浅谈乡镇政府依法行政问题

第一篇：浅谈乡镇政府依法行政问题

浅谈乡镇政府依法行政问题

提

纲

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展；乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常，乡镇政府是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法制环境的形成，关系到党和政府在人民心目中的形象。乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。笔者所在的留营乡，是桥西区唯一建制乡镇，乡政府的工作性质、工作任务、工作实效都直接影响到当地人民的日常生活。因此，结合自己工作实际和查阅其他各地乡镇工作经验，针对乡镇政府在执政中遇到的如：法律法规数量庞杂，法律的现实适用性差，法律部门化、利益化倾向严重，重实体、轻程序，现实行政中政策依据多余法律依据，机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权利虚化，行政权力的“租借行驶”导致权利风险加大，搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本、低效益，“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权利难以招架，行政成本难以接受等方面的矛盾和问题，从当前乡镇政府行政的法律依据、乡镇政府行政权力的困惑和乡镇政府依法行政的保障三个方面简要阐述了乡镇政府依法行政的重要意义。浅谈乡镇政府依法行政问题

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，是直接跟农民打交道的机关。乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展。为了使乡镇政府行政行为符合当地的实际情况，符合人民群众的根本利益，符合科学发展观，结合自己的工作实践，从三个方面浅谈乡镇政府的依法行政问题。

一、当前乡镇政府行政的法律依据

为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规，这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关，其行政行为依据都应当来自这些法律法规。考察这些法律法规，我们可以看到，当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下五个问题：

一是法律法规数量庞杂。如在网络全文数据库上搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。涉农法律除了少量基本法律法规由全国人大及其常委会、国务院制定外，大多数法律是国务院部门规章和地方性法规，其中尤以部门规章为多。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。

二是法律的现实适用性差。1992年实行市场经济后在网上可搜索 到的法律只有553篇，97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002 年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。

三是法律部门化、利益化倾向严重。乡镇现实工作中，主要是依据上级政府部门规范性文件来执行政务，政府部门间各自依据文件收费、罚款，争夺利益。有的一件事、一个行政相对人，往往要受到多个部门的审查、收费，稍不小心，就会受到部门责难和处罚。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”，农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝。《行政许可法》出台后，这些法律法规及相关规范性文件将在一定时间内得到清理。

四是重实体，轻程序。乡镇行政的实体法非常多，与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能，没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些恶性案件。为了弥补程序的缺位，实践中党委部门又出台许多的政策。比如，计划生育法“七不准”政策、农民负担“八不准”政策，工作中的“一票否决”制度。由于“一票否决” 的实效性，一些地方相继出台一系列的一票否决制，导致一票否决过多过滥，乡镇行政行为无所适从，无法正常 开展。

五是现实行政中政策依据多于法律依据。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政。当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。

二、乡镇政府行政权力的困惑

乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设臵、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。当前，乡镇行政权力存在以下五个方面的困惑：

一是机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇，如农技、文化等站所。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。（《中国行政法制发展进程调查报 告》）

二是行政权力的“租借行使”导致权力的风险加大。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑；一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施。在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者。“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状。乡镇政府在“胡萝卜+大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。

三是搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益。“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签定责任状。再召开动员大会，组织学习上级指示精神。然后按照上级规定的时间分步实施。为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到，乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查。检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现，令人担忧。

四是“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权力难以招架。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾，中国农村一切问题均因此而起。在这种矛盾运动中，乡镇政府一直以来起到了稳定的作用。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作，为中国改革开放赢得了难得的环境。（《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》）现在，“三农”问题还非常复杂，税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果，但各种问题还没有得到有效解决，性别比问题、老龄化问题、因“非典”引起重视的农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。

五是行政成本难以承受。随着国地税的改革，乡镇财政日益空虚。特别是在中西部地区，在县级财政“空空荡荡”的情况下，乡镇财政更是捉襟见肘。税费改革以前，乡镇可以通过制定一些收费项目来保 工资、保运转、保建设、保稳定。但是，由于上级各种决策失误，加上地方盲目投资、挥霍浪费、供养系数过大，多数乡镇已经形成数额较大的债务。（《城乡统一税制论》）税改后，乡镇预算内收入大幅度缩减，预算外收入几近枯竭，债主催款、年度工资性支出让一些乡镇主要领导干部成天官司缠身，艰难维持。对于现行高成本、低效益的行政工作，乡镇更是难以承受。

三、乡镇政府依法行政的保障

党的十六届四中全会提出了要全面加强党的执政能力建设的要求，科学行政、民主行政、依法行政，建立法治政府将是政府提高执政能力的方向。乡镇政府要做到这一点，我认为需要得到以下几个方面的保障：

一是乡镇依法行政的法律保障。为了进一步规范乡镇的外部行政行为，使乡镇工作做到有法可依。需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。要出台政府行政行为法，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，从程序上保证政府行为的公平与正义。

二是乡镇依法行政的组织保障。要修改《地方人大和政府组织法》，按照《宪法》修正案对乡镇人大和政府任期进行变更。同时，明确乡镇政府的工作职能，政府机构设臵与人员编制设臵。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力 培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，适量引进一批高学历的人员到乡镇工作，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。

三是乡镇依法行政的经费保障。乡镇国、地税都已经上收到县市，农业税正在逐步取消，乡镇预算内基本无收入。税费改革后，“三提五统”和其他收费名目都被取消了，乡镇预算外也基本无收入。乡镇综合配套改革后，教师工资上划，“七站八所”供给取消，公务员和农税征管员都要大幅度精简，支出日趋简单，乡镇财政已经失去了存在的物质保障和现实意义。今后，要取消乡镇财政，县级财政要切实保障乡镇行政经费，保证乡镇正常运转。

四是乡镇依法行政的监督。首先，在乡镇综合配套改革的基础上，探索构建乡镇政府内部权力行使和制约的新机制。通过政府组织内部调整，为乡镇政府依法行政提供良好的工作机制。其次，要在宪法和法律的基础上，重新构建党委、人大、政府之间的权力制约与平衡关系。第三，要加大对违法行政行为的处罚力度，该处罚的决不能姑息迁就，对犯罪行为要坚决追究刑事责任。第四，要形成乡镇政务公开的制度化，明确规定政务公开的内容、程序，自觉接受人民群众和新闻媒体的监督。

四、乡镇政府依法行政的重要意义

乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。乡镇是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实现，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信，并在很大程度上关系着党的执政能力的建设，对依法治国方略的实行具有重大的战略意义。可以说，依法行政的关键在于乡镇依法行政。只有乡镇政府依法行政了，依法行政才能得到真实体现。

（一）乡镇依法行政是广大人民群众实现合法权益的迫切需要。当前，随着广大人民群众的法律意识越来越强，他们对维护自身合法权益提出了更高的要求，因此对乡镇行政组织的行政手段和方式提出了更高的要求，尤其是对行政者的行政行为提出了更加严格的要求。乡镇政府是否依法行政，直接关系到广大人民群众合法权益和利益的实现。基层依法行政已成为当前广大人民群众实现合法权益的迫切需要。

（二）乡镇依法行政是实现依法治国，推进社会主义法制国家进程的需要。当前乡镇依法行政中仍然存在尊重当地风俗习惯，按照一些不合法的地方“法律法规”行政，有法不依、执法不严、违法不究等现象仍有发生，这些问题的存在极大地影响了党群、干群关系，阻碍了社会经济的健康发展，若不及时予以解决，必将影响到依法治国，建设社会主义法制国家的进程。为此，必须要改变当前乡镇政府这些行政行为，做到有法必依，执法必严，违法必究，切实维护好人民合法权益和利益的实现，维护法律的尊严。

（三）乡镇依法行政是上层政权组织依法行政的最根本体现基层政权作为我国政权的基层行政主体，其行政如何直接关系到国家行政机关在基层行政的体现。只有乡镇政府依法行政了，国家依法行政才能得到实实在 在的体现，依法行政才不成为一纸空文，我们依法治国方略和建设社会主义法制国家才能实现。

参考文献：

1、姜明安

2、毕秋丽

3、刘书明 ；

。《中国行政法制发展进程调查报告》 《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》 《城乡统一税制论》

第二篇：乡镇政府依法行政工作总结

乡镇政府依法行政工作总结

2015年，县县深入贯彻党的十八届四中全会精神，围绕建设法治政府，牢固树立“五种意识”即学法意识、权利意识、程序意识、制度意识、责任意识，把全面推进依法治国、全面深化改革贯穿于政府法制工作各个环节，紧紧围绕加快法治政府建设的奋斗目标，深入推进依法行政，努力提升政府法制工作水平，各项工作扎实有效推进，取得了明显成效。现将具体工作总结如下：

一、本工作基本情况

（一）、依法履行政府职能，化解社会矛盾

1、依法办理行政复议案件。今年，该县通过行政复议的途径有效化解了行政争议，共收到行政复议案件13件，不予受理2件，受理11件，审结10件，其中维持1件，调解撤回申请5件，和解2件，撤销2件。8月底，县行政复议委员会成功召开2015年第二次案件审理会议，案审委员充分发表了意见和建议，并通过票决的方式形成了一致地案件办理意见，收到了良好的办案效果。

该县充分发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，在行政复议案件办理过程中积极运用听证、实地调查、调解、和解等方式，按法定程序妥善解决了行政争议，未发生因行政复议而发引发诉讼的案件，今年的行政复议案件办理工作达到了“定纷止争，案结事了”的良好效果，行政复议的影响力和公信力不断提升。

2、多举措加强行政应诉工作。今年，该县县政府作为被告的行政诉讼案件5件，部门作为被告的行政诉讼案件12件。该县通过调整和充实行政应诉工作人员的力量，着力克服行政案件快速增加与办案人员严重不足的矛盾。在应诉前主动加强与市中级法院的沟通，积极协调案件审理的焦点问题，做到依法应诉；该县一方面加强对应诉案件涉及部门的指导，另一方面明确其举证和答辩责任；要求案件相关行政机关的有关人员出庭应诉，通过参加庭审答辩、质证和辩论，有效地促进了行政机关责任人的证据意识、程序意识、诉讼意识和依法行政意识的提升。

（二）、严格规范性文件管理，深入推进依法行政

为进一步贯彻落实国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》，加快建设法治政府的进程，维护国家社会主义法制统一，取消不适当的行政管理和行政干预，切实加强对规范性文件的监督管理，提高该县规范性文件制定质量，根据《湖北省行政规范性文件管理办法》的规定，今年8月起，该县政府组织相关部门对自2011年1月1日至2015年9月30日期间制发的规范性文件进行了全面清理，决定对部分规范性文件进行废止、修订或重新拟定，通过清理废止3件，延期8件，失效后重新发文8件，失效后修订重新发布1件，长期有效1件。清理后的规范性文件目录以通告的形式向政府各有关部门和相关单位公布，凡属于清理范围未保留的规范性文件一律无效，不得作为行政管理和行政执法的依据。通过此次对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行全面的审查和清理，解决了存在的问题，提高了行政效率，达到了法制统一、政令畅通，科学民主、公平公正，规范管理、精简高效，权责一致、有错必纠的效果，并总结了经验，不断开创了规范性文件工作新局面，法制建设工作再上新台阶。

（三）、依法办理法律事务，发挥法律顾问作用

今年，该县以法律顾问室为平台，以法制工作人员为主体、吸收律师和专家参加的法律顾问队伍，依法承办各类法律事务，作出了多项重大决策，法律顾问室在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥了积极作用。8月初，县政府举办了义水北路巴源片区棚户区改造房屋征收补偿听证会，听取了与会代表对《县义水北路巴源片区棚户区改造房屋征收补偿方案》的意见和诉求，并在会上达成共识，顺利地推进了巴源片区棚户区改造房屋征收与补偿工作。10月份，在应对县人民政府驻武汉办事处拆迁补偿工作中，该县迅速组织相关部门参与协调工作，运用法制手段，较大地维护了县政府汉办拆迁补偿的合法利益，为县政府的重大决策提供了良好的法律服务。

（四）、加强学习考核，打造过硬法治队伍

1、强化学习培训，精心组织考试。一是营造学习氛围，“以考促学”激发学习动力。8月，该县组织实施了行政执法质量大比武通用知识考试，考试对象涵盖了50个行政执法单位和12个乡镇的行政执法人员，该次考试对于增强行政执法人员的法治观念、规范执法程序、提高法治水平起到了较好的促进作用。9月，该县邀请市中级法院行政庭法官为全县行政执法单位法规科、股长开展新《中华人民共和国行政诉讼法》的专题培训，参与培训的骨干在各自单位以点带面集中传达了学习内容，有效提高了运用法治思维和法治方式化解行政矛盾、维护稳定的能力。二是转化学习成果，不断提升学习实效。深入系统地学习上级文件和业务知识，切实把学习成果转化为实际工作能力，促进法治建设，做到学以致用。9月，该县组织行政执法骨干代表县政府参与2015年全市行政执法质量大比武系列活动，并获得了全市行政执法骨干培训活动先进单位的表彰。三是党风廉政建设常抓不懈。深入学习贯彻总书记系列重要讲话精神，践行“三严三实”和社会主义核心价值观，坚持不懈纠正“四风”。该县在组织学习时严格对照问题学、对照责任学、对照规定学，进一步明确职责、细化责任，通过制度约束，把转变作风、强化服务变成干部职工经常的、自觉的行为。以正风肃纪平台对外公示工作考勤，严肃工作纪律，以例会和集中学习会议为契机深刻领会严守政治纪律和政治规矩的精神内涵，严防违规违纪问题，形成党风廉政建设和反腐败工作的长效机制，确保党风廉政建设和落实主体责任等工作有序推进。

2、健全考核机制，提升管理水平。为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《加强市县政府依法行政的决定》等文件精神，推进依法行政进程，该县制定了《县2015依法行政工作目标责任书》，并在3月份由县政府主要负责人与相关责任单位主要负责人签订，通过七个方面的责任目标明确了各单位依法行政工作的具体要求和注意事项，以及考评与奖惩措施，使全县各单位依法行政工作的实施有章可循。

3、做好法制宣传，打造过硬队伍。该县依托干部夜校、县委中心学习小组、县政府常务会议等平台，多形式、多层次的开展领导学法活动，不断提升领导干部的尊法、学法、用法、守法的意识和能力；县人社局、卫计局、运管局等50家行政单位开展大规模、经常化的法律知识培训，采取“以案说法，依法办案”的方式重点对《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律、行规进行深入讲解，全县依法行政法治环境不断优化，执法队伍形象和素质不断提升。

（五）、运用法治手段，服务重点工作

该县政府始终坚持“务实、高效、勤奋、廉洁”的工作作风，紧紧围绕中心工作，为基层群众做了大量有成效的工作。一是在精准扶贫工作方面，在该县范围内开展结对帮扶扶贫活动，在掌握贫困现状的基础上，向村民宣传扶贫优惠政策，鼓励贫困户通过“33111工程”的示范带动，发展黑山羊养殖产业，逐步实现脱贫致富。二是在招商引资工作方面，该县多方联系外地的客商及企业，加大对外宣传力度，拓宽招商引资渠道，极力推介该县优势资源。目前，有多家公司投资意向较明显，已多次来该县了解企业入园等相关政策，并进行实地考察，该县组织园区、招商局等相关单位与企业保持动态信息跟踪，力争项目早日落地实施。

二、下法制工作安排 本，该县政府依法行政工作保持良好的发展态势，县政府已连续4年获得全市依法行政先进单位的称号。虽然取得了一些成绩，但是与推进法治政府建设的要求相比，仍有差距。下，该县将继续认真贯彻落实十八届四中全会精神，紧密围绕县委县政府工作大局，主要从以下几个方面促进依法行政工作：

一是提高依法决策水平。坚持把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序，以确保决策的程序规范、符合实际、顺应民意、体现集体智慧。

二是规范行政执法行为。着重在法制培训、制度建设和执法监督检查三个方面下功夫，强化、细化责任单位依法行政工作目标，做到奖惩分明；继续做好行政规范性文件审核、清理和备案工作，不断提高规范性文件的制发质量。

三是逐步改善法治环境。在依法行政工作中创新法治管理，弘扬法治精神，彰显法治权威，通过听证会等方式引导公民有序参与行政决策活动，坚定群众守法、用法的信念；充分发挥行政复议和法律顾问职能，切实为县政府重大决策、重大民商事行为等经济社会活动提供坚实的法制保障。

第三篇：乡镇政府办依法行政工作总结

乡镇政府办依法行政工作总结

2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年。县委政府紧紧围绕市委市政府的中心工作，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和省委十届四次、五次全会及市委六届七次全会精神，主动适应经济发展新常态，全面正确履行政府职能，加快建设法治政府和服务型政府。现将上半年工作情况总结如下：

一、领导高度重视

今年来我县依法行政工作受到县委县政府高度重视，并完善了分管领导机构，县长亲自抓依法行政工作。县委县政府主要领导对政府依法行政工作进行经常性指导，提出宝贵意见，有力促进了我县依法行政工作的开展。

二、主要工作情况

（一）积极制定推行“三张清单”。根据《XX市人民政府2015推进依法行政工作安排》（乐府办发〔2015〕13号）和《XX县人民政府2015推进依法行政工作安排》精神，县政府制定了《XX县推行行政权力清单、政府责任清单和市场准入负面清单制度的实施意见》，并按照相关工作要求开展工作。县级各部门按照上级要求积极深化行政审批制度改革，重新编制行政许可项目目录，于3月23日前向社会公布并及时动态调整。

（二）积极开展行政权力清理优化工作。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于〈关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见〉的通知》、《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于进一步建立健全行政权力清单制度的意见》（川委办〔2015〕17号）、《四川省人民政府政务服务管理办公室关于公布省市县三级行政权力清单的通知》（川府政管〔2015〕13号）、《XX市人民政府办公室关于印发XX市推行行政权力清单制度工作方案的通知》（乐府办函〔2015〕33号）及《XX县人民政府关于印发XX县推行行政权力清单制度工作方案的通知》（峨边府发〔2015〕9号）等文件要求，我县已完成行政权力清理优化工作。共清理公布行政权力6103项，其中行政许可183项、行政处罚5111项、行政征收54项、行政强制204项、行政确认59项、行政给付32项、行政裁决4项、行政奖励50项、行政检查119项、其它行政权力287项。

（三）积极建立健全行政决策法定程序。按照峨边府办函〔2014〕39号文件进一步完善《XX县政府依法决策制度工作方案》，明确重大行政决策的范围和标准，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策必经程序。落实《四川省行政决策合法性审查规定》，建立健全合法性审查制度，未经合法性审查、经审查不合法或未按照合法性审查意见整改完善的重大行政决策事项，不得提请审议。制定《XX县重大行政决策责任追究暂行办法》，建立重大行政决策终身责任追究制度，明确责任追究的主体和权限、对象和范围、程序和形式。

（四）认真做好规范性文件制定、备案和审查工作。加强规范性文件管理，是加强行政程序建设的重要任务，也是推进政府法制工作的重要抓手。县政府法制办在规范性文件及政策性文件审核中，坚持了“政令统一、法制统一”的原则，严把法律政策关，严格做好全县规范性文件的合法性审查，确保规范性文件合法有效。全年共审查规范性文件3件，对符合法律规定的3件建议予以发布；确保了县政府及县级各部门和乡镇政府制定的规范性文件的合法性和适当性。认真做好了规范性文件的备案工作。

（五）严格规范行政执法行为。严格依法行使权力、履行职责，确保与行政职权相关的法律法规规章在本行政区域内的贯彻实施。积极深化行政执法体制改革，进一步理顺城管执法体制，积极探索推进综合执法。认真落实《四川省规范行政执法裁量权规定》，县政府法制办已向全县各行政执法部门转发了相关文件，要求各执法部门按照文件精神开展工作。加强对行政执法队伍的教育和管理，县政府法制办严格按照省政府关于行政执法人员资格管理的“三统一”规定，加强对执法人员的业务知识和法律培训，积极组织全县各执法部门的执法人员参加省、市组织的各项执法人员业务培训。要求各执法部门每年定期开展法律知识和业务知识的培训和学习不少于四次，凡考试不合格者不得上岗执法，不得颁领执法证件。将执法情况的好坏与年终考核挂钩，逗硬奖惩，严格执行行政执法“十不准”等规定，加强行政执法人员素质，增强领导及干部职工的法律知识与法律意识，不断提高政府依法行政的水平，树立了良好的执法形象。县政府法制办上半年对全县部门乡镇和部门的行政执法工作进行了督导检查，对在执法过程中出现的问题进行了纠正。

（六）切实做好依法行政突出问题公布整改工作。按照省市文件要求，县依法行政工作领导小组于2014年5月27日对全县19个乡镇及22个县级主要行政部门梳理的人民群众和社会各方面普遍关心、反映强烈的突出问题进行了限期整改，并向社会公布，接受群众监督。县政府法制办对全县部门乡镇和部门的突出问题整改情况进行了督查，对检查中存在的问题要求相关部门限期及时整改落实。

（七）切实做好政务公开。县政府制定了深化政务公开具体措施，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，落实决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。推进财政预算决算、“三公”经费及公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等重点领域的政府信息公开。全面加强行政权力依法规范公开运行平台建设管理，推进行政权力运行信息公开。加快推进政务服务中心与公共资源交易服务中心一体化建设，提高政务服务水平。建立健全行政执法公示制度，推进行政处罚案件信息公开。加强政府网站信息内容建设管理，将政府网站作为政府信息公开的第一平台。主动适应形势需要，切实加强政务微博、微信等新媒体应用。

（八）继续提升行政复议应诉能力。今年县政府完善了行政复议委员会，规范行政复议案件审理程序，畅通行政复议渠道，依法维护行政管理相对人申请行政复议的权利，各行政部门认真学习了新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》，积极引导当事人通过行政诉讼途径化解行政争议。全年共接受行政复议申请1件，行政应诉21件。

（九）努力提高依法行政示范创建效果。认真落实《中共XX市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面深入推进依法治市的决定》（乐委发〔2015〕1号），积极开展依法治理示范创建工作。今年由县政府推荐的县农业局、县市场和质量监督管理局、五渡镇、毛坪镇、新场乡2个部门3个乡镇列入我县第一批市级法治示范创建乡镇，并等到市上认可，县国税局被列入省级示范创建单位，为今后的工作打下基础。

（十）努力提高法治工作能力。县委常委会、政府常务会议会前学法制度和部门学法已常态化，政府法律顾问制度已经完善，建立健全了一支以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。积极发挥法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的作用。

（十一）加强依法行政组织领导和工作考核。健全完善了以县长为组长的依法行政工作领导小组，强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任。实行依法行政责任制，今年县政府与19个乡镇和34个行政执法部门签订了《依法行政责任书》，明确目标任务、责任主体、完成时限。县政府法制办将会同政府督查室对《依法行政责任书》各项工作落实情况开展日常和年终督促检查，检查情况作为年终目标绩效管理的依据。

三、下一步工作打算 虽然2015年的工作取得了一定的成绩，但仍存在不足之处，由于县政府法制办的工作专业性较强，对工作人员的业务素质要求高，因此更需要与时俱进不断加强对业务知识的学习，进一步提高业务能力，更好的发挥政府的参谋、助手和法律顾问的作用。针对存在的问题，在今后的工作中，我们将按照省、市政府的工作安排，进一步明确依法行政工作的思路和重点，采取切实有效的得力措施，着力做好以下几个方面的工作：

（一）继续全面贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《XX市人民政府2015推进依法行政工作安排》。

（二）加强规范性文件的制定、审查工作，提高规范性文件制定的质量，认真执行规范性文件备案审查制度。

（三）积极主动开展行政复议行政应诉调解工作，强化行政执法监督检查，促进依法行政工作的深入开展。

（四）加强对行政执法人员的政治、业务知识学习、规范行政执法人员的培训考核办证工作，提高执法队伍素质。

（五）继续加强依法行政突出问题整改督查工作、行政执法监督工作和《依法行政责任书》各项工作落实情况监督工作。

第四篇：基层乡镇政府依法行政的现状问题与对策建议

如何贯彻落实十八届四中全会精神，深入

推进乡镇依法行政工作

随着依法治国进程的深入推进，乡镇政府及工作人员依法行政的意识、能力和水平正逐步提高。但是，要全面深入推进乡镇政府的依法行政，任务还相当繁重。我就本人所了解在的乡镇政府依法行政工作进行了调查总结。

三、进一步推进农村基层乡镇政府依法行政工作的建议

一、要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训

1、加强对乡镇政府领导的法制培训。首先，乡镇主要领导要进进行法制专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律水平，培养他们依法行政的自觉性，切实增强法治观念，带头推进依法行政，建设法治政府。其次每年要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策以及法律事务抓起，要求自觉做到权为民所用，规范行政权力，防止行政权力被滥用。再次，开展依法决策大讨论，组织依法决策大练兵、现场培训。引导他们依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序，因地制宜、科学合理地作出每一项决策，落实每一项农村工作。第四，乡镇政府行政领导要主动参与法院应诉，亲自参加应诉活动，在应诉过程中学习法律、实用法律、懂得法律。

2、加强乡镇执法人员队伍建设。对乡镇政府执法人员要进行上岗培训，根据乡镇工作的实际，每年都集中一定的时间对每一位在职乡镇干部都要进行依法行政知识专门集中培训。不集中培训显然不行了，现在的执法人员社会活动多，应酬多，靠自学法律根本不可能，只有集中培训学习，才能有效果，只有通过培训考核合格后方可允许上岗。提高法律水平。加强乡镇执法队伍建设，根据乡镇人员变动快的特点，每年都抽出专门时间集中对行政执法人员进行专门培训，提高执法人员的素质，造就一支优良的乡镇执法队伍，适应现代农村工作的需要。

(二)要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查

1、要强化行政执法监督检查。上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，对执法中存在的问题提出意见，使他们改进工作方法。强化政府法制监督，纠正违法行为，防止行政权力被滥用。

2、要提倡错案追究制度。考核一个乡镇是否依法行政，就看这个乡镇在实施行政管理过程中是否有过错，有错就应该追究，并根据情节对相关人员给予相应的处理，及时纠正乡镇政府行政管理工作中的违法行为。只有实行责任追究和错案追究，依法行政工作才有保证，对违法行政的行为该查处的查处，该通报的通报，每年抓几个典型，公开曝光，这样各级政府的行政执法责任制才会有效果、有作用。

3、要完善对基层乡镇政府依法行政的考评制度。建立一系列的监督制度，如：报告制度、备案制度、考核制度等等，细化依法行政的内容，使基层乡镇政府依法行政有具体可操作的制度。靠制度来约束干部，靠制度来管理执法人员，这些制度必须是对行政执法部门和执法人员权、责、利诸因素具有严格约束机制的制度。只要有制度，才能成方圆。(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权

乡镇政府直接面对最广大农民群众的基层政府，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权做保障。有了职权，乡镇政府才能更好的依法行政，否则，就难以做到依法行政。如计划生育行政执法，乡镇应该是主体，但不具备执法主体资格，而是由上级计生部门委托执法，不符合农村计划生育工作的实际，给乡镇计生工作带来了很大的被动。要改变县级计生部门具有执法主体资格的不执法，而乡镇政府不属于执法主体的在执法的局面，真正让实施行政执法行为的主体去执法。这样，从事基层计划生育工作的才能看得见而又管得着。(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境

1、领导要重视依法行政工作。一级政府或一个工作人员要履行一项职责，如果得不到领导的重视，实在是困难重重。依法行政工作这么重要，如果领导不重视，那依法行政工作也并不重要。建设和谐社会这个战略问题太重要了，如果不把建设和谐社会与推进依法行政、建设社会主义法治政府联系起来，那就什么都不重要了。因此，各级领导把依法行政、经济发展和和谐社会联系起来一起抓，才能更快更好地推动社会的进步。

2、要正确认识乡镇的依法行政工作。乡镇一级政府是最基层的政 府，是直接服务于农民的政权组织，过去一些年来，乡镇一级政府不 依法行政的责任，不在乡镇本身。不要一出现农民负担反弹了就是乡镇的责任，一出现涉农事件了就是乡镇的错，其实根源还是在上头，上级政府开一个会、下一个文：规定在一个月之内完成l o万元税收、50个结扎指标、100个上环任务，乡镇要完成这些任务指标能全部做到依法行政吗?因此，不能把责任总往乡镇推，不能把坏事总往乡镇想。新闻媒体和作家不能把歪戴帽子、烂醉如泥的形象总往乡镇干部身上推，要正面报导，就事论事，不能打击一片，不能人为地丑化农村基层政府和基层干部。

3、要规范乡镇政府的具体行政行为。要依法界定乡镇的职权，要明确哪些权力是乡镇厂哪些项目可‘以审批，哪些事项乡镇政府可以许可，都要细化项目和程序，以政府信息公开的形式进行公布公示，属于乡镇的职权，应该让乡镇政府去履行。过去不科学执政，不依法行政就是因为没有程序规范，今后，应该在规范乡镇政府行政行为上下点功夫。

4、要强化对乡镇政府依法行政和工作人员具体行政行为的监督。

这个监督应该是全方位的、各种监督并举的监督。无论什么形式的监督、不管什么对象的监督，现在流行一种监督方式最有效，那就是舆论监督。这种监督方式效果特别好，不管是事前、事中或事后，只要 新闻媒体公开爆光，领导也重视了，批示也下来了，问题就可以很快解决了，因此，对于广阔的农村乡镇一级政府及工作人员的依法行政问题的监督，只要充分地、科学地启动舆论监督会很有效果，从而，也会促使乡镇政府对依法行政有一种良好的环境。

今年以来，我镇积极推进政府各项工作依法决策、依法管理、依法运行，确保法制统一和政令畅通，保护公民、法人和其他组织的合法权益，构建了良好的社会发展法治环境。根据精政办字[2013]79号《关于开展2013年依法行政考核工作的通知》要求，我镇对依法行政工作进行认真的自查，现将有关情况汇报如下：

一、加强组织领导，完善规章制度

镇党委、政府高度重视依法行政工作，成立了以镇主要领导任组长，党政办、司法等相关部门组成的全面推进依法行政工作领导小组，定期研究依法行政工作问题。今年初，进一步完善各项规章制度，逐步建立健全了以行政首长负责制为核心的行政管理责任制度、政务公开制度、行政过错责任追究制度等相关工作制度，并认真组织实施。结合工作实际，强化政府责任，进一步健全完善全镇行政执法责任制实施方案，梳理行政法规、分解执法任务、明确执法主体、落实执法责任、确定考核目标。坚持做到执法责任、监督机制和评议考核“三到位”，努力创建主体明确、权责统一、运转协调、廉洁高效的行政执法新机制。

二、建立民主决策，完善行政执法

一是建立了重大行政决策事项民主决策制度。坚持科学的发展观和正确的政绩观，努力将全镇行政决策纳入科学化、民主化、法制化轨道。二是完善了公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策制度。凡重大决策必须经过调查研究、听取民意、专家咨询、合法性论证和集体讨论决定等环节，做到未经调研不决策、未经广泛听取民意不决策、未经专家咨询不决策、未经合法性论证不决策、未经集体讨论不决策。

三、严格执法程序，规范执法行为

为建立责权明确、行为规范、运转协调、监督有效、保障有力的行政执法体制，坚持实行“办、审、定”三分离制度，按照“谁办理谁负责、谁审核谁负责、谁审批谁负责”的原则，进一步明确责权，落实责任。我镇行政执法人员全部办理了执法证件，并执证上岗。进一步健全完善了行政执法责任制。加强对司法、计生、农机、土地所等方面的行政执法管理工作，做到行政执法决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚公正合理；执法文书规范，案卷规范、完整；没有行政执法乱作为、不作为现象。严格执行实行“收支两条线”制度，绝不私设“小金库”。

四、规范执法，化解社会矛盾纠纷

为进一步规范行政执法行为，从源头上预防和减少行政争议，我镇以畅通行政复议渠道、创新行政复议工作模式为重点，努力把行政争议化解在复议程序中。充分发挥人民调解、司法调解、行政调解“三调联动”工作机制在解决矛盾纠纷中的作用，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，及时将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，化解在行政系统内部，最大限度地减少不和谐因素，促进了社会和谐稳定。进一步加强行政执法公开工作。采取口头答复或书面公开等有效形式，认真落实“六公开”制度，即：公开法律依据，让广大人民群众清楚行政机关的行为是否符合法律规定；公开办事程序，方便群众办事，把办事条件、标准、要求和办事时限一一公开，使前来办事的人明白各项要求，一次性把事情办好；公开收费和罚没标准，便于服务对象和社会监督；公开案件办理结果，避免办人情案或循私枉法；公开文书档案资料，允许相关人员的查证质询，接受社会各界监督；公开执法过错责任追究办法，包括群众投诉办法及对不践诺、假公开、敷衍了事不认真履行职责等行为的追究措施，向社会公布监督电话，畅通社会监督渠道，自觉接受群众监督，确保执法工作的公开、公正。今年以来，我镇依法行政工作取得了一定成绩，但还存在一些不足；如法制建设干部队伍教育培训力度还需进一步加大；依法行政重要性宣传力度有待进一步加大；规范性文件的制发和备案审查工作有待进一步完善等。今后，我们将进一步总结经验，改进不足，着力抓好法制宣传教育，切实提高干部队伍依法行政的能力和水平；着力抓好依法行政工作，大力促进各项依法行政制度的落实；着力抓好政府法制工作机构建设，进一步激发依法行政的活力。为建设法治政府、构建和谐社会做出新的贡献。

乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。依法行政就是指各级国家行政机关必须按照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。当前乡镇人民政府依法行政难的原因是多方面的，既有历史原因，也有客观显示原因，当然也不排除人为的因素。党的十六届四中全会在我们党的历史上第一次提出和阐述了“构建社会主义和谐社会”的科学论断，并把它作为加强党的执政能力建设的重要战略任务提到全党面前。依法行政又是构建和谐社会的关键，特别是乡镇人民政府的依法行政更是一个值得深入细致分析的问题。

一、乡镇人民政府依法行政存在的问题 在当前的乡镇人民政府依法行政过程中，存在着较多的问题，不利于开展依法治理，不利于推进依法行政。主要存在以下几方面的问题：

（一）干部队伍的法律意识及个人素质不强是依法行政的一大难题。

当前，在乡镇35周岁以上的工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。2002年8月，女服务员吴小玲在河北行唐南翟营派出所4个民警的刑讯逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。当吴小玲拿出法医做出的处女鉴定来为自己讨说法时，公安局却无视有关办案人员涉嫌犯罪的事实，对其实施拘捕。还有类似的轰动全国的多起“处女卖淫案”，都暴露出了行政执法人员尤其是基层行政执法人员法律意识的不足。同样，一些乡镇干部大摆“官老爷”架子，认为自己是一方“土诸侯”，遇事不分青红皂白，惟我独尊，我行我素，奉行“顺我者荣耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。

（二）法律体制的不完善也是当前依法行政的困境 我国正处于政治体制改革时期，法律的“立、改、废”，在客观上造成法律的空白。例如新婚姻法规定，个人婚前财产在婚后仍是个人财产。这样，夫妻双方在离婚时，一方就可能处于无房的境地，而法律有无规定相应的离婚补偿制

度，造成了社会的不稳定因素。同时，有些立法的模糊，也造成行政执法人员对有关法律概念的界定的不清楚，如什么叫“卖淫”，以前恐怕连男女之间的同居也是纳入这个概念的，导致了群众的不满，行政权的滥用，才出现了全国不下十几起的“处女卖淫案”。也导致了浙江金华公安局 “同居非卖淫”的解释令人耳目一新，在全国引起关注。

（三）群众的法制观念落后及风俗习惯，是依法行政的客观存在问题 在基层农村，铁别是落后地方的农村，相当一部分群众的法律意识薄弱、法制观念落后。就拿天下第一难的计生工作来讲，很多群众对计划生育的法律法规都是不怎么清楚的，因此出现了抢生、超生等违法生育现象，甚至是发生哄抢计生对象、暴力殴打计生工作人员的违法现象。同时，农村存在着很多的风俗习惯，而有些风俗习惯，恰恰是和我们现行的法律法规相悖而行的。例如，在当前的农村，在遗产继承问题上，往往存在这样一种沿袭的习惯：夫妻一方去世，去世一方的财产往往是由其配偶“继承”，其子均无权继承，而其女的情况更糟，即使是父母均亡，女儿也无继承权。这样，当父母与儿子、兄弟与姐妹之间发生遗产纠纷时，乡镇机关进行调解时，往往要尊重当地风俗，结果是违背法律；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍，无法“依法办事”。否则，面对的是群众的反对、“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，在客观上造成乡镇依法行政的困难。

（四）乡镇的“红头文件”欠缺规范，也给乡镇依法行政带来了难度 乡镇政府“红头文件”对现行法律法规的违背，削弱了群众对“依法行政”的认同度乡镇人民政府制定的规范性文件，有很大一部分在内容上是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的，但是一些乡镇往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，最后往往是“文件出台之日，也是废止之时”。如某镇在 “三个代表”重要思想学习活动中，就曾经出台过一个政策，鼓励镇干部带头外出经商（停薪不停职的），这明显与《公务员法》中规定的“国家公务员不得从事经营性活动”相违背，造成百姓对干部法律素质、法律知识的怀疑。进而对乡镇人员执法素质的怀疑。这也为乡镇依法行政增加了难度。

（五）现行法律法规的不尽完善造成“依法打架”问题 我国的立法体制应该是“一元制”的，从法理上讲，不会存在法律之间的打架现象，但是由于我国规定了不同层级的立法制度，加上立法者本身法律素质的欠缺，在现实中还是经常会发生现行有效法律体系中同层级或上下层级之间法律法规的“打架现象”。如曾在网络上争论一时的武汉中院“女法官免职”案，直接导火线就是由于武汉市的地方法规与《消费者权益保护法》相违反。上述五个问题，有客观原因，如现行法律体制不完善等，也有历史原因，如群众一直存在的风俗习惯等，这些问题都给乡镇政府依法行政带来了压力。

二、扎实推进乡镇依法行政的对策 虽然现阶段乡镇的依法行政存在着很多问题，但是我们有必要去认真分析一下如何解决这些问题的对策，这对于如何构建和谐社会有重要的现实意义，经过认真分析，要扎实推进乡镇依法行政，应从以下几方面着手：

（一）加强干部培训，不断增强执法人员的自身素质 随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要任务之一，而要推进乡镇公务员干部的依法行政，需下大力气培养和提高行政机关工作人员的法律业务知识培训。首先，要牢固树立行政“为民”的思想理念。要十分明确依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。要提高行政机关工作人员的法律意识，需要做到：一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要 义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。再者，要加强对乡镇执法工作人员的法律业务知识培训。各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关 部门公务员教育和培训教材中。要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。要通过开展多方面、形式多样的业务知识培训来增强执法人员的自身素质。

（二）加强普法宣传，提高广大群众的法制观念 我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。要加大群众普法力度，应采取一些切实有效的措施：一是要有一支长期开展法制教育的普法队伍并抓好普法阵地的建设。在乡镇农村可以通过在各村（居）委会建立法制学校，由司法所制定普法宣传计划，指定普法辅导员按计划上普法讲座。二是征订编写普法资料。普法资料是群众学法、知法的基础，乡镇司法所每年应按照上级的要求征订普法宣传资料和宣传挂图，并认真收集、编写、复印普法宣传资料，利用到村（居）上法制讲座，广场普法宣传的机会发放给群众，形成了有普法讲稿、有普法发放资料、有普法宣传展报和挂图的系列普法资料。三是认真落实好普法宣传计划，开展形式多样的普法宣传教育活动。司法所每年都应制定普法宣传计划，落实好对领导干部、一般干部、离退休老干部、老教师、执法人员、青少年、企管人员及群众的普法工作，落实普法时间、内容、普法辅导员。按时到各村（居）上法制讲座，宣传法律知识，发放普法资料，用普法宣传车下乡进行普法宣传组织开展法制宣传栏和法制广场服务活动等。

（三）强化责任落实，完善监督机制 首先，依法加强人大的法律监督和政协的民主监督。建立健全行政执法机关和行政正职定期向人大及其常委会报告工作制度、述职制度和人大及其常委会对行政执法机关质询制度、执行法律检查制度和执法评议制度。充分发挥各级政协的民主监督职能。由于政协委员大多来自于各民主党派、无党派和知识分子、非公经济人士，他们的代表性更具针对性。因此，逐步形成政协委员监督评议机制，对行政执法工作不断提出意见和建议。其次，加强人民检察院和法院的司法监督。人民检察院是专门的法律监督机关，有权对乡镇行政机关及其工作人员的职权活动进行监督。要形成刑事司法与行政执法相衔接的机制，探索和拓宽监督渠道，改进和完善监督方式，有效地监督和制约行政执法权力。一是要向前延伸法律监督的触角，把监督工作从执法结果向执法过程延伸，力争从源头上

第五篇：乡镇政府依法行政的瓶颈分析[最终版]

农村基层政权依法行政的瓶颈分析

许莉

（淮北市委党校，安徽 淮北

235000）

摘要：农村基层政权是连接上级政府和广大人民群众桥梁，农村基层政权依法行政的建设不仅关系到基层政权的稳定，而且也关系到国家法治目标的实现。目前在农村基层政权依法行政推进的过程中，存在着各种制约因素，阻碍了法治政府的建设。所以农村基层政权必须培育依法行政的理念，理顺执法体制，建立健全各项制度，使农村基层行政权的行使法律化，责任的追究制度化，权利监督体系规范化。

关键词：农村基层政权；依法行政；瓶颈；

政府建立的根本目的也即行政的目的是利用行政权建设国家公共事务，为人民谋利益，因此，各国政府都提出建立民主、科学、法治的政府。作为直接面对民众的农村基层政权，建设法治政府尤为重要，可以说农村基层政权依法行政的水平是最鲜活的一面政府是否法治的镜子。但是基层政府在推进依法行政的过程中还存在着各种制度、体制、运转失灵、调控不到位等一系列的突出问题，严格的执法要求和淡漠的守法意识之间的冲突，先进的管理设备与滞后的立法规范、适法技术、执法理念、守法公德、价值基准之间的矛盾，以及空乏的蓝图与有限的手段、匮乏的资源等严酷的现实之间的不协调，都需要认真化解、尽心解决、也需要深层次分析，从而找出解决办法。有风险，就会有机会和创新。政府作为一个负责任的风险承担者，风险就会转变为福利。加强基层政权的适应性，针对可能和已经出现的

作者简介：许莉（1976—），女，安徽淮北人，安徽省委党校研究生，淮北市委党校讲师。研究方向：行政法基础理论、行政许可法。

问题采取灵活的方法、措施，使基层政权真正做到依法行政，既可以促进政府自身建设，也可以缓和各种尖锐的社会矛盾，实现建设法治政府的目标。

一、农村基层政权推进依法行政的瓶颈

（一）依法行政的观念欠缺

改革开放以来，基层政府工作人员的法治意识一直在逐步的提高，但是由于中国是一个传统的封建制国家，封建的“官本位”的思想长期影响着国人，而中国农村受这种思想的影响更为严重，直接面对老百姓的基层政府也难免受到这种思想的波及。特别是农村基层政府，政府机关的工作人员的整体素质偏低，依法执政的观念淡薄。在执法的过程中，习惯用行政手段解决问题，不习惯用法律手段去思考和解决问题，依法行政往往是写在纸上，说在嘴上，而没有落实到行动上。就拿行政诉讼案件来说，作为被告的行政主体不愿出庭参加诉讼，造成了很多行政诉讼案件的缺席判决，不利于行政主体主动了解行政执法过程中是否存在问题，基层群众对行政执法的方法、方式有没有意见和建议无从通过面对面的质证这种庭审环节来直接了解，也就丧失了一个接受监督的机会。而对于普通的农民来说，本身文化素质偏低，加之长期受封建思想的影响，法律素质提高的速度很慢，我国经过了二十多年的普法活动，作为群众接受和了解法律主要是被灌输的，消极被动的了解，缺乏对法律的切身体会，民事法律的了解多些，而行政法律法规的了解少之又少，当合法权益受到侵害时，不是 通过学习行政法律和法规，通过正常的法律途径去解决，往往想到的是找政府去解决问题，这也是目前在基层政府存在大量信访事件的一个方面的原因，这样不仅使社会矛盾凸显，而且使正常渠道的行政复议、行政诉讼这些程序不能发挥其作用，也放松了对行政主体的行政行为系统的、全方位的监督。

（二）农村基层政权行政执法的体制不顺

在农村，基层政府的职能定位应当从能否满足农村发展的需要出发自己来定位，但作为政府管理体制的末端，基层政府没有选择自己职能的条件。随着社会经济的发展，行政体制的改革，为了强化突出某一方面的职能，一些具有处罚或收费职能的部门纷纷从乡镇基层一级政府独立出去，实行了垂直管理即所谓的条条管理，权力都收归了县一级政府，但所承担的责任却没有或者有一部分没有上收，还是由乡镇政府来承担。

关于农村基层政府与村民委员会的关系，在《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。而在具体的实践过程中，乡镇政府有行政越权和行政不作为行为，比如在村委会换届选举的时候有随意干预等越权行为，在农村基层民主建设中不去积极制定目标等不作为行为。一些村委会面对小团体利益或个人利益时，常常以“村民自治”为由拒绝“协助”政府工作，在村规民约制定、干部选举、土地利益、拆迁补偿等方面与乡镇政府“叫 板”，我行我素。①这样，乡镇政府与村民委员会的职能在运行的过程中出现了“泛民主”的问题。

关于农村基层政府与党委的关系，由于长期形成的历史惯性，基层党委政府实际存在两个一把手现象，使政府工作在实际运行中面临很多矛盾。在实际的工作中，乡镇党委是实际上的决策主体，乡镇的绝大多数重大的决策都是乡镇党委会议和党政联席会议决定，乡镇政府成了实际上的执行机关，作为行政主体的行政机关难以独立的行使权力和承担责任。

（三）法律适用方面存在的问题

涉及到农村基层政府的法律法规量大，但是实用性差。规定县、乡镇两级政府行政行为的行政法规、规章数以万计，这些法规和规章当中尤以部门规章和地方性法规为最，涉及的内容方方面面，无所不包。而各个省以及各地市制定的规范性文件更是数量繁杂，难以统计。这些法规和规章有很多是在计划经济条件下制定的，许多法律、法规和规范性文件没有被废止，但是普遍的缺乏适用性；有的法律法规时效性太强，缺乏前瞻性，制定不久就面临着修改。很多的法规、规范性文件难以结合农村基层的特点，有时上级政府制定的法规、规章，在农村具体实施的时候和实际情况有些不相适应，因此适用起来无从下手。

法律适用方面还存在的一个突出问题就是重实体法而轻程序法。基层政府行政权行使时依据的实体法很多，但与实体法相对应的程序法却很少。这样就导致了行政行为在没有程序法保障的情况下实施起 来达不到预期的效果，很容易出现行政越权和行政滥权的现象。这种情况也导致了乡镇政府往往依据依据上级党委和政府的政策来行政，由于没有程序法的约束，当政策和法律出现矛盾时，乡镇政府有时会选择适用政策，而但选择适用法律时，会出现方方面面的干扰。

（四）行政执法缺乏监督或监督不力。现代行政可以划分为两类：一类是消极行政，即“没有法律规范就没有行政”，应受到严格的法律制约，弹性较弱。另一类是积极行政或服务行政，即“法无明文禁止，即可作为”，行政机关可以在法定权限内享有较大的自由裁量权。特别是行使行政自由裁量权的时候，由于缺乏监督，更容易有偏差，长期如此，行政合理性原则就无法贯彻。特别是在农村基层政府，在上个世纪八十年代，政府权力很集中，权力很大，责任很大，随着市场经济的发展，行政职能逐步的部门化，政府演化成主要职能为民政救济和计划生育等一些义务性的职能，像工商、税务、林业等的人员、资金、项目都由各个行政部门集中到市县的直管局，因此，乡镇一级政府成为权力空壳化，责任无限大的政府。各个行政部门如工商、水利等，在行使行政权的时候，主要依靠的是上级行政机关的监督，但是市县行政主管机关往往远离乡镇，不了解具体的情况，最了解行政执法是否合法、规范的还是乡镇政府，乡镇政府对各行政执法部门的违法的或不合理的执法行为无法制约，滥用行政自由裁量权，行政合理性原则无法发挥作用，行政行为无法监督或监督不力。在行政执法的过程中，有时对于法律、行政法规、规章的理解、运用有偏差，比如面对基层老百姓，特别是广大农民，在执法的过程中实体正确，处 理结果无偏差或有小的偏差，行政程序有没有无所谓，这就造成了行政主体在执法的过程中有时也缺乏了行政相对人的监督。监督机制不健全，尽管对于行政行为的监督方式很多，诸如司法监督、权力机关的监督、行政监察监督等等，但是整体的监督效能不到位。从整体上看，监督体制侧重于事后的监督，对于事前和事中尤其是事前的监督缺乏，只重视灭火而疏于防火，没有从源头上制止违法行为的产生。

二、推进农村基层政权依法行政的对策和建议

（一）树立行政法治理念，提高基层公务员依法行政的能力

加强普法的宣传教育是提高依法行政意识的关键环节，目前在中国农村的普法重点要放在对政府工作人员的普法上，要创新普法的方式。传统的普法方式是简单的法律条文的印发学习、以传达文件的方式进行传达，接收效果不好，接受者对晦涩的法律条文很难理解，因此，在普法宣传的过程中要注重培养广大公务员学法的兴趣，创新普法的形式，对于重点法律比如行政处罚法和行政许可法等要开设专题讲座，结合本身的乡镇工作实际进行调研，针对相应存在的、需要用法律手段解决的问题进行归纳总结，形成调研报告，再相互进行交流学习；对于乡镇的初任公务员在上岗之前要进行专门的法律业务的培训，考试合格才能进行行政执法。对于乡镇政府行政管理的对象行政相对人的法律意识的提高也要创新手段，尤其要培养农民和其他组织对行政行为的监督意识，同时让农民和其他组织维护自己权益时选择正确的途径和方法，避免动辄去政府上访等现象的出现，对于农民法律宣传要结合农村的实际情况，要尊重农村原有的生活规律和思想观 念，这里的尊重包括两层含义，一方面包括态度上的尊重，另一方面包括宣传内容上的尊重。前者要做到让农民感到占据主动地位的是他自己，法律知识的宣传不是让农民被动的接受，而是根据需要有选择的了解：后者是要在宣传的内容上要尊重当地的村规民约和人们普遍的价值观。

（二）理顺行政体制，规范行政执法手段

所谓行政体制，是指“行政系统的权力划分、组织结构、职能配

②置、运行机制等的关系模式”。理顺行政体制，克服政府职能的越位、错位、缺位的现象，基层政府和上级政府的事务分工要明确，职责要理清，消除行政组织与外部关系上存在的一些认识上的混乱。首先要明确定位农村基层政权依法行政的目标。农村基层政权依法行政的推进不仅关系到基层政权的稳定，而且关系到执政党地位的稳定乃至整个国家的稳定。基层政权依法行政的推进，要培育依法行政的现代法治理念，提高干部依法行政的能力，建设责任政府、服务政府、有限政府、诚信政府、廉洁政府和高效政府。其次，各执法主体应当按照法律和法规的规定，依据行政合法与行政合理原则，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路来理顺执法体制。明确职能来划分职责权限，从行政隶属关系角度对行政权限进行分类，便有纵向权限与横向权限之分。纵向权限系指有上下行政隶属关系的行政主体之间的权限划分。横向权限系指没有行政隶属关系的行政主体之间的权限划分。③乡镇政府和上级政府的各职能部门要各司其职、各担其责，防止发生权力交织，责权不一的现象。上级政府职能部门利用行 政权管理的事项，按照权责一致的原则，具体责任的承担也要相应部门来承担。从政府、行政机关到具体执法部门，从领导者到一般公务员层层建立执法责任制，分解行政执法任务，建立执法责任追究制度，真正做到职权法定、主体适格、依法行政、程序合法。乡镇党委要不断加强和改进对政府工作的领导，支持政府履行法定职能、依法行政。

（三）构建主动服务模式，鼓励行政相对人参与

如果用简洁的语言来揭示中国行政管理改革演变的内在逻辑，可以概括为行政管理改革经历着政府管理从注重管制向注重服务的转变。④主动服务的理念以“公共权力”的合法、合理存在为前提，是一种新的政府理念，它强调国家和社会的公共利益，也强调公民、法人和其他组织的个体利益，强调公平与效率的兼顾。主动服务型政府要求基层政府在依法管理相对人的时候首先要明确政府的价值基础，应当坚持以农民核心利益为基础，消除以管理为中心的思想，树立以服务为中心的理念。提升乡镇政府的服务能力，改革管理权限和管理方式，大量压缩县级政府在乡镇的派出机构，同时改革条条管理机构的管理权限，使乡镇政府对这些机构工作人员有一定的监督和管理权，以使其真正树立为乡镇发展服务的观念。⑤另一方面，随着法制建设的推进，要采取各种各样的让行政相对人积极参与行政管理的措施。行政机关通过诱导、协调、激励等方式，使民众在一个有利的环境中参与公共事务管理，行使自己的行政参与权。民众的参与和监督是政府科学民主决策的保障，是政府履行职责的保障，也是宪法、法律和法规所赋予的公民、法人和其他组织的重要权利。⑥农民的法律 素质相对来说较低些，参与的意识不强，要提高农民参与的积极性和主动性，通过参加座谈会等方式了解与自身关系比较密切的规范性文件，了解政府的管理方式是否合法、合理，了解政府的行政程序是否规范，体现农民对公共管理活动全方位的参与，体现了农民对公共政策制定和实施的全方位的监督，把主动服务型政府建设和参与性行政模式结合起来，相互渗透、互为补充，不仅保障了相对人的优质公共服务，也在最大范围内发扬了民主，有力的推进了农村基层政权的建设。

（四）加强监督，形成有效地行政监督机制

依据宪法和法律，构建党委、人大和政府的权力制约和平衡关系，切实加强党委和人大对政府行政管理工作的监督。人大的监督首先要从授权环节进行监督，确保行政权力必须是依法授予的，解决行政权力的越位、缺位、错位和行政乱作为行为。从用权环节加强对基层政府行政权运行合法性、公正合理性和效率性的监督，采取听取政府工作报告、执法检查、工作评议等方式了解监督对象履行职务和依法行政的情况。完善政府内部的监督机制，在基层政府配套改革的基础上构建政府内部权力行使和制约机制，既要监督具体行政行为，也要监督抽象行政行为，包括监督行政行为的事前、事中和事后各个阶段。要完善信息公开制度，重大事项必须公开，坚持责任追究制度和绩效评估制度，回避制度、群众评议制度等等，正确定位政府职能，规范乡镇政府职能。充分发挥行政复议和行政诉讼制度的作用，强化责任追究制度。对于违法和不当的行政行为进行纠正，健全行政执法过错 责任追究制度，明确追究的范围和程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。

农村基层政权必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化轨道，同时增强农民法制意识和知法、懂法、守法的能力，优化农村的法治环境，这样才能真正破除基层政权依法行政的瓶颈。

参考文献

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