中国地方政府债务问题探讨

第一篇：中国地方政府债务问题探讨

中国地方政府债务问题探讨

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分年度变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

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[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

[4]中华人民审计署2011年第35号.全国地方政府性债务审计结果.http：//

第二篇：地方政府性债务问题

地方政府性债务问题：成因、影响和对策

【摘要】近年来，随着经济的发展和城市化进程的加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度，资金需求旺盛。而地方政府财力有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的选择，并且债务规模不断扩大。本文首先简单描述了我国地方政府性债务问题，然后具体分析了地方政府性债务问题形成的原因，并简介其对社会和经济的影响，最后探讨了防范和化解地方政府性债务风险的具体对策。

【关键词】地方政府性债务；分税制；政府职能

近年来，地方政府为支持经济发展，缓解财政压力，推进公共服务建设，通过政府投融资杠杆大量举债，有效地促进了经济快速发展。但是伴随高速膨胀的债务规模，地方政府性债务潜在的风险也不容忽视。审计署对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政 府部门和机构、6576 家融资平台公司、54061 个其他单位、373805 个项目和1873683 笔债务进行审计的结果表明，我国

地方政府性债务总体规模较大，截至2010 年底，除54 个县

级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性

债务余额共计107174.91 亿元，同时，地方政府偿债压力差

别较大，省、市本级和西部地区债务风险较为集中。深入分

析地方政府性债务的成因，探索解决和化解我国地方政府

性债务风险的治理之策乃当前宏观调控和经济管理之要务。

地方政府性债务具有特定的内涵，依据审计署的定义，地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构），经费补助事业单位，公用事业单位，政府融资平台公司，其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）建设形成的债务。当前，地方政府性债务问题成为了社会热点问题。要找到应对地方政府性债务问题的对策：首先，我们要分析债务现状及原因，只有找到原因，才能对症下药；其次，要全面探讨地方政府性债务问题的经济和社会影响，并提出相应对策。

一．我国地方政府性债务问题现状

中国地方政府性债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1978年~1992年，中国经济转轨的前期阶段，地方举债受到严格控制。1992年以后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府性债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府性债务迅速膨胀。在1998~2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府性债务迈入“大跃进”阶段。其间，地方政府性债务呈现债务规模庞大，扩

张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样；债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，以及国内积极财政政策的施行，中国地方政府性债务呈现城投债井喷的新态势。我国地方政府性债务余额的规模与增速如图1所示。

二．地方政府性债务的成因

（一）分税制改革不彻底

１９９４年的分税体制改革提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是这一改革遗留了很多问题。最为突出的是，造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者是间接地借入债务。

（二）政府职能转换不到位

地方政府大量举债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革滞后，政府职能转换不到位。政府应该是公共服务的提供者和管理者，政府的职能应该主要集中在增进地区的公共服务、完善公共服务设施和提高管理水平等方面，但是现在还有一些地方政府的施政理念仍停留在“建设型”政府的阶段，相对于服务，更热衷于搞经济开发建设；部分政府资金违背公益性和市场经济原则，投向竞争性、盈利性的非公益性行业和领域。特别是一些地方在推动本地基础设施建设方面，沉溺于“大而全”，超标准建设、超前建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障；另一些地方大肆举债搞形象工程、政绩工程，浪费人力物力。

（三）施行积极的财政政策导致债务增加

国家增加国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施，因此，银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款，最终偿债责任会落到地方政府的头上。地方政府配套的资金，大多也通过投资公司之类的经济实体从多渠道融资，地方财政投入很少，这也形成了地方政府的债务。另外，国债转贷给地方部分，地方政府还必须还本付息。尤其是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券等积极财政政策来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。

（四）债务监管机制不完善

目前我国许多地方已经制定了债务管理的办法和制度，但是在执行过程中存在落实不到

位的问题。一是债务没有完全纳入预算管理，债务计划编制不完整；二是债务审批缺乏严格程序，偿债准备金提取不够或者没有提取，债务管理缺乏统一、协调的机制，出现分散管理、多头举债的现象；另外很多地方政府还未建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制，也没有建立信息报告制度，对债务潜在风险的关注不够。此外，财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制没有建立起来，没有把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。

（五）政府投融资体制改革滞后

在我国经济体制改革过程中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立，一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益，反而把改革的成本转嫁到地方政府，直接导致政府债务的增加。我国的财政金融体制不健全，受市场化程度不高、市场准入限制的影响，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。在不得已的情况下，为发展地方经济，地方政府通过银行贷款、土地抵押、发行债券、上级财政借款和工程项目欠款等方式大量举债。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。

三．地方政府性债务风险的影响

（一）扭曲了信贷市场

地方政府性债务绝大部分的资金来源于银行贷款，主要投资于基础设施建设等项目上来完成自己的政绩工程，可能一个城市没有达到规模经济的人口，却已经开始修建地铁。其收益绑定在未来宏观经济状态上而非项目本身的收益率，即未来中国如果仍将以过去的速度增长，地方政府就将获得预期的税收和土地出让收入。而具有好的投资项目的中小企业很难从银行取得贷款，这就催生了民间资本市场的利率，高利贷风险一触即发。

（二）中央货币政策可能受到限制

为了控制通胀需要采取紧缩的货币政策；但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，特别是不能简单提高贷款利率。于是，折中的方式就是采取以稳定货币供应数量和信贷占ＧＤＰ比为主的改进的货币主义政策。

（三）监管失控引发资金滥用

由于地方负债无明确法律规范，导致资金滥用现象相当普遍。滥用资金表现在一下几个方面：一是资金投向的随意性，即举债而得的资金在贷款时就没有明确用途。由此导致账目不透明、贪污腐败、挥霍浪费等问题。二是举债额度无节制，由于无具体法规及监管，地方政府倾向于尽可能多的举债，而银行深信“政府信用”，供需关系稳固，于是出现债务规模

持续扩大化。

（四）损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机

政府信用是社会信用的基石，地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资者与消费者的信心，阻碍了投资和消费。近几年来，地方政府性债务规模持续扩大，2010年末地方政府性债务余额中，2011年~2013年期间到期需要偿还的债务额为5.68万亿元，占到债务余额总量的53%，未来2~3年偿债压力将会较大。一旦发生地方政府性债务违约现象，将会损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机。

四．对策分析

地方政府性债务作为政府干预经济的一种手段，在一定范围内，对经济发展和财政运行有良好作用，可以实现既定政策目标。但超过一定的度，则会严重影响国民经济运行的各方面。因此，必须对地方政府举债行为进行规范化管理，以发挥其积极作用而消除其负面影响。

（一）进一步完善财税体制

从体制因素看，1994年确立的分税制财政体制造成的中央与地方事权财权不对等是目前地方政府性债务规模过大的根本原因。因此，进一步完善改革我国的财税体制才是治本之道。中央与地方事权与财权的对等划分、加大中央转移支付以及探索地方政府发行债券等，将会从根本上缓解地方政府负债过高的问题。另外，把地方政府性债务纳入预算体系，记录和反映地方政府性债务规模、用途，都是财税体制完善的方向。

（二）转换政府职能，建设服务型政府

使地方政府的职能彻底从建设型政府向公共服务型政府转换。首先，要将地方政府的职能定位为教育、医疗卫生、市政道路桥梁等基本公共服务，政府财力也应集中解决上述问题。其次，地方政府应从经营性交通设施、盈利性领域和行业实现逐步退出，特别是要改革投资体制、行政审批体制，逐步放宽职业教育、社会医疗、交通设施、金融服务业等的投资门槛，破除行业垄断，为吸引民营资本、社会资本和外资搭建投资平台。

(三)理顺财政投融资体制，允许有条件的地方政府自主发债

改革预算法，建立健全地方政府融资体系，允许地方政府根据经济条件适当发行相应类别的市政公债，这样有利于提高地方政府融资的透明程度和规范性，２０１１年１０月２０日国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发行债券，这项政策不仅将减轻其偿债压力，也有利于拉长债务的偿还期限，连接市场的流动性和地方政府的资金要求。尽管自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内，与“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的自主发债仍有不小距离，但从中央代发地方政府债过渡到试点地方自主发债，意味着地方政府将更多地参与到政府性债券的发行中来。另外，应放宽市场准入限制，加大保险、担保、期货等民间风险经营机构发展力度。

（四）创新和完善债务监管机制

创新和完善债务监管机制有利于控制我国地方政府性债务持续较快的增长，应做到以下几点：一是将债务完全纳入预算管理体系，完整债务计划编制；二是严格债务审批程序，敦促地方政府建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制；三是建立财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制，把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。并探索建立地方政府性债务信息报告制度，规定地方政府每年须向中央政府汇报财政账户收支情况。

第三篇：地方政府债务问题的成因分析

地方政府债务问题的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

制度因素

1）转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，并且专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方财政成了“吃饭财政”，有的连饭都无法吃饱，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。

2）政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。

3）经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。1996年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上采取了财政化的风险转移模式。

政策性因素

1）积极的财政政策。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务12。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题。地方政府在财政资金无力支撑的情况下，将大量需要承担的配套资金通过政府控制的投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

2）国有企业和粮食流通体制改革。国有企业经过放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出困境之后，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。此外，1998年，国家推行了“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革。这项改革实施后，由于政府难以区分粮食企业的政策性亏损和经营性亏损，加之粮食企业的国有经济属性，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。

3）机关事业单位调整工资政策。1999年以来，国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员、超配“高职”人员的增资，增加福利费、住房公积金等与工资挂钩的支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

管理性因素

1）机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，每年大量的大中专学生、退伍军人以及部分领导干部的子女、亲属等，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，“民师转正”也大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。

2）各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，如教育“普九”达标与“双基”达标、小康工作达标、科技示范镇达标、文明集镇达标、爱国卫生镇达标、农电达标、乡村公路达标、计划生育达标、争创全国体育先进县达标、初级卫生保健达标、社会治安规范化派出所、农村党员活动室建设等10多种。在升级达标活动推动下，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，采取先建设后还帐、一年建设多年还帐等办法，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。这些工程干好了，领导就可以“上去”；干不好就“到别处去”；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，行政行为任期化、短期化。有人形容为“一任干部的政绩，几代百姓的包袱”。3）监督管理弱化。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律,又缺乏社会的监督地方政府债务问题的影响和危害

地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：

第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

第四，债务风险是社会稳定的隐患。在目前县乡财政较为困难的情况下，相当一些地方政府无力偿债，不得不通过借新债还旧债维持，由此财政困难与巨额债务形成了恶性循环，财政风险不断增大。在部分财政收能力脆弱、政府债务已积累较多的地方，第一位的支出实际上不是保工资、保运转，而是偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，而且无从及早预警和控制，这种状况显然不可以再持续下去，迫切需要未雨绸缪，徐图整治。

第四篇：地方政府债务问题研究文献综述

地方政府债务问题研究文献综述

摘要：关于政府性债务问题的研究具有悠久的历史,并已经形成了丰硕的研究成果。而关于地方政府性债务问题的研究则相对较晚,国外学者自20世纪80年代才开始有所涉及。受政府性债务演变进程的影响,中国地方政府性债务问题的研究主要开始于1994年分税制的改革。近年来随着地方政府举债融资形式不断丰富和债务规模不断增加,尤其是在应对2008年底因美国次贷危机而引发的全球经济危机的过程中,地方政府性债务规模急剧增加。我国地方政府债务近几十年来急剧攀升，财政隐患巨大，国内外从不同的角度对地方政府债务问题的研究也越来越多。

关键词：地方政府 债务 风险

一、国内研究现状

（1）如何看待地方政府债务风险的争论

刘尚希在《如何看待地方债务》一文中认为，地方政府债务风险可控与否，和政府偿债的公共资源、政府债务的体制机制等相关因素有关，单纯的看债务的数字化指标是不能正确判断债务的风险的。对地方政府债务持乐观态度的有：巴曙松在《中国地方政府债务的宏观考察》一文中指出，“根据国际惯例，中国的地方政府债务水平总体上处于可以承担的水平，个别地方政府存在过度举债行为”。吴晓灵在接受媒体采访时表示，我国总体负债规模占GDP比重仍不超过 50%，无须对地方债务过度担忧。持担忧观点的人则认为我国地方政府债务问题已经到了非解决不可的时候了。魏加宁博士在接受《中国经济时报》指出，“目前我国地方政府债务风险在某种意义上讲实际上已经超过了金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号威胁”。呼显岗(2004)则认为“目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定”。（2）地方政府债务特点的研究

地方政府债务特点多样化，但代表性的观点表现如下。陈静在《地方政府债务的探究及建议》一文中认为地方政府债务的现状有三个特点：地方政府债务信息不透明，债务数目缺乏准数；地方政府债务缺乏完善的监督管理机制；地方政府债务数额大。王克群发表的文章《地方政府债务的特点、成因及化解》则认为地方政府债务成因和形式多样化、举债方式隐蔽、还款时间长、地方融资平台项目多由地方政府提供隐形担保。审计署审计科研所课题组的报告《我国地方政府债务问题、成因及对策研究》指出地方政府债务增长过快，规模失控、主体不明、责任不清。孙勇在文章《地方政府债务风险问题初步分析》中通过对辽宁的直接显性债务的分析得出，债务结构发生明显变化，主权债务和中央再贷款债务比重下降，其他债务提高；地区间债务负担率差异较大，个别地方债务率过高。牟放则认为为了规避法律责任，地方政府负债日益隐性化。（3）对地方政府债务形成原因的分析

地方政府负债的主要原因可以概括为两个，一是体制性原因，二是政策性原因。报告《中国经济中长期风险和对策

（六）》指出，体制性原因包括财政体制、投融资体制和行政管理体制，其中财政体制的原因表现为中央和地方财权和事权不均衡，地方政府财权小，事权大，导致地方政府不得不举债。支持这一观点的还有张莉、王克群、李显杰、冯树建等。张莉在《地方政府债务风险初探--基于分税制和地方政府融资平台的研究》一文中提出地方政府投融资平台担保状况不佳、责任主体不清晰、投资回报率低等情况是增加地方政府债务的助推剂。冯树建认为银行信贷种种违规行为也使地方政府债务风险问题更加严重。在接受《小 康》杂志采访时，陈穗红认为地方政府治理不善是地方政府负债的一个重要原因；孙明非认为政企不分、政府经营企业亏损导致的债务占县乡债务比重最大的一块。上述都是体制性原因的表现。而政策性原因表现在国家出台的很多政策不能落实，或者是在实行过程中管理和控制不严格，或者是加重了地方政府的负担而引发的政府债务的上升。魏加宁(2004)认为,地方政府负债的原因如下:①各级政府之间财权事权划分不清,地方政府收入减少、任务加重;②政府职能转变不到位,行政机构繁杂、人浮于事;③地方政府行政层级过多,地改市后财源匾乏;④财政金融体制不健全,地方政府缺乏必要的正规融资渠道;⑤信息披露制度不完善,缺乏地方政府的信用评级;⑥行政管理体制缺乏约束机制,地方政府官员行为短期化。（4）集中于研究如何化解我国地方政府的债务问题。

李冬梅在其著作《中国地方政府债务问题研究》中着重从发行地方公债的经济学分析角度和发行地方公债的理论必要性和现实必要性角度论证了发行地方公债是化解我国地方政府债务的有效途径之一。王建国则认为解决地方政府负债问题首先必须要以法律区分各级政府的事权与财权，使中央和地方政府的事权和财权合法化规范化。崔斌在《地方政府债务风险防范问题探索》文章中提出充分利用外汇储备来缓解地方财政压力，并且控制新增债务，建立偿债基金。张子荣在《化解地方政府债务问题研究》中提出加强对地方债务监督管理，规范地方各级政府的融资平台公司，从而使资金落实到实处，减少浪费，从而减轻债务。

总体来看，国内的研究，对进一步认识地方政府债务问题提供了一定的指导，对从实践中解决地方政府债务问题也有一定的借鉴意义。但是由于很多研究侧重地方债务的某一个方面，并且缺乏完整、规范、统一的数据，因而不利于我们对地方债务问题从总体上把握。

二、国外研究现状

（1）对于地方政府是否应该举债的问题，西方理论界经历了一个发展阶段。世纪 30 年代以前，经济学家们大多主张政府无为而治，古典经济学派的创始人亚当·斯密否定政府借债的作用。他认为“最初债权者贷与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已由资本的机能而转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动，而是用以维持非生产性劳动”。他还认为“政府债务会增加国家负担，因为偿债时将会加重人民的税收负担”。这些原因使得亚当·斯密极力反对政府举债。另外，古典政治经济学的主要代表之一李嘉图也认为“政府借债对经济的发展无贡献，反而存在较高风险。”因而，李嘉图也反对政府举债。20 世纪 30 年代经济大衰退之后，大多数经济学家开始赞成政府举债。这个时期的代表人之一约翰·梅纳德·凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中指出有效需求不足导致了经济衰退，为了刺激经济繁荣，必须实行赤字财政，这样必然会产生债务。他认为“举债支出虽然浪费，结果倒可以使社会致富”。因此他鼓励适当举债。美国经济学家勒纳“抛弃了预算平衡的原则，把公债的功能从弥补财政赤字拓展为调节经济发展的政策手段的高度”。总之，凯恩斯学派认为政府举债有益于经济发展，因而支持举债。（2）很多外国学者认为适度举债对经济是有好处的，但是要把握好这个“度”就

涉及到债务应该怎么管理的问题。Elizabeth Currie、Jean Jacques Dethier 和 Eriko Togo（2003）研究了政府债务管理的制度安排，将OECD国家政府债务管理经验总结为：把战略性的公共政策目标而不是战术性的贸易目标放在首要地位；在金融资产管理和有关债务管理的公共政策方面，应加强制度建设，使债务管理现代化；建立相关机制，以保证权利下放的成功和对财政部和议会负责。国外对地方政府债务问题的研究具有明显的的时代烙印，相应地也具有时代局限性，面对我国日益上升的地方政府债务问题，我们还是要依据中国国情，实事求是地提出可行性对策。

三、对地方政府债务研究成果的评价

综合来看,国内外已有文献在基础理论、现状解释以及对策方案等方面取得了很多有价值的研究成果,这为进一步系统研究财政分权视角下地方政府性债务问题提供了坚实的理论基础和有力的技术支撑。但从体制基础层面认知当前中国地方政府性债务的特殊中国地方政府性债务问题研究，基于财政分权和政府行为的视角性并构建一套与中国经济、社会体制转轨客观实际相契合的地方政府性债务管理机制而言,还有一些问题值得进一步分析和探讨: 1.关于地方政府性债务的系统性研究还有待深入

在转轨背景下,中国地方政府性债务具有阶段性特征,在不同的历史发展阶段,地方政府性债务的形式、形成原因、债务规模以及债务风险的影响因素等都与当时的时代背景和经济社会发展阶段息息相关,因此,就债务而论债务并不能说明问题,理性看待和分析当前中国地方政府性债务问题需要我们从历史的纵深视角来探寻中国地方政府性债务的发展历程。

2.关于地方政府性债务系统规范的实证研究还有待加强

从已有的研究成果来看,现有大多数关于地方政府性债务问题的研究集中在策论方面的理论探讨,仅有的实证分析也大都是基于当前地方政府性债务某一方面的研究,因而难以为中国地方政府性债务管理提供总体的建议或有价值的结论。因此,需要我们立足中国地方政府性债务的基础数据构建规范的实证研究体系,从中找寻中国地方政府性债务的内在规律,为进一步规范和完善地方政府性债务管理提供科学依据。

3.对造成中国地方政府性债务问题的体制性根源的认知还有待加深

在转轨背景下,地方政府性债务的产生和发展既有财政体制改革等深层次的体制背景,又是中国政府投融资体制改革创新的客观结果。财政体制的分权化改革本质上是对政府间关系的重新调整,这种调整在纵向上表现为中央政府与地方政府的纵向财政不均等,在横向上则表现为地方政府之间的相互竞争,进而对地方政府性债务产生影响。因此,需要我们系统地探讨影响地方政府性债务的体制性根源,为构建科学的地方政府性债务管理体系提供理论支持。

参考文献

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第五篇：中国地方政府的债务问题：规模测算与政策含义

中国地方政府的债务问题：规模测算与政策含义

(2010-04-19)摘要：

2008年底，为应对全球金融危机带来的冲击，中国政府宣布实施4万亿元刺激经济计划。计划宣布后，地方政府纷纷上马了大量的建设项目，其实际投资总额远远超出了中央政府的投资计划。但是，地方政府本身财力有限，又不能公开发行债券向社会融资，依靠自身是无法支持如此大规模投资的。那么，投资项目是如何进行融资的？规模有多大？这又会造成怎样的影响？

关键词：史宗瀚（Victor Shih）

编者按：2008年底，为应对全球金融危机带来的冲击，中国政府宣布实施4万亿元刺激经济计划。计划宣布后，地方政府纷纷上马了大量的建设项目，其实际投资总额远远超出了中央政府的投资计划。但是，地方政府本身财力有限，又不能公开发行债券向社会融资，依靠自身是无法支持如此大规模投资的。那么，投资项目是如何进行融资的？规模有多大？这又会造成怎样的影响？

2010年3月20日，我们有幸邀请到美国西北大学（Northwestern University）政治学系副教授史宗瀚博士（Victor Shih）来本所做了题为“中国地方政府的债务问题：规模测算与政策含义”的演讲。演讲内容分为三部分：（1）介绍中国地方政府融资平台的运营方式，分析当前地方政府债务的发生原因和负债构成；（2）测算地方政府的债务总规模在近年来的增长情况；（3）研讨地方政府债务对中国经济、政治所产生的重要影响，并给出了相应的对策。中国社会科学院、北京大学、财政部财政科学研究所的学者与研究生等参加了此次演讲会并积极参与了讨论。为了让更多未能到会聆听演讲的同仁受益，我们特整理了演讲全文，经史宗瀚教授同意，作为本期简报编发。

演讲人简介：史宗瀚教授（Victor Shih）现为美国西北大学政治学系（Department of Political Science, Northwestern University）副教授、中国问题研究专家，对中国的货币银行政策有长期的研究经验。史教授于1997年获乔治华盛顿大学东亚研究学位，并辅修经济学；2003年获哈佛大学政治学博士学位，主攻方向为比较政治经济学、中国政治和国际关系。

一、导言

中国应对金融危机的方式与其他国家是非常相似的，即依靠大量的信贷资金来支持投资计划，刺激经济增长的速度。从表面上看，中国经济的迅速复苏要快于其它国家，但是中国政府的财政赤字和债务规模占GDP的比例却低于其它国家，这种现象让人觉得中国的经济复苏过程就像吃了一个免费的午餐。2008年底，中央政府宣布4万亿刺激经济计划之后，地方政府随之提出的投资计划总额却超过了24万亿。[1]大量的投资项目并不是靠财政自身的资金，也不是靠发售国债，而主要是通过8000多家地方融资平台向银行借款。地方政府的这种融资平台与上世纪90年代的地方投资信托公司方式其实是非常类似的。这虽然使得预算内财政的状况在短期内表面上保持良好，但是却导致了难以观测的债务风险的累积。

目前，关于地方政府债务规模的估计，已经有多种测算结果，不过相互之间差异很大。例如，财政部财科所贾康认为，截至2009年4月，地方债务总余额在4万亿元以上[2]；中国人民银行的数据显示，截至2009年5月末，全国3800多家政府融资平台管理了约8万亿元的总资产，负债高达5.26万亿元，平均资产负债率约为60%[3]；中金公司研究报告称，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元,预计2010年和2011年后续贷款约为2-3万亿元，2011年底达到约10万亿元[4]；世界银行的分析报告认为，至2009年底，地方政府债务的规模估计有9万亿左右[5]。在本报告中，我们将提出一个新的测算结果，并指出其可能的政治经济影响。

二、地方政府融资平台 1．2009年债务情况

地方融资平台主要是一系列参与基础设施建设的建设公司或者城投公司，如高速公路公司、铁路公司、机场公司、电力公司、污水处理公司、路桥公司和海港管理公司等。这些融资平台一般都归地方政府或者政府下属单位所有，为当地居民提供公共产品或服务。

地方融资平台的膨胀与中央政府对融资方式的安排密不可分。2008年底到2009年初，政府在推行4万亿投资计划时，仅有1/4的资金由中央财政直接拨款（即中央公共投资1.18万亿元[6]），还有约10%是通过地方政府或地方国有企业的债券筹集，其余大量资金则是依靠地方政府去筹集。然而，地方政府依靠自身预算内财力无法支持大规模的建设。在这种情况下，地方政府纷纷成立了一系列城投公司，通过银行借款来支持地方基础设施建设。而且这些借款属于预算外借款，短期内不会在政府预算内出现。因此，2009年账面上用于基础设施建设的预算支出仍保持在较低的水平，财政赤字的规模也很小。

也正是由于地方政府债务的隐蔽性，在2009年上半年，中央政府还是比较支持地方政府通过城投公司进行融资的做法，结果导致政府借债规模一路攀升。仅2009年上半年，银行贷款同比增长就达到30%；到2009年11月，银行未偿贷款达到42.1万亿元，与2009年初的33.6万亿元相比，增加近10万亿[7]。其中，至少有5万多亿是地方政府融资平台的借款。尽管这些贷款大部分可能被用于基础设施建设，但是目前还没有来自官方的统计数字。而地方融资平台结构复杂，它们虽然不属于经营性企业，却有一系列的经营性的子公司。银行的统计只区分企业类型和贷款期限的长短，并没有公布对地方融资平台的详细统计。因此，我们只能推测大部分的中长期贷款是用于基础设施建设，而短期贷款中用于基础设施建设的比例很难确定。鉴于此，本文利用银行数据对地方债务规模所做的估计只是一个大概的数字。

2．融资平台运作方式

融资平台的产生一方面规避了银行不能贷款给政府的限制，另一方面也组合了一些资产丰厚的国有企业，比如电力公司等，以方便地方政府利用这些公司的资产作为抵押向银行贷款。目前，随着房地产市场的繁荣，地方政府转而把土地作为融资平台的投资资本和银行贷款的抵押品。许多融资平台在成立之初，都是只有土地投入的空壳公司。但是通过土地置换和资本操作，地方政府筹集了上万亿的资金。此外，类似高速公路公司这样的投资平台，一般会以当前或者未来的收费收入作为贷款抵押[8]。

从本质上讲，融资平台的成立克服了三个政府不能从银行借款的限制。第一，银行的借款人只能是独立法人（上世纪80年代末设立的规定）；第二，一个政府投资项目的启动资金要占到投资总成本的30%[9]；第三，大额贷款的担保人不能是政府。从图1中我们可以看到，地方融资平台完全能克服这三个限制。第一，地方融资平台是独立的法人，可以向银行贷款；第二，地方政府可以用财政收入和土地给融资平台注资，作为其自筹资本金；第三，融资平台可以利用这些土地和资金（未来的财政收入流）作抵押向银行贷款。而且，融资平台之间还可以互相抵押、互相借贷。例如，一些较大规模的融资平台经常被当作其它平台的债券担保人。当然，地方政府也经常直接去充当贷款担保人，这与国家的规定是相违背的。

当融资平台不能偿还贷款和债券债务时，地方政府会提供补贴[10]，收益好的融资平台也会借钱给或者投资于那些难以为继的融资平台[11]。当融资平台能够发行债券或者股票时，这种杠杆作用更大，从银行借到的钱也更多。有的估计认为，融资平台75%的资金来自于银行借款。不过，发行债券最近正在成为平台资金的一个重要来源。2009年，地方城投公司发行了115支债券，筹集资金2000亿元[12]。通过这样的资本操作，地方政府就筹集了几倍于财政收入的资金。

3．融资平台与房地产市场的关系

值得指出的是，融资平台所筹资金不一定被用来提供公共产品和服务。相反，地方政府为了保持现金流和回收资金，会支持融资平台经营房地产。如图2中所示，地方政府会把一部分土地给融资平台作抵押，然后让融资平台向银行借款，借来的钱一部分用于购买另外的土地，一部分去开发房产，卖给投资者和当地的居民。同时，土地拍卖的收入、房地产销售的收益也就回笼到政府的账户内。在地方政府拍卖土地时，会示意地方融资平台购买，而不是主动卖给投资者个人。这也许能解释为什么众多的“地王”都是国有企业，而不是个人或者非国有企业，同时也能解释为什么一些大城市的房价居高不下。

当然，那些不参与土地买卖的融资平台也有办法将资金回笼到政府的手里。比如，很多的融资平台会将银行贷款转借给地方政府机关，从而转变成融资平台的应收账款。这无疑会增加银行的信贷风险。不过，政府越是直接地支配资金的使用，银行就越可能将之作为未来推卸呆坏账责任的借口。

三、地方政府债务总量估计 1．地方融资平台债务规模估计

地方融资平台的债务构成主要包括两部分，第一是通过金融市场直接融资，发行债券或者股票；第二是向银行贷款。当然，能够直接向市场融资的平台很少，对这一部分债务，我们主要通过“上市公司公布的年报资料”和“评估公司对债券的分析报告”[13]来估计。大部分的平台没有上市或发行债券，我们收集了700多个“政银合作协议”（银行和政府所签订的授信协议）来估计其负债情况。不过，我们并没有收集到全部的“政银合作协议”，特别是一些股份制银行的授信很难查到。我们收集了国家开发银行和省级政府的所有授信协议，而国有商业银行给省级政府的协议只查找到了一半左右。而且，银行和直辖市、地区、县乡政府的授信协议也无从查找。不过，这并不会造成太大的误差，因为省级的授信协议经常是包括了给下级单位的信用。

政银合作协议”并不是新鲜事物，只不过4万亿的刺激经济计划极大地推动了“政银”之间的合作，并使其在2009年达到高峰。“政银合作协议”能够为我们提供较为全面的地方债务信息（可以直接估计地方政府在某个时间段内的借款总额），免去了先估计某个具体城投公司借款总额再估计地方政府债务总额的麻烦。“政银合作协议”也提供了未来几年内银行给政府的授信额度的信息。而通过这些信息，我们可以估计地方政府未来2到4年内的债务变化情况。

对于“政银合作协议”所产生的债务规模估计，我们分两种情况。第一，当“政银合作协议”标明贷款的具体去向时（即具体的项目或具体的城投公司，往往是国家或地方的重点建设项目），协议中的贷款总额全部算作融资平台债务；第二，当“政银合作协议”没有标明贷款的具体去向（这样的协议大概占到一半），我们就做保守估计，将授信额的1/3算作融资平台债务。但实际上，这种方法低估了地方融资平台的债务。因为就最近的授信协议来看，近1/2的信用额度给了融资平台。但是也有例外，比如浙江将一部分的贷款分配给了民营的中小企业。而在西部欠发达地区，大部分的银行贷款都是用于基础设施建设。

“政银合作协议”还有考虑信用期限的问题。协议虽然规定了授信的具体时间，但是借款者可以在规定期限内逐步提取，而不是一次提完。因此，仅靠“政银合作”协议很难准确估计政府在某个时点上的债务总规模。为了便于统计，我们将这部分债务分为两种，即现有债务和预期债务：

（1）现有债务（截至2009年底）包括三部分：“在上市公司资料和债券评估资料中公布的债务”，“2004年1月至2007年12月银行给地方政府的授信额度的1/3”，以及“2008－2009年间签订的政银协议中已经明确在2009年底前贷放给地方政府的部分”；

（2）预期债务（截至2011年底）包括“2008－2009年银行给地方政府的授信额度的1/3”（扣减“2008－2009年间签订的政银协议中已经明确在2009年底前贷放给地方政府的部分”）。

一般而言，授信协议的展期为2到5年，我们假设2008年1月前所签的授信协议在2010年1月前全部变成实际贷款。这种假设是合理的，因为2009年的基础设施投资的增长幅度相当大。同时，我们排除了2004年1月之前的授信协议，因为我们假定这些债务在2009年底之前会归还（这个假设本身显然会让债务的规模出现被低估的情况，因为04年之前的授信中，有些是在2009年上半年甚至是下半年才变成实际的贷款）。对于2008－2009年间银行与地方政府新签订的授信协议，其中部分额度已经在这两年间贷放给了地方政府，我们查找到了关于这部分贷款的不完全资料。基于以上的假定和信息，我们就可以粗略估算截至2009年底地方政府的大致债务规模（现有债务）。至于未来两年内地方政府的新增债务（预期债务），我们主要按照“2008－2009年银行给地方政府的授信额度的1/3”来粗略估算。按照我们的估计方法，截至2009年底，地方政府的债务规模为11.4万亿（见表1）。我们倾向于认为，这个估计值与实际债务规模相比，可能低估了20%-30%。此外，按照我们的估计，预期的新增债务将达到12万亿，这还只算了授信协议的1/3，且没有算授信协议之外的欠债。因此，在未来的一到两年间，即使政府实施较为温和的信贷收缩政策，地方政府的新增债务也是个不小的数字。换言之，如果中央不尽快从宏观上收缩信贷，那么许多地方政府将无法清偿债务。

从表1可以看出，中国地方政府债务规模已占到外汇储备的74%（相对于2009年9月的外汇储备水平）。如果再加上其他类型的政府债务，政府债务的规模相对于外汇储备规模的比例就会更高。这无疑会影响其他国家对中国经济的信心，因为国际上经常把债务规模占外汇储备的比例作为“中国稳定指数”的一个代理变量。

2．中国政府总债务规模的估计

除了地方融资平台的债务，也有必要估计中国政府债务的总规模。我们估计的口径包含如下几部分：

（1）财政部发售的债券（包括代地方政府发行的债券）

（2）地方融资平台债务和铁道部发行的债券[14]（3）三大政策性银行（国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行）的债务（4）国有商业银行累计未核销的呆账

（5）不考虑社保资金欠债和央属国有企业的债务 尽管国家开发银行正在进行商业化，其债务不再由政府担保，但是一些大的评估机构认为其债务仍属于主权债务,因此，我们也将其债务算作政府债务。但是，开发银行有一半的债务是地方融资平台产生的，为了避免重复计算，我们在估计时，按其总债务的1/3计算。其他两家政策性银行很少给地方融资平台贷款，因此，它们形成的债务全部被算作政府债务。国家开发银行2009年末的总债务是3.2万亿[15]；农业发展银行和中国进出口银行2009年的债务规模数据缺失，我们按其在2008年基础上增长30%计算。

国有银行及资产管理公司目前大约有1.5万亿未偿付的不良信贷资产。这些不良贷款包括，2009年末中央政府累计未消化的7000万不良贷款[16]，及从农业银行账面转移到财政部和农业银行联合经营的资产管理机构的8000万不良贷款[17]。此外，中国银监会报告显示2009年第三季度末，商业银行的不良贷款达到5000万[18]。我们也粗略估计了未来两年内政府总债务规模的增长情况。假设2010年和2011年的中央财政国债余额增速在8%，三大政策性银行债务增速较高为20%，铁道部债务在2009年增幅较大，这里也假设其在未来两年的增速为20%。同时假设四大资产管理公司在未来两年内不愿意彻底清理不良信贷资产，即规模只有少许下降。而国有商业银行的呆账总量仅缓慢地增长，两年内只增加1000亿左右。地方融资平台债务的增长同于前文所论。

从表2中可以看出，政府总债务在2009年达到了24.2万亿，到2011年会达到将近40万亿。而且，2009年的债务规模已经占到2009年名义GDP估计值的71%。如果目前的政企授信协议都逐步落实的话，两年之后政府债务的总规模将会快速增长，政府债务与GDP的比例会更高、达到96%。到时候，中国就会成为债务/GDP比值最高的国家之一。

四、地方债务对政治和经济的影响

债务规模的大量增加会对国家的政治体制和居民产生一系列影响。首先，银行是主要的债权人，所以未来当一部分地方融资平台出现利息支付问题的时候，银行的不良贷款会大量出现。当然，银行出现不良资产，不等于一定有金融危机。中央可以通过发货币的方式来维持金融系统，但是这样就必然导致通货膨胀。或者，为了防止银行倒闭，中央就只有动用外汇储备去补充银行的资本金。

其次，地方债务问题会增加中央政府和地方政府之间的矛盾。中央一些部委希望能尽快压缩信贷规模，而地方官员则希望能继续维系高速投资。银行业对宏观调控也未必支持，因为紧缩政策可能会导致不良贷款马上上升。在这种情况下，决策层内部出现一些分歧也是正常的。为了确保宏观的稳定，损害一些局部的利益是难以避免的。

再次，地方融资平台偿还贷款的利息和本金主要依赖大量开发和拍卖土地。因此，地方政府有激励去不断提高土地和房地产的价格，同时尽量减少给失地农民和拆迁住户的补偿。事实上，这种做法已经破坏了社会的稳定，加剧了干群之间的矛盾。另外一方面，如果高地价、楼价的局面不能持续的话，地方政府就只有挤占预算内财力来还债，那么财政供养人口的待遇水平势必会受影响，结果诱发体制内的不稳定因素。

五、问题对策

目前，中央政府已经意识到融资平台债务问题的严重性，并正在出台相关的解决措施。我们建议：应该严厉限制新项目的投资，采取“一刀切”政策，压缩融资平台的贷款规模。其实，中国上世纪80年代和90年代就曾实施过“一刀切”政策，规定完工不到一半的项目工程全部停止，以控制债务规模的增长。历史经验表明，要限制地方政府债务规模的增长，防止通货膨胀，必须实施“一刀切”政策。现在适度宽松的政策取向，没有表现出中央控制地方债务的决心，地方政府还是会积极地扩大投资规模，所以今年头两个月的贷款总量超过2万亿，“地王”频出的局面也无法控制。为此，中央政府应该果断实行“一刀切”政策，如停止审批绝大部分的新上项目，同时将没有完成1/4投资进度的项目砍掉一部分。

对于融资平台的清理，需要甄别其真实的运转状况。发达地区的融资平台有一定的自我清偿能力，因为土地拍卖的价格较高，且地方税源充足，可以采取鼓励政策促使其去自行偿还借款。但是在经济不发达地区，地方融资平台的偿债能力就很值得怀疑。对于这些地区，中央可以发债券去还银行贷款或者通过市场的方法来解决。比如，通过打包的方法拍卖一部分银行的不良贷款。银行也应该有权利通过拍卖不良资产来自己化解一部分的不良贷款。

就地方政府的融资体制来说，应该采取“封后门，开前门”的办法，发展地方政府债券市场，让地方债券的利息自由浮动。与此同时，必须转变土地财政的运转模式，转而依靠物业税。物业税收入远远比拍卖土地收入稳定和有持续性，也能减少炒房地产的倾向。当然，完全指望债券市场来解决地方政府的融资能力，也有些不太现实，因为这样做会弱化中央对不同地区之间的利益分配能力，因此还是要多种措施并举。

六、评论与补充意见

与会的学者及研究生积极参与评论史教授的研究。他们一致认为：目前，地方政府的债务问题引起了中央和社会各界人士的高度关注，中央相关部门已经准备着手规范和清理地方政府的融资平台。史教授对地方债务进行的研究，对于相应政策的制定以及确定下一步的宏观调控思路，都有一定的参考价值。就研究报告中的一些关键问题，与会者也提出一系列的看法，综述如下：

1．关于债务规模的估计

（1）研究报告中估计方法

史教授的估计可能同时存在高估与低估的问题。首先，作为中长期贷款授信，授信投放的期限可能长达8年、甚至更久。报告中基本假定授信在2-4年内就全部兑现，可能会过高估计债务的规模。银行授信的实际平均投放速度需要更多的辅助性证据来说明。其次，债务规模估计中也遗漏了一些因素。例如，一些外资商业性金融机构也对地方政府融资平台放贷，这一部分没有被包含进来；地方政府在项目施工方面，普遍采取了拖欠工程款的方式来弥补资金周转的困难，这一部分完全被遗漏了；国有银行在正规的信贷业务之外，也通过发放大量的理财产品为融资平台进行中短期的融资，这部分表外业务的规模同样巨大，但也没有被计算进来。事实上，许多银行正是通过表外业务，规避了中央近期对地方融资平台的放贷控制。

尽管报告的估计是粗略的，但对政府依然具有参考价值。官方在对债务实际规模进行摸底的时候，也存在一定的困难。因为地方政府为了逃避中央的政策控制，有动机去低报债务规模，而银行则可能会高报给这些平台的放贷规模（给政府的贷款出了问题，银行可以推卸责任）。要得到更为真实的情况，就需要将不同系统的上报数据进行相互核实。（2）融资平台的差异性

除了估计债务总规模之外，还需要详细识别各级各类融资平台的运转状况。毫无疑问，不同地区之间会存在很大的差异，一些地区的债务规模已经远远超出了当地的财政收入。相对于省级政府的融资平台而言，地市级和县级融资平台的负债情况（相对于本级财政收入）估计要严重地多。要得到这方面的信息，还需要更为深入的研究。2．地方债务对国民经济的影响

地方政府融资平台的膨胀会对国民经济产生多方面的影响，比如：

（1）融资平台的膨胀会导致信贷资源过度向政府集中，政府配置资源的比重太大，对民间投资会产生挤出效应，即所谓“国进民退”。同时，由于大量的资金投入的是基础设施项目，投资的直接经济回报率很低。即使对于一些经营性项目，政府配置资源的经济效率也不高。因此，投资规模的增加会加剧金融风险和财政风险。一旦地方政府无法清偿债务，最终还是会转嫁给中央政府。按照史教授的估计，截至目前，中国政府债务对GDP的比例还是低于许多发达国家。但是，中国政府的财政收入占GDP的比例也很低（在21%的水平），只有发达国家的一半。即使考虑各种预算外收入，也大约只有30%的水平。同时，中国预算内财政支出的重头是保吃饭、保运转，真正可以用来清偿债务的财政资金非常有限。所以，财政系统本身承担债务风险的能力是不强的，与发达国家是不可比的。

（2）如果财政没有能力化解债务风险，那么通货膨胀的风险就会增加，因为只有不断投入信贷资金才能维持融资平台的运转。通货膨胀不仅会恶化收入分配，而且会影响金融体系的稳定性。尽管CPI的上涨速度只有2%左右，但是CPI并不是反映通货膨胀的最佳指标，因为很多信息没有反映进去，比如资产价格。实际上，目前银行存款已经出现活期化的倾向，而贷款是中长期化的。融资的期限结构的不匹配，就会出现资金流动性的问题。

央行对通货膨胀压力已经给予了高度重视，近期已经两次提高了准备金率。不过，准备金率每提高一个百分点，只能冻结大约5000亿的资金，所以这还是较为温和的收缩政策。要进一步地收紧信贷政策，还是需要上调利率。但是，如果贷款利率提高的话，地方融资平台的清偿能力就会恶化。于是，地方政府的债务风险控制和货币稳定目标之间会出现相互冲突。3．如何清理和控制地方融资平台

地方政府的债务必须要有计划、有步骤地清理，具体措施包括：

（1）中央要对新上的投资项目进行严格控制和审批，对于已开工项目要有保有压。即使如此，由于在建总规模的盘子已经很庞大，所以短期之内的投资势头仍然不会减少。倘若要迅速把一部分泡沫挤出去，就必须采取更为严厉的手段。例如，按照史教授的建议，将投资不到总规模1/4的工程砍掉，这样中央就向地方政府发送了一个可置信的紧缩信号。当然，此类措施会造成一定的浪费。另外一个思路就是仔细评估地方政府融资平台的债务风险，对于一些严重缺乏清偿能力的债务平台，需要采取坚决的手段进行压缩。（2）要对融资平台进行分类，把经营性的平台和基础设施的融资平台进行区分。一些确实要承担基础设施投资的平台有必要继续存在。对于经营性的业务必须要进行剥离，转变成经营性的企业。一些没有实际业务的融资平台都要砍掉。对于保留的融资平台也要加强管理，对于其负债规模的合理水平，中央要出台明确的政策。同时，要提高这些融资平台的投资业务、财务状况的透明度，并尽快落实具体的监管办法。否则，地方政府依然可以通过一些有盈利能力的下属国有企业向银行贷款，再转贷给融资平台。

（3）融资平台必须按公司法来规范，地方政府不能为之提供担保。银行向其贷款时，要按一般的企业来要求。目前，地方政府在为融资平台提供各类担保，甚至地方人大都会出具担保函。商业银行认为地方政府不会破产，没有按照审慎性的风险原则进行运作。

（4）即使禁止地方政府直接为融资平台进行担保，地方政府依然可以通过注入土地资源的方式，来增强融资平台的融资能力。此外，一些地方国有企业（如电力公司）还是盈利的，地方政府可以让这些国有企业/融资平台之间进行相互担保。要缓解这个格局，只有深化两方面的改革，一是逐步扭转地方政府“土地财政”的运转机制，二是对于一些地方政府的投资项目，应该进行市场化的改革，可以拍卖给商业性机构的尽量使之走向市场。

（5）对于一些已经形成的呆坏账，各大国有银行应当及时进行监控和剥离，通过专门的资产管理公司进行管理和消化。在以往的国有银行呆账的化解过程中，中央政府承担了主要的责任，例如政部将商业银行缴纳的税款和股份分红用于冲销坏账。在今后化解地方融资平台呆坏账的时候，可以考虑建立中央财政和地方财政共同分担的机制。

（6）在清理地方融资平台的同时，也要审慎处理大型国有企业的负债问题。一些地方融资平台之所以可以得到银行的大 量信贷资金，就是因为这些平台的投资业务（如开发区的基础设施建设）是与一些大型国企的重点建设项目相配套的。如果不对大型国企的建设项目采取审慎管理的原则，那么地方政府投资的许多基础设施项目也很难被压缩。

（7）国家需要对现行的基础设施建设融资体制进行改革，可以根据不同性质的基础设施的建设需要，分门别类地发行地方建设公债，公债的利息可以在一定范围内自由浮动。不过，由于不可能容许地方财政破产，因此公债发行的担保机制需要非常审慎。此外，一旦利率可以浮动，发达和欠发达地区的地方债券利率就会出现很大差异，落后地区的债券对于投资者吸引力较低。中央政府需要考虑地区间的经济差距，对落后地区的债券利率给予补贴等优惠政策。

（8）虽然地方政府的税制改革势在必行，但是应该充分认识到其中的难度。开征物业税的方案已经讨论了多年，迟迟未得到贯彻，既有技术层面的原因，也有利益分配方面的障碍。另外，对于物业税对房地产泡沫的抑制作用，也不能太乐观。在土地垄断供给的体制之下，地方政府抬高地价的倾向始终存在，高地价必然导致房价居高不下。要转变这种局面，需要对土地制度进行根本性的改革。

（北京大学教育学院硕士研究生赵丽霞同学整理）

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[1] Victor Shih, 2010, The Three and Half Trillion Dollar Problem: Economic and Political Implications of Mounting Local Debt in China.[2]贾康，2009，《聚焦地方债务》，《半月谈》，2009年第7期，http://wenku.baidu.com/view/162b65dc5022aaea998f0f9e.html.[3]和阳，2010，《地方债面临两难》，《商务周刊》，2010年第7期。

[4]中国证券报，2010年3月17日，《七亿负债“排雷”地方融资渠道谋变》；引自：http://paper.cs.com.cn/html/2010-03/17/content_58980.htm?div=-1.[5]World Bank.China Quarterly Update.2010年3月版，第15页。

[6]张通，2009，《财政部部长助理张通访谈录——实施积极的财政政策促进经济社会又好又快发展》，引自：http://.[7]人民银行，2009，《金融机构人民币信贷收支表》，2月27日。见：http://.[8]张友，2010，《554亿贷款长流重庆高速挥动融资魔方》，21世纪经济报道，2010年1月5日。

[9]Shih,Victor, 2008, Factions and Finance in China: Elite Conflicts and Inflation.New York: Cambridge University Press.[10] Zhao, Chunzhe, 2010,“Bank loans hit 600 billion yuan in first week of 2010.” China Daily, 1/11.[11]中国联合资信评估投资服务有限公司，2009，《滁州市交通基础设施开发建设有限公司跟踪评级报告》。

北京：中国联合资信评估投资服务有限公司。

[12]李晑，2009，《省级市2只地级市1只城投债新设“隐形”门槛》，21世纪经济报道，12月24日；周呈思，2009，《警惕迪拜式风险 2000亿城投债“过度包装”》，21世纪经济报道，12月3日。

[13]评估公司资料来源于：中国国际金融有限公司（2009）《中国短期融资券及中期票据信用分析周报》；以及2009年中国联合资信评估投资服务有限公司的《评估报告》、《信用评估》和《滁州市交通基础设施开发建设有限公司跟踪评级报告》。[14]铁道部是主管全国铁路工作的国务院组成部门，是唯一被授权可以发行债券的中央部委级单位，其发行的铁路建设债券以铁路运营收入为担保。

[15]庄燕，2009，《国开行金融债超5万亿元居全球发债额之首》，21世纪经济报道，12月18日。

[16]蒋云翔，2009，《四大资产管理公司十年还债1000亿》，21世纪经济报道，10月28日。

[17]胡荣萍，2009，《国家买单万亿汇金总经理谢平详解农行变摇钱树路径》，经济观察报，4月25日。

[18]中国银行监管委员会，2009，《2009年商业银行不良贷款情况表》2009年9月30日。引自：http://www.xiexiebang.com/chinese/home/jsp/docView.jsp?docID=200904155E004A.