股，一般占股10-20%比较适宜。

9接触社会资本并完善实施方案

初步实施方案出台后，可以开始与社会资本沟通。应重视征询潜在社会资本方的意见和建议，重视引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。10项目的审批与核准

项目管理分为审批、核准、备案三种。政府投资项目实行审批制管理，包含三个过程，即项目建议书审批，又称立项（俗称路条），可行性研究报告审批，初步设计审批。企业投资项目实施核准或备案管理，因PPP项目涉及公共服务、重大基础设施，一般采用核准方式管理。

10.1政府投资项目

10.1.1项目建议书审批：在第3.1条完成。

10.1.2可行性研究报告审批

10.1.3初步设计审批：根据PPP项目采购社会资本前项目设计程度来确定初步设计递交评审时间。

10.2企业投资项目：实施核准，办理流程：

企业编制项目申请报告（可委托工程咨询机构编制，报告要达到可行性研究报告程度）→提供规划部门出具的选址意见书（仅指划拨土地）→提供国土部门出具的用地预审意见→发改部门出具核准文件。

11进一步完善确定项目实施方案

政府投资项目的可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。

实行核准制的企业投资项目，经核准后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。正常情况下发改部门不会提出相关要求。12项目设计

项目初步设计之前须完成工程地质勘察。

12.1方案设计：在第4条完成。

12.2初步设计：依据可行性研究报告，进一步深化设计。

12.3施工设计：制作施工图，作为施工依据。

根据不同的PPP项目类型，合理设定项目采购前设计深度。目前大致有三种情形：

一是项目实施机构做到方案设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成初步设计与施工图设计；二是项目实施机构做到初步设计的深度，项目依法采购社会资本后由项目公司完成施工图设计；三是项目实施机构完成施工图设计。PPP 12 项目采购前设计深度应该根据不同PPP项目类型确定：

对于具有通用性，核心边界条件和技术经济参数明确、完整的项目，项目实施机构完全可以完成施工图设计。比如公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施项目。如本地的121省道PPP项目，在采购前施工图和造价都已完成。

对于策划创意要求比较高的或者实施专业性较强的项目，为了充分发挥社会资本的特长，利用中标社会资本特有的专利（技术、产品）、工艺或者策划创意方案，可以在项目采购前完成初步方案，或建议采用DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)运作方式，比如旅游、特色小镇创建、供水、污水处理、环境治理、生态保护等。柳山稻米小镇采用的就是采购前完成项目初步方案设计。

13根据项目设计深度调整实施方案数据

项目达到方案设计层次的，PPP实施方案数据以可行性研究报告为准；项目达到初步设计层次的，PPP实施方案数据以初步设计概算为准；达到施工设计层次的，以施工图纸预算为准。

14社会资本考察

对前期接触的、对本项目感兴趣社会资本进行考察，了解企业综合实力及特长，并最终听取社会资本对项目方案的意见。15实施方案审核及政府批复

由项目办事机构牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。

方案经评审后，经本级政府有关会议通过后发文批复。

16项目采购

16.1采购方式：PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点和潜在供应商数量，依法选择适当的采购方式。

拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法实施条例》的规定，通过招标方式选择社会资本方。目前本地PPP项目主要采取公开招标方式采购社会资本。

16.2关于联合体：鼓励社会资本方成立联合体投标。为促进项目顺利实施，建议要求联合体牵头方在联合体中控股。同时，为保障项目运营良好，建议要求联合体项目运营责任方占一定比例股份。为了防止联合体成员过多，给今后合作增加难度，可以设定投标人联合体成员数量限制，一般3家为宜。

16.3资格预审：通常资格预审文件编制比较简化，潜在投标人无法通过资格预审文件了解项目更多的信息，尤其是核心条款。因此，常出现报名参加资格预审的企业数量多，但在购买招标文件后，发现项目不适合本企业，不参加投标，从而导致项目采购废标。为此，可以在资格预审文件《资格预审公告》章节，把项目基本信息和核心条款充分披露出来，让参加资格预审的潜在投标人更多进入投标环节。

16.3.1投标人资格条件：除《政府采购法》规定的基本条件之外，可设定企业的资信、业绩、资质资格等特定条件。条件设置必须与项目需求相匹配，不得设置歧视性、排他性、不合理条款。尽量减少不必要的资格条件，防止资格审查出差错。

16.3.2资格预审入围：分为合格制、有限数量制。合格制采用符合性审查，符合条件的全部通过；有限数量制由评审小组打分，按分数高低根据资格预审文件规定确定通过名单。

16.3.3提交资料是原件还是复印件：一定要简化手续，方便投标人，防止在繁杂的手续上出差错导致申请人资格预审不通过。

原则上，能够网络查询的资料，提交复印件（加盖单位公章），比如企业营业执照（三证合一、五证合一）、资质资格证等；其它不能网络查询的（或网络查询难以确认真伪的），提交原件，比如合同、协议、中标通知书、身份证（原件需带到现场）、财务审计报告、企业各种声明文件等等。

16.4制作发售招标文件

16.4.1招标文件编制：招标文件是规范项目选定社会资本及项目基本条款的重要文件，合同草案作为招标文件的附件，是社会资本中标后签订PPP合同的依据。因此，招标文件制定，必须严密、规范、合法。

16.4.2评标办法：综合评分法，采用百分制。一般评标体系商务部分70分（其中报价30分，企业资信、业绩40分），技术部分30分。采购人可根据项目特点灵活调整分值构成。

报价（30分）是指政府付费，可以根据项目付费的算式分别报价，也可以根据缺口补助报总价。对于项目招标前设计方案成熟，施工图完备，造价确定的项目，可以就政府付费报一个总价；对于前期设计深度不够，处于方案设计阶段的项目，项目的基本数据都是估算的，则根据政府付费的构成（算式）分别报单价（如资本金回报率、融资利率上浮率、建安费下浮 15 率等）。为了防止恶意竞争，报价应设置限制性规定。

技术部分（30分）主要包括投融资方案、投资控制措施、项目公司组建方案、建设质量控制措施、项目建设安全保证措施、项目建设进度保证措施、项目运营方案、管养维护方案、项目移交方案等，根据不同项目情况灵活设置，都是文字性书面材料，靠评委主观打分。

企业资信、业绩（综合实力，40分），资信主要包括企业信用、净资产、总资产、注册资本、融资能力、资产负债率、资质资格等；业绩主要有PPP业绩、运营业绩、相关工程施工业绩、设计业绩等，根据项目需求合理设定。一般工程业绩要求不超过项目总投资额的70%。

16.4.3评标：根据评审小组打分，采购方将按照综合得分从高到低顺序进行排序，作为候选投标人。采购人可以设定候选投标人数量（比如选前3名作为候选投标人）。

16.5结果确认谈判：采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

16.6公示、公告、发中标（成交）通知书：在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，将预中标、成交结果进行公示，公示期不得少于5个工作日。

公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果进行公告，同时发出中标、成交通知书。

16.7合同签订：项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。

需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

为了尽量减少社会资本中标后与政府方就合同签订谈判产生过多分歧，采购人对招标文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因为潜在投标人一旦购买招标文件并投标，即视为接受招标文件的全部条款，在中标后签合同时，《合同草案》已有的条款不宜再变更。

17项目公司组建及后续手续办理

17.1成立SPV：按照实施方案规定的股权结构和资本金比例，组建SPV，社会资本方和政府方项目资本金按规定到账。

17.2项目设计及投资控制：对于招标前项目处于方案设计阶段的或采用DBFOT运作方式的，项目公司负责项目的初步设计和施工图设计。初步设计投资概算和施工图设计阶段投资预算必须严格控制在PPP项目实施方案规定之内。必要时造价咨询机构提前介入，与设计机构互动，控制项目投资成本。比如本地区域供水PPP项目某增压泵站设计，设计单位明显存在过度设计问题，增加成本。

17.3变更前期手续的项目法人：将项目法人由原来的国有平台公司（或政府部门）变更为项目公司。

17.4土地使用证办理（划拨或招拍挂）：划拨到项目公司或以项目公司摘牌。

17.5建设工程规划许可证办理

17.6施工许可证办理 18.其它手续办理

目前大部分地方实行多图联审、多评合一，串联改并联，办事效率大大提升。

涉及住建、经信、卫生、安监、民防、气象、消防等部门的图纸进行联合审查，做到“多图联审”。企业投资建设项目前期推进阶段涉及的节能评估、环境影响评价、碳排放影响评估、安全评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估、地震安全性评价等实行统一受理、统一评估，由串联方式调整为并联方式进行，做到“多评合一”。19监理选择

应由项目公司通过招标方式选定，监理跟项目公司签订合同。考虑到大部分PPP项目工程施工是由中标人联合体中承担施工义务一方负责的，这样监理的作用会打折扣，因此，政府方最好引入第三方项目管理公司，对项目的建设代表政府方履行管理职能。20造价咨询机构介入

20.1项目建设成本核定：PPP项目工程施工计价依据与经过招标的工程施工计价依据不同。经过招投标的项目，在施工过程中，除非清单有漏项或图纸变更或追加工程，其计价依据就是中标价格。

PPP项目选定社会资本如果是以招标方式选定的，而且社会资本具有施工资质的，则PPP项目工程施工可以不单独招标，由PPP中标的社会资本自行建设。在PPP项目招标采购社会资本 18 过程中，关于PPP项目工程计价，又分两种情形：一种是PPP项目采购前施工图完备，清单和造价已经明确，采购方根据项目建设费用（造价核算，加建设期利息）、资金占用费（设定限额）、运营费用（设定限额）等，设定PPP项目全合作期总投资，然后根据项目总投资，设定政府每年付费金额上限，作为PPP项目采购社会资本投标报价限额。如本地121省道PPP采购。这种模式等于PPP项目工程已经招标程序，只不过是包含在PPP项目采购社会资本过程中，而且工程建设费用不单独报价。另一种是PPP项目采购前施工图未完成，有的处于方案设计程度，项目总投资是估算，采购方会设定PPP工程建安费下浮率作为PPP采购投标人报价，等于是费率招标，如本地稻米小镇PPP采购。这种情况下，造价咨询机构有必要介入，提供跟踪服务。

20.2全程跟踪审计：审计机关对公共投资项目的建设运营情况进行审计监督是法定职责，PPP项目的投资控制应该按照政府投资项目的标准进行监管，同时PPP项目运行中的绩效评价和考核也是政府方重要职责，这些都需要专业的造价咨询机构介入。21施工组织

按照建设计划、施工图和工程承包合同，对项目组织实施。22工程竣工验收、决算、审计

工程项目的竣工验收是施工全过程的最后一道程序，也是工程项目管理的最后一项工作。它是建设投资成果转入生产或使用的标志，也是全面考核投资效益、检验设计和施工质量的重要环节。

工程决算是对所完成的工程在竣工验收后的最后经济审 19 核；包括各类工料、机械设备及管理费用等。

竣工决算审计：根据国家的审计法和相关规定，对建设项目竣工决算进行审计，主要审查概（预）算在执行中是否超支，超支原因，以及有无其他违纪行为等等。

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第四篇：PPP项目操作流程

PPP项目运作流程、文本汇总及投融资模式

一、PPP模式概述

1、定义PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

为弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

2、PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

3、三大特征

（1）、伙伴关系PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

（2）利益共享需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

（3）风险共担伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

二、PPP项目操作的5个阶段、19个步骤

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的5个阶段：

1、项目识别

2、项目准备

3、项目采购

4、项目执行

5、项目移交

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的19个步骤：

1、项目发起

2、项目筛选

3、物有所值评价

4、财政承受能力论证

5、管理构架组建

6、实施方案编制

7、实施方案审核

8、资格预审

9、采购文件编制

10、响应文件评审

11、谈判与合同签署

12、项目公司成立

13、融资管理

14、绩效监测与支付

15、中期评估

16、移交准备

17、性能测试

18、资金交割

19、绩效评价

三、PPP项目实施全流程分解

PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。

1、识别阶段识别阶段是PPP项目的起始阶段，这一阶段更多的是判断，即判断一个项目是否适合采用PPP模式。这种判断从PPP项目的计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果两者间的契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套PPP模式。识别时，首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况，判断该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础后，那接下来应当由谁来推动相关工作，使项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。

2、准备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入PPP示范项目库，通常都会聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作，其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。采购阶段采购方式通常由所在地财政部门最终确定。批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。

（1）、竞争性磋商与竞争性谈判区别： 首先，在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“价格”决定，而竞争性磋商要看“综合条件”。

第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。

第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评审的情形，赋予政府方更多权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。”而竞争性磋商则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

（2）、竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。如果一直没有意向的投资人可推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告。

3、采购流程

（1）、是否必须资格预审：依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。这里的“应当”是强制性规范，等同于“必须”，所以PPP项目采购必须实行资格预审。

（2）、资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。

资格预审公告内容。项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

资格预审评审小组。项目实施机构、代理机构应成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。

资格预审结果。有3家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足3家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足3家合格的，可依法变更采购方式。

（3）、竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，采购活动可继续进行；符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（实施机构）或代理机构应终止并重新开展采购。

（4）、竞争性磋商供应商由采购人、评审专家分别推荐的，专家推荐意见需公告。需注意的是，专家推荐意见要在成交阶段发布。

4、执行阶段

项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。

在实践中，很多业内人士认为，项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果把PPP项目采购视为一场婚姻的话，那么对于PPP项目而言，更重要的是如何经营好这段婚姻。因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。在漫长的“婚姻”中，我们无法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。

5、移交阶段根据对PPP项目运作理解程度的不同，业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产的移交。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金「2014」113号文）中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。除113号文规定外，若PPP项目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）运作模式，项目开始前的第一T也应属于移交阶段的范围。即PPP项目移交阶段的移交范围包括“期前启动移交”、“提前终止移交”和“期满终止移交”。而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种。

采购方式合理选取对于政府采购PPP项目，目前采购方式多倾向于较为刚性的公开招标采购方式。然而，由于PPP项目特点复杂，采购对象多为公共服务，且随着深化改革，政府采购的环境也在不断发生变化，选择何种采购方式、如何选择，成为顺利完成PPP政府采购项目的重中之重。那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种适用于PPP政府采购？其优劣势分别是什么？

公开招标和邀请招标

公开招标

[优势]

程序公开透明：全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标响应文件，开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人，过程透明规范。

社会资本方竞争充分：招标前通过社会媒体发出公告及公开发售标书，能够尽量地扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的机会和权利。

降低成本：因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本。

[局限] 适用范围有限：主要适用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP模式目前在我国处于大力推广、积累经验的阶段，PPP项目中符合这样条件的项目不多。

招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间较多。

合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件。PPP项目采购评审结束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核心条款。

邀请招标

招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次PPP政府采购项目有所了解的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀请招标中投标人的数目有限，竞争的范围有限，招标人拥有的选择余地相对较小。公开招标是针对一切潜在的法人或其他组织。

公开程度：公开招标中的所有活动都须严格按预先制定的程序标准公开进行；邀请招标没有发布公告的程序，只是向潜在招标人发布邀请，因此公开程度没有公开招标力度大，产生不法行为的可能性也大一些。

时间费用成本：虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人。在此方面，邀请招标的程序较公开招标复杂，时间成本也较大。

邀请招标与公开招标相比，降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的。

[总结] 总体来说，邀请招标在一定程度上弥补了公开招标的缺陷。在邀请招标过程中，当招标人对新建项目缺乏足够的经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量的技术信息并进行评价后，再向选中的特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中的投标人提出详细的报价。

潜在投标人可由招标方筛选确定，这在某种程度上降低了时间和精力成本，还可防止恶性竞争。因此在适用范围方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市场上符合参数要求产品较少、招标数量较少，以及招标项目具有保密性的情况下，可采用邀请招标采购方式。

单一来源采购

[优势]

1、供货渠道稳定。在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定的合作关系，供货渠道稳定。

2、采购程序及操作时间相对较短。因为采购项目只针对一家供应商，无需经过竞标比价等这类复杂环节，因此单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。

[局限]

1、采购价格较高。单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，而且产品一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高。

2、供货周期较长。单一来源采购不能保证配件的及时供给，需提前储备，因此存在占用采购方库存资金的现象。

3、过于依赖特定一家供货商，存在一定的风险。由于单一来源采购是一对一的关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及时供给，存在一定的风险。

4、容易滋生索贿受贿现象。

[总结]

因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。

竞争性磋商和竞争性谈判

竞争性磋商

[适用范围]

根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目；技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。前三种主要适用于采购人难以事先确定采购需求或合同条款；第四种主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种主要适用于政府采购工程类项目。

[评审方式]

1、分值设置应与评审因素的量化指标对应，磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

2、磋商小组成员应独立评价、打分并汇总得分。

3、货物项目的价格分值占总分值的比重为30%至60%，服务项目的价格分值占总分值的比重为10%至30%。采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。

4、价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。其他供应商的价格分统一按照下列公式计算：

报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

5、根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商。

6、评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。

7、评审得分且最后报价相同的，按技术指标优劣顺序推荐。

竞争性谈判

[适用范围]

根据《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购的情形有：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。

《政府采购非招标采购方式管理办法》中增加了5种采用竞争性谈判采购方式的情形：依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

[评审方式]

1、谈判小组应从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按报价由低到高的顺序提出成交候选人。

2、‘公开招标的货物、服务采购项目，只有两家投标人响应时，采购人、代理机构报经本级财政部门批准后可与该2家供应商进行竞争性谈判采购。采购人、代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认，谈判小组推荐的成交候选人可以为2家。

[总结]

竞争性磋商采购方式更适合PPP项目。在目前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府快速推进的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判确定采购需求。同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。通过对竞争性谈判、竞争性磋商两种采购方式的比较，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时，应重点考虑采用竞争性磋商的采购方式。

四、PPP项目全过程核心法律文本

政府和社会资本合作项目操作流程图（来源：财政部网站）

PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行阶段的主要文本为实施方案、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、评标文件、谈判文本及项目合同等文本。上述文件构成了PPP项目运作实施的文件体系。在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

（一）、实施方案

1、实施方案的概念。实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。

2、实施方案的内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，项目实施方案主要包括以下内容：项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算，可行性分析，特许经营协议框架草案及特许经营期限，特许经营者应当具备的条件及选择方式，政府承诺和保障，特许经营期限届满后资产处置方式，应当明确的其他事项。

（二）、物有所值评价报告

1、物有所值评价的概念。根据《关于印发的通知》，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

2、物有所值评价的内容。进行物有所值评价，需要提交的资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建的（预）可行性研究报告、设计文件等。PPP项目物有所值评价报告的内容包括：项目基础信息、评价方法、评价结论和附件。

（三）、财政承受能力论证报告

PPP项目财政承受能力论证工作流程图（来源：财政部网站）

1、财政承受能力论证的概念。根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

2、财政承受能力论证的内容。财政承受能力论证包括责任识别（股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入）、支出测算（依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任，依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任，依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任，依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任）、能力评估（财政支出评估、行业和领域均衡性评估）、信息披露（项目名录、项目信息、财政支出责任情况）。

（四）、资格审查文件

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容。从实务操作的角度来看，PPP项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以上列举资格审查文件的一般性参考内容，在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

（五）、采购文件（招标文件）

下文的采购文件主要以招标文件为主进行阐述。

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的内容。

（1）、招标文件的一般构成。招标文件一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

（2）、实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法；明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法；明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间；明确规定是否允许价格调整及调整方法；明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求；明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

（六）、响应文件（投标文件）

下文的响应文件主要以投标文件为主进行阐述。

1、投标文件的概念。投标人在通过了招标项目的资格预审以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。

2、投标文件的内容。通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

（七）、评审文件

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件。

2、评标文件的内容。评标文件主要包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

（八）、谈判文件

1、谈判文件的概念。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行合同细节谈判。在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方细化、确定最终意见的基础。

2、谈判文件的内容。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在PPP项目的实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行洽谈。

（九）、项目合同

1、项目合同的概念。项目合同是指作为采购人的政府方与通过采购程序选择的中标人（社会投资人）或项目公司依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

2、项目合同的内容。PPP协议的主要组成内容有：总则、术语定义、特许经营权、项目建设（BOT、BOO形式适用）、项目的运营与维护、项目设施的移交（BOT、TOT形式适用）、双方的一般权利和义务、违约赔偿、终止、变更和转让、解释和争议的解决等等。

第五篇：ppp项目详细流程

PPP项目流程大纲

一、项目识别：

1.项目发起

政府发起

政府和社会资本合作中心（PPP中心），应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集PPP项目

社会资本发起

社会资本应以项目建议书的方式向PPP中心推荐潜在的政府和社会资本合作项目。2.项目筛选

PPP中心会同行业主管部门，对潜在的政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。调研时间一般不超过15个工作日。PPP中心应根据筛选结果制定项目和中期开发计划。

对于列入开发计划的项目，项目发起方应按PPP中心的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。3.物有所值评价

PPP中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

项目本级财政部门会同行业主管部门，在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP综合信息平台

⑴定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等

⑵定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。4.财政承受能力论证

财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

二、项目准备

1.管理框架构建

组建机构分为专门协调机构和项目实施机构。其中专门协调机构，县级以上人民政府可建立，负责项目评审、组织协调和监督检查等。

项目实施机构可以为政府或指定的有关职能部门或者事业单位，负责项目准备、采购、监管和移交等。2.实施方案编制

方案编制交由有相应资质的项目管理公司制定，内容主要包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等。

（1）项目概况

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

（2）风险分配基本框架

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间的合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

(3)项目运作方式

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

（4）交易结构

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

(5)合同体系

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最为核心的法律文件。

(6)监管架构

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

（7）采购方式选择

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。3．实施方案审核

PPP中心应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证的仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

三、项目采购

1.资格预审

项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交PPP中心备案。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。2.采购文件编制

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。3.响应文件审批

资格审核及采购文件发售：评审小组对社会资本进行资格审核，项目实施机构可以组织对符合条件的社会资本方进行考察核实。响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日.第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。

第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。

4.谈判与合同签署

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

四、项目执行

1项目公司成立

社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和PPP中心应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

2.融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。PPP中心和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。

3.绩效测试与支付

财政部门应把项目合同中涉及的政府支付纳入中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

项目实施部门应根据项目合同约定，监督社会资本方或项目公司履行合同义务，定期检测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并向政府财政部门（ppp中心）备案。

政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。

4.中期评估

项目实施机构应每3~5年对项目进行中期评估，分析项目运行状况和项目的合规性、适应性、合理性；及时评估已发现问题的风险，并向政府财政部门备案。

政府相关职能部门对项目履行行政监管职责，关注公共产品质量和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益。社会资本方应披露项目产出和数量和质量、项目经营情况。政府应公开不涉及秘密的ppp项目合同条款、绩效检测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况。

五、项目移交

1.移交准备

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式：期满终止移交和提前终止移交。补偿方式：无偿移交和有偿移交。移交内容：项目资产、人员、文档、知识产权等标准：设备完好率和最短可用期限

2.性能测试

项目实施方或政府组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本方确定移交情况和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组委托具有资质的资产评估机构，按照合同约定的评估方案，对移交资产做资产评估，作为补偿金额的依据。项目工作组应按照严格的性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试不达标的，项目移交工作组可以要求社会资本方进行恢复性修理、更新重置和提取移交维修保函。

3.资产交割

社会资本方将通过性能测试的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同清单项目实施机构，办妥法律过户和管理权移交手续。

4.绩效评价

政府财政部门（ppp中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、ppp模式应用等进行绩效评价，并按照相关规定公开评价结果，并作为以后工作的参考依据