中国的债务问题有多严重（5篇可选）

第一篇：中国的债务问题有多严重

中国的债务问题有多严重？

汪 涛

瑞银首席中国经济学家

近期整体信贷的快速增长和影子银行信贷（尤其是流向地方政府平台）的井喷再度催生了人们对中国债务问题的担忧。市场还担忧快速的信贷扩张并没有带来强劲的经济复苏，这使得许多人确信中国的信贷推动式增长已经走到尽头。中国政府也已强调“要抓紧建立规范的地方政府举债融资机制，加强防范金融领域潜在风险”，并将其作为2013年的重点工作之一。中国的债务问题有多严重？下文列出了一些最常提及的问题以及我们的回答。

中国的债务水平有多高？

据我们估算，2012年末中国非金融部门债务占GDP比重略高于210%。中国整体债务水平的估算值往往有很大的差异，其区别主要来自对金融部门债务和未来养老金债务的处理方法，以及对历史遗留不良资产和民间借贷估算的不同。本文中我们关注非金融部门债务，以使其更易于进行国际比较；在这里，我们假定银行和其他金融机构产生的债务均作为信贷资金流向实体经济，即它们已被包括在非金融部门债务之中。

在中国，银行仍然是金融系统的主导者和实体经济信贷资金的主要提供者，其信贷资金投放渠道包括：发放银行贷款、购买政府和企业债券、以及表外信贷活动（见图1）。此外，政府和企业债券也主要由养老金和保险公司等其他金融机构持有。私人和企业之间的民间借贷活动以及外债（包括贸易信用）则是信贷资金的其他两个来源。

图1：2012年非金融部门债务占GDP比重（%）

数据来源：CEIC，万得，瑞银证券估算

人民银行的“社会融资规模”统计口径涵盖了大部分系统内信贷。它包括存款类金融机构的贷款和表外信贷、以及企业债券，但不包括政府债券、外债和民间借贷。换言之，社会融资规模包括了中国除了民间借贷活动之外的大部分“影子银行”信贷。图2描绘了更为广义口径信贷（包括政府债券、民间贷款以及外债）的发展趋势。民间借贷规模变化与正规信贷的周期相关，但由于其规模相对较小、信息也不够充分，遵循简化原则，我们假定这段时期内其规模均为GDP的10%。

政府债务规模有多大？

我们都熟知中国地方政府为了给基础设施和房地产项目融资造成其平台债务在过去几年不断增长，也了解其在偿还债务方面遇到的困难。那么，中国政府债务规模到底有多大？

狭义的政府债务规模较小。截至2012年底，中央政府国债余额占GDP比重约为15%，但这一数字并不包括各部委通过相关企业实体承担的债务、国有资产管理公司为接管历史遗留不良贷款而承担的债务、以及地方政府债务。

我们估算2012年底整体政府债务占GDP比重约为55%，这包括：中央政府债务、地方政府债务、铁道部债务（尽管在官方层面上，这已经被认为是新成立的国家铁路公司的债务）、以及国有四大资产管理公司发行的债券（见表1）。我们没有将其他部委债务考虑在内，而是将其视为企业债务。

图2：信贷的变动情况

数据来源：CEIC,万得，瑞银证券估算

表1：2012年政府部门债务占GDP比重（%）

数据来源：CEIC,万得，瑞银证券估算

在上述测算中，我们并没有考虑养老金负债和政策性银行债务。政策性银行债券主要用于为其向地方政府或国有企业的贷款提供资金，这一部分已经包括在政府或企业债中。关于养老金负债，鉴于目前中国人口结构较为有利，正在工作并支付养老金的人数要多于领取养老金的人数，整体来看目前的养老金缺口或债务并不大。如果目前的养老体系、退休年龄和支付结构不发生变化，那么我们预计未来几十年里中国将积累起规模庞大的养老金债务，不过这并非当前的政府债务。

地方政府债务规模已成为争论焦点之一。在中国，由于法律上不允许地方政府出现财政赤字和发行债券，因此人们通常难以将政府平台从一般企业部门中区分开来。实际上，地方政府债务主要来自拖欠款项或通过企业实体和融资平台借款。过去两年里，随着中央政府开始担忧地方债务问题并要求银行限制对地方融资平台的贷款，信托贷款和城投债等影子银行业务（我们称之为银行贷款以外的融资活动）快速发展，这进一步推高了地方债务水平。

我们估算2012年底地方政府债务超过16.5万亿，占GDP比重超过32%。我们的估算基于目前最权威的国家审计署公布的地方债务数据（2010年底为10.7万亿）。众所周知，这一数字并不包括县级以下地方债务，并且是多方妥协之后的结果。我们认为地方政府债务并未在2011年显著增加，这主要由于当年政府税收收入快速增长，土地出让收入尚可，更重要的是对地方政府平台的新增贷款受到限制。但这一趋势在2012年发生反转。一方面，随着名义GDP增速走弱，税收收入增长大幅放缓，而土地出让收入跌幅更大，两者均恶化了地方政府的财政状况。同时，各种影子银行业务的快速发展为地方政府开启了新的融资渠道。2012年，城投债发行量大幅上升75%，信托贷款增长73%。另外，地方政府也参与了其他的一些创新型贷款渠道，包括与从银行和其他实体借款的企业签订回购协议等。我们估算，2012年地方政府债务增加了4万亿以上。

上述数字并不是一个完整的估算。随着影子银行的发展，地方政府举债的方式变得越来越不透明，债务也有可能通过欠款积累（例如应收账款等形式）而产生。

中国的债务水平是否已经到了危险的境地？中国将面临债务危机吗？ 我们并不这么认为。

我们估算中国整体债务占GDP比重超过200%，这一水平相比于许多发达经济体来说并不算高（见图3），但大大高于其他发展中国家或地区，这令许多投资者和分析师感到担忧。但是，债务水平本身并不是一个衡量困境或危机的良好指标。对债务可持续性的判断应当基于一国的经济增长、潜在资产和储蓄率。尽管一些发达国家能够在较低的储蓄率下支撑起较高的债务水平（如美国），但在新兴国家或地区之中，具有较高储蓄率的经济体往往拥有较高债务水平。如图4所示，尽管中国的债务水平较高，但同时也是世界上储蓄率最高的经济体之一，这可以为其债务提供资金支持；与其他东亚国家或地区相比，中国也并非是独一无二的例子。

图3：分部门债务水平国际比较

数据来源：CEIC，Haver，万得，瑞银证券估算

图4：高储蓄率伴随着高债务水平

数据来源：CEIC，Haver，万得，瑞银证券估算

另一个方面来看，由于大多数债务危机（尤其是新兴市场发生的债务危机）发生时，往往是在这个国家从国际市场借债颇多，并对市场情绪的突然变化十分脆弱的时期，因此较高的国内储蓄率十分重要。从这个意义上讲，我们认为，中国封闭的资本账户以及大量的外汇储备也有助于防止资本流动的大幅波动（尤其是资本流出）推升借贷成本、引发宏观和金融领域混乱。

中国政府也拥有规模可观的资产（包括地方政府层面），它们在必要时可用于偿还债务。根据财政部数据，截至2013年3月，地方国有企业（包括上市和非上市公司）的股权价值共计约13万亿。我们假定地方政府平均拥有40%的股权，其股权价值可达5万亿。另外，地方政府拥有价值超过5万亿的大量土地储备。地方政府投资的基础设施和房地产项目应该也具有一定价值，即使它们目前尚未产生现金流。因此，地方政府的净债务水平可能远小于整体债务水平。

重要的是，强劲的经济增长对任何债务可持续问题来说都至关重要。尽管中国经济看起来进入了一个增长放缓的阶段，其名义GDP仍然以每年10%的速度增长（上一个十年为15%）。尽管工资成本和房价不断上涨，但工业部门生产率的提高也十分明显，这会有助于中国维持其在世界贸易中的份额和可观的经常账户顺差。我们认为，在名义GDP增速维持在10%且平均利率水平低于7%的经济体中，绝对债务水平超过200%本身并不是一个大问题。

我们到底需不需要担忧中国的债务问题？ 答案无疑是肯定的。

尽管考虑到中国的高储蓄率、有所放缓但仍然强劲的经济增速，占GDP210%的整体债务水平并不是那么可怕，但债务的快速积累确实是一个严重的问题。如图2及略经调整后的图5所示，自全球金融危机以来，信贷余额占GDP比重已经攀升了50个百分点以上，而且我们预计这将在2013年进一步增长。国际经验表明以这种速度积累债务的国家几乎无一例外地会面临财务困境。

信贷快速扩张总会引起资产质量方面的担忧，对中国而言尤其如此。2008-10年间第一次加杠杆的情形很明确：当时在经济下行期间，为了配合政府推出的刺激政策，银行投放了巨额贷款给政府平台；同时为了推动房地产市场复苏，也向私人部门投放了大量信贷。相比之下，近期信贷的大量投放可能更令人担忧，因为这主要来自影子银行信贷的大幅增长（见图6）。影子银行信贷主要包括银行的表外信贷、银行间债券市场融资以及其他金融机构如信托公司发放的信贷，这些信贷的共同点是监管较弱、透明度不足、风险管理较弱、大多投向了受到银行表内贷款额度限制的部门如地方融资平台、开发商、大宗商品贸易商以及那些有一定现金流问题的企业。

在最近一轮信贷扩张之后，经济复苏的迹象仍不明显。似乎信贷增长在推动经济增长方面已不像以往那么有效，这已经令人们开始质疑中国杠杆推动型的增长模式是否已经走到了尽头。

在我们看来，信贷传导到经济增长有一定的时滞，我们预计在今年以来信贷快速扩张的推动下，建设和投资活动将在二、三季度更明显地回升。另外，考虑到企业在银行间信贷市场以较低的成本借入资金、随后又再贷给其他企业或地方政府来赚取利息差价——前后两次交易均被计入社会融资规模，这一重复计算意味着社会融资规模可能高估了实体经济的杠杆率。

不过，也有大量证据显示财务困境也是导致信贷扩张效果不明显的原因之一。一些地方政府和企业没有足够的现金流来支付已有债务的利息，不得不通过借入新债来偿还。这对地方政府而言很正常：即便他们在上次刺激计划中投资了质量较好的项目，大多数项目尚未开始产生现金回报。在经济下行时，地方政府面临着税收收入下滑、土地出让收入下跌的压力，同时上级政府也要求加大推动投资和GDP的力度，显而易见的解决方法便是继续举债、令债务雪球越滚越大。

图5：真正令人担忧的是信贷扩张速度

据来源：CEIC，人民银行，瑞银证券估算

图6：影子银行活动强势扩张

数据来源：CEIC，人民银行，瑞银证券估算 在企业层面上，利润增速在2012年随着名义GDP增速一道放缓、只有2011年18%增速的一半左右。另外，由于很多情况下地方政府及其融资平台都没有能力进行支付，应收帐款也开始累积（见图7）。企业不得不借入更多短期营运资本，通过票据贴现处理现金流问题，并在某些情况下借新还旧。尽管没有人确切地知道多少新债被用于偿还旧债的利息，我们可以作一个估算：如果约80万亿的企业和地方政府债务中有四分之一存在现金流问题，那么需要通过举借新债来支付的利息大约为每年1.4万亿。

最令我们担忧的是目前为止信贷扩张的势头尚未出现放缓的迹象。尽管我们并不认为占GDP210%的债务水平会立刻敲响警钟，我们确实认为债务的快速增长是一个严重问题，尤其是考虑到这主要通过影子银行渠道产生、同时经济又处于明显的困境。这一债务增长趋势不论在长期还是短期都不可持续，信贷扩张的速度和性质都让我们对宏观和流动性风险感到十分担忧（见我们3月19日的报告“我们对影子银行的担心到底何在”）。

图7：工业企业应收账款

数据来源：CEIC，瑞银证券估算 什么会让情况变得更糟？

什么会让目前的债务状况显著恶化、从而触发更严重的问题？以下我们列出一些可能的情景。

外需滑坡——如果欧元区经济更严重地衰退或美国经济再起波澜，使得中国的出口大幅下滑，那么企业盈利会进一步下滑，产能过剩问题会更加严重，价格下跌则可能显著抑制名义GDP增速。更糟糕的是，政府可能会觉得有必要进一步增加地方政府和国有企业的杠杆以促进增长。

房地产市场崩盘——如果房地产销售和建设活动大幅下跌，建材、化工、设备和能源等重工业需求也会衰退。由于这些企业的杠杆率已经较高，其利润会大幅减少并面临严重的偿债问题。另外，在这种情况下，房地产和土地价格也可能下跌，危及地方政府土地出让收入，同时也会令很多地方政府和企业债抵押品价值缩水，这可能会引发严重的信贷收缩。

突然且严厉的信贷紧缩——如果中央通过全面禁止地方政府举债行为、突然且显著地收紧影子银行活动或整体信贷，那么随之而来的信贷收缩可能将触发偿付问题，并可能进一步蔓延至企业部门。

突然且大规模的资本外流——一个相对封闭的资本帐户能够帮助中国维持较高的国内储蓄率，为银行系统提供了廉价且稳定的资金来源以支持信贷扩张。如果政府放开资本帐户、让资本流出变得更容易，那么某些情景下突然且大规模的资本外流可能会打击国内金融系统的信心，从而显著推高借款成本，导致严重的债务困境。债务问题可能会如何演变？

我们分析，未来可能会出现以下几种情景：信贷继续快速扩张，直到出口或国内经济强劲复苏，或直到扩张无法持续、债务危机发生；经济很快进行大幅去杠杆，同时进行大规模债务重组；信贷扩张逐渐放缓，系统内的问题债务进行阶段性重组。

过去20年里中国经历过两次去杠杆。在1992-1995年间，大规模的货币和信贷扩张在帮助推动经济高速增长的同时也形成了两位数的通胀，但去杠杆未能持续。到1996-97年间，增长显著放缓，经济积累了过剩产能，债务问题扩大，最终使得银行系统不良贷款率达到40-50%。这为接下来十年痛苦的国有企业和国有银行重组拉开了序幕。

2004-2008年间，在国有企业和国有银行重组改制之后，得益于强劲的外需、以及1990年房改带来的火热的国内房地产市场，中国开始去杠杆。对轻工业和重工业产品的强劲需求帮助消化了过剩产能，增加了企业盈利并减少了经济对信贷的依赖。

这一次，全球经济疲弱、出口不太可能挽救经济，而房地产市场也已经呈现＂泡沫化＂的特征。

很多人认为正确的做法是结束信贷“盛宴”并立即进行债务重组，这可能会在目前引发破产和混乱，但会让未来经济发展奠定更牢固的基础。但是，这一做法可能会在短期导致一系列问题：经济增长显著放缓，价格水平下滑并导致社会不稳定。经济陷入困境也可能令改革难以推进、无法将经济引导至较好的长期增长轨道——这一点欧元区的经验可以带给我们启示。

在我们看来，中国更可能采用一贯的循序渐进式的方法来解决债务问题。我们预计政府将通过收紧监管逐步降低信贷增速，尤其是影子银行信贷增速；建立为地方政府中长期项目融资、缓解现金流压力的长效机制；对一些现有债务进行重组，由银行承担部分债务负担；同时，给予银行激励、要求其对大部分其他债务展期。当然，这并不能完全解决问题。要让这些措施收到效果，我们认为，政府应当出台一些必要的结构性改革以促进私人部门投资和就业增长、允许产业整合，从而推动生产率持久增长。

在上述情景下，经济增长和市场会有怎样的表现？

经济增速应当会随着信贷增速放缓和债务重组而放缓；一些企业应当被允许破产，但存活下来的企业应会拥有更健康的利润率、以及更强的投资动力；银行不良贷款应会在重组期间上升，收入增速会放缓，对银行股东来说并非利好，但可能会给该行业的前景注入一些信心。

第二篇：中国地方政府债务问题探讨

中国地方政府债务问题探讨

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

[1]曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制.经济经纬，2005.5

[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

[4]中华人民审计署2011年第35号.全国地方政府性债务审计结果.http：//

第三篇：中国乡镇政府债务问题研究

中国乡镇政府债务问题研究

我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响着农村经济的持续健康发展。

一、我国乡镇债务现状

1，增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。

2，不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

3，债务资金来源和用途复杂多样。2000年来,各地资金用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债。许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,这成为新增债务形成的主要原因。

二、我国乡镇债务的成因

1，城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。我国城乡经济发展差距巨大，财税管理体制严重向城市倾斜，农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源。

2，乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。

3，财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。

4，行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,形成大量负债。

5，财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。

三，解决乡镇政府债务问题先要消除不良债务产生的基础

1，明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。

2, 进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,3，深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。

4，完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。5，完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。

要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于缩小城乡差异，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。

1，加大城乡统筹力度,防范新增债务。统筹城乡发展,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入。2，全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想。

3，明确责任、分类处理。根据债务的具体用途和成因,按照“谁举债、谁受益、谁负责”的原则,明确债务偿还责任,并将其落实到具体单位或个人。根据各地实际情况,分类逐项,先易后难,合理有序地化解债务。重点解决欠发达地区乡镇债务问题。,

第四篇：严重心理问题

严重心理问题。诊断依据：

1、症状不是由躯体疾病所致

2、按区分正常与异常的心理学三原则，该求助者的知情意协调、一致，个性稳定，有自知力，主动就医，并且没有表现出幻觉、妄想等精神病性的症状，因此可以排除精神病性问题。

3、症状由婚姻问题引起，属于强烈现实刺激。

4、求助者的情绪反应已经泛化。

5、症状表现：主要心理症状是：内心痛苦、情绪低落、心烦、后悔、委屈、气愤、兴趣下降、注意力不集中。主要躯体症状是：食欲下降、入睡困难、头昏脑胀。

6、症状持续时间长，半年左右，精神负担重，存在内心痛苦，影响了社会功能，有回避出现。

转介时需注意什么？

1、应当事先征求求助者的意见并说明理由。

2、咨询师应该向求助者介绍新咨询师的基本情况，尤其是其专业特长

3、转介时可向新到额咨询师详细的介绍求助者的情况，提供自己的分析和看法，但不宜泄漏求助者出于对自己的信任而提供的隐私，否则就是对求助者不尊重。

4、如有必要，原咨询师可以与新咨询师交流。

阻抗表现形式：阻抗是求助者在心理咨询过程中对自我暴露与自我变化的抵抗，其意义在于增强自我防御。表现形式：（1）讲话程度上的阻抗，包括沉默、赘言等。（2）讲话内容上的阻抗，包括交谈、情绪发泄、谈论小事、假题问题。（3）讲话方式上的阻抗，包括健忘、顺从、控制话题、最终暴露等。（4）咨询关系上的阻抗。

合理情绪疗法原理：创造的一种心理治疗理论和方法，通过纯理论分析和逻辑思辨的途径，改变求助者的非理性观念，解决情绪和行为上的问题。其核心理论是ABC理论。A是诱发事件，B信念，C是情绪反应、行为结果。

2、ABC的关系：A不是C的直接原因；B是不合理的、不现实的信念导致情绪困扰和神经症；治疗核心是通过改变不合理的信念来改变、控制情绪及行为结果。

简述合理情绪疗法的过程。

1、心理诊断阶段，明确求助者的ABC：寻找求助者的不合理信念。

2、领悟阶段：实现三点领悟：（1）是信念而不是诱发事件本身引起了情绪及行为后果。

（2）求助者对自己的情绪和行为反应应负有责任。（3）只有改变了不合理信念，才能减轻或消除各种症状。

3、修通阶段：（1）与不合理信念辩论。（2）合理情绪想象技术。（3）家庭作业（4）其他方法

4、再教育阶段：重建心理与行为模式。

阳性强化法的工作程序、原理及注意事项：程序：

1、明确目标行为

2、监控目标行为

3、设计干预方案，明确阳性强化物

4、实施强化

5、追踪评估。原理:阳性强化法的理论基础是行为主义理论，行为主义理论认为人及动物的行为是后天习得的，是行为结果被强化的结果。如果想建立或保持某种行为，可以对其行为进行阳性刺激，即奖励，通过奖励强化该行为，从而促进该行为的产生和出现的频率，行为得以产生或改变。这就是阳性强化法的基本原理。注意事项：

1、目标行为单一具体。

2、阳性强化应该适时、适当。

3、随时间进程，强化物可以由物质刺激变为精神奖励，待目标行为固化为习惯后，最终可以撤销强化物。

咨询时与求助者商定的咨询方案主要包括什么内容？

1、咨询目标

2、双方各自的特定责任、权利与义务

3、咨询次数与时间安排

4、咨询的具体方法、过程和原理

5、咨询的效果及评价手段

6、咨询的费用

7、其他问题及有关说明

怎样和该求助者商定咨询方案?1．首先向该求助者介绍咨询方案的内容及制定的原则。2．按照咨询目标、原理与方法、评估、双方的责权利、时间与次数的安排、费用的估计及其他等项内容逐一商定。3．咨询方案是双方商定的，不能由咨询师或求助者单方制定。4．最终制定的咨询方案以文字或口头形式固定下来。5．咨询方案制定后，经双方认可，可以进行修改。

摄入性谈话时，要注意些什么?1.心理咨询师的态度必须保持中性。2.提问中避免失误。3.心理咨询师在摄入性谈话中，除提问和引导性语言之外，不能讲任何题外话。4.不能用指责、批判性语言阻止或扭转该求助者的谈话内容。5.在摄入性谈话后不应给出绝对性的结论。

6.结束语要诚恳、客气，不能用生硬的话做结束话，以免引起求助者的误解。

第五篇：基层债务问题

材料一：

一是债务规模大，债务时空跨度长，债务构成复杂，其间由于乡镇的撤并、机构和人员的变动，部分乡镇的部分债务债权关系已不十分清晰。二是乡镇债权中很大一部分是暂付各种基建工程，这一部分的暂付款由于基建工程未进行工程决算审计，而一直在帐面上挂帐，从而形成虚假的债权。而实际情况是乡镇政府大部分工程基建中工程款多少都还有部分未支付，是乡镇政府的隐性债务，而不是帐面上所反映的债权。

三是领导干部及财务人员责任心不强，新官不理旧案，对前任移交的债权债务不予以清理，导致了债权债务经年累积。这部分债权债务由于时间久远、性质不清，会给清理工作带来很大的麻烦。

对策：一是财务人员要及时对本单位的债权债务进行清理，按行政单位制度规定，能结算的结算，应核销的核销，该冲转的冲转，从而充分反映本单位债权债务的真实性。二是要严格执行财经纪律，严禁举新债还旧债，严格控制非生产性开支，杜绝发生新的不良债务。三是各乡镇应设立往来帐消减目标，上级政府部门应对各乡镇债务消减完成情况予以考核奖惩，并将此作为领导干部执政政绩的一个重要内容来抓。

材料二：

作者按：基层政府的债务，实际上是中央政府通过分税制改革，把财力向中央集中，却继续让基层政府承担农业基础建设、义务教育、卫生医疗等开支造成的历史欠债。是中央政府在税基很小、负担很重的农村一次分配的不合理和二次分配的缺失的双重背景下造成的财政包袱。是中央政府的信用透支，它既造成了基层政府公信力和执政力的降低，恶化了干群关系，又破坏了长久以来的农村金融秩序，延缓了农村的资本化过程，实际上使“三农”问题的解决更加困难。

* 基层政府穷到什么地步了呢？在安徽某镇，连镇长办公室的电话都因为欠费停机了。安徽省平芋镇政府因为还不起酒楼的钱，政府办公大楼被法院判给了债权人。

* 基层债务已经造成部分地区基层政府的瘫痪。湖北一些欠债的基层，镇长、乡长都纷纷外出打工了；河南某镇，除了镇长、副镇长还上班，其余人都已经“罢工”。

* 据农村问题的专家估计，县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如果按照李昌平的定义，把县、乡、村三级行政组织所欠的债务叫基层债务，其中不包括国有企业、集体企业和事业单位所欠的债务。那么具体数字到底有多少，是谁也说不清的。

山东一个3万人的中等镇负债4000多万元，2000年对四川省的100个乡镇政府的抽样调查表明，有82个有明显的债务，46%乡镇政府债务高于100万元，有一些高达120万元。个别乡镇政府甚至已用光了2015年的预算收入。截至2003年底，四川省县级政府债务总额达739.2亿元，平均每个县负债4.11亿元。其中乡镇债务279.73亿元，平均每个乡镇负债552万元。（1）安徽省凤阳县，2003年一年形成的债务是1.13亿。（2）1999年来自湖南省的一份调查表明，大约2000个乡镇政府中的88%有明显的债务；有一些在1999年之前已经用光了2003年的预算收入。

《四川日报》的记者在川、鄂、湘三省采访结果显示，三省县、乡、村普遍存在巨额债务。四川省乡级债务达142亿元，村级负债39亿元。全省负债亿元以上的乡镇7个，负债500万以上的村有5个。部分地市所有乡村都负债，地处该省最富庶的成都平原的德阳市乡镇平均1520万元。同时，不良债务巨大，该省乡村逾期债务达123亿元，占债务总额的68%。湖南省乡镇负债面高达88%，湖北省连“经济十强县（市）”的县、乡、村三级都普遍债务累累，其中“首强”仙桃市光市级财政负债就达1.4亿元，而另一“十强”天门市则已超过4亿元。湖北省天门市现有村级债务总额为3.34亿元，村平近50万元。安徽省和县2002年全县县级负债1.5亿元；乡镇负债8865万元，比上一年增加了700多万元，其中负债最高的乡镇达1784.9万元，乡镇平均负债422.1万元。云南省有乡镇1590个，建立乡镇财政机构的有1578个。2000年全省乡镇赤字4.8亿元，隐性赤字为9.3亿元，乡镇债务为38.2亿元，平均乡镇负债331.4万元（按1578个乡镇计算）。

江汉平原某县的村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。在江汉平原，该县基层债务不是最多的，属中等水平。（3）

江苏省宿迁市截至到2001年底，全市115个乡镇（街道办）都有不同程度的债务负担，负债总额达13．36亿元，乡镇平均负债1161．5万元。

中南大学商学院国贸0203班大二女生曹裕在致温家宝总理的信以及《关于湖南省桃江县花果山乡政府负债情况的报告》，》透露：该乡政府负债高达400多万元。（4）

有的地方，欠100多万元高利贷的村都有不少。富饶的江汉平原如此，全国其他基层组织可见一斑。

根据《新闻周刊》记者获取的权威数据，湖南省乡镇负债总额为85.4亿元；浙江省乡镇政府负债36.4亿元。这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。

剔除2000年以来的债务增长，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的负债总额进行匡算，平均每个省60亿元。

1999年，国务院办公厅曾经下发了《国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》。但是清查的结果并没有对外公布，据外界猜测当时乡村两级债务已经达到2000多亿。所谓的彻底清理，也无疾而终。基层政府的债务终于一拖再拖，终成沉疴。

最近北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。（5）。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

如此巨额的债务，在世界范围内也是罕见的。因为这一数字与1999年整个农业的产值24519.1亿相比，其比例之高令人触目惊心。在外国足以导致政府破产或者执政党下台。那么这些债务到底是何时形成的？债务比例有什么构成？有哪些债权人？农村基层债务到底应该怎么消化？是像国有银行商业化改革一样由中央财政“注资”；还是有地方政府自我消化？还是让那些无法还债的政府破产？回答这些问题，需要的不仅是直面现实的勇气，更需要从当事人政治力量的博弈和该问题在执政党视野中的利害来分析。

一．基层债务的行成过程、特点和原因。

有些研究者认为县级财政之所以有债务，是因为地方政府想出政绩，搞了一些形象工程。那么钱从哪里来？他们只能从国有银行借到钱。所以“县级财政的债务其实也就是银行的不良贷款”。（6）实际情况正好相反，众所周知，1997年中央召开的全国金融工作会议和中发（1997）19号对国有银行改革作了总体部署，国办发（1998）120号文转发了《国务院转发中国人民银行国有独资商业银行分支机构改革方案的通知》，明确要求工农中建在2000年前要撤并10%的县支行。中国银行首先撤销了原省分行所在地的26家市分行，实现省市行人财物资源的重新组合。在1998～2000年3年间，中国银行机构总数减少2284家，下降15%。县及县以下机构网点占中行机构的份额也由1997年底的56.2%下降为41%。四大银行更是严格控制在农村的信贷量，向上收缩信贷权。所以，县级债务银行不可能是最大债权人。

那么债务到底是怎么形成的呢？我们不妨先看一个个案。

请看《一个镇长的自白————农村基层的债务是怎样欠下的》，作者是一名在基层工作多年的镇长，他所在的镇人口4万，负债1300多万元，财政赤字240万元，而2001年同级财政收入只有134万元。他说“据我所知，全县60多个镇乡90％都负债。我镇负债的主要构成，一是原来政府办的农村合作基金会清盘关闭后，为清退农民本金，镇政府把所有的钱全赔进去后，还向中央专贷400多万元；二是基层供销社原来大量吸收农民入股，成为变相的银行，高息揽储。由于经营不善，管理混乱，严重资不抵债，清理整顿后，要退农民的钱，也由政府兜底，已专贷100多万元，而且还有300万元本金无钱退给农民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建设欠款；五是欠上级水费、公路款等。财政赤字是因为发不起工资，县财政超调资金形成。本级收入134万元，而教师和公务员工资一年就320多万元，怎能不赤字？”。甚至为了完成税收任务，确保工资发放，一些镇乡领导个人借钱垫税，因为连预征的对象也没有了。基层政府借钱垫税，加重了债务，却也实出无奈。他说“我们也理解县上的困难，为保工资，上半年已借了几千万元，以收定支也是迫不得已。税收“空转”已经十分严重，有的镇乡一年税收“空转”高达三十四万元。全县去年年底预征和空转的税收应该是个不小的数字。”（7）

再以李昌平所在的湖北监利县为例。该县1995年以前基本不欠债，且有80%乡村有节余，从1996年开始，全县债务每年以2亿元速度增长。农民负担款征收慢，上面追得紧，乡村为了“抢先完成任务”——借债；机构和人员增长快，行政支出不足——借债；抗灾——借债；修房子、买车子——借债；还旧债——借新债。当民间借债有了一定的规模以后，就形成了债务的恶性循环，该县每年支付基层债务的利息在1.7亿元以上，而每年农民合理负担总额也没有1.7亿元。（8）

从宏观环境来讲，1994年的税收改革，影响了地方政府的财政收入。虽然1994年的税收改革本质是建立税收共享体系，然而，这个体系使中央政府享有税收收入的大部分。1980年，地方政府税收收入占整个政府收入的75%，而2001年只占整个政府收入的不到48%。1980年，地方政府开支占整个政府开支的46%，而2001年占整个政府开支的近70%。同时，随着中国经济逐渐走出短缺经济阴影，地方政府拥有的乡镇集体企业的效益下降，导致地方政府财政收入的大大减少。另外，1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，地方政府公共管理职能和经济发展任务并由此造成的开支压力不断增大，而财政集中度反而大幅提高：中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省级政府集中的财力也从1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。然而，这仅仅是构成基层政府“债务机制”的因素之一。更多的因素，则表现在基层政府在举债问题上严重缺乏自我约束，甚至违背基本的“借贷规律”。（9）

从1960到1985年的各年，地方政府均有预算盈余。从1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的税收改革完全改变了这一局面。地方政府预算从1993年的61亿元盈余一跃成为1994年的1727亿元赤字。从1994年开始，各省每年均有预算赤字。地方政府的赤字从1994年到2001年以16%的年增长率增加。基于2002年预算，地方政府的债务在2002年将达到3630亿元，比2001年增加了25%！

最近几年，中央政府的财政收入占整个财政收入的约50%，但却仅仅支付了整个政府支出的大约30%。地方政府请求中央政府拨款，中央政府酌情将款项拨回到地方政府。即使是最富有省份也需要大笔的中央返还才可付清其预算赤字。例如，1999年中央政府向广东省返还208.6亿元，占该省预算收入的27%；对上海返还229亿元，占上海预算收入的54%；对江苏省返还203亿元，占江苏预算收入的59%。

在这样一个背景下，从1996年开始，基层债务开始大规模的出现了。1993年，农产品开始大幅涨价，农民收入有了很大的增长，农业税和各种乱摊派大幅增加，县乡村三级日子好过了：工资大涨；机构和人员膨胀；奢华作风开始盛行，房子、车子、手机、电脑等越配越高级，公费考察从国内发展到国外，从主要领导发展到一般干部，甚至村民办教师、小组长也要出去“考察”。1996年，农产品价格开始下滑，内地乡镇企业也大面积滑坡，中央出台减轻农民负担的13号文件，县乡村的收入增幅减缓，有不少地方出现了负增长。但是，支出却刚性增长。借债成了普遍采用的缓解财政危机的办法。由于国有商业银行退出县域经济，农村信用社实力有限，借债的手伸向了民间，一种方法是成立农村合作基金会，高息揽存，用于政府消费；另一种方法是直接找民间拿月息30‰的高利贷。部分基层干部参与其中。由于高利贷管理混乱，“营运债务”一度发展成为某些干部的生财之道。