中国乡镇政府债务问题研究

第一篇：中国乡镇政府债务问题研究

中国乡镇政府债务问题研究

我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响着农村经济的持续健康发展。

一、我国乡镇债务现状

1，增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。

2，不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

3，债务资金来源和用途复杂多样。2000年来,各地资金用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债。许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,这成为新增债务形成的主要原因。

二、我国乡镇债务的成因

1，城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。我国城乡经济发展差距巨大，财税管理体制严重向城市倾斜，农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源。

2，乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。

3，财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。

4，行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,形成大量负债。

5，财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。

三，解决乡镇政府债务问题先要消除不良债务产生的基础

1，明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。

2, 进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,3，深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。

4，完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。5，完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。

要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于缩小城乡差异，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。

1，加大城乡统筹力度,防范新增债务。统筹城乡发展,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入。2，全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想。

3，明确责任、分类处理。根据债务的具体用途和成因,按照“谁举债、谁受益、谁负责”的原则,明确债务偿还责任,并将其落实到具体单位或个人。根据各地实际情况,分类逐项,先易后难,合理有序地化解债务。重点解决欠发达地区乡镇债务问题。,

第二篇：乡镇政府债务问题分析与对策研究

乡镇政府债务问题分析与对策研究

赵伟书 荣伏林 高志远

乡镇政府债务构成复杂、性质多样、总额巨大、偿还困难，严重地影响了农村社会的稳定，制约了乡镇政权正常运行和农村的经济发展，并且已经成为了新农村建设的“绊脚石”，如何化解这颗乡镇“疾瘤”，使乡镇政府能够彻底甩掉负债包袱，轻装上阵，全心全力投入农村经济发展和社会主义新农村建设，是我们财政工作者必须面对和值得思考的问题。本文重点探讨了河北省沙河市乡镇债务现状、特点、成因、存在的问题及化解对策。

一、乡镇债务的现状及特点

沙河市地处河北省中南部，属县级市。全市共辖15个乡镇办，290个行政村。据统计，截至2006年，全市由于历史等原因，现有乡镇债务21928万元，占2006年全市年财政收入的28％，占全市可用财力的47％。乡镇债务问题不但严重制约了当地经济的发展，甚至影响基层组织正常运转，加大了财政运行风险。

截至2006年底沙河市乡镇债务构成图 单位：万元 从债务构成上分析，沙河市乡镇债务主要有以下几个特点：一是乡镇普遍负债，包袱沉重。沙河市乡镇债务覆盖面广，全市15个乡镇办都存在不同程度的负债，平均每个乡镇负债1462万元，其中，负债最多的乡镇达3539万元，最少的有数十万元。二是时空跨度大，累计时间长。乡镇的债务大多集中在上世纪90年代，有的乡镇甚至存在80年代形成的债务，延续至今，其间由于乡镇拆并，有的债务、债权关系已不是十分明晰，因此，短时期内要划清债务界限，还清债务十分困难。三是债务构成复杂，涉及面广。从乡镇债务统计表上可以看出，乡镇债务的主要构成多种多样，涉及领域甚广。主要有：发展乡村企业，修建村级学校，实施普九教育，修路办电、计划生育、文化卫生设施等公益事业，支付拖欠乡村干部工资、养老金和补贴，垫付农业税费，化解农村基金会，欠农业综合开发及周转金，办公经费超支等。四是债务性质多样，利息较高。乡镇政府债务构成复杂、性质多样，有向农行、信用社、农村合作基金会借款，有向上级财政、农业综合开发借款，还有大量的集资借款、个人借款。而这些集资借款和个人借款利息较高，债务的消化十分困难。五是债务统计不科学，透明度差。对各乡镇债务的统计缺乏统一的口径，统计方法不是十分科学，如：对村级债务的统计，将已经破产和正在生产经营但尚未还清债务的企业全部纳入村级债务之中，这样做有欠妥之处。因为，正在生产经营的村级企业，虽然还没有还清债务，但它还有生产的商品可以销售，还有其固定资产可以折旧冲抵债务。另外，因个别乡镇政府出于政绩或“面子”的原因，缺乏必要的信息披露机制，乡镇的债务透明度有待提高。

二、乡镇债务的问题及成因

乡镇债务的形成，既是经济发展的需要，也有体制上的原因，还有历史原因和“形象工程”、“政绩工程”造成的浪费，等等。具体而言，有以下几个方面的原因：

（一）县乡财源薄弱，乡镇财力不足。由于农业比重较大，财源单一，沙河的财政收入虽总体在邢台各县市区中排名靠前，但财政类型仍是典型的“吃饭型”财政，不少乡镇的财政收入主要靠农业税收。农村税费改革后，随着“三提五统”、农业特产税、农业税和各种摊派收入的全部取消，部分乡镇财源严重萎缩，仅靠转移支付度日，面临的困难很大。

（二）财政体制不完善，财权与事权划分不清晰。从全国范围来看，分税制改革后，由于省以下财政体制的不完善，县乡政府的事权和财权严重不适应。在财权已经大大缩小的情况下，包括人员、办公经费、经济发展和社会稳定等方面的支出却不断增加，财政收支矛盾日趋突出。沙河结合本地实际，执行“统收统支加激励”和“分税制”并轨运行的财政体制，虽然基本确保了乡镇政府正常的运转，但要缓解乡镇历史债务，还存财力不足的困难。

（三）缺乏科学论证，盲目投资负债。上世纪八十年代以来，为了大力发展乡镇经济，部分乡镇政府在缺少市场调查，科学论证和自身财力有限的情况下，依靠举债融资来直接投资兴办了一大批企业。导致现在多数企业不能适应市场经济调节冲击，或关停倒闭，或巨额亏损。因此造成的经济损失也只能转化为巨额的乡镇债务。从沙河乡镇债务构成图可以清楚地看出，因发展乡镇企业而造成的债务数额，将近占了乡镇债务总数的一半。

（四）缺少社会投资，基础设施建设负债。乡镇政府在进行农村基础设施建设时，对社会和民众的力量考虑不足，没有充分吸收民间的资本投入，而是将本来可由非政府机构投资并通过收费取得经济效益的设施，如：道路、桥梁设施等项目建设，在超出乡镇经济承受能力的情况下，全部揽到乡镇政府的“怀中”，举债投资，导致以政府为主体的投资规模越扩大，负债规模就越下不来。

（五）公益事业投资和公共经费支出形成的债务。由于乡镇财力有限，对农村学校建设、打井开荒等公益事业投资也只有负债进行。同时，乡镇机构庞大、干部人员臃肿，在加上垫付乡村干部工资，开支把关不严，会议费、办公经费等，巨大的公共开支数额都已成为乡镇的沉重包袱，使乡镇财力仅能保证“吃饭”，无力分身解债。

（六）社会事业项目资金配套形成的债务。近几年，国家对农村的投资力度不断加大，对县乡政府投资于农村建设的硬性指标也越来越多，如：每年用于农业、教育、计划生育等硬性增长比例，造成支出基数越滚越大。另外，“村村通公路”、“村村通自来水”、“村村通电视”以及农村合作医疗等，都有严格的标准和要求，都需要县乡给予一定规模的配套，虽然这些都是便民、利民、惠民的英明政策，但同时也增加了乡镇政府的债务负担。

（七）其他原因形成的债务。一方面，受社会不良风气影响，少数乡镇政府部门讲排场、比阔气，为了追求政绩，不顾家底、超前负债搞“形象工程”、“面子工程”等造成的债务。另一方面，目前，全国实行的干部政绩考核机制不科学、不完善，乡镇主要领导的任期时限不长，导致现任乡镇主要领导对前任或者历史积累债务的化解缺乏积极性，片面追求个人任期内政绩工作，这也造成乡镇债务“雪球”越滚越大的原因之一。

三、化解乡镇债务的对策

乡镇债务成因的复杂性决定了化解债务的艰巨性和长期性，彻底化解乡镇债务必须结合当地实际，采取综合性、全方位的措施。近几年来，沙河市财政局认真贯彻市委、市政府《关于严禁各村盲目举债搞建设的通知》等相关文件的精神，充分发挥财政职能，按照“遏制新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解” 的工作方针，切实加强与农工、农业、税务、司法、法院等部门的协作，制定了《沙河市财政局关于进行乡村两级债务清理的通知》等相关规章制度，加强了对欠债的追缴力度。同时，财政局还不断加大调研力度和创新力度，积极探索债务化解的新思路。

（一）培育财源，壮大经济，增强偿债能力。积极培育新兴财源，发展壮大乡镇经济是解决乡镇债务问题的治本之策，乡镇政府有了较强的经济实力，不但可以有能力清偿旧债，还可以降低乡镇财务运行风险，遏制债务规模的继续扩大，防止新的乡镇债务的发生。在如何加大财源建设方面，沙河的主要做法有：一是立足工业强县，大力推进新型工业化。依托资源优势，壮大主导产业，实施项目牵动，扩大经济总量，扶大扶强现有县乡企业，建设一个增长强劲、结构合理、税基丰厚、收入稳固的财源。二是依托龙头企业，大力推进农业产业化。树立工业理念经营农业，积极调整农业产业结构，大力发展适销、对路、优质、绿色、有机、品牌农产品，并积极培植资源加工型龙头企业，走市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户的发展路子，推动农业产业化经营。以农业产业化促农民增收、富县乡财政。三是坚持城乡互动，大力推进城镇化。坚持以城带乡、以乡促城、城乡结合，突出发展县城和有资源优势、特色优势、规模优势的中心镇，加快城市化进程。四是搞好招商引资，加快经济外向化。坚持“引进”和“走出去”相结合，加快推进外向型经济发展，增强县域经济活力。

（二）勇于探索，坚持创新，稳妥推进乡镇财政体制改革。扎实推进乡镇财政体制改革，对理顺事权财权关系，促进乡镇经济的持续、快速发展，化解乡镇债务都有重要的现实意义。因此，沙河市财政局在深入调查研究，科学测算的基础上，在全市范围内建立了统分适度，规范统一的县乡财政体制模式。主要方法有：选择经济基础条件好、有发展潜力的个别乡镇率先实行分税制财政体制，对其他乡镇，实行“统收统支加激励”的财政体制，将收支纳入县级财政统管；充分考虑各乡镇的经济状况、发展潜力、财政收支水平、乡镇人口和地域面积等因素，将各乡镇分为一般、中等、较好三个档次，按不同的档次进行转移支付；对转移支付资金进行全程跟踪监督、问效，确保该项资金不外流、不挪用。这样不仅防止了乡镇政府继续举债运行和农村乱摊派、乱收费现象的发生，还保证了乡村基层政权的正常运行。

（三）深化乡镇机构改革，有效化解人员负担压力。加快乡镇事业单位改革步伐，全面推进事业单位及用人制度改革，建立与社会主义市场经济相适应、能够满足公共需要、科学合理、精简高效的现化事业组织体系，精简压缩财政供养事业单位规模，减轻财政负担。近年来，财政局和政府编办等部门联手，从强化人事编制管理的建章立制、增强财政供养人员管理出发，采取“老人老办法、新人新办法”的灵活工作方式，运用“撤销、合并、转中介”的三种手段不断加强行政事业单位的人事编制管理工作。一方面对一些职能弱化、重叠设臵的部门和机构进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位使之与财政脱钩，推向市场自主经营。另一方面利用各种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人员，对超编人员，政府采取按比例逐年消化的办法，坚决防止反弹。据统计，从2004年到2006年三年间，全市共清理财政供养人员1073名，有效地降低了政府运行成本和减轻了财政负担。

（四）推进“村财乡代管”工程，规范农村财务管理。加强农村财务管理是有效控制债务新增的有效途径。为进一步加强农村财务管理，管好用好村集体资金，提高农村经济管理水平和经济效益，沙河市财政局自2005年以来，立足本市实际，坚持“三不变、三不准”（即：村集体资金的所有权、使用权、收益权不变；任何组织和个人不准利用职权平调、借支、挪用代管资金）的原则，采用“一村一账一柜”的村级账务管理体系，依照“四个统一”，（即：统一记账方法、统一记账科目、统一记账薄设臵、统一记账地点）探索实施了“村财乡代管”，并要求各村定期对本村的财务情况上墙公示，做到了群众满意，干部放心，进一步巩固了税费改革成果，提高了财政资金的使用效益。

（五）建立防止乡镇债务反弹、化解乡镇债务的长效机制。彻底化解乡镇债务不是一朝一夕，靠单个部门积极运作就可以完成的。它是一项长期性的、十分艰巨的工作，需要多个职能部门相互配合来完成，因此，必须建立长效机制。沙河的主要做法有：一是加强宣传，更新观念，大力倡导“发展是政绩，偿债也是政绩”的新从政观，抛弃新官不理旧帐的落后思想。二是加强对现有债务管理，明确债务责任主体，本着“谁的债务谁负责、谁化解”的原则，明确责任，区别解决，逐年解决。必要的时候付之于法律手段进行解决。三是坚持“有所为、有所不为”的原则，围绕“节约”两字，合理安排财政支出的次序和比例。四是积极盘活乡村资产。对经营不善的乡镇、村组的集体企业，通过公开拍卖变现；对集体的荒地、荒山等采取产权转让、承包、租赁和拍卖的方式来开发利用。五是加强监督检查，及时组织纪检监察、财政、农业、审计等部门对各乡镇债务情况进行实地检查和会诊，发现问题，及时纠正，对检查出的问题追究相关责任人的法律责任，坚决避免旧债未除，又添新债情况的出现。六是建立健全乡镇债务统计和报告制度。沙河市财政局对各乡镇债务进行科学分类，建立了规范、全面、科学的统计制度，制定并印发了《沙河市村级组织债务统计表》、《沙河市乡（级）债务统计表》、《乡镇债务构成统计表》、《乡镇债务用途统计表》、《化解乡镇债务情况统计表》等相关报表，使对乡镇债务的摸底调查进一步细化，提高乡镇债务的透明度。

作 者：河北省沙河市财政局 赵伟书 荣伏林 高志远

第三篇：化解乡镇政府性债务的研究

化解乡镇政府性债务的研究

乡镇财政是我国财政体系中的最基层的一级财政。目前，多数乡镇财政状况欠佳，主要表现在：债务规模大，债务种类多。为此，结合莱阳市的实际情况，对如何化解乡镇债务问题，提出对策建议。

一、乡镇债务概述

据不完全统计，至2005年底，全国乡镇债务数已超过2200亿元，平均每个乡镇600余万元。我市平均每个乡镇817万元，高于全国平均水平。

乡镇债务的构成较为复杂，既有显性债务，又有隐性债务。显性债务主要是：向上级部门借款，向银行金融机构借款，向非银行机构如农村合作基金会借款，统筹中借款和其他借款。隐性债务包括：欠发工资，欠付基建工程款，财政担保和其他方面可能形成的债务。

乡镇债务的构成主要有以下几个方面：（1）为发展乡镇经济而形成的债务。乡镇政府为了促进当地经济的发展，扶持一些企业发展，园区开发建设等向上级有关部门的贷款。在一些企业经营不善，无偿还能力的情况下，本应由企业承担的债务被转嫁到乡镇政府身上。(2)为发展社会公益事业而形成的债务。主要是乡镇水电路等基础设施建设，中小学建设所形成的债务。（3）行政性债务。只要是指少数乡镇因财力不足，而存在的如招待费，工程劳务费，职工工资款等各种名目的欠款。这一类的债务虽然零散，但累计起来也不是一个小的数目。

乡镇债务是特点是：（1）时空跨度大，累计时间长，且逞逐年上升趋势。（2）构成复杂。有用于扶持企业发展，园区开发建设的支出，也有用于社会公益事业，搞乡镇水电路等基础设施建设的支出。（4）债务利息高。乡镇的债务，除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有集资借款，其借贷利率一般都比较

高。

二、乡镇债务的成因

（一）客观方面的原因

（1）农村经济落后，农村产业结构调整艰难。社会主义市场经济建设促进了农村经济的发展，但长期以来所形成的投入不足和农民传统观念转变难的问题依然没有得到解决。农业靠天吃饭，沿袭传统耕作方式的现状仍然没有根本性的转变。再加上农村市场发育不全，市场信息不灵等问题的存在，农村产业结构按照市场供求关系进行调整的步伐艰难。（2）农村集体经济基础薄弱。虽然近年来各级政府都采取有力措施，加大了对“三农”的投入力度。但是，相对于需求来说还是远远不足，农业科技投入还有待于提高，农业产品科技含量还是偏低，没有质量，更没有品牌，再加上缺乏对农产品进行系列化的深加工的资金和技术。因此，乡镇集体经济收入来源贫乏。（3）乡镇税源枯竭。农村税费改革后，停征了农业税，特产税，乡镇税源枯竭，乡镇财政收入来源大幅度减少。上述情况，客观上形成了乡镇较长时期内难以摆脱债务的困扰。

（二）主观方面的原因

（1）乡镇财政供养人员偏多。虽然农村综合改革后，乡镇机构、人员作了裁减，但还是存在财政供养人员偏多，人员经费负担偏重的问题。（2）乡镇机构偏多，且大部分受县级以上的条条管辖。乡镇既无机构设置权，又无人事管理权，大部分机构的人员费用却要从乡镇收入中解决，人事权与乡镇财权脱钩情况严重。（3）一些乡镇干部为了升迁，想方设法出政绩，负债建设“形象工程”和示范达标工程，把举借的债务留给后任处理。（4）政府职能不够明确，政府干部经济的现象仍然存在。近年来部分乡镇加大招商引资力度，通过银行贷款搞园区基础设施建设，然后通过土地出让获得收益归还，形成所谓的“资

金链”。但由于近年中央对土地使用秩序整顿和宏观调控政策的实施，使其中的部分乡镇这个“资金链”断裂，形成巨额债务。政府包揽过多也增加了乡镇负债。（5）在管理上，乡镇举债行为缺乏必要的监督机制，这在一定程度上造成资源浪费。

三、化解乡镇债务的措施

（一）摸清底数，区别对待，合理化解。（1）对乡镇债务彻底清理，摸清债务底数，锁定债务数额。（2）确定统一分类标准。（3）根据掌握类别，按照先易后难的顺序，综合运用经济的、法律的、行政的等手段，有计划的采取想应的化解对策。比如：对由于办企业，上项目所负债务或为其担保所负债务，需要进行剥离。对还在经营的企业，其债务就划转的企业头上；对未经营的企业或项目，可以对企业或项目的资产进行彻底清理，通过转让或拍卖等方式来抵偿债务；对普及义务教育制度形成的债务，可以由上级地方政府或中央政府通过财政转移支付予以逐步化解；对于公益性的基本建设负债，可以由乡镇及其上一级政府按比例予以化解；对拖欠职工工资、奖金形成的债务，由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。

（二）发展经济，培植财源，增加收入。发展壮大乡镇经济，培植持续稳定增长的财源，不断增加财政收入，是化解乡镇政府性债务的根本性措施。在市场经济和现行的分税制财政体制的条件下，乡镇政府要转变政府职能，规范政府行为，切实把工作重点从招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导，提供政策性服务，经营发展环境，维护农村社会稳定上来。要树立和落实科学发展观。把经济发展的重点从偏重产值转向提高经济效益，从粗放型转向集约型，提高科技在经济中的贡献率，促进乡镇经济又好又快发展。（1）做精一产，稳定基础财源。主要是调整农业生产

结构，发展创税农业，特色农业、生态农业，实现粮食增产，农民增收，集体经济实力增强和农村社会稳定的目标。通过政府的政策和财政资金的导向作用，引导民间资本投资创业，提升农业产业化档次，改变农业品种单一，经营方式落后，竞争力弱的现状。尽快提高农业抗自然风险和抗市场风险的能力，建立可靠稳定的财源基础。（2）做强二产，发展主体财源。要充分利用近年改善交通、通信、电力等基础设施所取得的成果，辅以相配套的引资政策，吸引更多科技含量高，经济效益好，不损坏环境和生态的企业落户乡镇。对现有的乡镇企业进行挖潜，改造和改组，大力推广先进的技术和设备，不断提高产品的质量和经济效益，引导企业上规模上档次。（3）做大三产，培植后续财源。目前，乡镇第三产业发展空间比较大，而且第三产业中的饮食、服务、旅游等产业征收的营业税是地方财政收入，加上中央、省对发展服务业非常重视，乡镇要把大力发展第三产业作为新的经济增长点和产业结构调整的重点。

（三）精减机构人员。按照每次综合改革和公共财政支出框架的基本要求，加快行政机构改革，加大减人，减事，减机构的力度。探索事业单位改革的新路子，对非公益性的站所等事业单位，遵循产业化的路子，逐步推向市场。多措并举，稳步推进，节减支出，从而不断加快化解乡镇债务的步伐。

（四）加强债务管理。（1）建立乡镇政府偿债机制及偿债准备金制度。按照“谁举债，谁偿还”的原则，确立偿债责任单位，创制切实可行的偿债计划，确保落实偿债基金来源。可按照不少于年初乡镇政府债务余额的3-8%设立偿债准备金。偿债准备可由以下几个方面组成：乡镇每年可用财力中安排一定比例的资金；在制定乡镇财政体制时规定一定比例的超收分成资金；从盘活的存量资产中挤出部分资金；有条件的市县（市、区）财政配套安排部分资金。（2）建立乡镇债务归口管理制度。对乡镇政府及其部门、所属单位举债，在政府统

筹安排下，由财政部门实行统一归口管理，扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。同时，规范举债行为，实施源头控管，实行举债审批制度。乡镇一级举债须报经上一级政府审批，未经审批不得举债。（3）建立规范、科学、系统的统计及报告制度。对乡镇债务，按照其来源、用途、偿还情况、累计余额等设计一套比较科学详细的统计报表，定期上报上级各有关部门。

（五）加强监督，控制新债。（1）完善考核制度。完善乡镇领导干部任用、考核、监督机制，使考核真正起到引导乡镇领导干部的思想行动向科学发展观和正确的政绩观转变的作用。提倡“减债也是政绩”，把债务的增减作为考核乡镇领导的任期目标和工作实际的重要内容，并与乡镇主要负责人的评优、评先相结合。同时要完善现有的乡镇干部任期经济责任，离任审计制度，把乡镇债务增减纳入审计内容，并将化解和控制乡镇债务作为乡镇领导干部提拔、任用的重要依据，以引导乡镇领导干部的思想行动向科学发展观和正确的政绩观转变。（2）加强监管检查。加强监督是控制乡镇债务增长的有效措施。第一是把乡镇债务人纳入乡镇人大监督审查范围，自觉接受乡镇人大对举债规模、债务来源、使用方向、还本付息等方面进行严格审查监督。建立乡镇债务公开制度，公开的内容包括债务（债权）的规模、成因、用途等所有相关内容。健全发展和改革财政、监察、审计等部门的协调机制。按照各自的职责认真履行对乡镇债务的检查监督职能，可以通过联席会议等方式，互通信息，及时分析研究化解和控制乡镇债务工作中出现的新情况，新问题，并提出具体解决的办法和措施。(3)控制新增债务。要建立乡镇债务是内部预警体系，运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对乡镇债务的规模，结构和安全性进行动态监测和评估，严格控制新增债务。要进一步完善乡镇财政管理体制，针对乡镇事权与财力不相匹配，乡镇财政比较困难的情况。在完善乡镇财政体制时，上级政府要按照科

学发展观，和谐社会，公共政策的要求，新增财力要着力向“三农”倾斜，向欠发达乡镇倾斜，向低收入人群倾斜，以确保乡镇财政正常支出需要，确保乡镇机关正常运转。要进一步加强乡镇财政管理，规模乡镇财政综合预算。努力做到收入一个“笼子”，支出一个“口子”，预算一个“盘子”。要优化收入结构，政府财力结构，努力增加乡镇可用财力。优化支出结构，把有限的财力投向人民群众最关心、最直接、最现实的就医、就业、就学、社会保障、环境保护、社会安全和安全生产，交通基础设施建设等方面，并要大力精简乡镇人员，压缩 行政事业费过快增长是趋势，推行“预算共编，统一核算，集中收付，采购统办，票据通管”为主要内容的“乡财乡用县管”乡镇财政管理模式。充分调动乡镇政府积极发展经济，培植财源，增加收入，节约支出，实现乡镇财政收支平衡的积极性，以确保乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定。

第四篇：中国地方政府债务问题探讨

中国地方政府债务问题探讨

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

[1]曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制.经济经纬，2005.5

[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

[4]中华人民审计署2011年第35号.全国地方政府性债务审计结果.http：//

第五篇：关于债务重组的问题研究

关于债务重组审计的对策研究(2)

摘要：本文从新会计准则债务重组的审计特征分析入手，探究其合理、可行的审计对策，从熟练掌握债务重组准则的新规定、适当引入审计风险模型、重视债务重组中公允价值的使用影响、审查债务重组损益对财务报表的影响、谨慎发表审计意见、规范审计工作程序落实责任制6个方面对其对策加以阐述，旨在对审计实务工作有一定的指导作用。

关键词：债务重组；审计；对策

《企业会计准则第12号——债务重组》的修订和实施，对规范会计行为、提高会计信息质量、加快与国际会计准则的趋同发挥了重要作用，也给会计、审计实务工作提出了新挑战。本文从债务重组的审计特征分析入手，探究其合理可行的审计对策，旨在对审计实务工作有一定的指导作用。

一、债务重组审计的特征

《企业会计准则第12号——债务重组》中对债务重组的定义为：债务重组是指在债务人发生财务困难的情况下，债权人按照其与债务人达成的协议或者法院的裁定做出让步的事项。新准则强调了债务人处于财务困难的前提条件，并突出了债权人做出让步的实质条件，排除了债务人不处于财务困难条件下的。处于清算或改组时的债务重组以及虽修改了条件，但实质上债权人并未做出让步的债务重组事项，比如，在债务人发生困难时，债权人同意债务人用库存商品抵偿到期债务，且不调整偿还的金额和时间，实质上债权人并未做出让步，则不属于债务重组。因此，对债务重组的审计有别于对其他会计要素的审计。它有以下几个方面的特征：

(一)债务重组审计对象具有复杂性

债务重组审计是财务报告审计的一个有机组成部分，但它本身便是一个大概念。包括债权人、债务人两个方面。因此，注册会计师对其进行审计时，要系统分析、统筹兼顾，凡是客户的债务重组即以资产清偿债务、将债务转为资本、修改其他条件以上3种方式的组合等方式所涉及的各种会计要素的增减变动情况，均应作为审计对象。

(二)债务重组审计目标具有交叉性

债务重组审计目标可以从3个方面来考虑：评审债务重组的内部控制制度的健全性和有效性。一方面，注册会计师应结合采购与付款循环包括采购和付款两个方面进行审计。在内部控制健全的企业，与采购相关的付款交易同样有内部控制目标和内部控制，注册会计师应针对每个具体的内部控制目标确定的内部控制实施相应的控制测试和交易的实质性程序测试。付款交易中的控制测试的性质取决于内部控制的性质，而付款交易的实质性程序的实施范围在一定程度上取决于关键控制是否存在以及控制测试的结

果。另一方面，注册会计师还应结合销售交易特别是赊销业务的控制目标、内部控制和测试来评审债务重组的内部控制制度的健全性和有效性。审查债务重组的会计记录的真实性和正确性。审查债务重组的确认是否符合真实；公允价值的运用是否正确；债务人和债权人的会计处理是否准确。审查债务重组所涉及的会计要素的增减变动情况在财务报告中的分类列示的合规性和在会计报表附注中披露的恰当性等。

(三)债务重组审计风险具有特殊性

一般来说，客户经营业务越复杂，其固有风险越高，因而对其内部控制制度的建立和健全提出的要求也越高。修订后的新《企业会计准则——债务重组》所涉及定义的不同、债务重组方式的整合、债务人和债权人的会计处理的变化还有公允价值计量的应用等新规定，对我国广大会计审计工作者而言既是机遇，又是挑战，同时增加了会计责任的风险。因此，注册会计师在执行债务重组审计的各种测试程序中，应始终保持高度的职业谨慎态度，努力提高风险意识，以便对客户相关债务重组会计处理的合法性、合规性、真实性和正确性做出结论，并就其对客户整体财务报表的影响程度发表审计意见。

二、对债务重组审计的几点思考

针对债务重组审计的以上特征，注册会计师在具体操作时，应在熟悉各种法规、准则的基础上，善于思考，并合理应用各种审计技巧，顺利完成审计目标。

(一)熟练掌握债务重组准则的新规定

债务重组交易具有复杂性，加之会计相关法规的交叉性，要做好债务重组的审计工作，注册会计师必须加强相关法规、准则的系统学习。具体包括债务重组的界定、前提条件、公允价值的运用、债权人和债务人的会计处理以及债务人债务重组收益的确认、披露等多方面的内容。只有具备了相应的专业能力，才能在审计过程中做到独立、客观和公正。

(二)适当引入审计风险模型

注册会计师审计是一种风险高、责任重的职业，针对债务重组的特殊性，面对复杂多变的审计环境，注册会计师应当注意合理规避审计风险。

1、注册会计师应评估债务重组交易的固有风险是否为高水平的。

2、注册会计师应评估相关内部控制制度是否健全、有效。

3、注册会计师应合理确定可接受的检查风险水平。如果注册会计师认为该水平不令人满意，或债务重组业务在客户全部经济活动中发生的概率很小，注册会计师可以采用详查法对债务重组业务进行审计。

(三)重视债务重组中公允价值的使用影响

注册会计师应审阅债务重组业务有关的协议、合同、票据以及其它有关文件，以判断债务重组会计处理的正确性。特别地，对涉及关联交易的债务重组，注册会计师应尤为重视，因为关联方交易中交易价格的选择带有很大的弹性。因此，注册会计师对关联双方的债务重组的审计应采取详查的方式，以降低审计风险。注册会计师应在取得充分、适当的审计证据的基础上，对关联

方之间债务重组中存在的弄虚作假的欺诈行为予以披露，有效防止公允价值被滥用而产生严重的利润操纵问题，以保证债务重组中公允价值的有效使用。

(四)审查债务重组损益对财务报表的影响

注册会计师审计时，1、审查客户确认的债务重组收益是否准确，是否真实、准确地增加当期利润以及提高了每股收益，因此应审查利润表相关项目。

2、审查债务重组中的债务人是否同时减少了资产和负债，影响了资产负债表，差额部分计入了当期损益，又影响了利润表。审查债务重组中的债权人是否在一项资产增加的同时另一项资产相应减少，影响了资产负债表，差额部分是否计入了重组损失，又影响了利润表。

3、审查债务重组收益和债务重组损失在编制现金流量表补充资料项目时是否作为净利润的调整项且。由于债务重组并不是企业的经营活动，对于债务人发生的债务重组收益计入营业外收入，而将债权人发生的债务重组损失计入营业外支出。但债务重组损益对当期经营活动的现金流量并没有产生影响，因为它并没有给企业带来现金的流入与流出。

(五)谨慎发表审计意见

注册会计师对债务重组审计后，应视其对客户财务报告的影响程度发表审计意见。注册会计师如果发现客户已经调整账户，可以发表无保留审计意见。

注册会计师如果发现客户在债务重组中弄虚作假，应视其对客户财务报告的影响程度发表中肯意见，予以充分披露，并提醒广大信息使用者注意该类事项，以防范审计风险。

(六)规范审计工作程序，落实责任制

注册会计师应严格按照审计法、审级准则和审计规范开展审计工作。审计程序要合法、审计工作底稿要完整、审计基本要素齐全。应建立债务重组审计资料档案，审计工作要经得起时间的检验。比如，债务重组的前提条件是“债务人发生财务困难”，新会计准则对此没有一个明确的衡量标准，审计人员的主观因素起很大的作用。再如，公允价值的运用存在不确定性，并容易被操纵，而且，我国相关的法律法规并不十分健全，容易导致部分企业操纵利润，因此不能排除某些企业通过不同的公允价值来粉饰报表的可能性。要明确责任、奖惩分明，规范审计工作，确保审计质量，降低审计风险，增强债务重组审计的准确性、权威性。

主要参考文献

[1]郑厌华新旧会计准则差异比较与分析[M]，经济科学出版社，2006

[2]中国注册会计师协会审计[M]经砰科学出版社，2008