地方政府债务审计的作用分析

第一篇：地方政府债务审计的作用分析

地方政府债务审计的作用分析

摘 要: 我国地方政府债务规模逐年增长，偿债风险也随之加剧。地方政府债务问题关系到国家的经济安全和社会稳定，审计作为国家经济社会的免疫系统，在防范地方政府债务风险、维护国家财政安全、保证经济可持续性发展方面必须发挥其应有的作用。本文就地方政府债务审计的作用做一粗浅的分析，笔者认为地方政府债务审计的作用主要体现在五个方面，即预警地方政府债务风险、揭示政府债务管理问题、提高债务资金使用效益、制约地方政府行政权力、促进债务管理机制完善。

关键词:地方政府债务；审计；作用

2010年6月23日，在第十一届全国人大常委会第十五次会议上，审计署详细披露了有关地方政府债务的审计调查数据以及地方政府债务管理的审计情况，使由来已久的地方政府债务问题再次成为各界关注和讨论的热点。根据我国目前的法律，地方政府不能在预算中列赤字，也不得发行地方政府债券，但事实上，地方政府债务是客观存在的，且随着地方经济社会的不断发展，地方政府债务规模呈逐年增长趋势，偿债风险也随之加剧。地方政府债务问题关系到国家的经济安全和社会稳定，审计作为国家经济社会的免疫系统，在防范地方政府债务风险、维护国家财政安全、保证经济可持续性发展方面必须发挥其应有的作用。笔者认为地方政府债务审计的作用主要体现在以下五个方面：

一、强化监督检查，预警地方政府债务风险。

根据“审计免疫系统论”，预防保护功能是审计的基本功能，审计部门通过审计监督，及时发现国家经济社会运行过程中存在的各种隐患，预防危害的发生，保护国民经济健康持续的发展。就地方政府债务而言，审计发挥的首要作用就是防范预警地方政府债务风险。

目前，我国地方政府债务统一管理机制尚未形成，多头管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划，同时也加大了债务的统计难度，地方政府难以准确掌握债务的总体情况并及时预警债务风险。通过进行地方政府债务审计，可以获取较为全面而且真实的数据，彻底摸清地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，并在此基础上，对地方政府偿债能力进行分析，客观评估偿债风险，及早地提出风险预警。比如2010年6月审计署披露了地方政府债务总体规模较大、融资平台公司债务占比较高、部分地方政府偿债压力较大等问题，引起了相关部门的重视。

地方政府债务风险不可低估，要预防地方政府债务风险，审计部门还应进一步强化监督检查，对地方政府债务进行全面、连续、动态的审计，及时识别、评估、预警债务风险，从而促使地方政府牢固树立防范风险意识，及时采取措施化解旧债，在举借新债时，权衡地方经济社会发展的需要和地方财政的可承受能力，制定科学的政府债务举借规划或债务收支计划，做到审慎举债，严格控制债务规模，增强政府举债的可行性和安全性。

二、严格查错纠弊，揭示政府债务管理问题。

政府部门和金融监管机构是地方政府债务的主要监管部门，但出于自身利益驱动以及信息不对称等因素，两者均不可避免的存在监管缺位或监管失灵。审计部门作为第三方，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，依照法律独立行使审计监督权。兼具独立性和强制性的审计监督能够更为客观和公正的行使审计监督职权，更为全面深入地反映和揭露地方政府债务管理中存在的问题，对重大违法犯罪问题予以严厉查处，从而对地方政府债务形成有效的监督。

地方政府债务审计主要关注地方政府债务管理制度建立、资金使用及管理、政府融资平台管理等方面存在的问题。一是审查地方政府债务监管制度的建立和执行情况，看地方政府是否建立了归口管理制度，是否出台地方政府债务管理办法，是否建立了严格的审批程序，是否建立了财政预算管理约束机制，是否建立了政府债务报告制度，是否建立了政府性债务风险预警和风险控制机制，是否建立了偿债（还贷）准备金制度等；还要看相关部门在实际工作中是否按制定的制度、管理办法和各项规定执行。二是审查债务资金投向、使用及管理情况，看债务资金投向是否符合国家产业政策规定，是否按照核准用途使用，是否有截留、挤占、挪用，是否存在资金结余或闲置、使用效率低等情况；三是审查融资平台公司管理情况，看融资平台公司是否存在虚报注册资本、虚假出资、虚报收入等问题，是否存在资产负债率高、缺乏收入来源、利润率低等问题，是否存在虚假或不合法贷款等情况；四是审查贷款担保情况，看地方政府、人大或有关部门有无违规以承诺函、宽慰函等形式为企业（包括融资平台公司）提供贷款担保的情况。

从近年审计的结果来看，我国地方政府债务管理还不够严格和规范，上述提到的问题均有涉及。审计部门揭露的地方政府债务管理中存在的问题，引起相关部门的重视，并促使其及时整改，进一步加强管理，较好的起到了防范地方政府债务风险的作用。

三、注重绩效审计，提高债务资金使用效益。

地方政府债务资金是地方建设的主要资金来源，在一定程度上缓解了地方政府投资需求与自身财力不足的矛盾。债务资金的使用范围相当广泛，涉及基础设施建设、农业、教育等方面，但债务就如同一把“双刃剑”，倘若使用的好，则会加快地方经济社会的发展，产生良好的经济效益、政治效益和社会效益；倘若使用不当，不仅不会带来效益，相反还会造成地方政府债台高筑，引发财政危机、金融危机，进而影响国家安全和社会稳定。

为了提高债务资金的使用效益，审计部门开展地方政府债务绩效审计十分必要。地方政府债务绩效审计主要是从债务资金的支出投向入手，重点审查使用债务资金的项目，看项目建设是否符合地方经济社会发展需要，项目举债是否合理，债务资金的投向是否与最初举借债务的目的相一致，项目债务资金管理是否规范，是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套而出现资金沉淀或逾期情况等。此外，还要对竣工项目的经济效益、社会效益、功能作用以及偿债能力等进行绩效评价。通过绩效审计，促进地方政府建立政府债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，同时也促进地方政府加强对项目建设的监管，确保项目建设的质量，保证债务资金使用的安全性和有效性。

四、融入经责审计，制约地方政府行政权力。

目前，我国地方经济的发展、地方GDP的增长主要是靠投资需求的拉动，地方政府领导干部想要做出一定的政绩，仅依靠地方财力是远远不够的，必定会多方融资，但由于行政管理体制缺乏约束机制，地方政

第二篇：审计在地方政府债务管理机制中的作用分析

审计在地方政府债务管理机制中的作用分析

郭会秋（审计署驻沈阳特派办）

【时间:2010年12月28日】 【来源: 】 【字号：大 中 小】地方政府债务是为应对金融危机而实施的经济刺激政策后最值得社会各方广泛关注的问题。因为，伴随着地方政府债务规模的膨胀、地方政府债务约束机制的软化和地方政府还本付息财源的乏力，巨大的财政风险也许会转化为金融风险和社会风险。目前，国务院、财政部和金融监管等部门已经在完善债务管理机制，增强债务风险防范机制，强化债务人约束机制等方面采取了一系列有效措施。各级审计机关也要把维护国家经济安全作为最高战略目标，摸清地方政府债务底数，揭示债务管理中存在的问题，从体制和机制上提出审计建议，在防范地方政府债务产生的系统性风险中发挥建设性作用。

一、摸清地方政府债务总体规模

由于地方政府债务管理的分散性和借款银行的多头性，使地方政府债务的规模究竟如何，难以有一个十分准确的结论。因为，各级地方政府以其信用担保或对其资产进行整合抵押，由各类名目的政府融资平台以各种名义大量向多家金融机构借款，主要用于地方交通、水电气改造等基础设施建设方面的支出，而这些借款和支出具体情况并没有纳入政府财政预算进行统一管理。权威的中金公司研究报告显示，2009年末，地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元，为保证拉动内需政策的有效实施，预计2010年和2011年后续贷款约为2万—3万亿元，2011年底将达到10万亿元。

中金公司的调查数据已经为国家决策部门提供了地方政府债务的总体情况，也为审计机关确定审计工作计划和重点明确了方向。与财政部门和金融监管机构职责不同的是，审计机关可以从金融机构、地方财政部门和信贷资金使用者的多个角度进行全面调查，摸清情况，分析问题。虽然摸清地方政府债务的总体规模对审计机关来说是一项复杂而艰巨的工作，但是，为充分发挥审计的“免疫系统”功能，审计机关还必须勇于接受任务，迎接挑战。一方面，要深入各类金融机构、各级地方财政部门和使用银行借款的各级地方政府融资平台等单位，从多个角度摸清债务的总体情况，分析地方政府财力状况，掌握建设项目的投资及其效益情况，从而全面分析地方政府债务的风险性。另一方面，各级审计机关要通力合作，选择债务规模大，风险突出的地方，保证以充分的人力和时间，基本摸清债务规模的总体规模及分布状况，才能为进一步发挥审计的建设性作用奠定良好的基础。

二、分析地方政府债务形成的深层次原因

全国共有地方各级政府投融资平台3800多家，这些投融资机构是地方财政局、发改委、住建委等多家政府机构搭建的各类公司。政府通过注入资金或划拨土地等方式，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，向金融机构融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。正是这些公司规避了《预算法》的约束，代替各级地方政府承借了7万亿的银行借款，成为地方政府债务的主要承担者。那么，地方政府为何要大量变相举债呢？其原因既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素；既有国家宏观政策的影响，又有地方政绩工程和管理缺位的推动，以及缺乏规范化的制度约束。具体包括以下三个方面：一是事权与财权的不对称，致使地方政府不得不大量变相举债用于事权投入。1994年分税制改革以来，地方财权少，而事权在逐渐增加。除医疗卫生、社会保障和教育等方面的事权外，社会公共产品和公共服务的数量和质量需求不断提高，在不允许公开举债的情况下，地方政府只好搭建融资平台通过其担保和土地抵押等方式大量举债。在拉动内需政策落实过程中，大量的地方财政配套和转嫁配套费等因素，超出地方财力承受的范围，地方政府不得不大量举债，不仅建设项目实际到位资金主要

是银行贷款，政府投入或企业自筹也多数为银行贷款。在地方有限财力约束条件下，公共投资体制不健全，民间资本准入门槛高，地方建设的投资渠道主要是地方政府，在地方财力不足的情况下，地方政府的投资压力越大，债务负担随之不断增加。

二是地方官员政绩观使然，致使部分政府官员违规负债追求政绩。个别地方的干部为了快出、多出政绩，不顾现实条件，不惜大肆举债建设“政绩工程”，由过度负债支撑起“政绩工程”为某些官员带来了“政绩资本”，甚至提供了权力寻租的空间。这不仅使预算法禁止地方政府负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能再借钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

三是解决地方政府所属企业的历史遗留问题，通过融资平台借入信贷资金。为促进地方企业发展，增强其经营能力和拓宽融资渠道，地方政府通过融资平台借入银行信贷资金，为企业上市创造条件。

三、关注地方债务隐藏的系统性风险

地方政府债务规模庞大，大量借款投资于低收益或无收益的基础设施和公用事业等项目，在地方财力维持原有状态不变的条件下，地方政府债务隐藏的风险将会越来越突出。同时，随着还贷高峰的来临，随着地方政府还贷资金的主要来源——土地收入的不断萎缩，融资平台借入的大量贷款将面临按时还本付息的困难，或将因财政还款风险引发新的金融风险，进而形成社会信用风险和经济社会健康发展的掣肘。地方政府债务可能产生风险主要基于以下几方面的原因：

一是地方政府还款保障不足。地方政府大量举债主要用于城市基础设施和社会事业等公益类建设项目，项目建成后没有收益或收益十分有限，偿债资金几乎全部由政府的财政收入作为保证。但是，在国家财政体制不变的情况下，地方财政收入难以持续稳定增长，刚性支出所占比重又越来越大，偿债资金缺乏必要的财力保障。地方政府大量贷款投资于无收益或低收益的市政项目，还款必将面临巨大风险；承载债务的地方政府融资平台往往没有固定的收入来源，且资产负债比例普遍较高，地方政府的国有土地出让收入是地方融资平台日后还债的主要来源。这种借债开发、卖地还债的城市建设模式将地方政府进一步捆绑在了土地财政上，这种情况会造成地价、房价居高不下，一旦国家实施房地产政策调控，贷款——建设——卖地——还贷的资金运作方式将难以为继，在地方政府没有其它主要还款准备来源的情况下，大量贷款面临的风险就可想而知了。

二是金融机构贷款综合控制乏力。从多方面反映的情况看，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得贷款，已经形成了“多头融资、多头授信”的格局，每一家金融机构都因地方政府融资平台借款有政府做后盾而积极放贷，其结果是虽然满足了眼前的银行发展规模和效益，但却忽视了未来即将面临的偿债风险。在地方政府信息透明度不高，加上各地财政担保体系落后，监管不到位等情况下，各家银行难以把握地方政府的总体负债和财政担保承诺情况。同时，一家地方政府融资平台的贷款往往分散在多家地方企业，诸如建投公司、水务公司、房地产公司等各种小公司中运用，单个银行对信贷资金的具体运作无法进行有效监控，银行对其贷款风险监控乏力。

三是外部环境变化具有不确定性。地方政府融资平台公司贷款给银行信贷业务带来风险还受国家宏观经济形势、政策变化和法律约束力的影响。首先，地方政府融资平台公司贷款多为政府信用的中长期贷款，未来经济运行的不确定性及变数，会进一步刺激并诱发经济运行中的潜在风险。从1998—2002年的5年经济低迷四大国有商业银行形成近1.8万亿金融不良资产的教训看，因国有企业对商业银行依赖性强，对商业银行的拖累比较大，拉动内需以来新增的近10万亿信贷规模，会滞后形成大量不良资产，如不高度警惕并防范滞后的金融风险，地方政府债务必将由国家财政出资进行第二次买单。其次，财政体制、财政和货币政策等变化，使得融资平台公司贷款面临着政策变化可能带来的还贷风险。一旦政策调整，尤其是土地和房地产政策调整，以及银行信贷政策约束力增强，可能会出现债务链断裂的危险，从而形成潜在的还贷风险。第三，地方政府融资平台贷款多为政府及其所属部门以出具承诺函等形式的信誉担保贷款，而现行《担保法》禁止各级政府机关变相提供担保，政府还款承诺函不具有合法性，担保不具有真实的法律效力，一旦实施法律保护时，存在失去法律保护的可

能性，形成法律性风险。

四是监管缺乏有效合力。近期，国务院及其所属的中国人民银行、银监会、财政部、审计署等部门分别对各级地方政府通过融资平台大量负债进行地方建设的问题采取了一系列监控措施。但是，由于没有统一的监管和统计，地方政府债务规模仍然不够明朗，隐性债务多，融资平台数量不清，坏账风险规模等也不明确。同时，金融机构及其监管部门虽然能够基本把握贷款情况，但难以把握融资平台公司和地方财政的还款能力。审计署虽然能够从金融机构和地方财政等多个角度调查地方政府债务的具体情况，但目前还没有对全国进行大规模的全面调查，总体情况尚不完全清晰。因此，各方监管部门对地方政府债务的风险究竟有多大均难以准确估计。

四、发挥防范地方政府债务风险的建设性作用

地方政府债务风险防范问题已经引起了社会各方面的广泛关注。国务院总理温家宝强调把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告，担心地方政府债务引发财政风险，转而引发金融风险，影响社会稳定。各家金融机构也开始对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔梳理，重新进行评审和风险排查，并根据贷款的实际风险状况采取相应的保全措施。审计机关应以“维护国家经济安全和金融安全”为最高战略目标，在以下几方面发挥对防范地方政府债务风险的促进和建设性作用。

（一）促进地方政府增加债务透明度，防范债务风险。中国地方政府存在的庞大隐形债务危及着金融资产的安全和社会的稳定，增强地方政府债务透明度，增强地方政府负债约束力必须采取以下几个方面的措施。一是将地方政府隐形债务明晰，列入预算中，并将预算和直接债务之外的财政信息公布于众，强化地方政府融资行为的内外部约束。二是建立与完善政府债务统计报告制度，实现商业银行对政府债务的规模、结构和完全性进行动态监测和评估，从而为商业银行提供真实可靠的信息。三是建立政府性债务归口管理制度。同级财政部门统一归口管理同级政府及其部门、所属单位举债，扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。财政部门总体把握借债总体规模、负债结构、风险等级、以及偿还债务能力，建立地方政府债务管理数据库。

（二）促进国家有关部门加大体制改革力度。分税制带来的财权事权不对等、不受约束的地方投资冲动、地方政府缺乏正规融资渠道、商业银行市场化改革等问题，是中国经济发展过程中出现的地方政府债务迅速增加的直接原因。正是因为这些不协调、不合理、权责不明的因素，放纵了一些追求政绩的地方政府投资，并反过来捆绑了经济政策。因此，应加大体制改革力度，从以下几方面增强地方政府的偿还能力。首先，财税体制改革。进一步加快推进财政体制改革，健全事权与财力相匹配的财政体制。其次，发行债券融资。建议修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限。要尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律，给予地方政府适度负债的法律通道，规范政府举债。第三，从资本市场融资。放宽部分地级市城投公司等融资平台上市融资的条件，拓宽地方经济发展的融资渠道，避免部分市政府通过借壳上市包装融资平台公司带来的股市风险。第四，中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系，规范地方政府举债行为，建立规模控制和风险预警机制，努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。

（三）加强对融资平台的管理和整合力度。地方政府融资平台层次多、数量多，缺乏统一的管理制度和规范的操作程序，财务管理不规范。因此，加强对地方政府融资平台的管理。首先，要按照国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的要求，清理部分只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司及债务。进一步明确融资平台公司的认定口径、评价标准、贷款要求等。其次，按国家相关会计制度和财务管理制度的要求，规范融资平台公司财务管理，降低资产负债率，增强债务偿还能力。据央行2009年5月末的调研结果显示，全国政府投融资平台3800多家，平均资产负债率60%，有的高达80%，而平均资产利润率不到1.3%，抗风险能力低下；融资平台资本充足率低，地方政府将地方国有资产包装出资，且大量银行贷款成为融资平台的注册资本。第三，完善地方政府投融资平台法人治理结构。目前，地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范。多数融资平台高管由政府官员担任，管理方式粗放，管理经验不足，责任心不强，融资平台的经营状况令人堪忧。

（四）促进地方政府增强偿还债务能力。从美国次贷危机到欧元主权债务危机，从雷曼兄弟到冰岛、希腊，但凡出现危机的机构和国家，无一不是债务偿还能力出现了问题。基于对我国经济发展的未雨绸缪，增强地方政府偿还债务能力也引起了社会各界的广泛关注。因此，应促进地方政府及其融资平台提高经营水平和偿债能力。一是加快发展地方经济，广泛培植财源，严格预算执行，加强财务管理，通过增收节支还债和减债。二是积极通过债权债务置换、依法处置闲置财产、追收借出款项及加大收回债权力度等措施筹集资金，化解地方债务。三是加大政府投资建设项目市场化运作力度，吸引民间资本投入城市基础设施和公用事业项目的经营管理，在提高项目经营管理水平的同时，提高经济效益。四是建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度。通过从土地出让收入中提取一定比例、从市政配套费中筹集一定资金、从国有资产收益中集中一定比例、收回债务人拥有的资产，通过拍卖、转让变现后增加还债资金来源等方式筹集还贷准备金，编制部门预算时安排专项还贷准备金，着力完善政府性债务偿还机制。

（五）强化对政府投资项目审计，促进提高投资效益。中央拉动内需政策实施以来，地方政府配合国家政策落实和发展地方经济，大量举债新建了一批重点建设项目。审计应注重关注建设项目是否符合国家产业政策和宏观规划的要求，对项目的经济效益、社会效益和环境效益做出全面评价；加强对举债建设项目资金运用合理性的审计，对地方政府债务资金来源、运用和偿债计划落实等情况进行全程跟踪；加强对建设项目后续跟踪审计。2009年下半年以来，国家收紧了对地方政府融资平台贷款的投放额度，地方政府部分建设项目因资金不足，出现了个别项目停建的问题。审计机关应关注此类项目的审计，促使投资建设项目及时产生经济效益；加强对项目建设期间资金使用的合法性审计，对项目建设的立项审批、招投标、合同的签订与执行、资金的拨付与使用等方面进行全面审计，重点查处决策失误造成重大损失浪费和个人侵吞国家资金等重大违法违纪问题。

（六）促进金融机构增强银行信贷投放的约束力。按照银行贷款管理和《担保法》的要求，银行不得发放政府贷款或由政府担保的贷款。但是，近年来，由于政策的松动和政府投资的冲动，地方政府变相大量融资。基于地方政府负债已成为普遍的事实，促进金融机构强化对信贷资金的约束力应做好两方面的工作。一方面，对已发放贷款加强贷后管理。金融监管机构应加大对地方政府性融资平台公司贷款风险的监测、统计、分析，定期向相关商业银行通报地方政府融资平台贷款的风险信息，提示商业银行及时防范和化解地方政府性债务风险。另一方面，严格控制新增地方政府债务规模。银监会已经告知各家银行在向“地方融资平台”贷款中必须把握住“三条红线”，即严禁发放打捆贷款，不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议，对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施等。

（七）建立健全有效的地方政府债务责任追究制度。地方政府债务的责任追究应关注地方政府各部门及部门领导的双重责任。一方面，由于目前地方政府债务相关法律法规的缺失，使地方政府债务形成了多头管理的局面。从地方政府层面看，举债项目的规划权在发改委，贷款与审核的相关权利在财政厅（局）、发改委、银监会，运行管理和人员管理在国资委，而举债资金的偿还几乎都由财政部门全部承担。不同部门因本身利益，增加了地方政府债务管理和责任追究的难度，增强对部门责任的约束力十分必要。另一方面，地方政府债务状况应列入领导干部经济责任审计范围，把化解债务纳入政绩综合考核体系，作为考察任用干部的重要依据。以防止政府官员为追求政绩，盲目贷款建设“形象工程”和“政绩工程”，防止前任官员借债，后人还债，以致责任无法落实等问题的发生。（郭会秋）

第三篇：地方政府债务审计浅析

摘 要：随着科技水平的提高，经济的发展也不断的提高，地方政府的债务规模也不断扩大，因此加强地方政府债务审计的工作也变得非常重要。本文从债务分析、债务管理、债务资金使用效率等方面分析了地方政府债务审计的作用，还提出了加强政府债务审计分析过程中可能遇到的问题。

关键词：地方政府债务；审计；债务风险

一、引言

随着经济的不断发展，地方政府的债务审计规模也不断变大，因此得到了社会的密切关注。在实际的经济发展中难免会发生预算中列赤字、政府不能发行证券等事件，但是一定要遵循法律的相关规定，避免这些事件的发生。审计署对全国各地的政府债券的使用情况也进行了一定的调查，调查显示到2010年底全国政府债券的使用人数竟达到10.72亿，相当于我国国内生产总值的25%。从调查的结果显示，我国政府的债务数量不断的增加，也代表债务的危机风险不断增大，因此，在审计署“十二五”审计工作规划发展中，明确提出要密切的关注债务在地方政府发展规划中的变化，要对地方政府的债务进行一定的监督，提出具体的问题，防范风险的发生。

二、地方政府债务审计的作用

1、摸清地方政府债务真实情况，评估、预防债务风险

对政府的债务进行审计的基本的作用是保护和预防，即了解债务的具体真实情况，知道债务风险危机的一些详细知识，从而对债务起到一定的预防危机的发生的作用。但是，当前我国政府对债务统计没有形成一定的评判标准，也许是因为债务庞大的原因，应该对当前的形势对当前遇到的问题，进行具体的有条理的分析，要对债务的总体情况有清楚的认识，对待问题有条理的解决，不能盲目的对待。所以，在对政府的整体债务进行分析时，应该对政府的具体真实情况有详细的了解，具体包括政府的规模、领导人员、资金的使用情况、资金的来源，对政府最基本的情况有一定的了解后，摸清债务的基本状况，这样才能更好的对政府的债务进行管理，防范债务危机的出现。

2、有助于地方政府债务管理，监督地方政府行为

审计工作会对政府的工作人员实际的工作情况进行监督，监督工作的质量。因为政府的领导干部特别的注重自己工作中的业绩，那么业绩的提升需要经济的快速发展，这样就会造成许多的领导干部对工作过度的重视从而使用不正当的手段来提升自己任期时的业绩。例如2010年对湖北阳新县某政府债务进行审计时发现，该村的债务出现严重的赤字，债务情况非常的混乱。之后，审计的工作人员对该领导进行了调查，查明造成这种情况的原因是该领导在任期间以各种原因骗取粮食补助和经济补助。随后，审计人员将此情况报告给当地的县纪委，县纪委给予了该人严重的处分，没收了所有的个人财产，并开除党籍处分。这个例子充分的证明了政府债务审计在债务的管理中发挥了非常重要的作用，能够充分的监督政府工作人员实际的工作情况，减少违法犯罪事件的发生，能有效的保护国家的财产不受侵犯，维护财产的安全。

3、确保债务资金使用效益，有效配置资源

政府的债务资金对于城市的建设、园林的绿化、交通水利的发展、科学教育的发展等都具有非常大的贡献，应该说它主要的作用就是在这些方面发挥其功效，同时对于经济、社会的发展都具有非常重要的作用。所以，要正确的使用债务资金，要达到其借债的目的，发挥其最大的作用，反之，则会给地方政府带来极大的债务危机，影响社会的稳定发展。所以，一定要让债务资金的正常使用，把债务资金的使用列入债务审计工作的重要部分，要发挥其本身的作用，给社会的经济发展带来巨大的效益。债务资金的审计内容包括：项目的收益效果、项目的进度情况、违约风险的监督。对在计划中的项目，应该分析其危机风险的发生几率，计划工作的进程，要正确的利用资金的使用价值，发挥其作用。对于正在建设的项目，要认真的跟踪项目的进度发展，以及资金的使用是否合理。对于已经完成的项目，应该检查是否此项目符合预期的理想效果，对于不符合预期效果的地方进行及时的补救，减少现实与理想的差距。此外，还有一部分的资金用于投资股票、房地产等，往往会带来巨大的损失，造成资源的浪费，所以，应该合理的配置资源的使用，减少债务危机的出现，要合理有效的使用资源。

三、加强地方政府债务审计应当注意的问题

1、地方政府债务审计的重点

地方政府债务审计的重点包括债务偿还的过程、债务的措施环节、债务的管理和资金的应用。上文所提到的湖北省的例子中就充分证明了这一点，关注重点的内容，就可以在财务审计的过程中得到明显的效果。在对债务审计的过程中，要促进政府的管理体制改革，还要让资金发挥其自身的价值，还要在债务审计的过程中懂得正确处理危机。

第四篇：关于地方政府性债务审计的思考

关于地方政府性债务审计的思考 2013-3-25 11:26 闫波

一、客观分析债务成因，确定审计工作思路

（一）财政体制改革滞后是地方政府举债根源

1、政府间财权与事权划分不合理。由于1994年分税制财政体制改革不彻底，导致地方财权与事权不对称，造成了地方财力紧张，加剧了地方政府性债务的规模扩张。当地方政府无法在体制内找到收支缺口的弥补途径时，于是转向体制外，借债由于其易于操作而被广泛使用，导致地方政府性债务大量累积。

2、转移支付制度存在缺陷。首先，转移支付制度没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款的随意性大，资金分配不公平；其次，一般性转移支付比重较低，不利于县乡政府根据实际情况进行统筹安排。可见，目前我国地方政府的财政缺口，难以通过转移支付弥补，地方政府举债是财政体制不完善的必然结果。

（二）经济发展方式落后引发地方政府举债冲动

现行经济增长方式存在缺陷，经济增长过渡依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱，投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要动力。2010年我国国内生产总值增长10.3%，其中，投资拉动了5.6个百分点，贡献率为54.8%。对于以“吃饭财政”为特征的地方政府，要加大公共投资力度，只能将筹集资金的眼光转向融资平台。而以公有制为主导的基本经济制度和以国有控股为主要特征的银行治理现状，使得地方政府在举债方面缺乏约束，举债动机强烈。

（三）现行行政管理体制强化了地方政府举债意愿

1、政府管理职能转变相对滞后。这些年我国进行了几轮行政管理体制改革，但政府管理机制仍未满足市场经济发展的需要。行政效率不高状况一直没有得到根本的改善，财政支出压力较大，加上政府绩效评估体系不完善，使得地方政府不计成本、效益及风险，盲目举债进行建设的非理性行为有增无减。

2、官员考核问责制度存在缺陷。一方面，在地方财力非常紧张的情况下，地方政府官员只有突破已有的预算约束大举借债，才能在较短任期内取得显著的政绩；另一方面，官员决策问责制度还未形成，问责范围狭窄，问责重点在经济、安全生产、环保等领域，而不包括政府债务，造成了官员个人决策成本低，举债意愿强烈。

二、加强债务风险分析，明确审计工作重点

（一）举债决策机制不规范，债务规模盲目扩大

一方面，举债决策主体多元化。由于缺乏严格的审批程序，导致举债决策主体分散，有的项目举债权在发改委，有的在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理。由于很多项目不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，导致存在大量不规范的举债形式；另一方面，债务项目评估制度有待完善。由于举债缺乏长远规划和严格的可行性论证，致使举债规模不受限制，更多地体现为领导意志，大量举债

资金不仅投资于基础设施、公共设施等建设领域，还涵盖部分竞争性领域，地方财政也相应承担了大量偿债风险。

（二）监管机制失效，债务风险逐步累积

长期以来，由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识，因此地方债务监管制度的建设严重滞后，缺乏有效的债务风险监管机制，主要表现在两个方面：一方面，由于地方政府对债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况。加之，地方政府以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不但增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也加大防范和控制债务风险的难度；另一方面，地方政府性债务的监管职能分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的监管权限和侧重点也不同，不仅达不到规范管理的效果，在很大程度上降低了债务资金的使用效益，导致地方政府无法真正全面准确地掌握自身负债信息。

（三）偿债机制不健全，偿债压力不断增大

基于政府信用的地方政府融资相对于市场经济主体融资具有无可比拟的优势，债务融资的便利直接影响地方政府对债务资金的使用效率，导致重借轻还，忽视偿债能力，对债务资金的投向和运营缺乏长远规划，造成资源低效使用。随之而来的巨大的还本付息压力，地方财政状况会因此不断恶化，严重影响财政运行的稳定。加之，大部分地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大多借助于政府信用或政府担保取得银行贷款，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上。一旦地方投融资平台发生资金链条断裂，将会把风险直接转嫁给商业银行，势必造成金融风险的不断累积。

三、研究风险防范对策，提升审计建议深度广度

（一）建立健全债务管理体系，强化债务监督机制建设

1、开辟规范的融资渠道，尽快起动地方债券的试点工作。由于受《预算法》约束，地方政府没有举债权，无法通过直接债务融资获取资金。各地政府为了满足地方财力需要，通过各种变通手段，如以开征各种基金、转移土地出让金等各种隐蔽途径举债，其结果是直接增加了地方债务的风险。而只有开辟规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的举债渠道，改善政府负债结构，分散政府债务过度集中的风险。

2、加强债务日常管理，实现地方政府性债务的良性循环。首先，出台相应的债务管理制度和实施细则，强化对地方政府举债行为的约束，着重解决多头举借、多头管理的问题，保证债务收支集中和管理透明；其次，加强对举债项目的计划管理，对举债项目进行严格的财政审评，建立政府债务统计制度，统一债务口径，加强对政府债务的动态监控，尽快探索建立债务风险预警指标体系，从整体上对债务风险进行分析评估，防范和控制债务风险的发生。

3、健全债务偿还机制。各级地方政府要结合预算编制改革，多渠道筹资建立偿债基金，合理确定偿债基金的规模，规范偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度，保证每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿还债务，如按财政总支出的一定比例提取、债务项目效益提成等，加强地方财政的后备资金，合理调整债务规模、化解偿债压力。

4、积极发挥审计专业化监督作用。—方面，通过推动绩效审计和行政首长经济责任审计相结合，促进科学控制政府债务的规模，提高政府融资平台的还款能力。对政府融资平台项目要坚持跟踪审计的做法，将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。另一方面，加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制。明确：纪检监察机关做好对整改不力的单位追究有关责任人的工作；组织部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位考核的重要内容；财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞；审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改落实，防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改等问题。

（二）加快推进财政体制改革步伐

1、合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府性债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步核定中央和地方政府，地方各级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模

2、进一步健全完善政府间转移支付制度。优化转移支付手段，提高一般性补助所占的比重，规范专项补助；简化和归并目前过多的专项拨款种类，逐步将专项补助的部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范周内，以提高地方政府统筹分配财政资金的能力；同时，以实现公共服务水平均等化为目标，改进现行财政转移支付方法，打破现时维护既得利益的分配格局，逐步采用因素法确定转移支付数额。

第五篇：地方政府债务问题的成因分析

地方政府债务问题的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

制度因素

1）转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，并且专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方财政成了“吃饭财政”，有的连饭都无法吃饱，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。

2）政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。

3）经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。1996年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上采取了财政化的风险转移模式。

政策性因素

1）积极的财政政策。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务12。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题。地方政府在财政资金无力支撑的情况下，将大量需要承担的配套资金通过政府控制的投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

2）国有企业和粮食流通体制改革。国有企业经过放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出困境之后，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。此外，1998年，国家推行了“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革。这项改革实施后，由于政府难以区分粮食企业的政策性亏损和经营性亏损，加之粮食企业的国有经济属性，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。

3）机关事业单位调整工资政策。1999年以来，国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员、超配“高职”人员的增资，增加福利费、住房公积金等与工资挂钩的支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

管理性因素

1）机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，每年大量的大中专学生、退伍军人以及部分领导干部的子女、亲属等，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，“民师转正”也大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。

2）各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，如教育“普九”达标与“双基”达标、小康工作达标、科技示范镇达标、文明集镇达标、爱国卫生镇达标、农电达标、乡村公路达标、计划生育达标、争创全国体育先进县达标、初级卫生保健达标、社会治安规范化派出所、农村党员活动室建设等10多种。在升级达标活动推动下，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，采取先建设后还帐、一年建设多年还帐等办法，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。这些工程干好了，领导就可以“上去”；干不好就“到别处去”；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，行政行为任期化、短期化。有人形容为“一任干部的政绩，几代百姓的包袱”。3）监督管理弱化。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律,又缺乏社会的监督地方政府债务问题的影响和危害

地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：

第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

第四，债务风险是社会稳定的隐患。在目前县乡财政较为困难的情况下，相当一些地方政府无力偿债，不得不通过借新债还旧债维持，由此财政困难与巨额债务形成了恶性循环，财政风险不断增大。在部分财政收能力脆弱、政府债务已积累较多的地方，第一位的支出实际上不是保工资、保运转，而是偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，而且无从及早预警和控制，这种状况显然不可以再持续下去，迫切需要未雨绸缪，徐图整治。