乡镇政府政策执行力研究综述

第一篇：乡镇政府政策执行力研究综述

乡镇政府政策执行力研究综述

摘要：乡镇政府是我国政府层级中最基层一级的行政机关，是国家各项政策的具体执行者，其政策执行力的高低直接关系到广大农民利益和社会主义新农村建设的战略目标实现。本文从乡镇政府政策执行力的研究意义、概念界定、不足现状、原因分析以及提升对策等方面对当前乡镇政府政策执行力的主要研究成果进行了梳理，并在此基础上对当前的研究作了简要评述，提出了乡镇政府政策执行力问题后续研究可以探索的角度、方法和方向。

关键词：乡镇政府；政策执行力

一、研究意义

美国政策学者艾利森曾说过，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案确定只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执行”。可见，政府政策

①执行力是政府工作的生命力。政府制定政策的根本目的是为了使政策变成现实，这依赖于各级政府对政策的有效执行。乡镇政府作为我国最基层政权组织，直接面对数以万计农民，是政府机构系统的触角、基石和国家各项政策的具体执行者，是国家意志在地方输出的最终端，其政策执行的有效性直接影响着农民对政府的信任。

我国是一个传统农业大国，尽管现在城镇人口的数量已经超过了农村人口的数量，但总体来说，我国城市化的水平不高，农村人口仍占据着较大比例，提高乡镇政府的政策执行力，将中央或上级地方政府的惠农政策有效地落实到农村地区，让农民更多地享受国家优惠政策带来的好处，对于巩固党在农村基层政权组织中的执政地位具有重要意义，也是推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的重要保障。

二、乡镇政府政策执行力概念的界定

对乡镇政府政策执行力概念的界定可以从分析乡镇政府政策执行的特性入手，乡镇政府政策执行特性表现在：

①陈振明.公共政策分析[M].北京，中国人民人学出版社，2003.一是最基层性。乡镇政府作为国家政府组织中最基层一级的行政组织，处于政府机构金字塔的最底层，是与农民群众接触最直接、联系最紧密、交流最频繁的一级政府。同时，作为政策执行的最后一个环节，高质量、最真实地将上级惠民政策在村镇中加以执行，对于提高乡镇政府和中央政府的公信力具有重要作用。

二是执行性。“决策少、执行多”是乡镇政府在行政管理中的一大特征，“就乡镇政府所执行公共政策的来源及比例，我们基本可以得出以下结论：80%来源于上级政府、15%来源于同级政权（乡镇党委、人大政府）、5%来源于其他公共组织或政治实体。” ①结合对乡镇政府政策执行特性的分析，我们可以对乡镇政府的政策执行力作出以下界定：乡镇政府的政策执行力是乡镇政府及其工作人员根据上级制定下发的政策，通过制定政策实施方案，有效整合各种资源，将上级政策意图加以实现的一种能力。

三、我国乡镇政府政策执行力的现状

关于乡镇政府政策执行力的现状，许多学者认为长期以来，乡镇政府的政策执行力是比较强的，但伴随着社会主义新农村建设进程不断加快，基层乡镇政府的职能也出现了较大的转变，而乡镇政府政策执行力的强弱直接关系到农村发展和广大农民利益实现，因此，有必要认清我国乡镇政府政策执行力的现状。归纳起来，我国乡镇政府政策执行力的现状主要表现在以下几方面：

（一）对政策的敷衍执行。许才明认为这是政策执行无力的表现，表面上制定文字上与上级一致的实施方案，而实际上出于个人或局部利益的原因，将其束之高阁，甚至背地里还干着与上级政策背道而驰的事。政策敷衍类似于荷兰学者H.布雷塞斯(Hans Bressers)和M.霍尼赫(Mac Honigh)所说的“象征性合作”，即“如果中央政府的政策合作限制地方政府的政策空间，而中央政府又无法检查时，地方政府多会采取象征性合作的方式。因为地方政府不愿意公开拒绝与中央 ① 许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J].学术论坛.2009,（9）.政府的合作。” 政策敷衍不仅影响了政策目标的实现，而且也影响了上级政策 ①的权威性与严肃性，恶化了政策的执行环境。

（二）对政策的选择执行。选择性政策执行在基层政府中较为普遍，某些乡镇领导干部为了地方或个人利益，对上级政策进行选择过滤，中途截留，避免使政策内容传达到目标群体和利益相关人。这一现象实质破坏了上级政策的严肃性和权威性，扰乱了国家利益与地方利益，集体利益与个人利益的关系，导致政策变形和执行走样，妨碍了政策整体性功能的发挥和政策目标的实现，甚至最终造成政策执行失败。

（三）对政策的附加执行。潘瑾认为，附加性政策即所谓“土政策”是打着贯彻上级政策要结合当地实际的旗号，自立一套，自行其是，制定的不切实际的做法，结果是损害了大局，使上级的政策得不到贯彻落实，造成了地方保护主义或小团体利益。附加执行是政策灵活性严重扩张的表现，各地所制定的“土政策”、“土规定”不仅复杂扭曲了政策执行活动，同时扩大了原政策的调控对象与范围，消耗了更多政策资源，也助长地方保护主义。

（四）对政策的替代执行。“替代执行的最大特点是政策的变异性”，近

②年来，随着中央与地方的分权，地方政府所获得的政策制定与执行中的自主权有所增大，一些地方政府为了使自身利益获得最大化，在政策执行中采取偷梁换柱的做法，这些做法与原政策貌合神离，对上级和对下级都具有极大的欺骗性。这种“上有政策、下有对策”的做法最终使上级政策名存实亡，使上级政策目标无法实现。

（五）对政策的机械执行。机械地执行政策不仅造成政策执行效力低下，而且还在一定程度上造成公共资源的浪费，导致执行结果偏离政策目标。这种不讲条件的机械执行上级政策，其执行也只是流于形式上的。毛泽东同志曾指出，“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正执行上级的指示，这是反对上级的指示或者对上级指示怠工的最妙办法”。

③ ① [荷兰]H·布l雷塞斯，M·霍尼赫:《政策效果解释的比较方法(中译文)》，《国际社会科学杂志(中文版)》，1987年第2期，第119页。② 霍海燕:《当前我国政策执行中的问题与对策》，《理论探讨》2004年第4期，第87页。③ 毛泽东:《反对本本主义》，《毛泽东选集(第一卷)》，人民出版社1991年版，第111页。

（六）对政策的无力执行。造成政策执行无力的原因包括上级政策执行成本的高昂和政策执行资源的缺乏，也可能由于上级政策缺乏科学性，超越了下级政府的执行能力，导致了下级政府无法将政策执行到位。其次，乡镇缺乏良好的政策执行环境，造成了对政策执行的“有心无力”，何林深、常坤从乡镇缺乏政策执行良好的法制环境、乡村宗族势力对政策执行影响的干扰、乡村落后的社会文化观念等方面分析了乡村环境对政策执行的影响。

四、我国乡镇政府政策执行力不足的原因分析

关于导致我国乡镇政府政策执行力不足的原因，学者们进行了多方位的分析。仲艳君从政策自身因素、政策执行主体因素、政策执行机制、政策目标群体障碍和政策执行环境等方面进行了分析。闫磊认为：政策执行财力资源不足、政策执行人员素质不高、政策目标出现偏差与冲突、政策对象相对保守、乡镇政府权威流失、乡村利益整合与协调难度加大及缺乏健全的政策执行监控制度是当前乡镇政府政策执行力低下的原因。常坤认为乡镇政府政策执行力低下的原因主要是乡镇政府行政体制不完善、缺乏良好的执行环境、监督约束机制不健全、执行主体综合素质不高和乡村社会文化观念落后等五个方面造成的。周定才认为乡镇政府政策执行力不足的原因可归结为：对政策执行的不重视、执行主体素质不高、政策执行机制不健全、利益配置失衡。中央民族大学贾雅茹从主客观两方面分析了乡镇政府政策执行力不高的原因。主观原因是：执行人员对政策的认知度不高、执行人员缺乏公共理性、政策宣传力度不够以及政策执行过程缺乏控制，使得政策执行偏离了政策执行目标。客观原因是：政策执行资金不足、政府信任度低、政策本身的原因。

五、提升我国乡镇政府政策执行力的对策

对于如何提升我国乡镇政府的政策执行力，学者们从不同的角度出发，提出了一些对策和建议。概而论之，可以归结为以下几个方面：

（一）主张提高政策执行主体的能力和素质。政策最终是人来落到实处的，政策执行力的高低与乡镇政府政策执行人员素质的高低有直接关系，常坤认为提升乡镇执行人员素质应从以下几个方面着手:一是加强学习培训，提高人员素质；二是加强思想教育，培育执行理念；三是创新手段，用技术作支撑；四是强化监督机制和建立执行力问责制。闫磊认为可以从提高乡镇政府的人员“准入门槛”、加强对乡镇政府人员的培训、改革现有乡镇人事奖惩制度等方面着手。

（二）主张提升公共政策的质量。“政策的有效执行是以能够最大限度地体现广大民众切身利益的高质量的政策为基本前提的，而高质量的政策则需要有科学的民主决策制度作保障”。许才明认为，乡镇政府执行的政策主要来源于上级

①政府。因此，对于上级政府要努力提高自身的决策水平，要注意做到两个方面的工作：一是要建立完善的决策体制；二是在决策内容上要尊重农村实际。贾雅茹则提出从明确规范上级政策的执行内容、明确政策执行主体、注重政策执行效益三个方面来提高上级政策制定的合理化，促进乡镇政府对上级政策的有效执行。

（三）主张优化政策执行环境。学者们多是主张从改善政策执行的政治文化环境、行政管理环境、经济环境等方面着力，为政策执行提供有效的保障。另外，政策环境还具有复杂性、差异性和多变性的特点，因此，政策环境的不确定性和某些突发事件的发生，会对政策执行造成影响，因此政策执行主体需要引起一定注意，不断调整执行方式，与特定的政策环境达成平衡，才能使政策得到成功执行。

（四）主张加强政策执行机制建设。关于加强政策执行机制和制度的建设，学者们的观点看法趋于一致，多是从改革权力配置机制、建立健全政府利益调节机制、健全信息沟通和反馈机制、加强对乡镇人员政策执行的评估、规范政策执行的监控机制、建立政策执行绩效评估制度、完善农民监督参与机制、建立执行问责制等方面进行分析，强调不断推进政策执行相关机制和制度的建立和健全，从而保证政策的有效执行。

六、总体性评述与研究展望

总体观之，学术界对乡镇政府政策执行力的问题进行了有意义的探索，取得了一些研究成果，但乡镇政府政策执行力研究是一个系统庞杂的工程，从现在的研究进程来看，乡镇政府政策执行力的研究尚处于起步阶段，研究成果不多，因此还存在着较大的研究空间；从已有的研究成果来看，大多是涉及理论研究，且 ① 丁煌《:政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》，人民出版社2002年版，第290页。多是侧重于我国乡镇政府政策执行力不足的现象及原因分析，针对性研究和实证研究方面相对缺乏。

乡镇政府政策执行力问题本身具有普遍性，我国东、中、西部区域之间经济、社会发展具有很大的不平衡性和差异性，对我国乡镇政府进行具体的分层次、分类别的针对研究，有利于提高研究的针对性，找到研究的新视角和突破口。其次，也要注重采用实证研究的方法开展调查研究，实证研究是科学研究的第一步，只有获取第一手客观资料，才能归纳出对事物本质和规律的认识，正如有的学者所说，现在对政策执行力的研究多是停留在规范性分析上，“每一句话都是对的，但每一句话都没用”。因此，有必要在日后的研究中逐步加强实证研究，通过访谈观察和调查研究来揭示一般结论，依据客观形势变化，有针对性地提出符合本地乡镇政府政策执行力的提升路径，只有这样，该领域的研究才能得到深化，研究成果也才能得到转化。参考文献：

[1]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民人学出版社，2003.[2] 杜思宇.我国政府执行力存在的问题及对策研究[D].东北师范大学硕士学位论文，2011.5.[3] [美]道格拉斯·C·诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》[M].上海：三联书店，1994.[4] 丁煌:政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析[M].北京：人民出版社，2002.[5] 霍海燕:当前我国政策执行中的问题与对策[J].理论探讨，2004.[6] 何林深.浅论基层乡镇政府行政执行力.沧桑[J].2009.1.[7] 毛泽东:毛泽东选集(第一卷)[M].北京：人民出版社，1991.[8] [荷兰]H·布l雷塞斯，M·霍尼赫:政策效果解释的比较方法(中译文)[J].国际社会科学杂志(中文版)，1987.（2）.[9]许才明.乡镇政府公共政策执行力问题研究[J].学术论坛，2009,（9）.[10] 谢庆奎，陶庆.政府执行力探索[J].中国行政管理，2007，（11）.[11] 莫勇波.政府执行主体的不利心态及政府执行力：制约分析与治理策略[J].理论导刊，2007，（4）.[12] 胡中平，论提升我国政府的公共政策[D].中南大学硕士论文，2006年12月.[13]竹立家.政府改革步入强化执行力阶段[J].中国改革，2006，(10).[14]程守艳.西部少数民族地区乡镇政府行政执行中的优势、劣势分析[J].内蒙古农业大学学报，2010.2.[15]周定才.我国乡镇政府政策执行力研究[D].苏州大学硕士论文，2009年04月.[16]潘瑾.乡镇政府执行力存在的问题[J].知识经济，2007，9.

第二篇：政策执行力

政策执行力”作为构成“政府执行力”概念的核心要素，成为各级地方政府研究的一项重点新课题。地方政府处于国家政权的末端，是支撑整个国家公共管理体系运行的基础，特别是通常会直接面对公众的县、乡两级政府，负责贯彻、落实国家的各项公共政策及决议，是国家意志在社会范围内的输出终端。但现实的情况是我国地方政府在公共政策执行这一环节上还面临着很多亟待解决的问题，在公共政策执行方面的工作有效性还难以全满地满足我国的快速社会发展对于公共政策执行领域所提出的时代要求。现

代组织理论之父韦伯(Max．Weber)在其所提出的科层制组织理论中认为，政治是政 治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情，应该远离政治领域。据此，韦伯把整个政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构，在严格的等级制模式 基础之上，政府机构及其官员不偏不倚地执行被政治官员决定的政策，而组织内 的各级官员都必须具备执行政策所需要的专业知识与技能背景，从而充分强调了 府作为国家最大执行机构的执行能力的重要性。马 普雷斯曼

(JeffreyL．Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)发起了政策执行研究运动，把 人们研究的注意力再一次引向政府对政策的“执行”上。他们指出，必须重视政府 的政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之 间建立起密切联系【2引。他们的观点迅速引起了强烈的反响，从而导致了“执行运 动”的兴起，使得人们再一次认识到政府的执行的重要性。

:第一,从各级地方政府层面对政府执行力进行分析,侧重于地方政府,包括县级政府、乡镇政府和城市;第二,从政府管理体系层面对政府执行力进行分析,包括政府组织制度和运行机制角度、政府执行主体角度、责任机制角度、公共权力角度、政策合法性角度、评估指标角度、政治文化;第三,从政府未来发展层面对政府执行力进行分析,包括服务型政府角度、责任政府角度、公信政府角度。

政治与行政应该分离，认为任何一项政策必须有技术性职员的帮助才能完成，同时强调了行政部门负责执行政策的重要性。总之，对执行和执行力涵义的界定，国外学者都有不同的看法，并随着政治、经济、文化等领域的发展而表现出不同的内涵。

对政府政策执行力可以看作是政策效益与政策成本的比值，当成本越大时，执行力就越低；效益越大时，执行力就越高。

政府执行力建设包含很多内容，公共政策总体来说，要完成政策制定以及政策执行等多个管理环节，其中，政策执行可以定

位为公共政策实践发展的关键要素，是完成既定的公共政策目标的重要手段和基本方式。因此，政策执行环节中表现出来的效率水平，是直接对政策目标实现可能性产生重要影响的因素。但现实的情况是我国地方政府在公共政策执行这一环节上还面临着很多亟待解决的问题，在公共政策执行方面的工作有效性还难以全满地满足我国的快速社会发展对于公共政策执行领域所提出的时代要求。

政府执行力建设包含很多内容，其中加强政策执行力的建设对提升政府形象、维护公民利益有着重要的作用。之所以文章着重强调政策执行力，是因为维系政府组织生存的基础不仅仅是法律、制度等的刚性规定，更关键的要素在于各级政府机构如何灵活、有效地贯彻落实各项制度和政策。只有政府科学合理地执行政策，政府执行力才能得到提高。总之，政府执行力是否提高可以通过政策执行结果体现出来。

006年3月5日，“执行力”这个词由温家宝总理提出，并第一次出现在《政府工作报告》中，这个报告重点强调“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。这个工作报告反映了中央政府开始关注政府执行力。2007年全国人大五次会议在北京召开，会上，政府执行力建设的重要性被温家宝总理再次重申。2012年11月，在党的十八大会议上，中共中央各级代表提出要大刀阔斧地改革政府人事制度，建立高效廉洁的执行骨干队伍。可以看出，政府执行力建设被一次又一次地提上政府工作日程，这个发展趋势充分表明了提升政府执行力已经成为国家政治建设的重要组成部分，成为政府工作的重心。然而，政府执行力是否提高可以通过政策执行结果体现出来。所以，当前加强政府执行力建设显得尤为重要。一直以来，政策执行力问题在基层政府组织机构中很普遍，而市级政府作为联系省、市、乡镇政府的中间环节，在提升政策执行力的过程中具有很重要的地位。改革开放后，我国的经济建设进入了前所未有的大幅度发展时期，但是在改革中还是出现了一些问题，由于利益分化明显，各个地区的经济发展水平差距很大。全国各个地区在政府的核心领导下并依靠丰富的资源得到了很快的发展，但是，由于资源分布不平衡、国家对地区政策支持力度的不足等原因导致经济发展落后、各个区域贫富差距逐步拉大，基层政府管辖的区域更为严重。为了缩小这种差距，政府提出了中部崛起、西部大开发等发展战略，目的是改变地区之间经济发展的巨大落差。在国家政策的支持下，很多地区的经济发展水平、政治民主化程度普遍得到了提高，但是在基层政权之下的广大农村发展还很缓慢，究其原因，与农村的政策环境、农民的文化素质有很大的关系。如果农村地区农民的素质得到提高，那么就会大大提高政策运用的效率并加快推进社会主义新农村建设。然而，由于地方级政府对中央政府政策缺乏正确的理解，同时农村发展环境很落后，多重因素造成政策执行力的下降。所以，当前，政府强调地方级政府政策执行力的重要性并深入研究，可以为进一步改善县级政府政策执行状况提供理论指导和实践经验。

徐柯《政府执行力》中提出认为政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，是一个动态的过程，不同时期表现为不同的形式。在政府执行活动的前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期则主要表现为评估力、调整力、问责力等。

关于政府执行力的研究，莫勇波认为政府执行力是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。研究政府执行力，可从两个方面的视角来研究，即从政府对日常事务的执行和对政策决策的执行角度来研究。莫勇波指出执行力短缺是政府公共政策执行失败的根本原因，执行力不强的政府，则有可能因为无法适应因内外环境条件的变化而采取不同的措施，或者因为执行资源不足而无法抓住执行机遇，执行迟缓而导致政策任务的无法落实和执行不力。提出执行力是政府工作的关键性要素，提高执行力是各地各级政府刻不容缓的任务。他认为，探索如何提高政府执行力，是当前公共行政学不可忽视的紧迫课题。

（一）影响地方政府政策执行力的因素

1、政策本身的因素

2、执行主体的因素

3、执行客体的因素

4、执行环境的因素

第三篇：我国乡镇政府机构改革研究

我国乡镇政府机构改革分析

学生：张妍，江汉大学法学院 指导老师：黄璐，江汉大学法学院

摘要

乡镇政府机构改革，是我国机构改革成功与否的重要指标之一。多年来，我国一直在对乡镇政府机构进行改革，并取得了一系列成效。然而，深入分析乡镇政府机构改革现状可以看出，改革创新力度不够大，行政法制不健全导致监管缺失，对待改革的思想认识存在误区和障碍。同时，还在部门之间的关系、人员分流安置中，出现了一些问题导致机构改革不能如愿进行。因此，本文就当前乡镇政府改革存在的问题和难点进行分析并提出应对的改革策略，提出转变特权思维，增强市场经济平等竞争观念，实现政府职能转变，明确其权利、规模、行为等正确定位，同时完善立法制度，保障乡镇机构改革长远发展，合理解决改革中人员分流等问题，从根本上提高行政效率，从而促使地方政府从“瘦身”到“健身”的完美转变。

关键字

乡镇政府；机构改革

ABSTRACT

The reform of township government institutions is one of the important indicators of the success or failure of institutional reform in our country.For many years, our country has carried on the reform to the villages and towns government organization, and has obtained a series of achievements.However, in-depth analysis of the status quo of the reform of township government agencies can be seen, this reform is not enough, Lack of supervision of administrative legal system is not perfect, and its treatment of the reform of the ideological understanding of the existence of errors and barriers.At the same time, the relationship between the Departments, personnel placement, there are some problems that led to the reform of institutions can not be carried out.Therefore, this paper analyzes the current problems and difficulties in the reform of township government, and puts forward the reform strategy, To change the privilege of thinking, to enhance the concept of market economy equal competition, Realize the transformation of government functions, clear their rights, size, behavior and other correct positioning, while improving the legislative system, Guarantee the long-term development of township institutions reform, reasonable solution to the reform of personnel diversion and other issues to improve administrative efficiency, so as to achieve the local government from the “downsizing” to the “fitness” of the perfect transformation.The protection of the most basic level of government organizations can only play a normal, social and economic development in China has far-reaching significance.Key words

Township Government Institutional reform；

目录

引言................................................................................................................................1 ABSTRACT.....................................................................................................................1

一、相关概念及理论阐释............................................................................................1

（一）基本概念............................................................................................................1

（二）乡镇政府机构改革的本质与特点....................................................................2

二、乡镇政府机构的现状............................................................................................3

（一）编制人员多，财政负担重................................................................................3

（二）财政供养人员多，分流难度大........................................................................3

（三）机构庞杂，撤并难度大....................................................................................3

（四）职能不明，转变难度大....................................................................................3

三、乡镇政府机构改革存在的问题............................................................................4

（一）改革思想有误区，改变思想有障碍................................................................4

（二）自身定位不准确，职能转换不到位................................................................5

（三）行政法制不健全，监管保障有缺失................................................................6

（四）人员分流渠道窄，人员安置难度大................................................................6

四、乡镇政府机构改革的应对策略............................................................................6

（一）转变特权思维，注重平等竞争........................................................................6

（二）明确政府定位，实现职能转换........................................................................7

（三）完备立法制度，保障长远发展........................................................................7

（四）解决人员分流，提高行政效率........................................................................8 结语................................................................................................................................9 致谢................................................................................................................................9 参考文献......................................................................................................................10

引言

从建国初到现在，乡镇机构已经进行了若干次大的改革。但是，这一系列改革，只是在浅层次上进行了变动，没有触及到根本问题，没有从根本上解决乡镇机构的病疾进而发挥其作用。2000年后，配合农村税费改革，全国范围内新一轮乡镇机构改革开始触及到一些症结性问题，改革初步收到实效，但距离现代行政管理效率要求来说，仍任重道远。近年来，国务院下达了新一轮乡镇机构改革的总体意见和推进方案，措施更得力，相信在很大程度上可以弥补以往数次改革的不足。但是，我国幅员辽阔，经济、政治、国防、民族、地理状况复杂，乡镇机构数量巨大、情况各异，采取单一模式很难从根本上解决问题。可以说，乡镇机构不从根本上理顺，对社会主义新农村建设越不利，也会成为政治体制改革的一个障碍性内容，在一些地方可能造成尾大难除之势。

本文从机构改革过程中出现人员分流问题和财政负担问题入笔，试分析问题形成原因并寻找解决对策。并对其大致总结：一是有利于丰富改革问题理论的研究。目前我国改革开放的实际情况是，基于现代改革开放的管理研究明显滞后，缺乏必要的理论支撑，因此，对地方政府改革的研究，有重要的意义。二是有利于丰富乡镇政府改革的研究。乡镇政府改革效率直接决定着国家整体改革的水平和效率。目前乡镇政府改革面临种种挑战，如何结合我国服务型政府制度建设，引入现代政府改革的新观念、新方法，推动我国乡镇政府改革模式的完善，提高政府部门管理水平，创建高效的服务型政府，就成为一项具有理论与实践意义的课题。

一、相关概念及理论阐释

（一）基本概念

1、乡镇政府

基层地方政府处于地方政府体系的最低层级。乡镇政府是地方性政府的最基层。它最直接面向地方居民，直接管理和服务本地居民和本地公共事务。能否充分吸收当地居民广泛参与地方事务的管理，能否充分发挥基层地方政府的效率，是影响基层地方政府活动的一个重要因素。基层地方政府的规模一般有适度、过小、过大三种类型。

所谓乡镇政府，亦可分为乡政府和镇政府。乡政府一般所辖人口较少，规模较小，经济总量较低；镇政府相对而言，人口较大，规模较大，经济社会发展较快。本文所研究的是响水县所辖的所有乡与镇。

2、机构改革

乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容，包括以下几个方面：一是党政机构核编定员，精兵简政；二是财政体制改革；三是农村义务教育改革，进一步完善以县为主原则，建立农村义务教育经费保障机制，建立中小学校舍维修保障长效机制。

（二）乡镇政府机构改革的本质与特点

1、改革本质

所谓机构体质改革，主要是调整政府部门的职能和管辖范围，把职能相近、业务性质相似的各个分支部门进行合并重构，使新组织机构实现优化配置，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。

这种权力结构的重组和再造、管理模式的进化，能够减少机构层级数量，降低行政成本，有效避免政府机构分工过、职能交叉重叠，防治标准不同、协调难； 它的本质是建立与市场经济相适应的行政决策权、执行权和监督权合理划分与相对分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。

2、改革特点

首先，依据中央精神，此番地方政府机构改革既要坚持原则，又要强调灵活，为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。

其次，以转变政府职能为核心。机构改革在职能定位、机构设置、责任界定、等环节，都要紧密围绕并充分体现政府职能转变的要求，突出强调地方政府要更好地履行职责，更好地服务经济社会发展，成为新时代的“服务型”新组织。

最后，中央关于地方政府机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明 确其承担的责任，要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，着力解决有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，努力实现权责相一致、用权受监督、违法要追究，推动“责任型”政府建设。

二、乡镇政府机构的现状

由于我国地域辽阔不同的地理环境、人文历史条件和发展程度乡镇政府机构的现状就大不相同。每个地方都有其奇特之处，所谓因地制宜，机构改革适自己的地域特色而定。地方政府机构的改革从理论上来说是相对容易实现的，但是难就难在地方的特点上，因地制宜、创新探索，只有对地方做一番实际的考察才会 2 得出一番结果。目前乡镇行政机构存在不少现实中的问题。例如：机构庞杂、冗员过多、效率低下在乡镇一级普遍存在，尤其是随着农村税费改革的深入推进和农业税的全面取消，乡镇财政收支不平衡的矛盾更加突出，一些乡镇入不敷出、财政难以正常运行。目前乡镇政府机构的普遍情况是：

（一）编制人员多，财政负担重

乡镇行政事业编制人员偏多，人头费用大，财政负担重。即使总数控制在额定的编制以内，从乡镇的实际情况看，特别是从农村税费改革后乡镇财政运行的现实情况看，乡镇行政事业人员偏多的矛盾还相当突出。“有的人忙死，有点人空闲死”就是一幅真实写照。

（二）财政供养人员多，分流难度大

乡镇一级党委、人大、政府三套班子成员完全分立，不仅职数过多，而且容易产生内耗，造成党政合力不强、工作效率低下，影响了基层党政组织的凝聚力、战斗力。据统计，目前全国乡镇约有4、5万个，财政供给人员约1280万友包括离退休人员和教师，平均每个乡镇接近300人。按照中央和各地乡镇机构改革的要求，每个乡镇平均要精简110人，这就给分流工作带来相当大的困难。主要是精简的人员难以确定及安置，他们很难在短期内面向市场找到适合自己的新岗位。

（三）机构庞杂，撤并难度大

目前各乡镇机关一般都设有几大办公室，同时还有企管、农经、农技、水利、农机、文化、广电等多个事业站所，加上各种附属机构，乡镇内部机构总数不下于20个。机构过多，必然导致人员庞大。他们业务和人事大多受上级主管部门领导，这些机构的撤并如果不由主管部门自上而下进行，单靠乡镇党委和政府的力量很难完成。

(四）职能不明，转变难度大

目前乡镇政府普遍存在职能不明情况，即乡镇一级政府做了许多不应该是政府做的事情。政府职能不明的情况主要表现在：一是收税本是国税、地税、工商、财政等部门的职能，但各地都将税收任务压给了乡镇政府，使得乡镇政府无法从收钱收款等事务中解脱出来。二是执法监督部门承担了创收任务。公安、交管等执法监督部门的经费本应该由财政全额拨发，但实际上基层部分单位每年要承担创收任务，以弥补财政拨款的缺口。三是一些涉农部门职能不明确，不是运用市场的办法提高经济效益，而是靠行政手段来强行收费，其职能作用大都没有发挥 3 出来。

三、乡镇政府机构改革存在的问题

（一）改革思想有误区，改变思想有障碍

首先，“枪打出头鸟”、“出头的椽子先烂”，“先改革先吃亏，等等再看”，地方政府中很多人的意识还非常保守，姿态非常怯懦。“起步越早,付出的成本代价也许会越高,吃亏也许会越大”，大量固步自封的思想支流充斥在改革的大潮中。

其次，对市场经济条件下的自由自主、公平公正、积极活跃等观念，缺乏足够的认识；部分既得利益者，管中窥豹，对自身眼前和局部的利益难以舍弃。所谓既得利益部门就是某些政府部门或行业单位,凭借其行政特权（劳动用工人事权、技术改造审批权、产品价格审定权等），通过合法与不合法的收费,甚至采取不正当的手段吃、拿、卡、要,为本部门人员的消费而牟取经济收入。

例如，经贸、劳务、土地等部门，都可能利用其特有的行政权力为本部门、本单位谋取某种收入,有的甚至为了谋取高额利润，巧立名目，混乱收费，吃请收礼。

再次，失于形势观察与把握，对改革缺乏足够信心，不具备科学、系统的分析方法。认为改革就是喊口号，觉得政府机构改革路途远、险阻多，更有甚者妄言改革是无法实现成功的。

最后，还有些人认为改革就是减人,“只要人员精简了,机构改革就成功了”。把改革看成是简单的人员精简,而未能从系统的观点出发去认真考虑机构改革问题。这类肤浅的认识，歪曲了机构改革的目的，直接影响改革计划与措施的制定执行，甚至会为改革的发展带来很多的极端思想与负面舆论，从而拖延进程，降低效率。

（二）自身定位不准确，职能转换不到位

当前影响政府职能定位的最大障碍之一，就是自身定位不准确。比如，有人认为政府就应该是“控制型”机构，政府官员就是百姓群众的“父母”官，这个“父母”可不是关爱型的，而是“指挥型”、“裁夺型”、“震慑型”的。

某些乡镇政府，特别是经济欠发达地区的政府机构，内部缺失约束，外部缺少监管，行使权力没有准则框架，对社会法制、市场经济、人民生活干涉过多。这样一来，权力过分集中于个人或少数人手里, 多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重，造成官僚主义，犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主 4 生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。

机构的精简必须与转换政府职能相辅相成、协调进行。若职能无法根本性转变,功能分解脱离实际需要，就势必还要回到原来的运行方式上去；那么,这个改革就是形式主义，就会失败。例如，地方政府机构改革的一种常见办法就是将某某部局改名换姓，更名为某某行业总会或企业公司。这种做法实属“换汤不换药”、“新壶装老酒”，尽管在形式上缩减了行政机构，但行政管理职能并未转变，人员也未削弱或重新配置；其结果不仅不能实现按经济规律办事、灵活机动的监管，反而加重了政企不分、政资不分、政事不分的不良局面，更谈不上以政府管理体制促进地方良性发展了。

根据联合国的政府职能分类（COFOG）体系，政府公共服务一般包括四个方面：一是普通公共服务与公共安全，二是社会服务（包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面），三是经济服务（包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与通信等方面）；四是未按大类划分的支出（如政府间转移支付）等。

国内有学者认为政府应该提供的公共品包括教育类、社会保障类、公共医疗卫生类、环境保护类、公共科技类、公共事业类、公共秩序类、公共行政类等八大类。2002至2008年，中国中央政府的政府工作报告多次反复重申, 将政府职能界定为经济调控、市场监管、社会管理、公共服务。

即使有这样的政策公告与宣传引导，一些地方政府仍存在“不该政府管的不移出，该由政府管的管不好”的问题与尴尬局面。

（三）行政法制不健全，监管保障有缺失

开始转变职能，继而调整机构，最后保障立法；这“三步走”战略是通过多年改革总结出的一套行之有效的经验。

然而改革过程中，人们往往只关注前两项工作，置后者于不顾，虎头蛇尾，使改革成果缺乏法律保护；加之改革任务重、困难多，缺乏持久性，改革风潮一过,一些机关又会以种种借口集中权力，因人设岗，重蹈旧辙。

由于缺少相应法规，造成日常的机构权力制约、部门设置、编制管理等“无法可依”，同时,由于现有现行行政法规形式化、表面化、粗疏化，造成了有法难依和事实上无法可依的现状。

（四）人员分流渠道窄，人员安置难度大

人员分流是历次机构改革的一大难题。不同于国务院等国家级行政组织机 5 构，地方政府下属单位相对较少，分流渠道单一，可吸纳空间小。特别是经济欠发达地区的县乡两级基层政府，政府管辖区域比较狭小，所属企业大多经营状况不乐观，又多以农业为基本产业的状况，使其可以自由调动的资源显得非常有限,机构改革人员回旋余地颇为紧张。

从客观上讲,部分机关干部多年从事党政工作，技术能力、行业经验、综合素质等方面的水平，可能确实对市场经济较难适应。没有了“铁饭碗”，生存支持会受到很大影响，进而对家庭生活、社会生活等方面产生负面效应。

四、乡镇政府机构改革的应对策略

（一）转变特权思维，注重平等竞争

社会主义市场体制下,各乡镇政府公务人员都应该树立与发展相适应的新时代行政观念，切实转变特权思维、官本位思想、“铁饭碗”思想等，增强市场经济的平等竞争观念。将乡镇改革与宣讲教育有机结合起来,充分发挥我党思想政治工作的独特功能，深入细致，积极引导，使人们认清，乡镇政府机构改革是我国政府机构改革乃至国家总体战略格局中的重要组织分布。特别是乡镇政府领导机关和领导者更要有自我否定、自我革命、自我超越的勇气，有“壮士断腕”的豪气；在机构改革中起模范表率作用；同时还要有“争先而恐后，先改先得利”的意识,从而营造良好的改革氛围,使广大公务员对机构改革有信心、愿配合、肯支持，建立改革共识,决不在战役还未打响就断言失败。

（二）明确政府定位，实现职能转换

任何政府职能都不可能是一个理想的、完美的、固定的模式，政府职能定位是一个动态的过程，一个循序渐进的过程，应随着社会的发展需求不断调整。另外，现实与理论存在一定差距，不尊重客观规律与现实，盲目定位政府、仓促合并重组、跟风式转换职能，只会适得其反。故政府职能定位，必须符合国情、省情、市情，符合我国社会自主管理能力的要求。

转变政府职能，建立有限政府。所谓有限政府是指权力、职能、规模和行为都受到宪法和法律明确限制，并公开接受社会监督与制约的政府。有限政府强调自身的宏观调控与社会的自我管理，遵循市场经济发展的客观规律，不过多直接干预，而只在必要时加以引导。而实现彼此独立、相互分开：即政市分开、政企分开、政事分开、政社分开等，则是解决这一问题的关键。

政市分开，客观清晰地界定政府与市场的职能，明确政府应该干些什么，不应该干什么。政府与市场是相辅相成的，政府需要市场推动和促进经济增长，市 6 场需要政府的换位理解、有力支持与依法保障。政府是制度环境的主要提供者，在解决市场失灵、促进社会公平等方面具有不可替代的作用；但凡是市场能自我调节、自我消化的事情，政府要坚决放开手脚，让市场这只“看不见的手”循规而行，顺势而为。

再如政企分开。要集中力量抓主要矛盾。调整国有股权结构，理顺产权，资源优化重组，是转变政府职能的一个必须条件。政府逐步退出竞争性项目领域，国有垄断型产业吸纳私有资本、融合社会力量；改革行政审批制度，建立和完善投融资体制;政府机构减少或弱化专业经济部门设置，不再直接管理企业，而转变成为企业服务，转化为规范行业秩序、维护公平合理的新时代新组织。

（三）完备立法制度，保障长远发展

首先，加快行政机关组织立法，根据现实需求，相关法律要以社会政体、国民经济为大背景，出台新的地方政府机构改革法，满足内容充实、细化到位、切实可行、行之有效的根本要求。

其次，根据阶段性政府职能任务及国家财力，以科学论证为基础，政府机构编制法必须通过严格程序纳入法律法规体系；使其法制性不容违犯、权威性不容亵渎、公正性不容私利、严谨性不容篡疑。

最后，具备了立法纲要、设定了立法程序、成文了法律文规，有法可依了，就必须监督法律实施过程，实现有法必依、执法必严。政府作为法律的制定者和执行者，也需要外部的检查监督；可采用全国人大检查监督审核制，可试用社会权威组织辅助观察建议制，等等，以实现执法严明，落实到位，保证机构改革前几步走得又快、又远、又好。

（四）解决人员分流，提高行政效率

要把乡镇机构改革与行政区划调整结合起来。既要完善乡镇政府功能，又要精简机构完善人员分流应对措施，减轻财政供养压力，是乡镇机构改革的基本目标。要解决好这对矛盾，乡镇机构改革必须要和乡镇区划调整结合起来。乡镇党委、政府的办公机构不应仿效上级党政机关要求上下对口，应根据乡镇经济社会发展的需要，本着精干、效能的原则，对现有机构进行精简。坚持综合办站方针，合理设置乡镇机构。应因地制宜，合并设置，规模较大的乡镇或中心镇可设置3-4个综合性办公室；一般乡镇可设置2-3个综合性办公室或实行办公机构与助理员制并存的组织形式；规模较小的乡镇可不设内部机构，继续实行助理员分工制，撤消乡镇以下的管区层次，乡镇领导可交叉任职。

过多的政府职员不仅会造成政府管理上的混乱并滋生懒惰思想，更会降低政府的行政效率、提高行政成本。以往的政府老是走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈是因为行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。地方政府亦是如此，所以地方政府不仅要“瘦身”，还必须的“健身”。在实行大部制后很多职能相近的机构被合并，这就意味着在一个大部门里出现了很多有着相同工作的人，这势必会造成人员的拥挤。若某些同一职位上的职员为了能赢得上司的赞赏或是保住自己的饭碗，那么混乱和腐败便会悄然而至。所以只有重组人员及其职位，才能打造一个精品团队达到健身的效果，从而提高办事效率。

结语

过去乡镇政府职能总的特征是侧重在行政管理以及生产问题上，轻在社会服务问题。而根据现在的新形势和任务，新时期的乡镇职能定位有了新的改变，即促进农村经济发展、强化服务等建设几个方面。因此，转变乡镇政府的职能是刻不容缓的，它是建立新型城乡关系、社会主义新农村甚至是社会主义和谐社会必不可少的过程。新时期乡镇机构改革必须将职能划分定位清楚，根据具体情况实行具体措施。改革事业机构设置，积极引入市场竞争机制，鼓励民间力量参与农村公益事业建设，探索多元化的公共服务提供模式。不死板，运用灵活的方式进行人员分流，他们将得到有效的安置。健全完善教育、考核、流动机制，建立竞争开放的人事管理制度，将积极性和创造性充分的调动起来。实行配套联动，理顺关系，为乡镇机构改革创造良好的外部环境，方能巩固乡镇机构改革的成果。总之，我国最基层的政权组织就是乡镇政府，它的职能发挥正常，对我国社会经济发展起着深远的意义。关系到国家的稳定与发展，以及农民基层民主建设能否取得成功的有力保障。因此乡镇政府改革必须稳步进行，不能操之过急。

致谢 本论文从选题到定稿，渗透着各位老师和同学的帮助。对于那些曾经为我解答疑惑的各位同学，我深刻的感受到这一份份友谊，深表谢意。

最要感谢的是我的指导教师，感谢老师对这篇文章不厌其烦的推敲，在为我提供很多的参考资料，为论文提供宝贵意见和建议的同时，更让我学习到了做学问的态度和方法，领略了老师的风采，使得我的论文和知识有了长足进步。

感谢行政管理系的各位老师在开题、格式、框架结构等方面给予我的帮助，正是各位老师的指导，使得这篇文章更加完善规范。衷心祝愿各位老师工作顺利、阖家幸福。

参考文献

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第四篇：提高乡镇政府执行力 建设社会主义新农村

提高乡镇政府执行力 建设社会主义新农村

方铭勇

本文系安徽行政学院课题“新农村建设视角下乡镇政府执行力研究”阶段性成果，课题编号：YJKT0910YB0

2摘要：建设社会主义新农村是当前乡镇政府的重要中心工作之一，本文从新农村建设的目标与原则出发总结出乡镇政府的七大角色定位，分析了影响执行力的四个主要因素，最后提出提高乡镇政府执行力应从培育执行力文化、重建政府组织架构、规范执行流程和完善监控体系四个方面着手。

主题词：乡镇政府 执行力 新农村建设

Promote the ruling power of township government;Building a new socialist countryside

Abstract: It is one of important tasks for township government to build a socialist countryside.This text concludes seven roles of township government from objectives and principles of new countryside construction, analyzes four main factors of influencing ruling power and proposes four aspects of promoting the ruling power of township government: fostering execution culture, rebuilding government organization, standardizing the implementation process and promoting the monitoring system.Keywords: township government;ruling power;new countryside construction

改革开放三十年来我国经济社会的发展取得了长足的进步，其成果令世界瞩目。然而，作为我国最大群体的农民并没有真正享受到改革开放的成果，相反在相当一部分地区城乡差距还在扩大。为此党中央和国务院自2004年开始到2010年连续七年以一号文件的形式直指农业问题，关注度史无前例。为彻底破解“三农”问题，加快全面建设小康社会步伐，2005年，中央作出了建设社会主义新农村的战略部署，提出了“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的具体要求，描绘出了美好蓝图，确定了农村发展的方向和目标。新农村建设将是党和政府在新的历史时期解决农村问题的重大战略举措，也是今后相当长时期内乡镇政府工作的重点和中心工作。

但必须看到，在这样一些好的政策下更需要有一支强有力的执行队伍。乡镇政府是基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低级别，直接面向农民工作，负责政策的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织农村公共设施、公益事业的建设，为农村提供良好的公共产品与公共服务。由此可见，乡镇政府的执行状况直接关系农村的稳定和发展，乡镇政府执行力的高低直接影响到新农村建设战略目标的实现。

一、乡镇政府在新农村建设中的角色定位

乡镇政府的角色定位是指乡镇政府在新农村建设特定的社会关系体系中所处的社会地位，并符合社会要求的一套行为模式。提高执行力必须从深刻理解战略意图并找准自己的角色定位开始。根据新农村建设的20字目标和坚持以发展农村经济为中心，坚持基本经营制度，坚持以人为本，坚持科学规划，坚持发挥各方面积极性的工作原则，新农村建设具体的工作任务有八项：一是统筹城乡经济社会发展，扎实推进新农村建设；二是推进现代农业建设，强化新农村建设的产业支撑；三是促进农民持续增收，夯实新农村建设的经济基础；四是加强农村基础设施建设，改善新农村建设的物质条件；五是加快发展农村社会事业，培养推进新农村建设的新型农民；六是全面深化农村改革，健全新农村建设的体制保障；七是加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制；八是切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。就乡镇政府而言，其主要角色应该是：

（一）农村公共服务的提供者。在取消农业税后，乡镇政府监管职能弱化已成大势所趋，国家的行政权力逐渐退出农村政治领域，而公共管理和社会服务日益显得急迫，这也是消除城乡二元结构的需要。

（二）乡镇基础设施建设的组织者和指导者。乡镇政府应在基础设施建设之前做好乡镇基础设施的总体规划和定位，乡镇政府自然也是政府资金项目的具体实施者，乡镇政府也要对农村自筹资金项目的实施给予必要和充分的指导。

（三）村民与上级政府之间的信息员。乡镇政府要将上级政府好的政策及时地传递给广大农民，让农民了解相关政策、了解市场信息，为组织生产和生活服务，乡镇政府也要及时向上级机关反映本乡镇的民情民意，将农民的想法及思想反映给上级，以便上级机关作出相应的决策，当前，在一些地方上访事件较多，其主要原因是沟通不畅和历史问题，历史问题如沟通得好，也可以解决。乡镇政府应就本区域内的情况予以调查，做到心中有数，并根据归口反映给相关部门，能解决解决，对不能解决的当农民来时相关部门就已掌握的情况可以给予解释。

（四）乡村文明的倡导者。乡村文明是新农村建设的五项目标之一，是和谐社会建设的重要环节，乡镇政府应创新思维，采用多种形式引导农民学习技能、崇尚科学、树立正确的价值观。

（五）农村经济发展的引导者。农民增收是新农村建设前提，乡镇政府必需在发展农村经济增长农民收入下下大功夫，只有农民收入提高了，我们的新农村建设才有生命力，才能可持续发展。

（六）农村民主法制的倡导者。当前大多数村庄已实现民主选举、村民自治，但也存在民主过程不规范、民主成为地方势力谋取自身利益的工具。乡镇政府必须加强引导，用正确的民主观与法制观武装广大农民，让村民得以真正做到当家作主。

（七）建设适合地方实情的工作机制和管理机制的制定者。中国农村幅员广阔，每个地方都有自己的特点，农村工作机制和管理机制必须要有农村的特色，比如说，农民办事一般起早出门，所以我们的乡镇政府的工作时间就不能按上级规定8点上班进行。

二、乡镇政府执行力的现状分析

执行力最早出现在工商管理领域，其内涵是指保质保量完成工作的能力。引用到行政管理领域，政府执行力内涵是完成目标所花费的人力、物力以及时间等各种资源的综合体现。所以考核执行力除了目标的达到外，还要看为执行所花费的人员的多少、物力的投入和时间快慢。就乡镇而言，影响执行力的因素主要有以下几个方面：

(一)人力因素：客观地说，现阶段乡镇工作人员文化水平相比上个世纪已有了大度的提高，90%以上的乡镇主要领导都有大专以上学历，近十年进入乡镇工作的公务员绝大多数也是高学历人才。但人力因素仍然是乡镇执行力的重要影响因素，具体体现在：部分同志政治修养不强，长期农村工作形成了不良的风气，比待遇多，比贡献少，二是多数工作人员为本土干部，行政过程中难免有失公正，影响执行对象对政策的理解。三是系统掌握现代管理知识不够,对宏观的经济发展没有清醒的认识,对微观的行政管理和服务缺少必要的知识积累,反映的工作中议事凭感觉,干事凭经验,只关注口号,不追求细节。

（二）物质因素：政府预算体系不健全。除了上级转移支付外，乡镇的财力来源非常有限，不但要“吃饭”还要搞建设。农业税免征后对乡镇实行的是乡财县管，这样做乡镇干部收入有了保证，但同时发展经费受到财政的制约，特别是中西部地区的乡镇，在县财政都十分困难的情况下，乡镇的工作经费就更捉襟见肘了。没有钱办事成为中西部地区乡镇发展的一个重要瓶颈。

（三）组织因素：乡镇政府没有一级政府应有的人事权和财权。一方面乡镇干部职务的晋升由县组织部门负责，使得干部必须眼睛向上，踏实工作的少了，迎合上级要求的多了。另一方面县一级部门对乡镇工作干预过多、过细，上面千根线，下面一根针，部门的工作都需要乡镇落实，使他们疲于应付、顾此失彼，难以根据本地实际有针对性地开展工作。现在部门权力都在逐步上收，相应的财权和人事权没有下放，或者仅把无利可图的权限下放，而工商、地税、土管、城建规划等权限都上收。这些现象已成为乡镇政府管理中的障碍，加重了乡镇政府的经济负担，不利于乡镇对区域发展的统筹和管理，影响了乡镇工作的积极性、创造性和行政效能的提高。

（四）机制因素：大部分乡镇还没有建立一整套适合地方情况和新农村建设的工作制度和考核办法，如没有针对如何提高公共服务职能的工作办法，没有针对设施建设的项目管理办法，没有业绩考核的办法，[1]这些制度和机制的缺失必然造成低效率，必然造成乡镇干部工作主动性不足。

三、提高执行力的措施

根据乡镇政府在新农村建设中的角色定位及执行力的制约因素分析，提高乡镇政府执行力应从以下

几个方面的改善来求得突破：

（一）执行文化建设。政府执行力是建立在人个人执行能力基础上的合力，所以好的政府执行力应该有二个特征，一是个人执行能力强，二是团队和谐合作亲密无间。乡镇政府执行力文化建设应从以下几个方面下功夫：一是以领导执行力的提升带动全体干部执行力的提升，调研中发现领导风格是左右一个地方执政水平的一个重要因素，一个好的团队其领导执行力必然很强。二是通过理论学习倡导执行文化，减少内部损耗。

（二）政府组织架构重建。当前，正是乡镇机构改革冲关收尾的阶段，乡镇应根据现有人员及工作需要建立有利于新农村建设工作开展的组织架构。首先新的架构应该是扁平的，以减少因层层传递造成的信息失真和执行误差；其次新的架构应该是权责相当的，政府就对程序性的工作进行充分的授权，减少日常性事务占用大量的行政资源，只有这样政府才能有更多的时间解决经济发展等问题。

（三）规范政府执行流程。政府执行流程是政府组织执行政策和决策时的系列完整的步骤或操作方法。在政府行政行为中设计规划合理的执行流程，既有利于消除执行中的多余步骤，也有利于减少资源和时间的消费；既可以规范政府行为提高执行力，也可便于群众监督防止腐败。就乡镇在新农村建设的任务而言，目前需要建立二种执行流程：一是基本公共服务的流程，这个流程的建立可以借鉴企业的生产管理，流程以方便“顾客”为出发点，以节约资源和提高效率为着力点，把办事的过程简化，将办事的人员固化，将办事的地点集中。在我们调研中看到有的乡镇建立了乡镇服务中心，大大方便农民办事；二是建立建设流程，建设是一次性的工作，每个建设项目的大小、内容和要求都不相同，我们可以借鉴项目管理的思路，在决策阶段利用头脑风暴法、决策树等方法进行项目分析，充分打开决策的大门，保证决策的正确性；在项目实施阶段，利用网络图进行时间管理；用编制项目成本计划进行成本控制；用PDCA循环进行质量控制与管理，成立专门的工作小组负责日常事务，并给予一定的授权，对重大变更由政府联席会和村民代表大会议定，这样来保证项目各项指标的实现。每个项目结束后应进行项目评价，既可以考核工作组的工作，也可以发现需要改进的问题，逐步形成一整套适合地方实际的实施办法，并尽可能的让办法成为可以复制

[2]的东西。

（四）完善监控体系。监控体系有二个作用，一是监，保证我们执行有良好的环境，保证我们的执行在法律、法规的范围内进行，保护我们的干部；二是控，执行过程中会有很多事先没有预见到的情况，执行过程中也会出现与控制目标的偏差，控是上级及时了解情况，对执行提出改进意见，减少偏差或修改目标以利更好的执行。完善监控体系首先应该加强群众监督，坚持群众路线，让群众全面了解政策执行的领导、协调和控制等环节，提高农民对执行的认识和配合程度，真正体现新农村建设农民主体地位。其次，加强法制建设、加强执法环节，减少权力寻租的行为，保障政策执行的纯洁性和科学性。再次，加强电子政务建设，利用现代电子技术在政府部门之间、政府与社会公众之间建立信息交流,保证社会个人的知情

[3]权、保障政策的顺利执行。

主要参考文献：

1．乔成邦 提高村级组织的政策执行力与新农村建设 南阳师范学院学报 2009.52．汪永兴现阶段我国政府执行力提升之策略探析法制与社会2009.5

3．毛劲歌等毛泽东政策执行思想对提高政府执行力的启示 当代世界与社会主义 2009.3本文作者：方铭勇、男、汉族、1973年生、安徽枞阳人、讲师、工商管理硕士、安徽行政学院农业管理培训部学员科科长。

作者研究方向：农村区域发展、农村公共管理

通讯地址：安徽省合肥市望江东路115号安徽行政学院农业管理培训部

邮编：230059、办公电话：0551-3475362手机：***

第五篇：中国乡镇政府债务问题研究

中国乡镇政府债务问题研究

我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响着农村经济的持续健康发展。

一、我国乡镇债务现状

1，增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。

2，不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

3，债务资金来源和用途复杂多样。2000年来,各地资金用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债。许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,这成为新增债务形成的主要原因。

二、我国乡镇债务的成因

1，城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。我国城乡经济发展差距巨大，财税管理体制严重向城市倾斜，农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源。

2，乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。

3，财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。

4，行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,形成大量负债。

5，财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。

三，解决乡镇政府债务问题先要消除不良债务产生的基础

1，明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。

2, 进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,3，深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。

4，完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。5，完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。

要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于缩小城乡差异，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。

1，加大城乡统筹力度,防范新增债务。统筹城乡发展,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入。2，全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想。

3，明确责任、分类处理。根据债务的具体用途和成因,按照“谁举债、谁受益、谁负责”的原则,明确债务偿还责任,并将其落实到具体单位或个人。根据各地实际情况,分类逐项,先易后难,合理有序地化解债务。重点解决欠发达地区乡镇债务问题。,