城乡水务一体化管理

第一篇：城乡水务一体化管理

城乡水务一体化管理存在的问题和解决措施

摘要:实施水务统一管理,是实现从工程水利向资源水利转变,从传统水利向现代化水利、可持续发展水利转变的目标。本文就论述了水务一体化的含义及其优越性,并提出目前存在的主要问题以及解决措施。

关键词:城乡水务;一体化;存在问题;解决措施

一、水务及水务一体化管理的含义

(一)、水务的含义

水务是指以水循环为机理、以水资源统一管理为核心的所有涉水事务。水务主要包括:水资源、城乡防洪、灌溉、城乡供水、用水、排水、污水处理与回收利用、农田水利、水土保持、农村水电等涉水事务。

目前我国使用的水务的概念有别于水务公司的服务形式,也不同于把分别由建设、交通、环保部门分别进行管理的城市防洪、城镇供水、排水、污水处理、航运等方面的事务简单地水利的管理范畴,而应该以水循环为机理、以水资源统一管理为核心的涉水事务。

(二)、水务一体化管理的含义

指水务管理所涉及的各项职能和各个环节之间协调、统一的管理机制,即对区域的防洪、排涝、供水、需水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、农田水利、水土保持、农村水电、地下水回灌等实行统一规划、统一取水许可、统一配置、统一调渡、统一管理。也就是说由一个部门对水质和水量负责。

二、水务一体化的优越性

(一)、理顺了水资源可持续利用的体制保证。

实行水务一体化管理,对区域的防洪、排涝、蓄水、供水、排水、节水、水资源的保护、污水处理及其回收利用等实行统一管理,改革“多龙管水”为“一龙管水”。这样才能保证水资源的可持续利用。

(二)、促进了城镇的防洪与排水工程建设。

实行水务一体化管理,既可以从区域上统盘考虑防洪与排水,也可以根据有偿使用的原则,解决部分工程的投资和运行费用,促进城镇防洪排水工程的建设。

(三)、有利于进一步完善水利基础产业。

实行水务一体化管理,可以使水利从以防汛抗旱为主的纯公益性基础设施向同时兼顾城乡供水、旅游、养殖和排水治污等经营性产业发展,以促进水利基础产业的良性运行与发展。

(四)、强化了水行政执法工作。

实行水务一体化管理,可以强化水行政执法工作,丰富水行政执法的内容。切实解决以前由于是多个部门管水形成的困难,如取水许可制度、水资源费征集制度等实施都可迎刃而解。

三、城乡水务一体化改革中存在的问题

在城乡水务一体化改革的过程中,也暴露出一些问题,需要高度重视:

(一)、改革认识不到位问题。主要表现为部分地区改革的主动性和深度不够,有些地区改革进展较慢,而在已经实施水务一体化管理的地区,也可能存在着改革目标不明确,改革浮于形式的问题,改革后工作思路和工作内容并没有从根本上发生变化。

(二)、管理体制没有完全理顺。主要表现为上下不对口、左右不协调的问题。如部分地区上下级水务管理体制改革步伐不一,带来了行政机构上下不对口、工作协调难的问题。同时,水务一体化改革要打破水务管理上原有的条块分割,要重新调整相关涉水部门的管理职能,会触及到一些部门的既有利益,如何理顺水利、城建、环保等部门的分工合作关系,这是一个困难的过程,需在实践中不断适应调整。

(三)、投资渠道不畅,水务市场多元化、多渠道投资格局尚未形成。在改革过程中,一些地区政府机构职能发生调整和变化,导致水务基础设施政府投资主体缺位问题更加明显,原有的投资渠道没有了,新的投资渠道又没有建立起来。水务基础设施对社会资金、外资以及金融资本等吸引力不强,市场化机制不健全,水务市场多元化、多渠道投资格局尚未形成。

(四)、国有水务资产管理改革滞后,水务市场产业化程度不高。水务国有资产兼有公益性和经营性的特点,以及相关经济政策还不配套,使国有水务资产管理改革面临着一些难题。在推动水务市场化方面,虽然取得了一定进展,但总体上水务市场发育还不完善,继续加快推进城市水务产业化市场化进程,仍然是许多地区当前的一项重要任务。

(五)、相关政策法规体系亟待完善。一些过去的行政法规和政策已经不能适应现状,急需修订完善,同时,新的形势还要求制定新的政策法规体系来保证改革与发展的有序进行。

(六)、管理技术和管理水平有待提高。高水平的管理人才缺乏,管理信息化、现代化程度较低,公众参与管理和监督不够,水务技术规范标准有待补充完善。

四、解决措施

必须认真落实科学发展观的要求,按照人与自然和谐相处的治水思路,完善体制,创新机制,开拓进取,因地制宜地开展水务一体化改革工作。

(一)、提高认识,加快水务一体化改革步伐。要适应发展形势,进一步转变观念,充分认识到这项改革是统筹城乡发展和落实治水新思路的必然要求,要从实现水资源优化配置和解决我国水多、水少和水污染问题的高度,提高对改革工作的认识,切实加快改革步伐,真正实现城乡涉水事务的一体化管理。

(二)、加强部门协调,进一步理顺管理体制。城乡水务一体化改革涉及面广,难度大,在改革过程中只有积极争取有关方面的理解、支持,勇于探索,及时总结改革经验,加快推广行之有效的水务改革模式,才能不断理顺城乡水务管理体制,实现“一龙管水,团结治水”的好局面。

(三)、完善相关的政策法规体系。对现实需要但还缺乏的政策法规要加快建立健全,对一些过时的要及时修改完善。要通过完善政策法规体系,保障和规范改革工作的顺利进行,进一步推进依法行政,确保水务市场公平竞争,有序发展。

(四)、健全水务投融资体制。按照有进有退的要求,调整政府财政投资范围,加大公益性水务基础设施建设的政府投入力度。水务企业的国有资产出让收益、经营权出让转让收益等,要用于水务事业的进一步发展。创造良好的水务投资环境,加快形成向水务产业倾斜的投融资优惠政策和税收优惠政策,加大水务设施利用信贷资金、社会资金以及外资等力度。

(五)、推动水务市场产业化发展。要正确处理政府和市场的关系,政府应准确定位,要从直接管理企业向市场监管转变,从直接管理向间接管理转变。加强政策引导,间接调控,强化监管,组织制定全面的产业发展规划,健全市场准入制度,引入公平竞争机制。

(六)、深化水务国有资产管理制度改革。按照国有资产管理体制改革的要求,实行政资分开、政企分开、政事分开。在加强国有资产监管的基础上,进一步确立水务企业市场主体地位,推进水务企业所有权与经营权的分离,健全现代企业制度,促使水务企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体,切实保证落实水务企业国有资产保值增值任务。

五、结语

水作为基础性的自然资源,具有很多特性,而自然循环、可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性。水的自然属性要求把水资源作为一个完整的系统进行统一管理。水务一体化管理是遵循水资源自然属性和利用规律的客观要求。实施水务一体化管理,是水资源优化配置、高效利用的客观需要,是经济和社会发展的必然要求,是调整生产关系以适应生产力发展的具体体现。

第二篇：胡四一城乡水务一体化管理代表水资源管理先进方向

胡四一:城乡水务一体化管理代表水资源管理先进方向

新华网北京11月21日电（郭俊廷郭彦林）以“中国水资源可持续利用”为主题的第四届中国（国际）水务高峰论坛日前在北京开幕，水利部副部长胡四一出席会议并致辞指出，水务工作是水利工作的重要组成部分，城乡水务一体化管理符合水的自然属性和开发利用规律，代表了水资源管理的先进方向。必须建立适应社会主义市场经济体制要求的水务运行机制，通过市场化的方式进行水务工程的建设、运营与维护，优化资源配置，促进服务质量和效率的提高。

胡四一在致辞中指出，水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。中国政府始终高度重视解决水资源问题，水利基础设施建设取得跨越式发展，水利改革与水资源管理取得明显成效，一大批关系国计民生的重点水利工程相继建成并投入运行，水利保障能力显著增强。我国以占世界平均水平60%的人均综合用水量，保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的高速增长；以占世界6%的淡水资源、9%的耕地，养活了占全球21%的人口，并为世界粮食安全作出了重要贡献。

水务工作是水利工作的重要组成部分，城乡水务一体化管理符合水的自然属性和开发利用规律，代表了水资源管理的先进方向。截至2008年年底，全国组建水务局或由水利局承担水务管理职能的县级以上行政区共计1532个，占全国县级以上行政区总数的62.9%。今年，天津、海南和四川等地城乡水务一体化又取得了新的突破。各级水务部门充分发挥体制优势，在水资源的统一配置与调度、提高水资源利用效率与效益、保障城乡居民饮水安全、打造人水和谐宜居环境、集中力量加快水务基础设施建设、实现水务良性运行等方面取得了明显成效。

胡四一表示，我国政府高度重视城乡水务一体化建设和水资源管理工作。回良玉副总理在2009年全国水利工作会议上强调，要建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制，强化水行政主管部门的水资源管理与监督职能，继续推进城乡水务一体化。要从我国的基本水情出发，实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护。按照中央要求，水利部对落实最严格的水资源管理制度进行了具体部署，明确提出划定水资源管理的“红线”，严格执法监督。

胡四一认为，实行最严格的水资源管理制度，对水务工作以及水务基础设施建设提出了新的更高要求。根据《水利发展“十一五”规划》和《节水型社会建设“十一五”规划》，我国将进一步加强城乡供水和污水处理设施建设，扩大再生水使用范围，兴建大量供水设施、排水设施和污水处理设施及相应的管网系统。这一系列水务工程建设，仅靠政府投资是远远不够的，必须建立适应社会主义市场经济体制要求的水务运行机制，通过市场化的方式进行水务工程的建设、运营与维护，优化资源配置，促进服务质量和效率的提高。这既是统筹城乡发展、推进城镇化快速发展的迫切需要，也是深化水利改革和推进水务市场化的客观要求。

中国水利事业任重道远，水务行业潜力巨大，市场广阔。胡四一希望与会来宾及国内外的企业家、专家学者继续关注、支持和参与中国的水务工作，通过水务高峰论坛这一平台，加强交流与合作，协力推进新形势下我国水务事业的不断发展。

作为与中国水博览会同期举办的重要活动，论坛为国内外政府人士、企业家和专家学者了解中国水利进展，分析水业发展趋势，把握水务市场机遇提供交流与合作的平台。本届论坛围绕水资源可持续利用、农村饮水安全、节水灌溉、水利信息化与应急管理、水务投融资和水价等大家关心的话题展开对话和讨论。

据悉，中国水务高峰论坛已经成功举了三届，第一届水务高峰论坛围绕中国水务体制改革、农村饮水安全、水利信息化建设、水务投融资等方面展开了讨论。第二届高峰论坛以创新发展模式为主题，围绕水安全、水利信息化、水电建设与环境保护进行了探讨。第三届高峰论坛主题是体制资本与市场。

本届论坛由水利部水资源司、中国水利学会、中国工商业联合会环境服务业商会、中国水利报社、法兰克福展览（上海）有限公司联合主办。水利部有关司局、直属单位，部分省（自治区）水利（务）部门负责人和中外涉水企业代表300余人参加了会议。

他说，水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的重要控制性因素。城乡水务一体化管理作为适应经济社会发展需求、遵循水的自然属性和利用规律的体制，既反应了地方政府涉水工作整合的客观要求，也是实现水资源可持续利用的必然选择。

进一步发展民生水利，建立健全城乡水安全保障体系、水资源配置体系、水生态环境保护体系和水务管理服务体系，满足人民群众对水务工作的新需求；进一步推进依法治水管水，建立健全水务规划体系、配套法规体系和政策支持体系，加强水务执法监督。

第三篇：深化水务体制改革 推进城乡一体化供水(乐平市)

深化水务体制改革 推进城乡一体化供水

乐平市水务局（2012年2月8日）

乐平市辖16个乡镇、2个街道办事处、1个农业科技示范园区，总人口88万人，其中农业人口68.97万人。近几年来，在省水利厅等上级业务部门的大力支持下，我市进行了水务一体化管理体制改革，先后建成集中供水工程312座，解决了38.23万农村人口的饮水困难问题。特别是2009年引进江西省水利投资集团投资建设乐平润泉供水工程，该工程建设规模日供水10万吨，总投资额4亿元人民币，一期工程于2010年10月19日建成通水，二期工程于2011年底基本完工，不但解决了规划内23.76万农村人口饮水问题，还保障了城区16万人口的饮水安全；力争到2015年，争取让全市80%的农村人口喝上优质的润泉水。

一、北水南调，新战略惠泽子孙后代

我市水资源虽然较为丰富，但由于降水时空分布不均，乐安河受到重金属污染，沿河乡镇和部分区域存在资源型和水质型缺水，严重影响广大市民的身心健康。2005年以来，我市虽然实施了一批农村安全饮水工程，但普遍存在工程规模小而散、管理粗放、水费回收困难等诸多问题。为从根本上解决城乡居民的饮水难题，我市决定以农村安全饮水项目为载体，引进江西省水利投资集团有限公司，投资建设城乡一体化供水工程。省水利厅对此大力支持，2009年将我市2004年规划内剩余人口15.92万人全部下达，其中纳入该工程的有8个乡镇205个自然村9.8万人（中央投资3922.76万元）。2009年3月17日，我市与江西省水利投资集团有限

公司签订了《江西省乐平润泉供水工程协议书》，从此，全省最大的城乡居民集中供水工程建设正式拉开帷幕。

二、实施改革，为引水工程铺平道路

由于历史原因，我市城乡居民供水处于分部门管理状态，水务部门管农村饮水、规划部门管供水规划、建设部门管城市供水，呈现出 “三架马车，多龙管水”的局面，造成规划不协调、建设不同步、调度不顺畅、城乡不统一等问题。要建设城乡一体化供水体系，就需打破传统的城乡分割、职能分散的局面，水务一体化管理体制改革势在必行。我市2009年下发了《乐平市水务管理体制改革方案》、《乐平市自来水公司改革实施方案》等文件，将城市供水、排水、节约用水、污水处理等行政管理职能统一划入水务局，将市自来水公司整建制的划归水务局管理。同时，对乐平市自来水公司进行“四保留，两收回”改革，即：保留市自来水公司组织机构不变，保留公司现有干部职务不变，保留公司现有职工国有身份不变，保留公司现有职工（包括退休人员）即得利益不减少；将乐平市自来水公司的供水特许经营权和全部资产由市政府收回，根据乐平市城市发展需要进行处置。乐平市自来水公司改革后由乐平润泉供水有限公司进行接管，解决了所有职工养老保险和医疗保险，职工福利待遇不断提高，充分调动了干部职工工作积极性，增强了企业的活力和竞争力，为推进乐平润泉供水工程建设扫清了体制障碍。

三、加强服务，12个月铺就地下长龙

乐平润泉供水工程是截止目前我市最大的民生工程，涉及近40万人口。市委、市政府高度重视，将该项目列入全市重点调度项目，并成立了由市直有关单位、沿线乡镇组成的工程协调小组。时任市长张良华任组长，亲自协调各项工作。该项目从洽谈到正式签约，市水务局、共库管理局等相关单位部门仅用3个月就完成了前期各项准备工作。项目签

约后，市政府在3天内就落实了项目责任人、经费及工作制度，且每周由市政府分管领导组织专题调度，每月四套班子例会听取工程进展汇报，及时协调解决工程实施过程中遇到的各种困难和问题，确保了项目稳步推进。这项实实在在赢得民心的工程也得到了广大群众拥护和支持，主动拆除影响工程进展的院墙、篱笆，用实际行动支持工程建设。润泉水厂选择在乐平市金园大道北侧，毗邻市行政中心，投资单位一直担心的征地拆迁工作，我市仅用15天时间就顺利完成。正是这种上下一条心、一个目标干到底的精神，使得乐平润泉供水一期工程在2010年10月就建成通水。

四、保护水质，筑起饮用水安全屏障

共库是我市最重要的饮用水水源，库容l.47亿立方米，水质经省疾控中心检测为天然弱碱性水，达一类水源标准；为保护好这一湖清水，市政府2011年出台了《共库水源地保护实施方案》，与婺源县、德兴市共同签署了《平安林区边界联防协议书(乐平-婺源-德兴)》，对库区（乐平境内）三处非法拦汊筑坝进行了爆破拆除，设定了 57根保护区标示界桩和17块保护标识牌，共库水源地保护规划也在抓紧编制中。为加强其它水源地的保护，市政府2011年下发了《关于禁止在城市规划区内经营性取用地下水资源的通告》，对城市规划区内经营性取用地下水资源进行整治。正式通过了水库管理有关规定，决定从2012年起，所有水库承包养鱼必须经过水务局批准同意，并严禁全市所有小⑵型以上水库投料养鱼，实行人放天养。同时，乐平润泉供水工程采用了分层取水、翻板滤池、自动化控制等多项先进技术，为城乡供水筑起了坚强的安全网络。

五、城乡统筹，一体化供水快速推进

我们采取“一延二改三建”的模式，加速了城乡一体化供水进程。一延，即首选延伸城市自来水管网；二改，即考虑

以乡镇为中心改造新建一批水厂；三建，即在城市和乡镇水厂供水管网无法覆盖的村庄，建设农村自来水工程。2011年，我市纳入乐平润泉供水工程实施13.96万人，中央资金5585万元，对接渡镇、乐港镇、后港镇、洎阳街道办、塔山街道办、农科园采取城区净水管网延伸供水，建设浯口镇、临港镇、涌山镇自来水厂实行集中供水，2011年底所有项目村都已通水到户。今年，我市又将解决乐安河沿岸乡镇安全饮水问题列为市委、市政府重点调度工作和向全市人民公开承诺的十件实事之一，在2011年底就已开展《乐平市农村自来水工程规划》和《乐平市2012年农村自来水工程实施方案》编制工作；目前，《乐平市2012年农村自来水工程实施方案》已编制完成，该工程涉及乐安河沿岸10个乡镇和2个街道38.55万农村人口，本解决18.5万人安全饮水问题，项目估算总投资1亿元，待资金下达后立即实施。工程建成后，计划对各乡镇已建成的小水厂进行收购，全市较大的集中供水工程由润泉供水公司统一经营管理，乡镇水价与城区水价同网同价，并在乡镇设立客户服务中心，让城乡供水一体化成果惠及更多的百姓。

几代梦想今朝圆，引来甘泉润心田。乐平润泉供水工程建成通水是我市推进民生建设新的里程碑，尝试了城乡一体化集中供水模式。下一步，我们将会认真贯彻落实全省水利局长会议精神，按照城乡统筹和一体化供水要求，编制完成农村自来水工程规划，加快农村自来水工程建设，不断提高农村自来水普及率，将继续扶持壮大乐平润泉供水有限公司，在保障民生、服务民生、改善民生上有新的作为。

第四篇：城乡一体化

“十一五”期间城乡教育一体化迈出重要步伐

（一）重点促进城乡义务教育均衡发展

为缩小义务教育阶段的城乡差距，多年来，北京市教育系统采取了一系列倾斜政策和有力措施，促进农村地区义务教育的高水平发展。“十一五”期间，市级财政每年新增教育经费的70%用于农村教育，主要用于改善农村办学条件和师资培训。在国家“两免一补”政策的基础上，北京市针对山区学生、城乡低保家庭学生、特殊教育学生（含随班就读）、工读学校学生做到“三免两补”：免收杂费、教科书费、寄宿生住宿费，发放学习补助（每人每年300元）和寄宿生伙食补助（每人每年1600元）。这一政策每年惠及40万学生，有效减轻了农民的教育负担。

“十一五”期间，我们加快农村中小学布局调整，在县城和重点乡镇建设了一批高标准、规范化的中小学，提高农村地区的中小学办学水平。在京郊山区新建、改建123所寄宿制中小学。在11个郊区县建设了24所名校分校，总投资13.6亿元。主要指标上均达到新颁办学标准，即使在最偏远的乡镇，孩子们也能普遍享受到现代化的教育设施。开展百对城乡中小学手拉手活动，组织了103所城区名校与各远郊区县103所农村中小学结对开展手拉手活动，城乡双方学校互派干部教师，共同开展教研活动、网上资源共享。加强信息化建设，农村中学实现“班班通”，学生平均10人一台计算机，教师每人一台计算机。

（二）全面加强农村地区教师队伍建设

农村教育事业发展，教师队伍建设是关键。没有高水平的教师队伍，就没有高质量的教育。要加强农村教师队伍的建设，首要的问题是要吸引和留住最优秀教师，为此，我们全面落实农村地区义务教育学校教师的绩效工资，建立和完善了对农村学校和教师的特殊激励机制，让农村和薄弱地区的教师有更高的待遇及发展机会。实施农村教师待遇及生活条件改善工程；制定对农村教师特别是山区教师的配套优惠政策，包括设立岗位补贴、生活及交通补贴等，为教师改善办公、住宿和生活条件，制定使教师优先享受职称评定等奖励政策。

与此同时，北京市教育系统采取多种措施加强对农村教师队伍的培养和培训，加强专家指导和城镇帮扶力度，为农村教师队伍建设提供财力和智力支持。专门针对京郊农村教师的“绿色耕耘行动计划”，每年培训农村中小学教师2000名左右，目前已有超过10000名教师从中受益。2005年，我市在全国率先启动了城镇教师支援农村教育工作，每年选派1000名城镇优秀教师到农村中小学全职支教一年，同时有2000名左右的骨干教师在农村中小学兼职支教。2007年，为补充农村学校所需的教师，我市在全国率先实施了选派优秀大学毕业生和毕业研究生到农村中小学支教，市委市政府在待遇、落户、考研、保险等十多个方面给予政策支持。目前已选聘1300余名高校毕业生到我市13个区县的农村中小学支教。此外，我们还充分发挥特级教师等骨干教师辐射引领作用，组织特级教师讲学团，赴远郊区县农村中小学讲学并结成师徒关系。一系列重大措施的实施，为京郊农村教师队伍结构的优化、整体素质的提升，为首都教育现代化目标的实现打下了坚实的基础。

（三）高度重视京郊农村人才培养工作

北京市教育委员会从2006年起，在京郊农村地区开始实施“技能＋基础”农民成人中专学历教育教学模式改革试点工作，组织编写适应农民学习的教材，采取分段分时的教学方法，培训有文化、懂技术、会经营的新型农民。近几年，重点建设72所市级示范性乡镇成人学校。我们还高度重视北京农学院等农林院校和涉农专业的学科建设和人才培养，办好涉农学科专业，近年来到农村第一线工作就业的毕业生逐年增多。

为促进京郊农村现代农业的发展，市教委先后投资1800万元，分别在大兴、平谷、怀柔等区县兴建了一批农民教育实训基地。为部分乡镇成人学校和农村职业学校配备了农民培训流动课堂车，深入农村、田间地头和农户家中开展培训，“做给农民看，带领农民干，帮助农民赚”，增强农民运用现代农业科技的能力。

为提高服务的针对性和覆盖面，我们还先后在郊区县建立了178个农村远程教育接收站点，在10个远郊区县的成人教育中心或农广校建立双向视频交互式农村远程教育信息平台，开设了农民教育培训“大讲堂”，农民通过网络可以和专家面对面地进行学习交流，使教育培训更具直观性。

“十二五”时期城乡教育一体化发展的总体思路

在今年颁布实施的《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中，我们提出建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜，保障农村教育发展需求。探索城乡教育一体化发展的有效途径，建立完善区域内城乡教育一体化发展机制，统筹规划管理城乡教育，实现城乡义务教育资源标准化、均衡化配置。统筹发展农村地区基础教育、职业教育和成人教育，不断完善农村地区教育体系。进一步提高农村义务教育保障水平，新增教育经费主要向农村学校倾斜。加强区域内城乡学校间对口支援、资源共享和校长、教师交流，实现城乡教育一体化发展。

“十二五”时期，北京市教育系统将发挥自身优势，助力京郊新农村建设，进一步推进农村地区义务教育优质均衡发展，改进寄宿制学校建设的规划和管理。实施农民教育培训工程，依托农村职业学校、乡镇成人学校开展农村实用技术培训和农村转移劳动力培训。完善公共教育服务体系，促进基础教育优质资源在城乡之间的一体化配置和合理布局。通过联办、合作办学以及举办分校等形式，支持中心城区优质教育资源向城市发展新区、郊区等教育资源不足地区流动，满足人民群众就近接受优质教育的需求。□

第五篇：城乡一体化

户籍改革的关键是公共服务均等化

刘文海

户籍管理是关系经济社会健康发展和国家安全稳定的重大问题。当前，社会各方面对推进户籍制度改革的呼声很高，工业化、城市化快速发展客观上也要求推进这项改革。但也应当看到，在目前城乡二元结构的客观背景下，户籍制度改革是重大的利益调整，搞得不好，很可能形成对农民新的伤害和剥夺。对于绝大多数的农民而言，目前的农村户籍不是“绊脚石”，而是“防盗门”。因此，户籍改革不只是“一刀切”取消城乡户籍那么简单，而是要逐步放开户籍迁移限制，让在城市就业生活的新生代农民工成为市民，同时逐步减少农民居民的数量。这里有个关键前提，就是要推进基本公共服务在城乡、不同地区、不同身份人群中的均等化，消除城乡户籍背后的巨大权益差别，让城市居民和农村居民享有同等的公共服务。

一、我国现行户籍制度的沿革及利弊得失

中华民族的户口制度历史悠久。氏族部落已统计部族人口，商朝、西周就有人口登记制度，秦朝商鞅变法后逐步定型，以后各朝代都有类似制度。民国时期有《户籍法》和《户口普查法》，移植德国的户籍管理办法，取消了传统户籍制度中对人口迁徙的严格控制，推行国民身份证制度，且建立了各级户政机构。总之，户籍制度历来都是国家实施有效治理的基础性制度。

我国现行的户籍管理主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更更正等七项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。

新中国的户籍制度始建于1953年。当时，为了减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民盲目流入城市。1958年1月，颁布《中华人民共和国户口登记条例》，使户口登记有了全国统一完整的法律依据。《条例》提出“随母落户”原则，并规定公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记证明以及城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。以《条例》为标志，城乡隔离的“二元”社会管理模式形成，公民的迁徙自由受到一定的限制。

改革开放以来，1984年中央一号文件提出，允许务工、经商、办服装业的农民自带口粮在城镇落户。随后，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》提出，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。农民由此获得了在城市合法生存的权利。1985年发布《中华人民共和国居民身份证条例》。1994年，取消户口按商品粮为标准划分为农业和非农业户口的做法，而以居住地和职业划分为农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度，并逐步实现证件化管理。1998年国务院发布的《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，以及2001年发布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对城市户口管理有所放宽，包括随父随母自愿，分居夫妻团聚放宽，退休老人返回原单位或原籍挂靠配偶子女户口，在城市投资、兴办实业、购买商品房并居住一定年限者准予落户等。2002年党的16大提出，逐步取消二元户籍制度。2003年颁布《中华人民共和国居民身份证法》。总的看，改革开放以来户籍制度改革取得了积极进展，县城和小城镇户籍已基本放开，部分中等城市和省会城市也大为松动，但距自由迁徙的实质性突破还有待时日。

脱胎于计划经济的现行户籍制度，把人口分为城市居民和农民，并将就业、住房、医疗、子女教育等公民权益同户口挂钩，形成了包括公民迁徙、劳动就业、教育、财产和社会保障在内的诸多方面对农民的不平等；并且，严格限制农村人口向城市流动。这种制度在计划经济时期发挥过重要作用，对于其在建国初期迅速形成国家工业化体系、促进城市经济社会发展、维护社会治安等方面的历史贡献，不能全盘否定。即使在将来，绝对自由迁徙也是不可能的，“自由”只能是相对的、有条件的。国外的情况也莫不如此。在一些发达国家和地区，获得永久居留权大多是以固定住所、稳定收入以及一定居住期限为要件的。

但在市场经济条件下，现行户籍制度越来越不适应经济社会发展新形势的要求。主要弊病集中表现在三个方面：一是阻碍劳动力资源的市场化配置，从总体上降低了生产效率，影响了经济发展；二是通过对农民经济利益的剥夺，加剧了城乡二元结构的矛盾，进一步扩大了城乡差距；三是制约了工业化、城市化的快速推进。因此，改革势在必行。问题是，现行的户籍制度已经被“异化”了，其上附着了许多涉及群众切身利益的东西，改革的前提是要正本清源，把该有政府提供的公共服务从户籍中剥离出来，让每个公民公平公正地享有，恢复户籍制度作为人口登记管理制度的本来面目。然后，才可以讨论统一城乡户籍和取消迁徙限制的问题。

二、寄希望于取消城乡户籍来助推城市化，可能带来严重不良后果

现代社会管理的基本原则是促进社会流动、促进公平竞争、形成合理的社会结构、维护社会公正正义。现在，各方面对推进户籍改革的动机和出发点是好的，“实行统一的中华人民共和国居民户口制度，保障公民享有居住和迁徙的自由权利”这个改革方向，无疑也是正确的。但是，如果没有城乡基本公共服务均等化、特别是社会保障体系没有真正实现国民化这个根本前提，而是简单的把农民转为城市户口，就一定会造成很多的“三无”居民，即“无土地、无房屋、无职业”，这就是社会的大问题了。

第一，现阶段让农民放弃农村户籍去进城，将会是一种“马太效应”，农民很可能是利益受损者。现在，城乡差别最要害的方面，是政府提供的公共服务不均衡，表现在社会保障、教育、卫生、文化、公共设施等方面重城轻乡，尤其是农民缺乏有效的社会保障。这也可以说是政府职能履行不到位。但是，农民生产生活还是有基本保障的，最根本的保障就是耕地、宅基地和其他农村土地，还有近些年来中央出台的各项强农惠农政策。取消农村户籍，可能意味着失去这些根本保障，农民进城后在各方面一般都缺乏竞争力，社保一时半会儿又完善不起来，就业、居住和生活前景肯定不乐观。还有，城市的高房价，也会形成对进城农民新一轮的盘剥。因此，绝大多数农民即使拿到一纸城市户口，实际上也无法安居乐业。上世纪90年代，一些城市推行户籍改革，有的农村人买了城市户口，进城后才发现难以生存，纷纷想办法回迁。现在，一些地方人们想法设法的不是“农转非”，而是“非转农”。特别是在城市周边和近郊地区，农村户口的“含金量”实际上是高于城市户口的。改革是利益调整，但改革不能让本来就处于不利地位的广大农民群体的利益再次受损。也许有人会说，可以保留进城农民的土地和宅基地啊。一代人或许还勉强可以，但下代人呢，户口和人都不在农村，怎么可能仍保留这些权益？除非是土地私有化。但这个前提是不存在的。

第二，鼓励农民大规模进城，可能会对农业生产和农村发展造成不利影响。现行农村集体所有制是与现行户籍管理制度紧密联系的，取消了户籍制度，集体经济可能向公司化、股份化转变，经营风险将会增加；同时，农业人口弃农务工，也会出现放弃承包耕地的情况。这两种趋势将导致土地的集中，是否会演变成大规模土地兼并需要高度关注。在我国现阶段，农村土地大规模集中可能不是一个正确的方向。因为这样会加剧社会成员收入分配差距拉大的局面，加剧社会就业压力，加剧人口的不合理流动性，也可能影响农业生产和粮食安全。同时，鼓励农村人口特别是人才向城市流动，会使农村人口结构和人力资源状况进一步劣化；资金流也是逆向的，大量农村人口携带资金进入城市购房、投资及日常消费，会使农村的资金更加匮乏。这些，都会进一步加剧城乡经济社会发展不平衡的状况。而国家实现现代化，建设社会主义新农村，都离不开农村的发展。

第三，大量农村人口涌向城市，会对城市的公共服务、基础设施和就业带来很大压力。解决“三农”问题，绝非鼓励大量农民进城那么简单。巴西、墨西哥、阿根廷、菲律宾、印度等几乎所有第三世界国家，都没有实行城乡分离的户籍制度，但是这些国家同样存在“三农”问题。他们的农民问题不太突出，是因为农民人数少了，但另一方面城市问题却大了，所谓“按下葫芦浮起瓢”。在这些国家，城市拥挤了大量的失业和半就业状态的贫民，这些低收入人群的生活水平、教育、医疗、养老、住房等问题更加突出，“城市病”、“贫民窟”等现象就是真实写照。而日本、韩国和我国台湾地区的农民虽然没有城乡户籍制度差别，但在产业发展机会上受到特殊保护，很多农业产业包括农业金融保险、农产品加工流通储藏、生产资料供应、技术服务、农产品超市等，限制非“农民身份”经营和参与。这些国家和地区就基本不存在“三农”问题。在我国，近些年来国家有关部门对推进户籍改革一直是积极的、主动的，但主要阻力却来自地方城市政府。由于公共服务提供能力的限制，只有那些经济比较发达的城市才乐意和有条件在户籍改革方面迈出较大步伐。2003年郑州市政府解除农民进城落户限制时，市内人口一年内暴增了15万，城市一时无法应对新增的学校、医疗和社会服务等负担，最后迫使政府“关掉了这扇门”。可见，户籍改革是有条件的，不能脱离城市化发展实际，而城市化本身又是一个自然的、逐步的过程。

三、政策建议

城市化和工业化需要农民进城，“三农”问题的全面解决也需要统筹城乡发展，这是毋庸置疑的。但希望通过改革户籍制度，来“毕其功于一役”地解决户口本背后的各种社会不公平，显然是不现实的。过去不少地方放开户籍制度的改革成效甚微，基本上可以说并不成功，教训深刻。户籍改革本身并不复杂，但户籍制度背后的相关社会经济政策，以及由此产生的社会利益分配格局却是错综复杂的，单靠统一城乡户口登记制度，不可能改变我国城乡二元经济社会结构的现实。因此，我们既要积极稳妥地推进户籍制度改革，为那些在城市稳定居住、就业的流动人口创造条件，从制度上保证他们真正融入城市；又要从大处着眼，加快统筹城乡发展和促进地区协调发展，到那时取消城乡二元户籍差异、实行国民化的户籍制度才是水到渠成。目前我国城市化率约46%，但只有28%左右的人有城市户口，也就是说城市中18%的人还没有变成城市居民。国家要创造条件让这些人首先成为真正的市民，稳步推进城市化进程。

第一，统筹城乡发展，推进城乡一体化。就是要把城乡经济社会作为一个整体统一筹划，既要坚定不移地推进工业化和城市化，又要加快农业农村现代化，进一步优化生产力和人口空间布局，推动城乡资源要素合理流动，形成以城带乡、以乡促城的发展新格局，努力缩小城乡差别、工农差别和地区差别，实现城乡互补、协调发展和共同繁荣。重点是坚持农村基本经营制度，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。按照建立公共财政体制的要求，调整优化财政支出结构，不断加大城乡一体化建设的投入。深化土地征用制度改革，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，进一步完善征用程序，研究制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，保障被征地农民的合法权益。

第二，加快推进基本公共服务均等化、国民化。现代社会的重要标志是，每个公民都应当同等地享有宪法规定的公民权利特别是政府提供的公共服务，而不因公民性别、种族、身份、地域或其他先赋性条件不同而有区别+。提供义务教育、社会保障、基本医疗卫生等基本公共服务，是政府的最基本和最核心职能。要在全国范围内加快实现基本公共服务均等化，使国民在任何地方都能享受符合基本标准的公共服务。只有实现基本公共服务均等化、国民化，城乡户口的差异才能真正消除，户籍制度也才能回归本位。公民因为要享受公共服务，就会主动地进行人口登记。

第三，充分尊重各地区、各城市实际，推进有条件的城乡迁徙自由。我国幅员辽阔，人口总量大且地区分布不均衡，加之城乡差距、地区差距明显，发展很不平衡，各个城市的现有经济社会资源也是参差不齐。因此，在户口迁移政策以及其他相关政策的调整方面，必须从各地的不同情况出发，特别是要充分考虑城市的综合承受能力，给地方比较充分的自主权。可以考虑，对于北京、上海、天津、广州、武汉、重庆、深圳等人口压力较大的特大城市，应允许其在一定时期内继续实行适度从紧的户口迁移政策，有计划、分步骤地满足部分长期在城市就业居住的农村人口进城落户的愿望，防止城市人口过快、过度膨胀。对于大中城市，应在坚持稳定就业、固定住所（包括已购房和享受政府廉租房等保障性住房）和生活居住一定年限这三个基本条件的基础上，积极稳妥地放开城市户籍准入限制。对于中小城市和县城、乡镇等，目前的户籍迁移政策已经基本放开，关键是推进基本公共服务均等化，使相同的城市户籍具有相同的“含金量”。