乡镇政府不作为问题的探讨

第一篇：乡镇政府不作为问题的探讨

乡镇政府不作为问题的探讨（初稿）

摘要：建设社会主义新农村，对乡镇政府是一个严峻的考验。乡镇工作是党和政府在农村工作的基石，乡镇政府职能作用发挥得好坏，直接关系到农村社会的稳定与发展。近来，时有发生的农村群体性事件不仅影响了农村社会稳定，在一定程度上对整个社会经济发展带来负面作用，已经成为影响社会和谐的突出问题。导致这些群体性事件的原因是复杂的、多方面的，但从治理的角度而言，基层政府尤其是乡镇一级政府不作为是其重要诱因。因此，长期以来形成的铁饭碗思想，工作相互推诿，相互扯皮，有利的事情抢着干，服务型的工作低效率甚至无效率的公共治理，已经不能适应建设社会主义新农村和和谐社会的要求。作为最基层的政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是各种惠农政策的执行者和操作者，其作为的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。因此，改变乡镇政府不作为现象，全力打造服务型基层政府，促进农村社会和谐，就显得十分迫切。

关键字：农村和谐：乡镇政府不作为：转变

引言：构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中、六中全会提出的重大战略决策。社会主义和谐社会要达到民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的目标。党中央提出要把构建更加和谐的社会作为全党全国人民奋斗的目标，这既是对历史经验的升华，也是针对目前现代化建设实践提出的重大战略举措。农村和谐是中国社会和谐的基础和关键。胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出：在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。

和谐农村的建设对整个社会主义和谐社会的建设具有重要的促进意义。反思中国社会的历史和现状，构建和谐农村必须充分发挥国家政权的引导、推动和调控作用。其中，乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它不可替代的作用。然而，从构建和谐农村过程中国家政权机关发挥的实际作用来看，乡镇政府的行政能力与广大农民的期盼还有一定的距离。换言之，构建和谐农村必须从调整、转变乡镇政府的行政模式和工作机制开始，减少直至杜绝政府不作为现象的发生。政府的作为与不作为 1.1政府的行政作为

1.1.1政府 的行政作为即政府的职责。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定乡、民族乡、镇人民政府的主要职能是：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。

1.1.2从建设服务型政府的角度看，乡镇政府在新农村建设中的职责范围包括三个层面。1.1.2.1为新农村建设提供基本的公共管理服务，包括为国家机器正常运转所提供的管理服务，以确保区域社会经济运行的协调有序。这是乡镇政府的基本职能，也是开展社会主义新农村建设的必要条件。

1.1.2.2落实中央提出的扩大公共财政覆盖农村范围的目标，促进区域范围内的公共事业的发展。一方面，为辖区内农民提供教育、卫生、环保等公共产品和服务；另一方面，完善农村优抚、救济、救灾等社会保障体系，逐步建立农村最低生活保障和养老、失业保障制度，创建和谐有序的社会氛围。

1.1.2.3把握辖区的社会经济走向，特别是区域的比较优势及其变化，并通过制订新农村建设规划和提供政策指导，为区域比较优势的发挥做出应有的贡献。1.1.3政府行政行为的正确定位

1.1.3.1在实践小康奋斗目标、构建和谐社会的新形势下，政府行政应定位在宏观调控、经济调节、公共事务、社会管理、信息引导和行政指导上。法治政府要做到职权法定，依法行政，有所为有所不为。要按市场经济发展规律和政府运作规律要求，把政府直接从事经济活动的范围缩小到最必要、最合理的范围内，把“不该管、管不了、管不好”的职能剥离出去。同时作为责任政府要把政府应该管、必须管而又没管好的事管好、管到位，从而使政府直接从事经济活动的范围缩小到二类：除了政府干，其他主体不愿干的；除了政府能干，其他主体干不了的。政府直接从事经济活动的领域，主要应是组织公共产品生产、建设公益事业、提供公共服务。按照市场规则，政府应当是市场的培育者，“游戏规则”的制定者和监管者。

1.1.3.2政府行政行为应始终遵循两个基本原则：

一是合法性原则。它指政府的活动必须遵守法律，遵守法定的行政机关活动权限、手段方式和法律责任。确立合法性原则对推进依法行政有特殊意义：二是行政合理性原则。是指行政机关不仅应当按法律法规的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律的意志或精神，符合公平正义。可见，行政合理性原则是行政法治体系中的一个重要组成部分。

1.2政府的行政不作为

1.2.1所谓行政不作为是行政执法主体及执法人员有积极实施法定职责的义务，并且能够履行而不履行的行为。行政不作为以行政执法主体有法定的行政作为义务为前提，以没有履行法定的作为义务为必要条件。

1.2.2我国《行政诉讼法》对“不作为” 受案范围作了这样的规定：一是认为符合法律条件，要求行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝或不予答复的；二是要求行政机关履行保护人身权财产权等法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；三是侵犯其他人身权、财产权的。

1.2.3根据权力与责任对等的原则，任何机关在行使其权力的同时，必须承担其相应的义务，这就是“职责”二字的内涵。而“行政不作为”现象其实是以消极的“不作为”姿态滥用权力和规避责任。法律法规规定由这个机关部门管这类事，其他部门就无权去管，但有权管理的部门拖着推着不管，别人想管不便于管又奈何不得，这样的“不作为”其实也是一种滥用权力，尽管其表面上表现为无 动于衷的沉默，但其危害性不能小看。从这个意义上说，行政不作为也是一种腐败。从实际来看，由于“行政不作为”的隐蔽性容易使人们低估其潜在的危害，往往得不到有力的查处。因而，更应该引起广泛的关注。

2乡镇政府不作为问题的表现 依法治国成为治国方略已载入国家宪法并深入贯彻，依法行政作为依法治国的核心内容正被着力推进，但政府行政行为现状与依法行政要求尚有较大差距，主要表现在政府行政行为的失位与越位。

2.1失位——即依法应该作为的而不作为

2.1.1政府行政“失位”，使经济秩序混乱、创业环境不佳

近几年，一些地方经济秩序混乱，假冒伪劣商品充斥市场，假烟、假酒、假米，无货不假。越是名牌，假冒越多，制假、售假甚至护假，屡打不绝，原因很多，但政府和有关部门职能不到位，监管不尽心、服务不到家是重要原因。在广大农村地区，由于文化水平和识别真假能力的限制，老百姓自身安全时常受到威胁。以我所在的桃沟乡为例，每年夏季都会有人以食用市售食品后中毒的现象。很多小超市，小卖铺的商品虽然已经超过了使用期限，但还是在销售，而且类似的事不不知道有多少正在发生，却一直无人管问。2.1.2政府行政行为“失位”，致使“民告官”案件频发

据统计，目前我国每年民告官的案件有十几万多件，其中约一半以上以老百姓胜诉而告结。简要回顾，我省铜陵农民因不服派出所的处罚决定而将县公安局告上法庭；淮南农民因不满宅基地被非法侵占搞非法建设将田庵区城管执法局告上法庭；更有长丰县农民杜广纯因高中受教育权，姓名权，人身自由权被侵犯，并多次与有关单位交涉未果的情况下将安徽公安，教育，人事，法院，检察院，省人大等告到了全国人大，并被受理；还有四川阆中一农民由于受疯子的追杀多次向当地派出所求救未果，造成终身残疾，状告公安局不作为，索赔235万元。过去很少听说“不作为”案件，并非说过去不存在“不作为”行为。民告官大多是因为政府或公职人员侵犯了老百姓的利益，老百姓总拿这种该办没办的事没有办法，不得已而诉讼。此外，近年来行政复议案件也呈逐年上升的趋势。2.1.3政府行政“失位”，使各种“黑恶势力”乘虚而长

政府职能的“缺失”，一方面造成基层社会的失控，另一个可怕的现实是导致了黑恶社会势力向农村地区蔓延。为此，有关部门不得不组织大批警力投入扫黑除恶斗争。以我所在的宿州市为例，其夹沟镇梁化学涉黑团伙曾在当地横行霸道达十几年，连当地区镇政府也有官员为其当保护伞。梁耗资百万修建的“卧龙山庄”休闲娱乐场所开业当天，市镇部分官员都要去给它捧场，其活动能力可见一斑。在实际控制夹沟火车站货运使用权十多年间，一直无人敢管。更有甚者，梁竟然从与其勾结的镇派出所长出弄来一把手枪随身携带。其危害程度不言而喻。

2.2越位——即依法不该作为的乱作为

2.2.1政府行政“越位”，导致的顽症是办事效率低下

中国政府在管理经济过程中，普遍存在效率不高的问题，它的突出表现在三个方面：一是公章太多。有人说，中国的经济既不是计划经济，也不是市场经济，而是审批经济。审批过多导致机构膨胀。建国以来，我们已先后进行过七次政府机构改革，几次都是减了增、增了减，这个问题今天也不能说已彻底解决。二是政府控制和分配的资源太多。现实中有很多企业之所以“优秀”，并不在于它自身的经营管理能力，而在于它的公关能力，在于它能从政府那里获取廉价的稀缺资源。这对企业产生了直接的消极示范作用，误导企业的行为。三是政府直接控制企业。政府直接控制企业导致市场这只看不见的手失去了应有的作用，近而扰乱了市场经济的自我调节机制。

2.2.2政府行政“越位”，导致“三乱”增多

在一些有收费罚款权的行政机关内部，竟然制定了每年的罚款指标，甚至将此与奖金福利挂钩，直接助长了“三乱”的泛滥。而这些部门又往往打着“依法行政，加大执法力度”、“严格执法”的旗号干这些违法之事的。部门之间职权交叉，造成推诿扯皮，甚至“依法打架”，对有关行政管理部门规定的权力比较具体，而责任比较抽象，权力与责任不统一，对老百姓规定的义务比较具体，权利比较原则，权力与义务不统一，重视对违法行为的制裁与罚款，而对法律规范的引导作用重视不够，对行政机关失位、越位如何追究其责任，规定不具体。

3导致乡镇政府不作为原因的剖析

改革开放的三十多年，我们一方面为经济社会发展所取得的巨大成就而欢欣鼓舞，但另一方面对一些现象的屡屡出现感到困惑和不安。

经过了勒紧腰带的穷苦日子后，老百姓的生活水平得到了提高，但老百姓的权利还不能完全得到保障；在结束凭票供应日用品的时代后，有了琳琅满目的商品供人们自由选择，却日益让人难辨其真假；依法治国方略全面推进，但行政诉讼案件及行政复议案件却逐年上升;有了《政府信息公开条例》，但老百姓更糊涂了，上访的人更多了。这些现象和问题的出现，与各级政府不同程度存在的行政“失位”、“越位”不能说没有联系，政府行政“失位”与“越位”原因错综复杂，有法制、体制也有职能方面的原因，还有公务人员的素质等原因。3.1法律法规滞后与新农村建设不适应

为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规，这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。但考察这些法律法规，我们可以看到，当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下不足：一是法律法规数量庞杂但法律的现实适用性差。笔者在CGRS全文数据库上（1949-2002）搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。但是97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。二是重实体，轻程序。乡镇行政的实体法非常多，与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能，没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些恶性案件。

3.2乡镇管理体制与新农村发展需要不适应

一方面乡镇管理体制不健全、责权不统一。主要是管人与管事脱节、事权与财权脱节。工作任务和目标不够明确，乡镇干部无所事事。就以我所在的市乡看，有关部门在乡镇的派出机构多达十几个，站整个乡镇政府的大半，而且掌握着一些有利可图的职权，如公安、地税、工商、电力、土地、水利、卫生院等均有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽是双重领导，但实际上除党团关系在乡镇外，其它的人、财、物的权力和业务管理权都在上级部门，乡镇政府无权过问。这种管理体制大大消弱了乡镇政府管理职能和调控职能。这些职能部门的派出机构的人、财、物权大多在县里，而这些职能部门和乡镇是一个级别或者更高的级别单位，乡镇政府对这些机构的不合理做法无法管辖和控制。另外，各派出机构人员为完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台特殊政策等。结果造成政出多门、多个中心难以成合力，最终导致乡镇政府大量不作为的存在。3.3乡镇职能与市场经济发展要求不适应

一是乡镇职能错位。在经济活动中扮演管理、经营等多重角色。践踏法治原则，滥用公权力，破坏公平竟争的秩序，瓦解权力和权利的平衡结构，这对于正在转型而显得十分脆弱的中国市场经济体制建设和正在挣脱人治传统的法治建设来说，不啻是一种致命的灾难。大量的职能越位，干预了企业的正常经营，加大了农民的经济负担，加深了农村的社会经济矛盾，给社会主义和谐社会建设增加了不稳定因素，二是乡镇职能越位。乡镇职能泛化，就像一个全能政府，管了大量不该管、管不了、管不好的事。3.4乡镇干部队伍状况与工作现实需要不适应

是目前我国乡镇政府干部队伍主要问题是干部队伍结构不合理，干部缺乏服务意识。主要表现在：一是乡镇干部特别是领导干部年龄结构缺乏层次，存在断层现象。30岁以下乡镇干部不多，以我所在桃沟乡为例，乡政府七位领导干部中30岁以下的只有1人，30-40岁的有2人，40岁以上的有4人，并且在这四人中有3人事45以上。另外，乡农技队伍也普遍存在年龄老龄化，知识退化、作用弱化，并且分布不合理，存在技术推广指导针对性不强、办法不多等问题，满足不了现代农业发展的需要。二是干部文化水平偏低。干部绝大多数都是通过参加党校函授学习后取得大专、本科文凭，7名领导干部中仅有1位是前学历大学本科，大部分是中专学历。三是知识结构不合理，专业知识不对口。特别缺少建设管理、法律、文秘、农技等专业人才。这7人中只有1人与其所学专业对口，可是这1人大部分时间并没有专业技术工作，而是忙于应付繁琐的日常行政管理工作。四是一些乡镇干部仍然存在高高在上的官老爷的思想意识，缺少全心全意为人民服务的工作意识，影响了干部队伍在人民群众心目中的整体形象。

4解决乡镇行政不作为的新途径

4.1完善法律法规，构建和谐行政的新形势 一是为了进一步规范乡镇的外部行政行为，使乡镇工作做到有法可依。需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。二是要修改不适应新时期新农村建设的相关法律，按照《宪法》修正案对乡镇人大和政府任期进行变更。同时，明确乡镇政府的工作职能，政府机构设置与人员编制设置。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，适量引进一批高学历的人员到乡镇工作，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。三是要形成乡镇政务公开的制度化，明确规定政务公开的内容、程序，自觉接受人民群众和新闻媒体的监督。加大对违法行政行为的处罚力度，该处罚的决不能姑息迁就，对犯罪行为要坚决追究刑事责任。4.2要尽快转移乡镇工作中心

新时期，乡镇政府的工作中心要转移到一下四点：(1)发展农村经济：科学制定经济发展规划，引导产业结构调整，抓好农村基础设施建设，培育和壮大龙头产业，推动农村经济合作组织的发展，促进农业新技术的推广，拓宽销售渠道，搞活流通等；(2)维护社会稳定：贯彻执行上级的各项方针政策，维护社会治安，调处矛盾纠纷，做好防灾减灾工作等；(3)提供公共服务：普及义务教育，计划生育，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，建立农村社会保障制度，加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等；(4)完善基层民主：乡镇党委、政府和村党支部、村委会班子建设，推进村民自治和社区自治等。考虑到现实情况，对具体的乡镇而言这四大基本职能并非并驾齐驱的，可能会因工作重点、各地实际等会使乡镇政府在某阶段、某方面有所侧重。但是就当前构建和谐农村而言，大，加强乡镇政府的公共服务职能是却是不争的共识。4.3要转换乡镇工作机制和模式。

要以促进发展和符合群众需要为目标，切实转变乡镇工作方式方法。一是要变微观管理为客观管理，从以前管的过多、过细、过杂的经济干预中脱离出来，把主要精力用于引导规划乡镇、村两级经济和社会事业的发展方向，对重大问题的把握和决策。二是变管理为服务。围绕企业增效、农民增收，发挥政府人才、信息、政策等优势，为农民提供资金、技术、信息、农副产品销售服务等，切实帮助农民解决一家一户办不了、办不好、办了也不合算的事情。要变催耕催种为围绕产业抓服务，推进农业产业化。三是要变人治理为法治理。克服长官意识，自觉做到依法办事，按政策办事，学会用法律手段解决新矛盾、新问题，做到依法行政，创造统一、开放、有序的市场环境和公平、公正、廉洁、高效的行政环境。4.4要完善农村工作考核机制

要以科学的发展观和正确的政绩观为指导，完善对乡镇党委政府的考核工作。考核体系要符合乡镇职能，切合乡镇实际，考核要有利于调动乡镇实干创新，有利于三个文明协调发展。内容以财政增收、农民增收、主导产业发展、民营经济发展、基础设施建设、小城镇和文明村建设、消赤减债、社会稳定基层组织建设等指标为主。考核乡镇干部应侧重于考核干部为促进农村经济和社会发展而提出的工作思路、参与重大问题决策取得的实效，分管工作采取的措施与收到效果以及解决热点问题和处置突发性事件的实效。坚持凭实绩考核评价干部，尽量扩大群众参与范围，认真听取群众意见，使考核工作更加公开透明。要把考核结果作为使用干部的重要依据，把那些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。

4.5加强乡镇干部队伍建设

要加紧乡镇干部能力建设，使之由生产型向经济型转变，由管理型向服务型转变，由单一型向复合型转变，尽快提高干部驾驭市场经济和开创公正新局面的能力。一是要加强干部培训。要经常性的对乡镇干部开展培训。针对当前乡镇干部知识结构的特点，重点抓好市场经济知识、现代管理知识、政策法规知识及本地主导产业有关知识培训，提高乡镇干部政策水平和服务本领。二是加强制度建设。要建立全系列制度，严格约束管理乡镇干部，规范工作行为。三是转变工作作风。努力克服官僚主义、形式主义和衙门作风，加强督办，在落实上下功夫，真正突出重点，注重工作实效。

参考文献

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北京 人民邮电出版社 2008.4 3 郭小聪 主编

行政管理学北京 中国人民大学出版社 2008.7 4俞可平等著

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政府发展论

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行政法与行政诉讼法 北京 中国法制出版社 2007.3 7 鄢圣华 著

中国政府体制

天津 天津社会科学院出版社 2002.9 8 郭济 等主编

构建和谐社会与深化行政管理体制改革 湖北 武汉大学出版社 2008.9 9董瑞华 等著

和谐社会与公共管理.上海 上海人民出版社 2006.12 10 中共中央党校 编

建设社会主义新农村

北京 中共中央党校出版社 2006.3 11张建民 等编著

农村依法行政基本知识

北京 中国法制出版社 2002.11

致谢~~~~~~~~~~~

第二篇：浅谈乡镇政府依法行政问题

浅谈乡镇政府依法行政问题

提

纲

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展；乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常，乡镇政府是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法制环境的形成，关系到党和政府在人民心目中的形象。乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。笔者所在的留营乡，是桥西区唯一建制乡镇，乡政府的工作性质、工作任务、工作实效都直接影响到当地人民的日常生活。因此，结合自己工作实际和查阅其他各地乡镇工作经验，针对乡镇政府在执政中遇到的如：法律法规数量庞杂，法律的现实适用性差，法律部门化、利益化倾向严重，重实体、轻程序，现实行政中政策依据多余法律依据，机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权利虚化，行政权力的“租借行驶”导致权利风险加大，搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本、低效益，“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权利难以招架，行政成本难以接受等方面的矛盾和问题，从当前乡镇政府行政的法律依据、乡镇政府行政权力的困惑和乡镇政府依法行政的保障三个方面简要阐述了乡镇政府依法行政的重要意义。浅谈乡镇政府依法行政问题

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，是直接跟农民打交道的机关。乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展。为了使乡镇政府行政行为符合当地的实际情况，符合人民群众的根本利益，符合科学发展观，结合自己的工作实践，从三个方面浅谈乡镇政府的依法行政问题。

一、当前乡镇政府行政的法律依据

为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规，这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关，其行政行为依据都应当来自这些法律法规。考察这些法律法规，我们可以看到，当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下五个问题：

一是法律法规数量庞杂。如在网络全文数据库上搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。涉农法律除了少量基本法律法规由全国人大及其常委会、国务院制定外，大多数法律是国务院部门规章和地方性法规，其中尤以部门规章为多。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。

二是法律的现实适用性差。1992年实行市场经济后在网上可搜索 到的法律只有553篇，97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002 年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。

三是法律部门化、利益化倾向严重。乡镇现实工作中，主要是依据上级政府部门规范性文件来执行政务，政府部门间各自依据文件收费、罚款，争夺利益。有的一件事、一个行政相对人，往往要受到多个部门的审查、收费，稍不小心，就会受到部门责难和处罚。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”，农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝。《行政许可法》出台后，这些法律法规及相关规范性文件将在一定时间内得到清理。

四是重实体，轻程序。乡镇行政的实体法非常多，与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能，没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些恶性案件。为了弥补程序的缺位，实践中党委部门又出台许多的政策。比如，计划生育法“七不准”政策、农民负担“八不准”政策，工作中的“一票否决”制度。由于“一票否决” 的实效性，一些地方相继出台一系列的一票否决制，导致一票否决过多过滥，乡镇行政行为无所适从，无法正常 开展。

五是现实行政中政策依据多于法律依据。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政。当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。

二、乡镇政府行政权力的困惑

乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设臵、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。当前，乡镇行政权力存在以下五个方面的困惑：

一是机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇，如农技、文化等站所。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。（《中国行政法制发展进程调查报 告》）

二是行政权力的“租借行使”导致权力的风险加大。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑；一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施。在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者。“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状。乡镇政府在“胡萝卜+大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。

三是搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益。“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签定责任状。再召开动员大会，组织学习上级指示精神。然后按照上级规定的时间分步实施。为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到，乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查。检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现，令人担忧。

四是“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权力难以招架。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾，中国农村一切问题均因此而起。在这种矛盾运动中，乡镇政府一直以来起到了稳定的作用。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作，为中国改革开放赢得了难得的环境。（《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》）现在，“三农”问题还非常复杂，税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果，但各种问题还没有得到有效解决，性别比问题、老龄化问题、因“非典”引起重视的农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。

五是行政成本难以承受。随着国地税的改革，乡镇财政日益空虚。特别是在中西部地区，在县级财政“空空荡荡”的情况下，乡镇财政更是捉襟见肘。税费改革以前，乡镇可以通过制定一些收费项目来保 工资、保运转、保建设、保稳定。但是，由于上级各种决策失误，加上地方盲目投资、挥霍浪费、供养系数过大，多数乡镇已经形成数额较大的债务。（《城乡统一税制论》）税改后，乡镇预算内收入大幅度缩减，预算外收入几近枯竭，债主催款、工资性支出让一些乡镇主要领导干部成天官司缠身，艰难维持。对于现行高成本、低效益的行政工作，乡镇更是难以承受。

三、乡镇政府依法行政的保障

党的十六届四中全会提出了要全面加强党的执政能力建设的要求，科学行政、民主行政、依法行政，建立法治政府将是政府提高执政能力的方向。乡镇政府要做到这一点，我认为需要得到以下几个方面的保障：

一是乡镇依法行政的法律保障。为了进一步规范乡镇的外部行政行为，使乡镇工作做到有法可依。需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。要出台政府行政行为法，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，从程序上保证政府行为的公平与正义。

二是乡镇依法行政的组织保障。要修改《地方人大和政府组织法》，按照《宪法》修正案对乡镇人大和政府任期进行变更。同时，明确乡镇政府的工作职能，政府机构设臵与人员编制设臵。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力 培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，适量引进一批高学历的人员到乡镇工作，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。

三是乡镇依法行政的经费保障。乡镇国、地税都已经上收到县市，农业税正在逐步取消，乡镇预算内基本无收入。税费改革后，“三提五统”和其他收费名目都被取消了，乡镇预算外也基本无收入。乡镇综合配套改革后，教师工资上划，“七站八所”供给取消，公务员和农税征管员都要大幅度精简，支出日趋简单，乡镇财政已经失去了存在的物质保障和现实意义。今后，要取消乡镇财政，县级财政要切实保障乡镇行政经费，保证乡镇正常运转。

四是乡镇依法行政的监督。首先，在乡镇综合配套改革的基础上，探索构建乡镇政府内部权力行使和制约的新机制。通过政府组织内部调整，为乡镇政府依法行政提供良好的工作机制。其次，要在宪法和法律的基础上，重新构建党委、人大、政府之间的权力制约与平衡关系。第三，要加大对违法行政行为的处罚力度，该处罚的决不能姑息迁就，对犯罪行为要坚决追究刑事责任。第四，要形成乡镇政务公开的制度化，明确规定政务公开的内容、程序，自觉接受人民群众和新闻媒体的监督。

四、乡镇政府依法行政的重要意义

乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。乡镇是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实现，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信，并在很大程度上关系着党的执政能力的建设，对依法治国方略的实行具有重大的战略意义。可以说，依法行政的关键在于乡镇依法行政。只有乡镇政府依法行政了，依法行政才能得到真实体现。

（一）乡镇依法行政是广大人民群众实现合法权益的迫切需要。当前，随着广大人民群众的法律意识越来越强，他们对维护自身合法权益提出了更高的要求，因此对乡镇行政组织的行政手段和方式提出了更高的要求，尤其是对行政者的行政行为提出了更加严格的要求。乡镇政府是否依法行政，直接关系到广大人民群众合法权益和利益的实现。基层依法行政已成为当前广大人民群众实现合法权益的迫切需要。

（二）乡镇依法行政是实现依法治国，推进社会主义法制国家进程的需要。当前乡镇依法行政中仍然存在尊重当地风俗习惯，按照一些不合法的地方“法律法规”行政，有法不依、执法不严、违法不究等现象仍有发生，这些问题的存在极大地影响了党群、干群关系，阻碍了社会经济的健康发展，若不及时予以解决，必将影响到依法治国，建设社会主义法制国家的进程。为此，必须要改变当前乡镇政府这些行政行为，做到有法必依，执法必严，违法必究，切实维护好人民合法权益和利益的实现，维护法律的尊严。

（三）乡镇依法行政是上层政权组织依法行政的最根本体现基层政权作为我国政权的基层行政主体，其行政如何直接关系到国家行政机关在基层行政的体现。只有乡镇政府依法行政了，国家依法行政才能得到实实在 在的体现，依法行政才不成为一纸空文，我们依法治国方略和建设社会主义法制国家才能实现。

参考文献：

1、姜明安

2、毕秋丽

3、刘书明 ；

。《中国行政法制发展进程调查报告》 《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》 《城乡统一税制论》

第三篇：不作为不担当问题清单

不作为不担当问题清单：

一、基本情况针对在具体工作中，部分干部职工缺乏责任心、事业心，对待工作不敢担当，不愿负责，见困难就退、见问题就推、见矛盾就回避，混日子，当

“

太平官

”、“

逍遥官

”的现象，我局通过

“

自己找

”、“

领导谈心

”

等形式，及时解决思想、工作、作风方面存在的不良倾向和问题。

二、整改措施

（一)

加强学习教育。在学习教育上，班子带头抓好

“

二个加强

”

：一是加强党的宗旨和党性修养教育，积极组织党的路线、方针、政策学习教育，深入领会党的群众路线教育实践活动实质和根本要求，进一步强化担当意识和奉献意识教育

;

二是加强职业道德精神教育，积极开展文明科室、文明职工创建活动，提高荣誉意识。

（二)

加强管理考核。在目标任务管理上，明确目标责任制，积极开展行政服务

“

让群众满意

”

活动，实施并完善绩效考核管理，以岗位激励、职称晋升、评先表模为抓手，寓事业发展、责任落实于具体目标任务中。继续推行岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、一次性告知制、首席代表制、限时办结制、超时默认和缺席默认制、责任追究制等八大制度，并跟踪问效，责任到人，到科室，让每个人都有压力，有动力。

（三)

狠抓争先创优，开展行风评议。在典型引路建设上，着力抓好行政服务先进窗口、先进个人的模范建设。同时结合党的群众路线教育实践活动，以

“

整风肃纪、提高效能、改善服务、优化环境

”

为主要内容开展服务大厅行风评议活动，进一步促进经办大厅干部职工强化纪律观念、增强服务意识，做好主动服务，提高办事效率，全面提升窗口工作服务水平。

三、整改成效通过一系列的自查自纠，达到了转变作风、改进工作、提质提效的效果，切实增强了机关工作人员对宗旨意识、责任意识、工作态度、群众观念等方面的认识，牢固树立了农保工作人员的责任意识、担当意识和奉献意识，努力打造一支政治坚定、作风正派、业务精湛、纪律严明、无私奉献、求真务实、执法为民的农保队伍。

四、下一步打算一是进一步加强思想和组织建设，牢固树立理想信念和为民服务理念。继续深化学习教育，组织机关党员继续深入学习

“

三个代表

”

重要思想、科学发展观等理论,深入领会学习党的群众路线教育实践活动实质和根本要求，进一步强化担当意识和奉献意识教育，激励全体农保干部在工作实践中做理论学习的先行者，做保持党的纯洁性的忠实执行者，做执政为民的实践者。

二是加强组织建设，不断提高党支部的战斗力。按照《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》新要求，把开展活动的成效作为推动党建工作科学化水平的进一步提高，以创新完善机关党组织工作机制和机关党员干部队伍建设为抓手，以学习型、服务型、创新型、正气型机关建设为要求，以

“

担当文化

”

主题教育为载体，切实增强担当意识和责任意识，推动党组织和机关党员

“

事不避难勇于担当

”

生机活力。

三是建立长效机制，增强制度的执行力。结合农保具体服务工作，从加强理论学习、党性修养、思想道德建设和业务服务等方面，着眼建立担当目标责任、担当监督检查、担当效果奖惩、担当责任追究等方面的长效机制，积极地把教育管理机制向教育引导推进，促进机关党员干部增强意识和责任意识，大局观念和业务素质进一步提高，营造党组织和机关党员发挥先锋模范作用勇于担当的生机活力，实现农保各项工作的综合效益最大化。

四是推行机关工作

“

1234

”工作法。在日常工作中，机关干部职工要做到

“

一个理念

”

：自己的一言一行、一举一动就是代表农保部门的形象

;

“两个原则

”

：群众利益无小事、农保工作无小事

;

“三有

”

：来访有登记、交办有回音、结果有反馈

;

”四不让

”

：即不让工作在我手中延误、不让差错在我手中发生、不让不文明行为和消极现象在我的身上出现、不让农保部门的形象因我而受到损害。提高干部职工的精品意识、细节意识，养成严谨高效、求实创新的良好习惯。

以

“

思想大解放、能力大提升、工作大见效

”

大讨论活动为契机，具体深入地贯彻实施长效的工作机制，思想解放才能收到预期成效。以下是整理的践行思想大解放能力大提升工作大见效大讨论活动感想。

第四篇：中国乡镇政府债务问题研究

中国乡镇政府债务问题研究

我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响着农村经济的持续健康发展。

一、我国乡镇债务现状

1，增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。

2，不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

3，债务资金来源和用途复杂多样。2000年来,各地资金用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债。许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,这成为新增债务形成的主要原因。

二、我国乡镇债务的成因

1，城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。我国城乡经济发展差距巨大，财税管理体制严重向城市倾斜，农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源。

2，乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。

3，财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。

4，行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,形成大量负债。

5，财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。

三，解决乡镇政府债务问题先要消除不良债务产生的基础

1，明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。

2, 进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,3，深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。

4，完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。5，完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。

要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于缩小城乡差异，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。

1，加大城乡统筹力度,防范新增债务。统筹城乡发展,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入。2，全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想。

3，明确责任、分类处理。根据债务的具体用途和成因,按照“谁举债、谁受益、谁负责”的原则,明确债务偿还责任,并将其落实到具体单位或个人。根据各地实际情况,分类逐项,先易后难,合理有序地化解债务。重点解决欠发达地区乡镇债务问题。,

第五篇：乡镇政府条块管理问题分析研究

浅谈乡镇条块管理中存在的问题与对策

“条”与“块”是一个矛盾的统一体。随着社会主义市场经济的逐步完善，乡镇条块管理格局也在不断地调整。特别进入九十年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，各条条收权。省、市、县主管部门也跟着仿效，一些“有权、有钱”的部门纷纷上挂，进行垂直管理。这样，在乡镇就出现了众多的条条管理部门。条条管理的加强，特别是执法监督部门的垂直管理，有利于保持政令统一、畅通和行政过程的高效快捷；有利于相对独立地开展工作、规范执法管理、严格查处违法案件，防止和纠正地方保护主义，营造公正、公平竞争的发展环境；同时，也有利于加强部门业务管理。

但在加强垂直管理过程中也暴露出一些不可忽视的问题：

1、乡镇政府履行自身职责难度加大。2004年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第四次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作等七项职权。从法律层面上看，《组织法》相关条文对乡镇职能作了比较全面阐述，界定乡镇政府职权，乡镇政府是一级职权与职能健全的政府。在管理层面上，乡镇政府是我国行政管理体制中的一层，也应是职能比较健全的一级地方政府。然而，现在的乡镇政府职能严重缺失，它扮演的仅仅是一个派出机构的角色。乡镇政府无权管理工商、税务、国土、林业、公安等部门，要开展工作，只能靠协调。如果乡镇政府领导威望高，个人有魄力，平时与垂管部门负责人相处融洽，土地项目报批、城镇市场整治等工作开展较为有力；反之，垂管部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮。同时，由于不同“条条”有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利力益化，利益政策化，为自身目标的实现而影响乡镇政府的整体规划，影响地方经济健康发展。

2、乡镇政府只有“有限权力”却要承担“无限责任”。在现行乡镇运行机制中，各部门纷纷上挂，收归条条垂直管理，权力上收了，但所承担的责任却没上收或没完全上收。即使实行条块结合，但实际上是权力在“条”，责任在“块”。上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府又缺乏完成这些工作任务相适应的权力,造成了乡镇政府责任与权利失衡。如国税所（分局）、地税所（分局）实行垂直管理后，乡镇政府没有税收执法权，不具有收税的职能，但每年年初上级政府都要给乡镇政府下达国税、地税任务，为了迫使乡镇政府完成税收任务，乡镇长都要与上级主要负责人签订责任状，如果完不成就要挨板子。于是为了完成任务，一些乡镇就成立了协税小组，听令于税务部门调遣，一些正科级乡镇长成天围着股级国、地税所长（分局长）转。又如我镇林业站由区林业局垂直管理，只有四五个人，每年收取育林基金等费用达几十多万元，乡镇政府得不到分文，却要承担森林防火、植树造林等任务。

3、同一消费水平，同工不同酬。由于条条部门大多是“有钱、有权”部门，干部的经济待遇远远多于乡镇政府块块管理部门。同时，条条部门之间干部的经济待遇也存在不均衡。这种条与块之间、条与条之间的干部收入差距拉大，不利于调动干部积极性，也不利于社会稳定。

4、条与块、条与条之间各自为政，有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，效率低下。我在长期乡村工作中发现，由于条与块、条与条之间各自为政，造成一些社会领域无人管理，出现了管理空白区。如农村小卖店、农资代销点以及食品加工小作坊，无照经营，假冒伪劣商品、质量不过关的商品以及农民自行加工的卫生不合格食品，随处可见。特别是一些经营户受利益的驱动，故意以低价进过期食品到农村出售。这不仅坑害了群众的利益，还影响了农民的身体健康。这一些确实应该从严管理，却条条、块块各部门视而不见；有的社会领域，条块各个部门争着管、抢着管，出现了多头管理。如我镇停车场一建成，派出所、工商所、城管大队纷纷向停车车主收取停车管理费，并互相抬高收费标准，出现了混乱局面，最后镇政府牵头，多次召开协调会才解决；同时，条与条、条与块部门之间存在管理脱节。如卫生部门对某家小饭店吊镇了卫生许可证，这家小饭店仍然执证经营，按时纳税。甚至一些企业到国税局办了税务登记，依法纳税多时，地税部门还一无所知。同时，派出所、国土资源管理所、房管所、林业站、司法所等条条部门，大都承担着本行业的行政管理职能，无形中肢解了乡镇政府的行政职权，难以发挥应有的行政效能，实现各种资源的有效整合和优化配置。

5、部分条条部门利用特权搞创收。有的条条部门特权严重，不顾法律法规搞创收，增加职工福利待遇。它们对各种能明收的就最大限度地收，不能明收的就变着花样暗收。一些案件依法在执法尺度和处罚程度上有一定的幅度。一些条条部门就利用这一点，以办案经费不足为由，向有关单位和个人拉赞助，或一些单位和个人为了处罚轻一点、少缴一点，主动向这些条条部门提供赞助。同时，一些条条部门以帮助乡镇完成任务为由，（实际上完成这些任务是它们份内的事，）要求乡镇政府每年给一定的经济补助。如我镇每年要支付国税、地税、土地等部门补助经费十几万元。

6、机构小而全，造成国有资源浪费。现在的条条部门均是按乡镇行政区划组建和运行的。在机构设置上强调上下对口，数量众多，机构小而全，且纷纷建造办公大楼或办公场所，一个比一个气派，装璜的一个比一个高档。个个添置电脑等办公设备，条件好的还配置了小轿车。地税、派出所等办起了食堂，吃上了小伙。这些重复建设，造成国有资源极度浪费。

7、条条垂直管理部门权力监督机制不够完善，对干部管理带来不利影响。条条部门垂直管理后，权力得到加强，照理对条条部门的权力监督也应同步强化。但是不少严重违法违纪案件都发生在权力很大的条条部门。一是垂直管理部门由原来的业务管理权扩大到管人、管钱、管物，担子重了，压力大了，但缺乏相应的管理经验和全面有效的监督考核制度。存在重业务指导轻干部队伍思想教育、重执法轻协调、只对上负责不对地方经济负责等倾向，甚至被共同的利益关系所冲淡，出现了上级对下级“捂着”、下级对上级“捧着”的现象。系统内自下而上和自上而下的监督与变得更加弱化，给权力腐败留下了空隙。二是“管得着，看不见”，即 条条鞭长莫及管不好。条条部门由上一级业务主管部门领导，但机构设置在乡镇，其服务对象也在乡镇，承担对干部的监督权的上级条条平时对下面条条部门干部党风廉政建设情况就很难监督，即使下来，往往也是“走马观花”。三是“看得见，管不着”，即块块无职无权管不了。由于条条部门不列入乡镇政府管理，或名义上实行“条块结合，双重领导，以块为主”，但大多数部门“人、财、物” 这些重要的权限仍撑握在上级条条手中，尽管乡镇政府及监督部门对本行政区域内的条条部门看得见，但很难实施有效监督约束。甚至有的条条部门以垂直管理为由，拒绝乡镇党委政府组织的考评，逃避乡镇人大、政府、舆论和社会监督。

如何理顺条块关系，划分乡镇政府的管理权限，笔者提出以下几点建议：

一、根据责权一致、人权与事权一致的原则，合理调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，增强乡镇功能。以乡镇机构改革为契机，进一步规范、完善条块管理的新办法。涉农性和文化性的机构，由乡镇政府直接管理；专业性较强的机构，由乡镇和县主管部门双重领导，以乡镇管理为主，业务上接受上级主管部门的指导，有关执法监管部门和跨区域性的机构，由县主管部门和乡镇双重领导，以县主管部门管理为主，但在干部考核、职级晋升、人事调整等方面应征求辖区乡镇党委的意见。加强乡镇综合执法体系建设，对涉及土地、林业、司法等方面应授权或委托乡镇政府，培训专（兼）职人员，更好地开展工作。要牢固树立面向农村、面向基层的思想，真心实意为农村服务，为农民服务，为乡镇创造良好的工作环境。

二、条块结合，加强协作、优势互补、多方共赢。象加强市场监管、打击假冒伪劣等市场经济中产生的问题，最终还是要靠政府条块各部门综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段来加以解决。乡镇政府要积极协调好“条与条、条与块”的关系，探索和推进“条块结合，条条联手”的工作机制，使新的机构体制内部，各有专责，职有专司，界限分明，互相衔接，彼此配套。使条块之间结构合理、功能互惠、健康发展，尽力避免职能交叉、职能失调和“管理真空”等现象的发生。一是建立联席会议制度，二是确立双向告知制度，三是落实案件移送制度。四是在乡镇建一个行政服务中心，各条块部门设有窗口，为民提供一站式服务。如从2002年5月，水东建起“365行政服务大厅”，计划生育办、民政办、财政所、土地所、工商所、派出所等条块部门设有办事窗口，可以实现计生、民政、身份证等多项业务的受理、登记、打印等功能。群众不需要知道要办理的业务属于什么事项，只要在行政服务中心办事窗口告诉工作人员需要办什么事情就行了。或建一幢行政综合办公大楼，将条块各部门联合办公，以解决条块分割等体制性因素带来的重复建设，资源浪费。这样，一是提高了工作效率，二是促进了部门齐抓共管，优势互补、多方共赢，三是降低了业务系统的建设和实施成本，减轻了基层的压力。

三、“下放权力”、“下放部门”，以健全乡镇政权。乡镇机构改革要按照精干、统一、高效原则，进一步下放权力，把驻乡机构改组为由乡镇党政部门统一管理的乡镇职能部门，并可实行双重领导的体制。在健全乡镇政府体制的同时，加强县乡两级政府的行政联系。对区（县）垂直管理的林业、国土等部门，在充分兼顾区（县）与乡镇利益的基础上，将规划审批权、建设用地审批权等权利下放乡镇，减少办事环节，减少一些不必要的人为障碍，以利于乡镇发挥自己的政府职能，更好为群众服务。建设、国土等条条部门权利下放后，要加强对乡镇行使审批等权利的监督，加强业务指导。直接为农业和农村经济服务的其他机构的人、财、物，均下放给乡镇管理。逐步建立起适应为乡镇主体经济、农村产业化、小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型的事业机构运行体系。理顺了县乡关系，使乡镇功能得到完善，有利于乡镇行使领导和管理权能。对工商、税务等省级以上垂直管理部门，由于其专业性较强，其管理方式可采取财、物两权由条条管，人事权条块共管。只有进一步革除条块管理在行政体制上的弊端，才能增强乡镇政府推动各项社会事业建设的能力，调动乡镇政府的积极性和主动性，真正解决乡镇政府“看得见、管不着”的问题。

四、权力在“条”，责任也由“条”承担。条条部门垂直管理后，将原乡镇政府承担的工商、税务、土地、司法等条条部门管理的职能一律剥离，当条条部门管理的职能剥离后，就不再与乡镇政府并立而具有组织上、业务上和人员及活动边界上的同构性，乡镇政府与这

些机构在组织、人事、财务及业务各方面是相对独立的，不存在上下从属关系。除其负责人任免应征求乡镇意见外，有关的工作机构，一律划归县级有关职能部门管理和设置，乡镇范围内的有关业务，由这些机构按照对上级主管部门负责的原则自行组织开展。有关涉农事项，如民事纠纷调解、信访等，促使、引导农民向有关职能部门反映，走行政执法、司法调处路子。将经营性、技术性和事业性的机构从乡镇政府和行政权力中分离出来，推向市场、实行社会化管理的机构，有的改制成独立的企业经济组织和事业单位，有的则转变成为社会中介组织，如畜牧兽医站、农机站、农技站等“条条管理”的事业单位，在清产核资之后，实行公司化运作，保证国有、集体资产的保值增值。

五、应转变思路，打破行政区划的界限，按照精简、统一、效能的原则，按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融部门可以根据其业务量、公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力、税务部门可以根据税源状况和征收成本等等决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。从而使专业性管理机构完全与乡镇政府及行政区划脱钩，完全按专业管理的需要设立相应的机构。尤其是在当前在机构精简和重建的过程中，应不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时，对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱，税务部门征税能力不足，应适时加强公安部门和税收部门，以强化社会秩序和税收征管能力。

六、加强乡镇人大评议、新闻监督及社会监督，对条条部门民主评议监督情况如实反馈给条条主管部门。对综合表现不佳，支持配合乡镇工作不力，基层和群众反映集中，负面影响较大的垂直管理部门，乡镇政府有权要求对其领导班子进行调整。同时上级主管部门要加强制度建设，完善行政执法责任制，推进政务公开，服务承诺，简化办事程序，严格办事时限，防止越权行政和失职行为，消除不正之风，推动行政管理制度化、规范化、科学化。上级纪委要加强源头治理工作，对查处垂直管理部门中的违纪违法案件，及时进行解剖，深入分析原因，通过组织召开会议或上门走访等形式，在各垂直管理部门中进行通报，对案件的通报，重在分析涉案人员违法违纪的原因，并引以为戒。

总之，乡镇条块关系的实质上是利益关系问题，要克服过去条块关系调整中常出现“一放就乱、一统就死”的两难境地，必须从健全法规制度，转变政府职能，强化监督机制等方面多管齐下，辩证施治，逐步摸索出一套符合各地实情的行政管理体制。