我国地方政府债务风险分析与研究(格式)

第一篇：我国地方政府债务风险分析与研究(格式)

我国地方政府债务风险分析与研究

摘要：地方政府的融资行为一定程度上弥补了政府财政支出的不足，在促进经济增长和改善民生方面都起到了积极的作，但是过度的举债行为亦会让政府承担起较高的债务风险。随着信贷及地产市场的收紧最终将导致地方政府债务偿还能力减退，届时地方债务将转由中央政府负担或转化为银行坏账，这无疑会直接影响到社会的建设与发展。因此，我国地方政府的债务问题必须得到应有的重视。本文基于以上诸多问题，运用规范分析的手段对地方政府负债的风险问题进行了多角度的分析与研究，立足于目前我国地方政府负债的现实状况总结出了其问题的根源，并最终提出了一套行之有效的方案。关键词：地方政府债务

债务风险

风险分析

Abstract: in order to effectively control and supervision of local government borrowing behavior, China's “budget law” and relevant laws and regulations aremade in accordance with the provisions of.Even so, the fiscal and loose monetary policy support, China's local governments in particular the provincial government remained on the various financing activities, which is governmentdebt has increased year by year.Local government financing behavior to make up for the lack of government financial expenditure to a certain extent, in promoting economic growth and improving people's livelihood have played an active role, but excessive leverage would allow the government to assume the debt risk.With the tightening of credit and the real estate market will eventually lead to loss of local government debt repayment ability, then the local debt will be born by the central government or into the bank bad debts, which will directly affect the construction and development of society.Therefore, the debt problemof local government in our country must receive due attention.In this paper,based on these problems, analyze and study the multi angle using standard analysis methods of local government debt risk problem, based on the present situation of local government debt in China, summed up the root of the problem,and finally put forward a set of effective scheme.Keywords: analysis of the risk of local government debt risk debt

摘要..................................................................................................................................................1 Abstract.............................................................................................................................................2

一、地方政府债务风险问题的重要概念及现状简述...................................................................4

（一）地方政府债务...............................................................................................................4

（二）地方政府债务风险.......................................................................................................5

（三）我国地方政府债务风险的现状分析...........................................................................5

二、我国地方政府的负债问题及不利影响...................................................................................6

（一）我国地方政府的负债问题...........................................................................................6 1.地方政府举债和融资行为不规范................................................................................6 2.地方政府性债务的监管不力......................................................................................6 3.某些地区和行业偿债能力较低....................................................................................6 4.部分政府性债务资金未及时安排使用........................................................................7 5.政府性债务资金违规使用............................................................................................7

（二）我国地方政府债务风险的不利影响...........................................................................7 1.影响地方财政正常运转................................................................................................7 2.降低了经济增长质量....................................................................................................7 3.易引发金融风险、经济风险甚至社会风险................................................................8 4.地方政府债务失控损害了政府的信用........................................................................8

三、我国地方政府债务风险的成因分析.......................................................................................8

（一）地方政府自身缺乏风险意识.......................................................................................8

（二）当前的各种体制、机制不完善...................................................................................9 1.现行财政体系存在问题................................................................................................9 2.地方政府融资、投资体系不完善..............................................................................10

（三）现行的地方政府债务监管不规范.............................................................................10

（四）债务管理的法律法规不健全.....................................................................................11

四、防范我国地方政府债务风险的相关建议.............................................................................12

（一）加强地方政府的债务风险意识.................................................................................12 1.转变政府职能..............................................................................................................12 2.深化地方政府行政体制改革......................................................................................12

（二）完善我国财政体制.....................................................................................................13 1.事权清晰......................................................................................................................13 2.找准工作重心..............................................................................................................13

（三）完善我国地方政府的投资融资体制.........................................................................14 1.要加快地方政府债券市场发展..................................................................................14 2.进一步拓宽投资融资渠道..........................................................................................15

（四）完善地方政府的债务风险管理制度.........................................................................15 1.建立统一监管体系......................................................................................................15 2.建立健全债务投融资决策领导责任制......................................................................15 3.构建合理、科学的地方政府债务担保原则..............................................................16 总结................................................................................................................................................16 参考文献：.....................................................................................................................................16

自欧洲债务危机爆发以来，政府负债问题便成为了社会关注的热点，我国地方政府的负债问题也逐渐暴露了出来：随着社会不断的进步，原有的经济体制已经无法与快速的经济发展相适应，政府的财务体制亦没有得到及时的改革，这直接影响了政府财政工作的顺利进行，财政缺口逐渐扩大。

为了更有效的控制和监督地方政府的举债行为，我国《预算法》及相关法律法规都对此做出了具有针对性的规定。但是即便如此，在宽松的财政与货币政策的支持下，我国地方政府尤其是省级以下政府仍然在进行着各种融资活动，由此而生的政府性负债逐年增加。地方政府债务负担也越来越重，地方政府负债风险问题的解决迫在眉睫。

一、地方政府债务风险问题的重要概念及现状简述

（一）地方政府债务

地方政府的举债行为主要是为了支持政府的日常运作，是地方政府在建设和发展中必要的资金支持与补充，但是过度的举债却会为政府财政带来巨大的负担。因此，地方政府的债务这一问题在理解上也要从两方面去看：

第一，地方政府债务是地方政府资金的重要来源之一，即地方政府为了实现某一职能而利用自身特有的信用度进行举债取得资金的方法。通过负债，地方政府在工作中可以取得充足的资金支持，保证政府工作的顺利开展。

第二，地方政府债务是政府在未来某一时期内必须做出偿还支付的责任。在通过举债进行资金筹措的过程中地方政府已经成为了财务关系当中的债务人，因此必须根据合同或契约的规定在特定时间内对债权人进行债务偿还，并依法支付相应的利息，这就为地方政府带来了较大的财政压力。

地方政府的举债行为一直受到国家的严格控制，我国法律也明文规定了“未经国务院许可，地方政府不得擅自进行举债行为”，但即便如此地方政府举借债务的问题也没有得到彻底的杜绝，一些地方政府变换借债方式或渠道，如利用企业或项目借债等名义的掩护继续进行着大量的举债。这些债务虽然一时间被隐藏了下来，但地方政府始终还是要对这些债务负责的，因负债而埋下的隐患和其自带风险仍然存在。除此之外，政府原有的财务缺口，如欠发工资、社保等虽然债务关系在一段时间内不会显现出来，但这些也都是政府在将来必须要进行偿还的

债务，我们称之为隐性债务，同样是政府财政工作因负债而产生的负担之一。

（二）地方政府债务风险

在风险的领域，学术界给出的定义和阐述多种多样，这其中以美国学者威廉斯所提出的风险理论——“结构变动说”最受推崇，也是较为主流的风险定义方式。威廉斯指出：“风险是在某种特定状态和特定的时间内，可能会发生的结果变动。”也就是说，如果某一活动的结果不单一，那么我们就可以认定这项活动是存在风险的。从以上的论述我们知道，政府的负债不但可以为政府的建设提供有利的支持，同时也有可能为政府的财政带来巨大的负担，即给政府的举债行为所带来的结果并不单一，因此我们就可以认定地方政府的举债是存在风险问题的。另外，从经济学的角度出发，风险所指的是经济活动当中主体需要承受损失的概率值。地方政府的债务风险就是在举债过程中对其自身或社会造成不良影响的可能性，如债务额度超出偿还能力、造成政府财政赤字、影响社会稳定等等都是地方政府债务风险的实际体现。

（三）我国地方政府债务风险的现状分析

在研究中，我们通过对往年数据的分析能够对我国地方政府的债务情况形成清楚的认识。根据2013年审计署针对我国地方政府负债情况做得审计报告，我们可知：2012年地方政府债务余额107175亿元，其中政府最终承担偿还责任的债务占62.6%，即67109亿元；政府提供担保的债务占21.8%，即23370亿元；其余15.6%，即16696亿元为政府由于承担救助职能所欠债务。如图-1为2012年底全国地方政府性债务规模情况一览。

图-1

2012年底全国地方政府性债务规模情况一览。

由上述可知，我国地方政府目前所面临的负债问题十分严峻，而事实上地方政府的负债问题由来已久。图-2为近年来我国地方政府的负债情况汇总。

2007年以来全国地方政府性债务余额该变化情况一览

2007

2008

2009

2010

2011

2012 从图中可知，随着我国社会经济建设的发展，地方政府的负债额度也在逐步升高，2007年和2011年分别出现了阶段性的最高峰。而2012年的债务余额较之2011年又上升了18.86%，但增速已经下降了43.06%，这说明我国中央政府对地方政府举债问题采取的一系列举措得到了一定的成效，同时也说明了地方政府行政能力和财政管理的提高。

二、我国地方政府的负债问题及不利影响

（一）我国地方政府的负债问题

研究中，笔者对我国地方政府所面临的主要负债问题进行了汇总，其具体问题可以归纳为以下几点。

1.地方政府举债和融资行为不规范

我国经济体制改革至今，中央政府尚未赋予地方政府发型债券的权利，并且相关法律法规中也没有对地方政府的融资行为作出具体的规范，加之地方政府本身存在的差异性和特殊性等问题，这些都直接导致了我国地方政府在举债问题上的混乱。

2.地方政府性债务的监管不力

由于我国中央政府对地方举债行为的限制使得多数地方政府在举借债务时都会打出其他旗号，将政府的负债行为冠以企业或项目的名称，这一部分债务就脱离了政府债务的监管范围。而且，地方政府尤其是基层地方政府在债务管理机制的建设上大多缺乏科学精神，不能做到对政府债务的合理控制和监管，使得很多地方政府对自身的债务不仅得不出准确的数据，更无法系统的管理和分析。

3.某些地区和行业偿债能力较低

某些地方政府为了自身的建设或填补财政漏洞过度依赖于举债，而自身的债

务偿还能力却十分有限，这就造成了政府的财政压力越来越大，一些地方政府往往在后期会出现债务逾期或以政府土地进行抵债活动等现象的发生。

4.部分政府性债务资金未及时安排使用

以2012年我国地方政府的负债情况为例：2012年我国地方政府未支出债务余额为11044.50亿元，这其中的34个省级单位、256个市级单位以及942个县级单位截止至2012年以前的未支出使用的债务金额高达1319.79亿元，占了全部债务金额的11.9%。2012年仅为这一部分金额支付的利息就达到了67.75亿元。这无疑造成了政府的又以经济负担，生成了额外的债务。

5.政府性债务资金违规使用

由于地方政府对举债行为疏于监管，资金的安排亦缺乏规范的系统直接导致了政府债务资金滥用、错用现象的发生。对一些并不具备挣得政府担保权限的企业，某些地方政府为了成功进行举债就会破例为其进行担保；而在取得资金后又无视我国相关规定，错误的将资金投入到高耗能、低收益的项目当中去，这些现象都造成了债务资金的流失。

（二）我国地方政府债务风险的不利影响

地方政府负债的不断增加对我国国民经济的持续增长和社会的稳定都会产生较严重的负面影响，极易引发各种社会危机。这主要表现在以下几点。

1.影响地方财政正常运转

地方政府的举债行为能够在短时间内取得大量的资金作为政府的财政收入，这对于政府工作的正常运转和地方经济建设都有着较大的帮助，但我们在研究政府负债问题的时候不能仅拘泥于眼前利益。地方政府的举债在之后的一定时间内不但要归还本金，同时还要支付相当数额的利息，这都给政府的财务造成了严重的负担，使财务工作无法正常的运行。财政是维系地方政府运转尤其是基层政府运转的重要保障，财政工作无法开展会直接影响到政府证券的实施，同时政府性的社会建设进程也会受到限制，这对于地方社会成员生活水平的提高和地方经济的建设都是十分不利的。

2.降低了经济增长质量

由于有高偿还能力、高信用度等先天优势作为支持，在经济市场当中，相对于普通市场主体而言以地方政府为主体的融资活动更容易开展起来。但也正因为 7

融资活动的便利导致了政府融资所得的债务资金的利用率不高：某些政府只借债不还债、无视债务偿还能力，只看眼前利益、风险意识浅薄、盲目投资运作不关注盈利等问题时有发生，“低效率投资”、“高重复建设”的现象屡见不鲜。加之政府财务部门本身对资金的投入方向、投入金额缺乏计算和规划，在收益性十分有限的情况下，地方政府的债务不断膨胀，最终造成了资不抵债和高资金投入、低水平建设等不合理现象的产生。

3.易引发金融风险、经济风险甚至社会风险

从政治经济学的角度出发来看，地方政府资产中负债金额所占的比率越大其承受的风险就越高，在社会遭遇经济或自然的冲击时政府的调剂能力将大大被削弱，地方政府本身的抗风险能力也将受限，我国发生金融危机的概率也将增高。这是因为，地方金融机构介入政府的财政工作，越来越多的影响到政府工作的方向这不但打乱了地方政府在经济发展过程中原有的步伐，同时也大大削弱了政府经济的固有优势。政府财政风险不断累积，宏观经济的稳定性必然受到影响，最终整个社会的经济发展速度都会受到限制。虽然我国的市场形态属于自由的市场经济，但是由于我国目前正处于经济的转轨时期因此市场的发展必须始终处于我国政府的宏观调控下，如果地方政府债务不断增加，市场资源、社会资源乃至公共资源的配置都将受到干扰，最终会影响到整个社会的稳定和经济的发展。

4.地方政府债务失控损害了政府的信用

由上述可知，我国许多地方政府忽视自身债务的偿还能力一味借债，导致了其债务负担的日益加重甚至超出了当地政府的偿还能力范围，继而出现了诸如拖欠工资、社保，停止报销工作开支、取消应有福利等公共资金等损害到政府发展乃至社会群众利益的现象发生。地方政府对自身偿还能力认识不清，财务工作中缺乏债务偿还管理机制等都是导致地方政府无法按时偿还债务的原因，这直接影响了政府的公信力和政府后期建设中的资金筹措工作。

三、我国地方政府债务风险的成因分析

（一）地方政府自身缺乏风险意识

地方政府的肆意举债为其财务工作的开展带来了沉重负担。从现实上将，我国社会在发展中需要改善和建设的项目还有很多，地方政府在统筹把握当地经济文化发展方向的同时必然会对这些问题进行全面的考虑。在科学发展观的指导

下，地方政府在进行基础设施建设时，为了保证经济发展与生态平衡的协调，必然会注意到环境的改善，而这一系列工作离不开大量的资金支持。在地方政府本身持有资金有限的条件下，许多地方政府就会将目光转移到融资和举债上。但是，在地方政府利用国债或国际组织贷款等方法筹措资金的同时自身却并没有形成与之相适应的风险意识：很多地方政府在进行融资和举债时并没有对其建设的实际需求进行统筹计算，也很少对自身的偿债能力进行衡量。这是导致地方政府在陷入无力偿还借款局面的直接原因，为了偿还借款最后只能通过上级财政部门逐期扣款的方式进行偿还，其结果就是地方政府的财政拨款缩减，可控资金越来越少，必须不断进行举债行为，而偿还能力日益降低的恶性循环。

与此同时，地方政府的盲目担保也造成了其巨额债务。政企不分是我国政府和经济在发展过程当中遗留下的历史问题，许多政府部门与企业之间存在着千丝万缕的联系，甚至会有产权共有的现象。这使得企业利益与政府利益直接挂钩，而这些企业往往会得到政府的额外关照。但是，与政府存在关联的企业未必是朝阳企业，其中有相当一部分企业已经处在了破产边缘。为了这些企业的继续生存，政府通常会为其进行资金担保，而这一过程中政府很少会对企业进行实际的考察和研究分析。一旦企业出现了财务吃紧、项目失败、逾期偿还欠债甚至失去偿还能力时，政府就要承担连带责任，乃至为这些债务买单。从目前地方政府借债的比例中我们可以看出，地方政府的负债中有相当一部分就是隶属于这类盲目担保贷款的，地方政府因此背负了十分沉重的清偿压力。

（二）当前的各种体制、机制不完善

目前我国地方政府融资举债行为的根源在于各级经济管理制度和体系的不完善，具体表现在以下两点。

1.现行财政体系存在问题

我国于1994年进行了首次分税制度改革，近年来又开展了所得税收入制度的变革活动。经历了一系列的制度革新，在国民税收分配这一问题上中央财政的税收收入占到了全部收入的75%，只有少部分被非配给了地方政府。在这之后，虽然地方政府在之后的经济建设中不断得到中央财政的同一拨款和支持，但是这部分拨款与地方税收的上缴比例相比却呈现出了逐年降低的态势，而与庞大的建设开销相悖的是，我国地方政府除了依靠小部分税收以及上级拨款外根本没有其 9

他财政收入来源。这种现象在我国地方政府是普遍存在的，而地区与地区之间又存在着相当大的差异：与沿海地区经济发达城市相比，政府资金紧张的问题会随着地区向内陆的推移以及地区经济发达情况的降低而逐渐严重，因此，中西部的地方政府其举债和负债情况更为严重。

不仅如此，近年来，为了扶植资不抵债但仍具有发展前景的国有企业，中央会以任务的方式将支持这些企业发展的工作下派给地方政府，这无疑更加重了地方政府的经济负担。综合而言，地方政府要在上缴大部分财政税收的同时兼顾当地的经济建设，根据国家的要求承担农业、教育、医疗、公共设施消费与维护、基础设施建设等诸多任务，同时还要承担起扶持困难企业的重担。在庞大的经济压力下，地方政府进行举债和融资就成为了必然选择。

2.地方政府融资、投资体系不完善

地方政府在进行举债、融资和投资的过程中没有完整的体系作支持，这是其形成隐性债务的最主要原因之一。虽然我国中央政府严厉禁止地方政府进行融资、举债等高风险资金筹募活动，但是在实际操作中，地方政府在进行经济建设和维持社会事业正常发展时资金短缺的现象十分常见，地方政府为了保证其正常的运作和发展甚至为了支持连带企业，通过非常手段进行资金筹措的情形屡见不鲜，一些直接或间接的债务正是在这一过程中形成的。这种方法虽然能够解决地方政府一时的资金困难问题，但是由于没有法律的保障和相关监管条例的支持与引导，在其随意性和隐藏性特征的支持下地方政府极易举债成性，随之而来的债务风险也就越积越高。

（三）现行的地方政府债务监管不规范

地方政府的借债主体分散、审批流程不严谨是导致我国地方政府债务监管不规范的重要原因之一。因为地方政府融资举债行为本身并未得到中央政府的支持，因此并没有给一个由上至下的监管和审批系统，地方政府在借债过程中缺乏规范性管理，对债权人并没有选择标准，这就导致了地方政府举债主体的分散和审批程序的松泛。

再者，地方政府还缺少调度统一的债务监管机构。在形式上，我国政府目前已经组建起了针对地方政府举债行为进行监督和管理的专门性机构，并指明了地方政府的各级财务部门要负其监督地方债务的职责。但事实上，财政部门隶属于 10

地方政府，虽然规定了财政部门是对地方债务进行管理的直接领导机构，但其实际上的职权是十分有限的，即只对从正规渠道吸纳的债务有管理权。地方政府在进行融资举债时灵活性极高，主观性也十分强，往往地方政府领导者的个人意愿就可以左右借债的取向，这种不再法律法规界定范围内的筹款行为财政部门是无权干涉的。

除此之外，地方政府财政部门本身的工作性质也决定了其无法对地方政府的举债行为进行管理：地方政府财政部门需要管理和监管的部门众多，政府的国库、农业、基建等都有涉及，不同部门之间的协调需要强大的管理体系作为支持，否则根本无法形成完整的数据，但是财务部门在债务监管上的手段是十分单一的，且仅是简单那的预算、统计、资金划拨以及事后处理，而且没有决定权和否决权。所以，仅仅依靠无权、无管理系统的政府财政部门是无法对地方债务进行监管的。

（四）债务管理的法律法规不健全

从法制体系上来看，我国现行的《预算法》以及《担保法》都对地方政府的举债行为做出了明文禁止，但是我国地方政府的融资和举债行为仍然在以各种其他形式进行着，这足以说明该方向的法律法规仍不严谨，现行债务管理法律并不足以满足规范和监管地方政府债务发展方向。

由于没有健全的债务管理法律作为规范，地方政府在进行举债和融资时期方法、形式和范围都没有相关的规定，不但行为标准无法用法律的标尺来衡量，而且之后资金的使用和债务的偿还形式等也不明确。所以地方政府的融资行为从一定程度上将就是政府领导的个人意志体现，这是地方政府债务不断累积、资金使用不科学、投资方向不正确等一系列问题出现的根源所在。

地方政府在融资时虽然没有法律作为其行为准则，但是它可以通过设立的融资平台直接从银行进行借款。这种行为能够将地方政府本身的债务风险掩盖住，但是对金融市场却传递出错误的信息，使其余市场主体在运营上对市场评估出现误差，银行在风险管理工作上也会出现偏差。此外，由于地方政府债务在管理和使用上都脱离了法律的限制并表现了一定的个人意志，因此其资金的利用率往往偏低，这就为债务的偿还带来的风险。基于以上种种，地方政府的不断举债已经严重影响到了社会经济的发展，地方政府债务的风险问题已经十分严峻，急待一部针对政府债务管理的健全的法律法规出台。

四、防范我国地方政府债务风险的相关建议

根据上述研究，笔者对目前我国地方政府债务的特征、面临的问题以及问题搞得原因都做了较为的分析，在进行信息的整合与研究之后笔者对如何防范和化解目前我国地方政府负债风险的问题总结出了一套较为有效的解决方案，具体方法包括：提高地方政府的债务风险意识、完善我国当前的财政体制、强化地方政府的债务监督、转变当前经济发展模式以及建立健全债务管理的相关法律法规等。

（一）加强地方政府的债务风险意识 1.转变政府职能

建国以来，我国完成了由计划经济向市场经济的伟大转折，在这期间政府的职能也在随着市场形态的变化而发生着变化，经历了“政企分离”到“小政府大市场”的变革。在市场经济发展为主宏观经济调控为辅的中国特色社会主义市场经济体系建立后，我国政府又提出了建设“功能性、服务性”政府的口号。

由此可见，我国政府在职能转变的过程中始终保持着与市场的紧密联系，并在不断的适应市场的需求而调整者自身的作用。但是从目前的情形来看，我国政府对市场经济的干预程度还是较高的，还没有彻底的从市场经济当中退出来。也正是因为政府对市场的过度影响尤其是对具有盈利性的市场领域的干涉过高才使得政府本身的职能开始变得模糊不清，政府凌驾于市场，操控市场走向，这在抢占市场、阻碍市场经济自由发挥的同时造成了政府与市场关系的错位。而政府过多的参与到市场经济的发展当中必然会导致财政支出的增加和举债行为的产生，负面影响和风险也随之而来：在政府将大量资金投入到市场的过程中许多非公共产品却从中受益，政府为了更多融资、更全面的投入到市场经济当中去而搭建了大量的融资平台，不断地向银行进行举债，政府债务规模一发不可收拾。

所以，要解决政府债务风险过高的问题最先要做到的就是明确政府和市场之间的关系，让政府彻底抽离市场经营者这一身份，始终从宏观的角度去对市场进行正面影响，使市场能够进行有效的资源配置，而非亲自投身其中。

2.深化地方政府行政体制改革

目前我国地方政府所执行的行政管理体制中存在着十分严重的问题，这也是导致政府债台高筑、偿债能力减弱的重要原因。因此，要环节地方政府的债务风

险，就要从内部着手，进一步深化政府行政管理体制改革，这就要求做到以下两点：首先，要加快政府职能的转变，促进政企分离，合理配置政府财务资金，做到政府财力与其管理事宜相符合。其次，要推进政府机构改革，以政府职能转变为中心优化内部机构设置，提高政府办事效率和部门之间的联系。

（二）完善我国财政体制 1.事权清晰

在完善我国财政体制制度这一工作时首先要做到的是使中央和地方政府以及地方政府之间的事权划分更加清晰。在最初的责任划分阶段其工作应由中央政府统一进行承办，而其后的具体方案实施则交由各级地方政府，在这一系列工作中要严格遵照“中央下发政策，地方筹集资金”的原则进行政策确定和职责划分。纵观当今世界，许多国家在宪法或法律中对政府的事权和财权都做了明确的规定，各级政府所必须承担的职责也会得到明确，这就是在明确权责的基础上规范和细化了政府工作。我国政府在进行地方政府债务管理和风险控制工作中应当对这一点进行充分的借鉴，这对于完善我国法律法规、确定政府各部门职能、规范地方举债行为、构建地方政府债务管理系统等都具有十分积极的作用。

2.找准工作重心

完善我国财政制度应当从地方入手，完善地方税收体系，逐步提高地方税收收入的比重。我们应当那个清楚的看到，地方政府之所进行融资举债其中最终要的原因就在于地方政府的财政收入过少，中央后期的补给又充分，继而使政府运作陷入窘境，政府财政所持资金无法满足其自身和社会公共项目的建设需求。所以，要杜绝地方政府的借债行为，使其在发展过程中不再产生更多的债务关系，中央政府就必须给出足够的资金支持，或者使地方政府能够通过其他合法的、合理的、正规的渠道取得其发展必须的资金。具体而言，要增加地方政府的财政收入，完善其财税体系是根本前提，具体措施可分为以下两点。

（1）引入不动产税

顾名思义，不动产税的纳税主体为不动产的拥有者，以此作为地方政府的重要税务收入主要是因为不动产具有一定的稳定性，这就从根本上保证了地方政府的财务税收拥有了足够的税源。而且地方政府只要始终致力于改善投资环境，不动产的价格就会保持平稳的增长势头，这样一来地方政府的税收基数也会随之越 13

来越高。在平稳和繁荣的市场经济环境下，政府加以适当引导，房地产必然不断升值，这是政府为创造税源和增加税收的重要途径之一。但需要注意的是不动产税一般在省级以下单位才可以实施，省级单位的税收主要来源为营业税。

（2）从实际出发

要完善财税体系，仅凭中央政府从全局审视还是不够的，还需要从地方的实际经济环境和执政环境出发，具体问题具体分析，将政策落实到实际当中去，这样才能之地鞥出真正符合社会需求、能够促进地方发展的财政制度。所以，赋予地方政府一定的税收立法权是十分必要的，因为地方政府在执政过程中最为了解本地区的实际需要，对何种新税种复合当地的地域特征，以便提高地方政府的财政税收水平。

（3）完善财政制度还应该加大一般性转移支付力度

从经济角度出发，我国市场经济还处于不断的调整和发展阶段，所以部分地方政府出现财政乏力的现象是十分正常的，是为了达成我国国民经济发展的宏伟目标所必须要付出的代价。我国在税费改革之后，一些地方政府尤其是基层政府的税收水平急剧缩小，甚至于许多贫困地区政府出现了严重的资金赤字，继而导致了许多社会实质性问题的产生。基于这种情况，中央财政应当立足于较困地区的特殊情况做出政策上的调整，对其进行倾斜照顾，应当酌情放宽有关举债的规定，允许一部分省级或市级政府做适当的融资活动，并且从所得资金中挪出一部分用于支持下级贫困政府的营运。

（三）完善我国地方政府的投资融资体制

完善我国地方政府的投资融资体制最重要的是做到两点。1.要加快地方政府债券市场发展

地方政府在建立起债务管理体系时必须遵从一定的理论和实践基础，同时由于地方政府在融资过程中需要债券等投资工具作为媒介因此中央财政必须放权于地方财政，使其具备自主发债权。从市场的角度出发，政府为筹措资金发行的债券无论在稳定性、周期性和风险性上都小于市面上的一般公司债券，因此社会投资者在投资选择上也会将政府债券作为首要选择，这在推动当地资本市场发展上可以起到非常有利的作用。具体而言政府债券具有以下几点优势：

首先，作为有价证券，政府债券具有普通债券风险小且收益较高的一般性质。14

其次，政府发型债券进入债券市场在充分获得自身所需发展资金的同时还可以更好的融入到金融市场当中，继而更为全面和有效的发挥出其对经济的宏观调控职能。再次，将作为社会稳定基石的社会保障基金投入到稳定的政府债券当中不但可以有效的丰富和完善债券市场，同时可以确保社会保障基金的安全投资，使投资风险降到最低。

2.进一步拓宽投资融资渠道

从我国地方政府财政投入的比例可以看出，社会基础设施的投入是地方政府的一项重要投资。但众所周知，基础设施的投入属于国民经济当中的上层建筑，且直接关系到国计民生，具有一定的公益性质。为了确保政府在基础设施投资中始终保有充足的资金储备，地方政府就必须选择多元化的融资渠道以减轻政府的财政负担。而目前我国市场经济正处于不断的建设和完善的过程当中，这就为地方政府在融资时选择多种投资渠道提供了可能。

（四）完善地方政府的债务风险管理制度 1.建立统一监管体系

要完善地方债务风险管理制度就要实行地方政府财政债务的统一监管，彻底扫清地方政府由于管理体制不健全而遗留下来的权责不明、债务数据不清、债务规模无法得到控制等历史问题，同时要再地方政府内部建立起一个系统的、相互关联的债务风险管理体制，实施多头管理机制，杜绝各自为政和个人意志决定融资方向的情况发生。从地方政府的负债实际出发，在同一的监管和规范下建立起一个完整的制度体系。而在硬件体制完成之后地方政府还应当根据自身的特征与实际情况对未来政府债券的发行方向、指标、范围等多种综合参数进行合理的规划和统计，同时确保财政部门真正负担起债务监管职责，在中央财政的支持下对地方政府包括债务在内的所有财务哦进行监督和管理，防止资金的滥用和盲目融资的现象发生。

2.建立健全债务投融资决策领导责任制

这方面的规定主要是为了防止地方政府“一头独大”的现象的发生，是避免地方政府领导以个人意志左右政府融资行动的关键性举措。这就要在各级政府乃至各级部门之间建立起一整套决策责任制，明确部门与个人在融资过程中应当成产的责任和义务，使整个融资活动透明化。同时还要加强负责人在申报项目时的 15

评估和审核力度，确保债务使用中的科学化、合理化并且确保其具有适度的收益性或社会公益性。除此之外，让政府针对于非公用项目的投资融入到市场竞争当中去、以政府补贴或债务利息等收益进行公用项目投资、整合政府财政资金，在合理规划后进行多元化融资、为企业或项目提供担保时提高相应条件以及债务资金投入有计划的向公共产品项目倾斜等等都是建立健全债务投融资决策的必要内容。

3.构建合理、科学的地方政府债务担保原则

我国地方政府除了直接性债务负担意外还有一部分来源于为企业项目担保所形成的负债，这部分负债不但已经占据了我国地方政府负债总额中相当大的比例，同时也大幅提升了地方政府所要应对的负债风险，这对于地方政府的负债管理是极为不利的。因此，地方政府在对负债进行管理过程中必须要谨慎严格的审核担保企业或项目资格。一般而言，非公共产品项目的担保都不应纳入政府的担保范围之内，这是企业有效规避债务风险的必要之举。

总结：从目前我国地方政府举债的情况上看，其政府性负债呈现出了逐年上涨的趋势。从客观上讲，政府性负债为地方政府短期内的经济增长有着十分能显著的效用，也能够解决暂时性的资金短缺等紧急问题，其合理性是可以得到肯等的，它也是政府收入的一项重要补充。但是，其合理性和有利性并不能掩盖其自身所带的风险，同时我们还要认识到地方政府举债行为所附加的风险以及其带来的不良后果也是十分严重的。本文秉着客观中立的视角，从政府的债务风险着手进行分析最终得出了以下几点结论：第一，我国地方政府每年的债务金额都在不断的上涨，并且债务本身亦存在着诸多的问题，地方政府的债务风险也因此呈现出了不断上升的趋势，如何正确、有效的解决地方政府负债问题，降低其负债风险成为了当务之急。第二，要合理的控制好我国地方政府的负债问题，将负债风险降至最低限度同时不影响政府的基本建设是一项系统工程，不但要从思想上加强政府部门的债务风险意识，更主要的是要尽早完善起我国政府有关地方政府的融资政策，在地方政府建立起相应的债务管理体制。参考文献：

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第二篇：我国地方政府债务风险初探

我国地方政府债务风险初探

摘要：

根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。并且在举债的同时使政府蕴涵了巨大的债务风险,随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。关键词：

地方政府负债 成因 防范措施 正文：

一、地方债务风险的现状

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。

二、地方债务风险的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

（一）制度因素 转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

（二）政策性因素 积极的财政政策。为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从推动了地方政府债务规模的扩张，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。机关事业单位调整工资政策。国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员的工资，福利费、住房公积金等支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

（三）管理性因素 机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”。由于领导者本人不必为当地政府所欠债务负责，导致地方政府在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本，更不计风险，行政行为任期化、短期化。

三、政府债务的防范和化解

地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，未雨绸缪，徐图整治，确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。

参考文献：

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第三篇：我国地方政府债务风险分析及防范措施

我国地方政府债务风险分析及防范措施

班级：商业银行1班 学号：1040308120 姓名：吴冬晓

【摘要】当前，我国地方政府举债规模过大，一些地方政府存在举债的随意性与过度举债，财政入不敷出与投资项目的经济效益差是形成地方政府债务风险的重要因素。对此，应从建立健全政府担保、借款、投资机制，建立科学高效的举债偿还机制，加强财政收支管理等三个方面防范与化解我国地方政府债务风险。【关键词】地方政府；债务风险；举债；防范与化解

一、我国地方政府债务风险的现状

（一）地方债务规模风险现状

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府笥债务余额共计107174.91亿元，这一债务总额占2010年GDP的四分之一，超过当年全国财政收入。此外，据审计署报告显示，截至2010年底，负有偿还责任的债务率高于100%的市级和县级政府分别达到78个和99个。值得注意的是，一些地方政府的财政已经进入“拆东墙补西墙”、循环举债的周期。截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务率超过了10%。这意味着，今明两年可能迎来第一个到期还债高峰。审计署报告显示，2011年、2012年到期偿还的债务分别占地方政府性债务余额中的24.49%和17.17%，有不到三成的负债要从2013年至2015年开始到期。若再考虑到一些无法统计的因素，如欠发工资、违规担保、民间集资所形成的债务，其债务总规模还要更大。有些地方的财政或有负债的规模还超过其当年地方财政收入的几倍甚至十几倍。我国地方政府债务的规模风险已经很大。

（二）地方政府债务的结构风险现状

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1、显性债务风险。或有显性的内债压力主要体现在政府担保的债务上，如目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施建设，或者是效益不佳的竞争性项目。因此，这极易形成地方政府财政的现实债务，加之，这些担保债的还款时间较为集中，对地方财政形成的潜在冲击不容低估。

2、或有债务风险和隐性债务风险。我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3、外债风险。政府外债具有外债的一般特征。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

（一）投融资体制不健全

目前，我国仍处于向市场经济过渡的转轨阶段，地方政府在投融资活动中行政干预较多。随着经济社会的发展和城市化进程的不断加快，城市基础设施建设需要巨额资金，但由于缺乏有效的多元化的投融资方式，导致地方政府融资渠道比较混乱。再加上不甚合理的财政制度，导致地方政府缺乏必要的财政支持。对 此，地方政府只能打政策“擦边球”，依靠组建投融资平台，向金融机构进行融资，进而造成大量的地方政府债务。目前地方投融资平台的大规模增加已成为地方政府负债的主导性原因。

（二）地方政府债务监管机制滞后

要对地方政府债务进行监管和控制，首要条件是数据准确、规模清晰。目前，我国尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系，并且由于地方政府债务存在合法性问题，使得地方政府债务自产生以来就缺乏统一和公开的数据。政府无法掌握债务的整体情况，因而无法对地方政府债务进行实时的监管和控制。同时，由 于信息披露机制的缺乏，多数地方政府债务的举债主体含混不清，债务结构复杂且性质多样，使得监管的难度大大增加。另一方面，地方政府运用手中权力可以较为容易的扩大债务规模。然而，这些以银行贷款或以政府信用做担保筹集的社会资金如果运用不当，则会进一步扩大地方政府债务规模。

（三）不科学的政绩考核助长了盲目举债

目前，我国对地方政府官员的政绩考核还不能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，而是主要通过 GDP 指标和财政收入作为考察标准。同时，我国多数基层政府的主要领导任职期限较短，为增加任内政绩使地方 GDP 在短时间内实现快速增长，其有效手段就是增加投资与政府购买。因此，地方政府在财力不足的情况下，只能通过举债的方式促进 GDP 的增长。地方政府官员行为短期化和盲目举债，除了不断增加政府债务数额规模，积聚财政风险以外，还在一定程度上透支了政府信誉，损害了政府的形象和公信力。

三、防范与化解地方政府债务风险的举措

（—）建立健全政府担保、借款、投资机制

1、实行严格规范的债务投资决策责任制。为了杜绝行政领导随意决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责机制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，并且全面监督项目实施的过程。对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其责任。

2、建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3、要规范地方政府债务的管理。依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

（二）建立科学高效的举债偿还机制

1、成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2、建立第二预算系统。建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3、明确债权，整顿债务。当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

（三）加强财政收支管理

1、夯实收入基础。夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。第—二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2、规范财政支出。第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。

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第四篇：地方政府债务风险及控制研究

地方政府债务风险及控制研究

摘 要：近年来，随着中国经济与社会的不断发展，地方政府在公共服务和基础设施建设方面不断加大投入力度，扩大资金需求。然而，地方政府自有资金有限，因此不得不通过通过举借债务的方式来弥补资金的不足。地方债务规模不断扩大，地方债务信息却很难全面、准确统计，由此导致地方债务风险不断加剧，债务规模难以得到有效的控制。地方债务风险的扩大将会威胁到地方经济发展，因此如何控制地方债务风险成为了需要我们关注的课题，本文认为地方政府应通过加强债务信息透明度，建立完善债务偿还制度等方式来控制地方债务风险，维持地方财政平衡，从而保证地方经济及社会的稳定发展。

关键词：地方债务；债务风险；偿债能力

随着经济的发展，城镇化进程的不断加速，地方政府需要进行大量的市政项目建设，资金需求巨大。分税制改革之后，中央集中了大量的财权，导致地方政府财权与事权不匹配，形成了巨大的资金缺口，因此地方政府不得不发行地方债务来弥补进行交通运输，基础设施建设所带来的财政赤字，保证地方政府职能的发挥和政府机构的正常运转。然而《中华人民共和国预算法》规定，各级地方政府，按照量入为出，收支平衡，不列赤字的原则，不得发行地方政府债务。因此地方政府只能通过中央地方转贷，地方政府融资平台，或以下属企事业单位的名义举债，由此产生的债务具有很强的隐蔽性，信息透明度低，从而增大了地方财政的风险。

一、地方债务及其风险

地方政府债务是指我国各级地方政府作为债务人，在财政收入不足以保证政府职能的履行时，以财政收入和政府资产作为担保，向金融机构、其他企业及个人举借的债务。

（一）地方债务主体

我国地方政府债务由地方政府融资平台，地方政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位和其他事业单位组成，其中由地方政府融资平台为主要举债主体，2010年，地方融资平台债务余额为4.97万亿元，占地方政府债务总额的46%以上，几乎占到一半。由于法律规定地方政府不得发行地方政府债务，这一规定限制了地方政府扩大银行贷款和发行政府债券的规模，所以地方政府通过地方政府融资平台发行了大量地方债务，然而地方融资平台数量和债务规模的增长，在推动我国基础设施和公共事业建设，加快城镇化发展进程的同时，也存在着诸多风险。地方融资平台由于自身偿债能力有限、信息透明度低，导致地方政府融资平台存在较大的风险。地方债务并未纳入地方政府预算管理，以至于很难控制其债务规模，这也将大大提升地方政府财政风险。

（二）地方债务来源

目前我国地方政府债务资金来源主要为金融机构贷款、上级财政转贷、发行地方公债以及其他单位及个人的借款，其中大部分债务来自于金融机构的贷款。地方债务的主要来源还是来自银行贷款，地方政府的债务风险与金融风险息息相关，当地方政府存在大量逾期未能偿还的债务，将会严重影响银行的再融资能力，提高金融风险程度，限制银行业的信贷扩张能力，同时对其他各行业的贷款支持力度将下降，严重影响经济稳定增长。

（三）地方债务风险及其种类

地方政府债务风险是指地方政府对其承担的债务无法按期还本付息以及相应产生的后果。从地方政府是否对地方债务具有法律上的偿还责任，可以将地方债分为显性债务和隐性债务。显性债务是指签订了书面合同，地方政府作为债务人在法律上承担偿还责任的债务。隐性债务，是指并未签订书面合同，地方政府在法律上不承担偿还责任，而只是承担道义责任的债务；从是否具有确定的偿还责任上可以将地方债务分为直接债务和或有债务，直接债务是指政府在任何情况下都必须偿还的债务。或有债务是指政府承担担保责任，当债务人不履行还款义务或无力偿还时，由地方政府偿还的债务，是在特定条件下才需要偿还的债务。

参照世界银行专家汉娜创建的政府债务风险矩阵对地方债务风险进行划分，可将我国地方政府债务分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务这四种债务。其中直接显性债务包括：中央政府代理发行的地方政府债券，向国内金融组织与单位、个人的借款，地方财政部门举借的外债，各种拖欠款（工程款、公务员和教师工资等）；直接隐性债务包括社会保障资金缺口，农村社会保障缺口，公共投资项目未来的资本性和经常性支出等债务；或有显性债务包括：地方政府担保的外国政府贷款，地方政府担保的国内金融组织贷款等；或有隐性债务包括：地方金融机构的债务，地方国有企事业单位的欠款，下级政府的债务等。

二、地方债务风险的积累

（一）地方债务增长迅猛

2008美国金融危机席卷全球，为了防止经济下滑，缓解财政压力，中央政府启动了4万亿的经济刺激计划，这其中有2.8万亿元由地方政府承担，因此地方政府不得不向金融机构进行融资，此后，地方债务规模便开始呈现出逐年递增的态势。据国家审计署审计结果显示，2010年年底，全国地方性债务余额为10.72万亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务余额为6.71万亿元，占地方债务总额的62.6%，地方政府承担担保责任和救助责任的或有债务分别为2.34万亿元和1.67万亿元，分别占地方债务总额的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全国地方债务余额增长至17.89万亿元，其中地方政府承担担保责任和救助责任的或有债务也分别增长至2.67万亿元和4.34万亿元，占地方债务总额的14.92%和24.26%。数据显示，从2010年至2013年这三年中地方债务总额增长了67%，年均增长率超过了20%，债务总额增长的同时，地方债务占GDP的比重也逐年上升。由各年的数据可以看出，地方政府负有偿还责任的债务比重较大，与此同时，这两年中政府承担担保责任和救助责任的或有债务总额均约占40%，在债务人无法偿还的特定条件下，或有将由担保人或救助人来承担偿还责任，立即转化成地方政府的直接债务。地方政府为了促进城市经济发展，为当地的公共项目或地方企业提供担保，形成了大量的地方担保性债务。2010年地方政府的或有债务总额为4.01万亿元，到2013年增长至7.01万亿元，增长幅度达74%，导致地方政府或有债务的规模扩大，由此为地方政府带来的债务风险也大幅增长。

（二）地方债务结构扭曲

地方债务在不同省份间比重不同，在东部省份主要以基础设施建设和交通水暖电等设施建设为主，债务规模小。而西部地区的债务规模则比东部省份庞大，主要用于工资拖欠、弥补社会保险经费缺口和维持地方政府职能发挥和部门运转。其次，在基础设施建设上的投资多以建设期限长，投资收益率小的基础设施为主，其投资资金不能靠项目本身的收益来偿还，而要靠地方财政经费偿还，由此为地方财政带来了巨大的偿债压力，进一步提升了债务风险。

目前地方债务在政府层级间的分布是省、市级比重偏低，资金主要来自外国金融组织贷款、国债转贷和国内金融组织贷款。县乡级债务比重偏高，由于基层政府财力小，承担的事务支出多，导致债务规模增大。目前部分县乡级政府在财政较在为困难的情况下，由于债务项目多、偿债资金来源窄，偿债能力低，导致债务到期，而无力偿还。截至2014年12月底，地方政府负有偿还责任的债务中，存在0.9万亿的逾期债务，占地方债务总额的6%，2018年以后到期的债务余额为6.2万亿元，占地方债务总额的40%，其中逾期债务主体以县乡级政府为主，近三年为债务偿还高峰期，也是债务风险的高发期。对于逾期债务地方政府不得不通过债务展期，将当期应偿还的债务延缓至以后支付，和借新债还旧债的方式来处理，这种方式在不断加大金融与财政风险的同时，也严重影响了地方政府的公信力。

（三）地方债务信息不透明

由于地方政府发行地方债务是属于违规行为，常以地方政府融资平台，企业事业单位的名义进行融资，举债方式多样，结构复杂，融资主体与监管部门之间缺乏有效的信息沟通机制，总体债务信息无法完全统计。全面了解地方政府债务的现实状况是防范和化解地方政府债务风险的首要条件，没有真实、全面可靠的债务信息，就不能对地方政府的债务风险作出客观真实的评价，及时采取有效防范风险和化解债务的措施。从目前情况看，地方政府债务规模大，政府举借的担保债务无法完全准确统计，即使是财政部门地方政府债务统计资料反映的也仅仅是债务数额的总额，对或有债务中各融资主体的负债额无法统计出精确数值。每年新增债务、逾期债务等具体数据也很难统计出结果，政府监管部门无法获得综合完整的债务信息，难以确定地方债务规模，无法对地方债务风险进行准确的评估预测，难以对地方债务实施有效的监测与管理，从而大大提升了地方债务风险，降低了政府财政稳定性。

三、控制地方债务风险的对策

（一）根据政府财力适度举债

各级政府部门是政府债务的承担者，对政府债务的偿还负有不可推卸的责任，政府债务规模和效益与各级财政状况息息相关。因此，政府部门在追求地方经济与社会发展的同时，也应合理控制地方债务规模。在进行项目建设时政府部门需要根据项目规模进行合理规划，使其与地方经济发展与债务偿还能力相适应。同时根据自身债务结构，各项债务的偿还期限，如，本年到期债务，以及后几年年到期债务的数量金额，以控制债务规模为主制定出合理的债务计划。不同省份之间由于地区经济发展水平的差异，也应结合当地财政能力和政府债务规模，制定出中、长期的债务规划，合理举借债务。例如我国的东部沿海地区经济水平高，税源广，财政收入多，偿债能力强，地方债务风险相对较小，进行的公路桥梁等基础设施建设属于收益回收期较长的项目，因此可以根据项目收益情况和债务偿还情况，适度扩大融资规模。而中西部经济欠发达地区，由于财政收入不足，还依然要提供义务教育、医疗服务、社会治安和基础设施等公共物品及公共服务，履行事权所需要的财力与可用财力高度不对称，因此，需要严格控制其债务规模，优化债务结构，缩减债务存量，限制新增债务，制定科学合理的规划，使该地区进行的项目建设与其自身经济发展水平和财政收入状况相匹配，避免为了地区发展盲目举债，而产生债务负担过重的情况。

（二）完善地方债务偿还机制

建立完善、可靠和健全的偿债机制是规范地方政府举债行为和约束地方政府

过度举债的重要保障措施。债务的偿还是地方政府债务管理的一项重要任务，地方政府应在举借债务的同时制定出具体的债务偿还计划，计划中应明确规定负债的偿还责任，资金的使用范围，债务的偿还期限以及偿债资金的来源。明确债务的偿还责任，政府部门的直接借款由地方财政部门负责偿还，地方债务在经人大审批核准发行后，地方政府应在每年年初从预算中安排出相应的债务还本付息预算，用于偿还当年应偿还的当期债务；对于能够产生效益的项目可以在项目建成后由自身收益偿还债务；政府部门承担担保责任的债务，应由最终债务人负责偿还。偿债主体要严格执行偿债计划，落实偿债资金，及时足额偿还债务本息。地方政府还应增加财政收入，提高偿债能力，提高债务资金使用效率，避免由于资金浪费导致的债务无法按时偿还。政府还需建立偿债基金来防范债务风险，财政部门按债务余额的一定比例，将经常性收支结余和债券投资项目收益列入偿债基金，以此来偿还尚未产生效益的项目债务以及下一级政府暂时无力偿还的到期债务。

（三）建立与完善债务信息披露机制

提高债务透明度可有效防范地方债务风险，因此地方政府应通过建立地方债务信息披露制度来提高地方债务信息透明度。目前我国地方财政部门对外公布的地方债务信息通常缺乏准确性和全面性，不利于地方债务管理者认清地方债务情况，对债务风险进行有效管控，无法为地方财政编制预算提供准确科学的依据。为保证地方债务信息的公开性与透明性，政府应定期公开地方债务相关信息，以便公众准确判断地方政府的融资和偿还能力。此外还需要对地方政府可支配财力，债务资金使用状况，债务结构等债务信息定期公布：地方政府可支配财力是指地方政府在一定时期内所能自由支配使用的财政资金，对地方政府的可支配财力进行准确地披露，有利于对债务偿还能力进行准确评估，有效地监控地方政府债务风险。对债务资金使用状况的披露，有利于强化投资者及监管部门对资金使用情况的监督有利于减少不必要的项目支出，有利于提高债务资金的使用效率；通过对债务规模与结构的披露，公众可以对当年需要偿还的债务余额和未来各需要偿还债务数量充分了解，投资者可以对未来的债务风险进行全面的分析评估，进而做出合理的投资决策。政府还可以考虑通过编制地方政府债务预算，从政府财务状况、资产负债情况等方面，公开记录和反映政府债务的规模和结构等情况，使地方政府债务向着规范化方向发展，加强对地方政府举债行为的约束，控制地方政府债务风险。（作者单位：吉林财经大学）

参考文献：

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第五篇：浅析我国地方政府债务风险及防范

所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。

地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。

政府性债务包含三大部分：政府性债务包含地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。1994年实施分税制以来,中央和地方财权与事权并不明晰,很多地方政府无法仅依靠财政预算和转移支付承担所需的支出,加上预算法对地方政府举债的严格限制,使得一些地方官员通过非正规渠道举债,以解决财政赤字。此外,在经济体制改革过程中,国有企业不良资产和社会保障资金支出的增加,导致地方政府隐形债务的增加。特别是在金融危机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下,地方政府为恢复经济采取大规模投融资,一定程度上导致新增大量地方政府债务。地方政府债务问题如果不能化解,势必成为制约我国经济健康发展的重大隐患,金融危机后发生的希腊主权债务危机以及最近温州高利贷崩溃事件为我国地方债务问题敲响了警钟。由美国次贷危机引发的全球金融危机还未谢幕,迪拜的债务危机又粉墨登场。这再次给我们敲响警钟:虚假繁荣的背后往往隐匿巨大风险,也迫使我们必须重新和全面检视宏观经济运行中各种潜在的风险,并加强风险的预警和管理。其中,我国地方政府现有各类债务所可能引发的财政风险尤为重要因此,研究这一问题既具有重要的现实意义,又具有一定的理论意义。我国地方政府财政风险有其特殊的历史背景和生成机理,而且有关预警信息取得困难,“财政危机”的表现模糊,这些问题给有效预警带来困难。不仅如此,现有的预警研究在预警理论和预警方法上也存在诸多问题

一、我国地方政府债务风险的表现及特征(一)地方债务规模风险

这是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握，从某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模已较大，有的甚至超过地方财政的承受能力。

(二)地方政府债务的结构风险

指地方政府债务中，不同种类的债务对地方财政构成的威胁。具体而言表现为直接显性债务、或有隐性债务、外债等风险。

1．直接显性债务风险。

第一，国债转贷资金形成的直接显性债务。

国债转贷资金是指1998年以来，国家为了扩大内需，利用增发国债用于地方基础设施建设方面的投资，还款期限为10年。它对地方经济的发展起到了积极的作用，但加大了地方政府的债务压力。第二，由于缺乏直接融资手段，我国地方政府过度依赖对外借款形成直接显性债务。其构成主要是各国政府的贷款和世界银行等国际金融组织贷款，这些贷款都是政府承诺的项目贷款，但投资的这类项目主要体现为社会效益，难以依靠项目自身形成偿债能力，一旦项目单位发生还款困难，地方政府就得动用财力垫付。因此外债规模的日益膨胀和偿还能力的渐趋薄弱带来很大的风险。

第三，地方以“多元化融资”的名义举借的债务，在运行过程中往往因缺乏监督而形成投资风险。

2．或有债务风险和隐性债务风险。

我国地方政府的或有债务和隐性债务所包含的内容非常广泛，主要有社保资金缺口、农村合作基金会金融风险的转嫁、粮食采购和流通中积累的亏损、地方政府担保问题，等等。最近几年，地方政府的或有债务和隐性债务规模日益扩大，而在一般的财政预算和债务统计中却没有这部分内容，甚至许多地方政府在做决策时都不考虑这部分债务。实际上，随着某些条件的出现或者某些或有事件的发生，这些或有债务和隐性债务将不断显性化、直接化，其可能造成的风险损火不容忽视。

3．外债风险。

政府外债是对外债务所概括的“外债”的一个重要组成部分，因而它具有外债的一般特征。由于缺乏有关政府外债的统计数据，所以利用外债这个统计数据宋代替政府外债数据进行分析。地方政府外债风险主要涉及到外债的规模、期限、效益、币种、汇率以及利率风险。以重庆市为例，1994年到1999年期间，以美元为单位的外债在每年外债中的比例均在94％以上。

二、我国地方政府债务风险的成因

(一)举债规模过大

随着以放权让利为特征的渐进式改革，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，由原来的彻底服从于中央政府的分支机构逐渐转变为财政上“自负盈亏”的公共主体。地方政府的“公共主体性”客观上要求它在经济发展、经济秩序的稳定与维扩、经济建设所需资金的筹措、社会治安的维护、以及可持续发展战略的落实等方面发挥越来越大的作用，而中央赋予地方政府的“财权”并没有随“事权”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的资源非常有限以及法律上对地方政府债务的约束，不得已地方政府各职能部门自觉或不自觉地、公开或隐蔽地、直接或间接地以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。地方官员为了保持政绩上的领先地位，通过各种融资渠道筹措资金以兴建基础设施，同时，为加速经济结构调整和产业的升级换代，推进经济发展，各级地方政府直接或间接地借入内外债务，积累了相当规模的债务，债务压力因此逐渐加大。此外，庞大的社会保障资金缺口，更加大地方债务压力。这些因素促使政府融资的发展速度有所加快，规模也在进一步扩大，由此形成的地方债务规模也不断扩大，债务风险也会日渐显现。

(二)部分地方政府的随意举债及过度举债

对我国各级地方政府来说，通常只关心借钱，而很少有人过问是否能还债，即使是有这样那样的评审部门，其对债务的约束也只是一种软约束。地方官员很多时候完全是为借钱而借钱，而根本不顾偿还和资金的收益问题。官员在向上级财政部门借款 的时候，并不是将借到的钱完全用于其中请时所列出的用途。不少官员将借到钱中的很少一部分用于正常用途，而将其中的大部分挪作他用，有的还通过转移资金的方式将其转为预算外资金，躲避上级财政的监督，其目的就是为了对这些钱具有更大的支配权，以满足其对权利和金钱的支配欲。

(三)财政入不敷出

随着我国市场经济的建立和完善，政府宏观管理职能的不断拓宽，对财政支出提出了更高的要求，随着人口的增加、公共服务范围的扩大和服务质量的提高使财政支出早现不断增长的态势。一方面，财政供养人员、公用经费、人员经费增长迅猛：另一方面，地方政府支出的范围不断扩大，不仅上级政府下放了许多支出责任，原来中国有企业承担的许多社会职能也转由地方政府承担。同时，对提供义务教育、木区域基础设施、环境保护等基本事权还有所下移，使地方政府支出基数和支出刚性增人，从而产生了市以下各级政府的则权、事权关系的不对称问题。市、区财力的纵向上移和事权的相对下移使体制矛盾逐步集中于区级地方政府。叫以说，在体制转轨时期，经济和社会各项事业的发展对财政资金的需求量呈跳跃性增长的特征，而财政资金的增长是不可能超常规的，因而使财政支出的有限增长与现实需要不断扩大的矛盾日益尖锐。也就是说，地方财政的供给范围过宽，包揽过多；地方政府财政收入的主要来源不足，难以履行支出责任的需要，这是导致地方政府债务风险的一个重要因素。

(四)投资项目的经济效益较差

对地方财政部门的贷款项目的调查中发现，财政部门审批的债务融资项目通常分为三类，一类、二类属于完全公益性项目，这些项目基本上不产生什么经济效益。因此，依靠项目本身来还款是比较困难的，它的收益更多的是社会效益，这种项目很多是来自国际金融组织和外国政府的贷款。如果到时候无法偿还，政府出于国际形象必须承担偿债义务。

三、改善地方政府债务问题

(—)建立健全政府担保、借款、投资机制

1．为了加强对政府举债的管理，实行严格规范的债务投资决策责任制。

为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，地方政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债的责任。同时，为避免投资决策失误，应实行整个投资项目的决策者一贯负责制，对从建设项目的可行性研究和确定，到设计、施工、生产准备、投入生产的全过程负责到底，全面监督。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的责任人，要给予党纪、政纪处分：对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。

2．建立健全政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险。

目前在地方政府的债务中，由政府担保的债务具有一定的规模，这在一定程度上增加了政府债务风险的不确定性。针对这一现状，地方政府应当加强对政府担保债务风险的防范，制定规范的担保。一般来说，对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保。为了部分减轻担保债务的风险，对于确需财政 担保的项目，政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。国外的实践证明，对于那些借款限制、借款途径不太可靠、控制风险的能力有限、风险的承受能力较差的政府来说，政府提供直接的财政支持比提供担保更为合适。

3．要规范地方政府债务的管理。

依法理财，既是市场经济体制的客观要求，也是化解财政风险的要求。为了防范地方政府债务风险，应当不断完善现有的法规，适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和决策失误责任条例在内的一系列法规，对政府融资实行法制化、规范化管理。

第一，对地方政府债务的核算逐步由收付实现制过渡到权责发生制。在按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后，政府及其部门所负担的全部债务事项，只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的，都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下，预算会计应反映当期发生的债务行为对以后的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理的确认和计量，以防范和化解现实的和未来的偿债风险。

第二，要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲，其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性，这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎，以充分估计各种财政风险和损失。

(二)建立科学高效的举债偿还机制

1．成立政府外债监管中心，并逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。

实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

2．建立第二预算系统。

建设资金入预算，资金实施综合平衡，举债不能超负荷。搞建设，要举债，但所举的债，必须在适度范围内，同时不能给后任留下包袱。为此由计委每年在公共预算期间，做出下财政投融资计划，财政部门根据负担能力进行审查，将有关意见与计划一起报有关权力机构审查，获得批准后，作为“第二预算”与公共预算一起作为财政活动予以执行。所有政府性建设项目的举债，授权计委管理，其他部门不得各自为政，多头举债，以扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面；举债要有规模计划，严格跟预算安排走，最大程度地控制举债数额；举债要先预算偿还成本，要严格规定偿还时间；贷款使用，必须经区政府常务会议批准等。

3．制定严格的还款准备金制度。

要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

4．明确债权，整顿债务。

当前，或有负债的存量消化和增量控制是政府应注意的问题。对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，并通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产，尽可能降低或有负债的风险。对于新增债务，应实行严格的债务责任制，按市场化原则明确债务偿还主体，理清偿债责任，规范债务清偿行为，坚决杜绝偿债主体的转移行为。同时应本着“谁借谁还谁受益”的原则，建立借用还相统‘、责权利相结合的债务管理新机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。

5．建立以资产运作为模式的偿还机制。

资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制。所谓资产运作，在这里是指将建设资金的筹集、项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在这些资金形成的资产及收益基础上，并以资产转让和经营收益作为还本付息的财产基础和资金来源。

(三)加强财政收支管理

1．夯实收入基础。

夯实收入基础，必须建设收入来源，支持收入来源的发展。只有强大的、广泛的收入来源，才可能有源源不断的财政收入；只有收入来源不断扩展，地方经济不断发展，地方财政收入才能够夯实。

第一，要以建立稳固、平衡的财政为目标，发展经济，培育新的财源增长点。工业要上规模，农业要保基础，优化产业结构，大胆地发展个体私营经济和乡镇企业，通过引导和政府支持，实现区域经济新的飞跃，以建立广泛的收入来源。

第二，加强并完善现有的地方税收管理，争取市政府在税费留成上的支持。分税制财政体制实施后，中央税体系已基本形成，而地方税体系建设却相对滞后，地方事权与税权不适应，使地方政府财政资金紧张，难以最大限度地发挥地方财政的职能作用。因此，一方面要加强税费的管理，防止税费流失；另一方面，按照财权与事权统一的原则，建立明晰的税收管理权限体系，获取上级政府在税费上的支持。

第三，统一财权，强化财政调控权威。地方政府为了最大限度地发挥其职能，必须集中本辖区所有可用的资源，对现行的已经存在各项资金进行统一管理，即统一财权，并强化财政调控的权威。统一财权，提高财政的支付能力，必须理顺混乱的税费关系，纠正税费不分，以费挤税的局面。

2．规范财政支出。

第一，重新界定财政的供给范围，减少日益增长的行政事业性经费开支。政府对经济的过度干预，对社会的大包大揽，势必造成预算扩张，形成财政赤字和沉重债务。因此，按照公共财政的要求，以满足“社会公共需要”为原则，对能源、交通、通讯等基础设施建设，应建立政府投资引导机制。对事业单位实行分类处置，即对公益性事业(如基础教育、图书馆、高新技术研究等)实行财政“兜底”，保障资金供应；对 半公益性半经营性事业，财政可给予适当补助；对经营性事业单位应使其完全走向市场；对社会保障则应纳入财政预算。

第二，财政要根据量力而行、量入为出和勤俭节约的原则合理安排各项开支。建立严格的财务内部控制机制，使风险意识在每一笔财政资金的支出中得到体现。除有关法规已有规定之外，要制止：将一些项目的支出增长与GDP或财政挂钩的做法，地方财政支出增长必须低于地方财政收入增长，地方财政收支要按照《预算法》的要求自求平衡，不能出现赤字。财政资金的支出应该优先保证农业、国防、教育、科技环保等公共部门的发展需要，将支出重点放到充分发挥现有生产能力和公共设施服务能力上来，减少对传统工农业的投入。

第三，继续深化行政事业单位财务制度改革，进一步精简机构和压缩编制，减少行政经费支出，严格控制社会集团消费开支，结合深化价格体制改革，逐步减少财政的各项补贴性支出，提高资金使用效益。