环保依法行政问题初探

第一篇：环保依法行政问题初探

我市环保依法行政如何突破困境初探

加强环保依法行政工作，是全面贯彻落实依法治国基本方略和建设“法治眉山”的重要举措，是推进环保部门依法行政、建设法治眉山的重要抓手，也是构建和谐眉山的重要保障。当前全市环境形势十分严峻，总量减排、污染防治任务十分艰巨，加强环保依法行政已刻不容缓，如何突破环保依法行政困境已经成为加强环境保护工作的重中之重。

一、我市推进环保依法行政现状

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》下发后，全市环保部门加强组织领导，把依法行政工作作为环保工作的重点，坚持一把手负总责，明确目标责任，实行目标管理。几年来，通过不懈努力，环境管理逐步走上依法办事正轨,依法行政水平逐步提高，主要体现在以下几个方面：

（一）法制机构和队伍建设得到不断加强。全市环保部门单独设置法制机构3个，设置兼职法制审查职能机构3个，加强法制机构建设，不断充实法制工作人员，落实法制工作经费，取得了较好的效果。

（二）依法行政意识不断增强。近年来，我市环保系统通过加强学习培训制度建设，加大学习培训力度，采取领导干部学法用法培训、集中培训、选派培训、开展专题讲座、学习讨论、案

例分析讲解等多种形式组织开展培训教育，充分提高了环保行政执行人员对依法行政的深刻认识，依法行政意识得到不断增强。

（三）行政决策机制进一步健全。全市环保部门切实加强行政决策机制建设工作，建立健全合法、科学、民主的行政决策，进一步增强行政决策透明度和公众参与度。调研表明，全市环保部门在做出重大事项决策时，都能事前由法制机构进行合法性审查，有力促进了环保行政决策更加科学、规范和透明。

（四）行政执法程序进一步规范。近年来，全市环保部门积极倡导“以人为本、执法为民”的执法理念，改进执法作风，规范执法行为，全面落实行政执法责任制的各项要求，通过开展案卷评查、行风评议、办案能手评选、执法规范年等活动，进一步规范行政执法行为，较大提高了行政效能。

（五）行政监督机制进一步完善。近年来，全市环保部门建立了完善了依法行政评议考核制度、行政执法程序制度、行政复议及应诉制度、业务培训制度、行风监督员制度、首问负责制度、服务承诺制度、限时办理制度和责任追究等20余项制度，进一步强化规范性文件备案审查，规范环保行政处罚自由裁量，严格执行各项工作制度，行政监督机制得到较大完善。

（六）行政调解机制初显成效。全市环保部门大力开展环境矛盾纠纷排查调查工作，积极探索预防和解决环境污染矛盾纠纷新方法、新机制，积极完善信访工作机制，不断涌现好的经验和 2

做法，有效发挥了行政调解职能作用，大量环境矛盾纠纷得到了依法妥善处理。

二、存在的问题

全市环保依法行政工作虽然取得了较大进展和一定成效，但同时我们也要清醒认识到，各区县推进环保依法行政还不平衡，与法治建设要求还存在较大差距，仍然存在诸多问题，主要表现在：

（一）行政职权机构设置不尽完善

全市环保行政部门设置行政职权科、队、股29个，其中环境监察执法机构7个，行政审批、许可机构18个，法制审查机构4个，除环境监察执法机构全部设置到位外，行政审批、许可、法制审查机构设置不尽完善，比较混乱，混岗混编、权责不清、岗位虚设现象比较突出，特别是法制审查机构设置很不健全，岗责不明确，个别区县环保局甚至没有法制审查机构。我市区县环保部门依法行政职权机构设置不尽完善，力量单薄，一个科室、大队要同时应对市局几个口径的工作，一个行政执法人员要兼任几项环境执法工作，工作任务重、工作质量难以保证。比如，青神县环保局环境监察人员编制为4人，而实际从事环境执法业务的仅有2人，而这2人除要承担全县重点污染源的监督管理任务外，还要对口应对核与辐射安全监管工作，工作任务相当繁重，导致依法行政效率和质量受到制约和影响。

（二）行政岗位人员配置不到位

全市行政执法岗位核编129个，其中市局22名，东坡区23名，仁寿县22名，彭山县17名，洪雅县16名，丹棱县14名，青神县15名，而实际在岗人员55人，其中市局13人，东坡区11人，仁寿县6人，彭山县11人，洪雅县3人，丹棱县5人，青神县6人，大量在编人员被抽调到其他科室开展工作，仅市环境监察执法支队就有6人被抽调到市局机关有关科室工作，其他区县也普遍存在这样的问题。

（三）行政执法岗位人员素质参差不齐。

全市环保系统共有行政执法岗位工作人员89名，其中35岁以下的54名，占60.6%，35岁～45岁的25名，占28.1%，45岁及以上的10名，占11.3%；大学文化程度的58名，大专文化程度的25名，中专（高中）及以下文化程度的6名，大专及以上文化程度人员占总数的93.3%；环境、法学专业人员25名，非环境、法学专业人员64名，环境、法学专业人员仅占28.1%；参加专业执法培训并执证上岗位的85名，占总数的95.5%。

部分环保行政工作人员对依法行政意识不强,随意行政，方式简单，对相关法律法规理解肤浅,执行法律法规程序不规范，证据意识不强，自由裁量把握不准，行政执法素质与当前环境形势和任务不相适应，严重缺乏既懂法又熟悉环保业务的行政工作人员。区县环保局行政处罚过程中还存在较多不规范的问题，比如证据收集不全面、不合法或取证马虎，有的只凭一份谈话笔录就处罚；一些行政处罚法律文书制作不够规范．不能正确适用法律法规条

文，违法事实与处罚依据条款不相对应，有的甚至引用已废止的法律法规条文。

除市、区县环境监察执法人员专业对口性较好外，行政许可、审批和法制审查工作人员大都是半路出家，不熟悉企业的工艺流程、污染治理工艺，不熟悉环境监管法律法规，很难适应环境管理工作需要。

（四）行政执法能力和水平严重不足

基层环保部门行政人员少,工作任务繁重，普遍存在一身兼数职的现象，还存在装备差、工作经费难保障的严重问题，大部分基层环保部门执法职能装备远远达不到标准，应急能力差。同时，大部分基层环境监测机构建设滞后，监测设备严重缺乏，专业人员少，监测水平受限，一定程度上影响了行政执法能力和水平的提高。

（五）依法行政力度不均衡

我市环境执法力度有较明显的不均衡性。就总体而言，与地方经济社会发展水平呈一定相关性。

全市环保部门在对环境违法行为实施环境行政处罚上表现出了较强的地区差异，处罚方式多以警告、限期整改为主，罚款行政处罚极少。以对给予环境违法企业罚款行政处罚为例，2009，全市环境罚款行政处罚案件数为0；2010年全市环境罚款行政处罚案件基本情况是：市级15件70万元，东坡区0件，仁寿县0件，彭山县3件6万元，洪雅县1件0.5万元，丹棱县0件，青

神县4件15万元，从上表明，个别区县几年来甚至连一件罚款行政处罚案件都没有办理过，全市依法行政力度存在明显地区差异。

（六）环保依法行政难的问题还在较大程度和范围内存在 1.对家庭作坊式违法排污执法难。绝大多数农村畜禽、渔业养殖、泡菜加工家庭作坊式业主未办理审批手续，生产废水未作处理直排外环境，尽管多年来基层环保部门不断加大执法力度，但因业主环保意识不强，抵触情绪大，使得执法成本大大增加，执法效果也大打折扣，通过各种办法阻碍执法、暴力抗法时有发生。

2.对偷排污染企业执法难度大。部分中小规模以下企业由于受市场行情影响，注重追求经济效益，不愿承担过大污染治理成本，经常各种偷排手段来规避环境监管。

3.对小“三产”环境违法行为执法难。一些小“三产”企业规模小，点多面广，生产工艺落后，无证经营生产，无任何污染治理设施，经常与环境监察执法人员玩“猫捉老鼠”游戏，执法检查难度大。

（七）环保依法行政培训和宣传工作不到位

环保依法行政培训还存在模式单

一、内容不够全面、考核机制不健全等较多问题。虽然近几年来，我市环保部门相继组织近200人次参加国家、省、市、区县组织的各类培训，但培训效果不甚理想，类似培训缺乏有效考核认定标准，培训内容、方式与环保依法行政实践结合性不强。另外，环保依法行政法制宣传工

作基本上只停留在环保系统内部，对市级部门、区县党委、政府及部门和乡镇党委、政府的环保法制宣传工作基本上还是空白，对社会公众环保法制宣传还只局限于“五五”普法日、世界环境日宣传活动，宣传形式单一，宣传内容有限，宣传效果不明显。

（八）环境污染司法救济困难

1.受害人起诉难。由于讼诉主体受限、举证困难以及诉讼成本高等原因，致使受害人在起诉环境污染者时困难重重，给环境司法造成了很大障碍。

2.受害人举证困难。现行法律虽然也规定了举证责任倒置原则，但在环境侵权纠纷中，受害人相对于排污者来说处于社会弱势地位，很难取得受害事实相关的证据，而且环境侵害明显化过程较长，不同时期受害症状也不一样。

3.诉讼时效过短。我国《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时计算。”也就是说，在一般情况下，我国法律对超过3年的环境民事权利不再予以保护。然而该规定显然是与环境侵害的特征不相适应的。

三、原因分析

（一）环境立法滞后

从1979年颁布《环境保护法》以来，我国加大了环境立法工作力度，逐步建立与完善了环境保护法律体系，颁布制定了近30部环境保护法律、60余项行政法规、800余项环境保护标准。但

随着环境管理工作的不断发展变化，环保法律法规标准的立、改、废工作相对滞后，离环境管理要求还存在差距。

个别领域缺乏实体环保法，环保程序法规定较少，一些实体环保法操作性不强，给当前的环保依法行政造成困扰。比如，《环境保护法》第二十九条规定“限期治理”的对象为造成环境严重污染的企业事业单位，但对哪些情形属于“严重污染”却未明确；《噪声污染防治法》、《大气污染防治法》和《固废污染防治法》无配套的实施细则；《噪声污染防治法》第二十三条规定，在城市范围内向周围生活环境排放工业噪声的，应当符合国家规定的工业企业厂界环境噪声排放标准，但对这种违法行为并没有规定对应处罚条款；《标准法》规定，企业排放污染物浓度超出国家强制性排放标准即违法，即“超标即违法”，而《噪声污染防治法》第五十条规定，环保部门对企事业单位噪声超标排放行为实施处罚的必要前提是该单位未经环保部门批准、擅自拆除或者闲置环境噪声污染防治设施，这显然与“超标即违法”的原则相矛盾。

（二）地方行政干预还不同程度存在

个别区县党委、政府对环境保护认识不到位，少数领导片面理解“发展是硬道理”，甚至不惜以牺牲环境为代价追求眼前、局部经济效益，不按程序和规定盲目引进不符合产业政策和环保要求的企业，纵容企业环境违法行为，利用职权向环保部门施加压力，致使环保依法行政受到较大阻碍。比如，某县县政府准备引进一个高污染企业，为使企业顺利进行该县产业规划园区，县政

府某领导多次打电话、约见该县环保局领导和行政管理工作人员，对该企业环评审批提出不合法要求，致使环保部门面临巨大压力。

（三）环境依法行政各项制度落实不到位

1.“查处分离”原则在全市范围内尚未全面开展。目前全市的环境行政处罚中除了市局实现了查处分离，其他区县现场调查取证和行政处罚都未实现全面分离，增大了现场调查人员工作量同时也使行政自由裁量权无法受到监督。

2.重大案件审议制度落实不到位。部分区县环保局对重大案件审议制度执行不到位，不按案审程序进行审议，个别区县甚至没有建立重大案件审议制度，采取局内勾兑、个人独断进行定案，导致执法人员行政自由裁量权无法受到监督。

（四）环境管理体制不科学

在我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制下，环保部门上级对下级只有业务指导关系，而人事、行政经费、装备配置管理却在各级政府，使得地方环保依法行政主动性受到牵制。

环境执法权保障力度不够，比如，对于环境行政处罚决定，因环保部门无强制执行权，往往行政相对人不按期履行，而申请法院强制执行，法院则需该行政处罚决定做出两个半月或更长时间后（如当事人申请行政复议或诉讼）才予受理，致使环保执法不到位，环境违法行为经常处于持续状态。

环境依法行政主体呈现多元化趋势，各执法部门协调难以开展。《环保法》第七条规定“县级以上地方人民政府环境保护行政

主管部门，对本辖区环境保护工作实施统一监督管理”，同时又规定公安、交通、铁道、民航等部门依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理，土地、矿产、林业、水利等部门依照有关法律规定对资源的保护实施监督管理。由于本位主义思想严重，各执法部门很难形成合力，时常发生对本部门有利的事情 “打篮球”，无利的事情“踢皮球”的现象。比如建设项目需要立项审批时，有意绕过环评审批，建成后产生环境污染，就把问题推给环保部门。又如，在噪声环保、农村环保、饮用水水源保护、二氧化硫排污费征收等方面，都存在着部门环境执法的不协调现象。

（五）环保依法行政缺乏社会环境法治意识支持

1.排污主体环保意识不强，履行环保法律法规不到位。未批先建、“三同时”履行不到位等现象在全市普遍存在。2009年，全市投资100万元规模以上新开工建设项目1524个，未经环评审批就擅自开工建设的项目就有1388个，高达91.1%；2010年，全市投资100万元规模以上新开工建设项目1725个，未经环评审批就擅自开工建设的项目就有1612个，高达93.4%。2009年，全市经环评审批建设项目有136个，未执行竣工验收的有95个，占69.9%；2010年，全市经环评审批建设项目有113个，未执行竣工验收的有88个，占77.9%。

2.社会公众参与意识不强。社会公众由于长期受“义务本位”影响,环境法律意识还比较淡薄,对待环境污染问题往往采取“事不关已，高高挂起”的态度，加之缺乏公众参与环保的工作机制，使

得环保依法行政民主性受到损害,降低了环境依法行政效率和质量。

（六）环境守法成本高、违法成本低

企业治污设施建设和运行成本普遍较高，由于规模和技术限制等因素，污染治理成本已远高于其可能获得的经济效益。这种情况下，污染严重的企业就会通过交罚款的形式继续排放废物、污染环境，违法者甚至把罚款理解成环保部门对排污的认可。

（七）环境保护问责制落实不到位

近年来，虽然将污染物减排、总量控制、环境质量作为对地方政府目标考核重要内容，甚至实行一票否决，基层各级领导也确实引起了高度重视，但在环保问责机制落实上还不到位，对党政部门及领导干部实施考核时环保绩效权重不大，经济发展指标与环境质量指标不平衡。

四、对策研究

当前，我市环保依法行政所存在的上述问题，严重阻碍了依法行政进程，影响了依法行政效能，为清除这些障碍，提高环保依法行政质量和水平，实现环保依法行政目标，调研组经讨论研究，提出如下对策。

（一）完善环境立法

以“可持续发展”思想指导环境立法的，修改完善环境执法法律体系，完善建立环境行政程序法，建立环境行政纠纷调解法，增强环境依法行政的可操作性，提高法律的预见性和前瞻性。为

切实解决“企业环境违法成本低、守法成本高”的问题，建议从立法层面加大对违法企业的处罚力度；为切实解决“环保执法不到位”的问题，建议从立法层面赋予环保部门执法强制手段。

（二）建立科学、有效的环保监管体系

根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定，明确了相关部门环保职责，重点理顺与发展委、经信贸、国土资源、农业、卫生、水务、规划、住建、林业、公安、工商等部门的关系，优化环保依法行政的外部条件，环保部门切实履行好环境统一监管职责，努力争取有关部门支持，主动配合人大常委会的执法监督和政府组织的环境执法检查，如实汇报本地区环保依法行政工作中存在的问题和困难，虚心听取和接受人大、政府对环保依法行政工作的批评监督，争取人大、政府、政协对环境依法行政工作的理解和支持，以利解决本地区环保依法行政中的难点和热点问题。

（三）加强环保依法行政队伍建设

1.要把好入口关，建立进入门槛和淘汰机制，保证高素质的人员进入到环境管理队伍，把低素质人员淘汰出局。

2.要明确环保依法行政工作职责和权限，避免职能或交叉重叠或管理空白，杜绝遇事推诿或超越权限的情况出现。

3.要严格实施环境监管队伍工作考核和责任追究制度，科学规划设置考核内容，比如环评审批考核与减排挂钩、排污许可与达标排放挂钩，通过考核奖勤罚懒，扬优抑劣。

4.要全面提升环境管理人员的素质和执法能力，采取开展环保专业知识讲座、集中学习环保法律法规、定期开展依法行政工作经验交流、组织研讨典型案例、组织考察学习等方式，加大对环保管理工作人员的教育培训，全面提升环境管理人员基本素质和执法水平。

（四）切实加强环保依法行政保障力度

1.硬件方面包括机构、人员、设备、经费等要随着环境监管工作量的增加而相应增加。

2.软件方面要加强环境保护法律法规的宣传教育，提高全民的环境保护意识，增强社会各界尤其是地方各级党员领导干部、企事业单位负责人带头遵守环境保护法律法规的自觉性，把污染减排、生态保护、资源能源投入产出比等关系可持续发展的内容作为主要政绩考核的指标，从制度上形成严格执行环境保护法律法规的动力和社会氛围，为环境依法行政创造一个良好的外围环境条件。

（五）加强环保依法行政各项制度建设

1.完善环境监管机制。建议试点“国家—省—县（市）—乡”四级环保执法垂直监管模式，废除环境管理双重领导体制，在乡镇设立环保工作机构。

2.建立健全环保行政执法责任制。聘请人大代表、政协委员、新闻媒体、各行各业代表为环保部门行风监督员，定期征求意见，听取对环保工作的建议。对外公布举报监督电话，建立评议考核

制度，采取平时检查考核与年度考核相结合的办法，实行百分制考核。对评议考核不合格的科（室）单位，年度不得评为先进，并责令其限期整改，对评议考核不及格的人员，暂扣执法证件，责令其学习整改，达到要求的，恢复其执法资格。

3.建立健全环保依法行政档案管理制度，统一行政法律文书格式，对执法档案实施标准化管理，明确卷宗整理规范，做到一案一卷，案结卷结。

4.建立科学民主决策机制。要进一步完善重大行政决策机制，完善重大行政决策听取意见制度。在市、区县环保局成立重大事项联审联批工作机构，对重大建设项目环境环评审批、重大环境案件的处理、重要环保专项资金等重大环保行政事项，提交联审联批机构会审，集体把关，集体决议。推行听证制度，建立合法性审查制度，建立实施情况后评价制度。

5.严格执法资格制度。全市环保部门要严格执行环境执法人员持证上岗制度，履行执法职务的正式工作人员应当持有有效执法证件，对持有部颁证件的，环保部门应当统一向当地人民政府备案。对未取得上述行政执法证件的，不得安排上岗执法。

6.探索建立行政执法和监督的信息化机制。不断创新执法机制，研制开发环境执法平台，探索网上受理有关行政许可事项、信访纠纷、要求信息公开申请、审核审批、宣传教育、统计分析等工作，延伸行政执法工作网络，实现行政执法全过程监督，节约执法成本，提高执法效能。

7.严格落实“查处分离”制度。建立健全环境执法目标责任体系，加大对环境执法权力运用的监督检查工作力度，纠正和查处不当执法和违法行为，保证环境执法依法、公正、透明，对于没有完全落实的要进行督促完善，以强化对“环境执法权”的监管。

8.建立健全环境信访工作和行政调解工作机制。要制订涉诉执法人员处理工作程序和工作责任追究等制度，坚持以人为本、积极、妥善应对，创新解决方式，真正做到定纷止争、案结事了，促进社会和谐。

9.落实行政规范性文件备案审查制度，制定实施《眉山市环保系统行政规范性文件管理办法》，明确职责、管理程序、考核要求，适时开展自查，确保行政规范性文件准确、有效。

（五）加强环保法制宣传教育

突出重点,创新方式，在强化对各级党政领导干部和企业负责人的环保法制宣传教育上下功夫,在强化对社会公众环保法制宣传教育上下功夫，使他们认识环保、理解环保和支持环保,有力推进环保依法行政工作。

（六）健全环境监督机制

1.加强党对环境保护工作的监督，主要通过加大党委、政府纪检监察部门和环保部门纪检监察机构对环保工作和环保部门领导干部的纪检监察力度促使环境依法行政工作真正落到实处。

2.加强市、区县人大、政协机构及人大代表、政协委员对环保依法行政工作的监督，积极争取人大、政协对环保依法行政工作的理解和支持。

3.加强公众监督，充分发挥社会各界的力量，既监督违法的单位和个人，也监督违法的和不作为的政府机关。四是进一步加强舆论监督，包括对污染、破坏环境的单位和行为予以曝光、批评，也包括对保护环境的正面宣传。

作者：申渊明

第二篇：浅谈乡镇政府依法行政问题

浅谈乡镇政府依法行政问题

提

纲

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展；乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常，乡镇政府是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法制环境的形成，关系到党和政府在人民心目中的形象。乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。笔者所在的留营乡，是桥西区唯一建制乡镇，乡政府的工作性质、工作任务、工作实效都直接影响到当地人民的日常生活。因此，结合自己工作实际和查阅其他各地乡镇工作经验，针对乡镇政府在执政中遇到的如：法律法规数量庞杂，法律的现实适用性差，法律部门化、利益化倾向严重，重实体、轻程序，现实行政中政策依据多余法律依据，机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权利虚化，行政权力的“租借行驶”导致权利风险加大，搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本、低效益，“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权利难以招架，行政成本难以接受等方面的矛盾和问题，从当前乡镇政府行政的法律依据、乡镇政府行政权力的困惑和乡镇政府依法行政的保障三个方面简要阐述了乡镇政府依法行政的重要意义。浅谈乡镇政府依法行政问题

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，是直接跟农民打交道的机关。乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展。为了使乡镇政府行政行为符合当地的实际情况，符合人民群众的根本利益，符合科学发展观，结合自己的工作实践，从三个方面浅谈乡镇政府的依法行政问题。

一、当前乡镇政府行政的法律依据

为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规，这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关，其行政行为依据都应当来自这些法律法规。考察这些法律法规，我们可以看到，当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下五个问题：

一是法律法规数量庞杂。如在网络全文数据库上搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。涉农法律除了少量基本法律法规由全国人大及其常委会、国务院制定外，大多数法律是国务院部门规章和地方性法规，其中尤以部门规章为多。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。

二是法律的现实适用性差。1992年实行市场经济后在网上可搜索 到的法律只有553篇，97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002 年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。

三是法律部门化、利益化倾向严重。乡镇现实工作中，主要是依据上级政府部门规范性文件来执行政务，政府部门间各自依据文件收费、罚款，争夺利益。有的一件事、一个行政相对人，往往要受到多个部门的审查、收费，稍不小心，就会受到部门责难和处罚。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”，农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝。《行政许可法》出台后，这些法律法规及相关规范性文件将在一定时间内得到清理。

四是重实体，轻程序。乡镇行政的实体法非常多，与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能，没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些恶性案件。为了弥补程序的缺位，实践中党委部门又出台许多的政策。比如，计划生育法“七不准”政策、农民负担“八不准”政策，工作中的“一票否决”制度。由于“一票否决” 的实效性，一些地方相继出台一系列的一票否决制，导致一票否决过多过滥，乡镇行政行为无所适从，无法正常 开展。

五是现实行政中政策依据多于法律依据。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政。当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。

二、乡镇政府行政权力的困惑

乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设臵、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。当前，乡镇行政权力存在以下五个方面的困惑：

一是机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇，如农技、文化等站所。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。（《中国行政法制发展进程调查报 告》）

二是行政权力的“租借行使”导致权力的风险加大。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑；一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施。在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者。“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状。乡镇政府在“胡萝卜+大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。

三是搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益。“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签定责任状。再召开动员大会，组织学习上级指示精神。然后按照上级规定的时间分步实施。为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到，乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查。检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现，令人担忧。

四是“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权力难以招架。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾，中国农村一切问题均因此而起。在这种矛盾运动中，乡镇政府一直以来起到了稳定的作用。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作，为中国改革开放赢得了难得的环境。（《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》）现在，“三农”问题还非常复杂，税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果，但各种问题还没有得到有效解决，性别比问题、老龄化问题、因“非典”引起重视的农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。

五是行政成本难以承受。随着国地税的改革，乡镇财政日益空虚。特别是在中西部地区，在县级财政“空空荡荡”的情况下，乡镇财政更是捉襟见肘。税费改革以前，乡镇可以通过制定一些收费项目来保 工资、保运转、保建设、保稳定。但是，由于上级各种决策失误，加上地方盲目投资、挥霍浪费、供养系数过大，多数乡镇已经形成数额较大的债务。（《城乡统一税制论》）税改后，乡镇预算内收入大幅度缩减，预算外收入几近枯竭，债主催款、工资性支出让一些乡镇主要领导干部成天官司缠身，艰难维持。对于现行高成本、低效益的行政工作，乡镇更是难以承受。

三、乡镇政府依法行政的保障

党的十六届四中全会提出了要全面加强党的执政能力建设的要求，科学行政、民主行政、依法行政，建立法治政府将是政府提高执政能力的方向。乡镇政府要做到这一点，我认为需要得到以下几个方面的保障：

一是乡镇依法行政的法律保障。为了进一步规范乡镇的外部行政行为，使乡镇工作做到有法可依。需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。要出台政府行政行为法，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，从程序上保证政府行为的公平与正义。

二是乡镇依法行政的组织保障。要修改《地方人大和政府组织法》，按照《宪法》修正案对乡镇人大和政府任期进行变更。同时，明确乡镇政府的工作职能，政府机构设臵与人员编制设臵。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力 培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，适量引进一批高学历的人员到乡镇工作，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。

三是乡镇依法行政的经费保障。乡镇国、地税都已经上收到县市，农业税正在逐步取消，乡镇预算内基本无收入。税费改革后，“三提五统”和其他收费名目都被取消了，乡镇预算外也基本无收入。乡镇综合配套改革后，教师工资上划，“七站八所”供给取消，公务员和农税征管员都要大幅度精简，支出日趋简单，乡镇财政已经失去了存在的物质保障和现实意义。今后，要取消乡镇财政，县级财政要切实保障乡镇行政经费，保证乡镇正常运转。

四是乡镇依法行政的监督。首先，在乡镇综合配套改革的基础上，探索构建乡镇政府内部权力行使和制约的新机制。通过政府组织内部调整，为乡镇政府依法行政提供良好的工作机制。其次，要在宪法和法律的基础上，重新构建党委、人大、政府之间的权力制约与平衡关系。第三，要加大对违法行政行为的处罚力度，该处罚的决不能姑息迁就，对犯罪行为要坚决追究刑事责任。第四，要形成乡镇政务公开的制度化，明确规定政务公开的内容、程序，自觉接受人民群众和新闻媒体的监督。

四、乡镇政府依法行政的重要意义

乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。乡镇是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实现，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信，并在很大程度上关系着党的执政能力的建设，对依法治国方略的实行具有重大的战略意义。可以说，依法行政的关键在于乡镇依法行政。只有乡镇政府依法行政了，依法行政才能得到真实体现。

（一）乡镇依法行政是广大人民群众实现合法权益的迫切需要。当前，随着广大人民群众的法律意识越来越强，他们对维护自身合法权益提出了更高的要求，因此对乡镇行政组织的行政手段和方式提出了更高的要求，尤其是对行政者的行政行为提出了更加严格的要求。乡镇政府是否依法行政，直接关系到广大人民群众合法权益和利益的实现。基层依法行政已成为当前广大人民群众实现合法权益的迫切需要。

（二）乡镇依法行政是实现依法治国，推进社会主义法制国家进程的需要。当前乡镇依法行政中仍然存在尊重当地风俗习惯，按照一些不合法的地方“法律法规”行政，有法不依、执法不严、违法不究等现象仍有发生，这些问题的存在极大地影响了党群、干群关系，阻碍了社会经济的健康发展，若不及时予以解决，必将影响到依法治国，建设社会主义法制国家的进程。为此，必须要改变当前乡镇政府这些行政行为，做到有法必依，执法必严，违法必究，切实维护好人民合法权益和利益的实现，维护法律的尊严。

（三）乡镇依法行政是上层政权组织依法行政的最根本体现基层政权作为我国政权的基层行政主体，其行政如何直接关系到国家行政机关在基层行政的体现。只有乡镇政府依法行政了，国家依法行政才能得到实实在 在的体现，依法行政才不成为一纸空文，我们依法治国方略和建设社会主义法制国家才能实现。

参考文献：

1、姜明安

2、毕秋丽

3、刘书明 ；

。《中国行政法制发展进程调查报告》 《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》 《城乡统一税制论》

第三篇：农机局依法行政问题探讨

依法治国，建设社会主义法治国家，是党中央确立的跨世纪治国方略。如果说依法行政是实施这一方略的核心，那么依法行政的关健是依程序法办事。人们一般认为，法律活动的程序性是指立法和司法活动的程序性，而行政活动程序性是被排斥在外的。随着法治进程的推进，行政程序已逐步成为人们关注的问题。行政程序与依法行政的关系如何？如何通过健全行政程序的途径来严格依法行政？本文试对此作粗浅的探讨。

一、重实体轻程序是当前影响依法行政的重要原因

自从党的十一届三中全会以来，虽然我国行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最重要的表现就是：

（1）立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程序规范中，多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。

（2）程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。

——造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚置。

——有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。由于行政程序的不健全，法律上虽然规定了公民的实体权利，但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。

——影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。由于我国还没有建立起现代行政程序（其作用就是控制和约束强大的行政权），对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行政行为还算不上真正有效监督，各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生，影响法律正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如《治安管理处罚条例》虽然是我国较为完善的行政程序法，但它多只注重保持行政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方面该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。由此而经常出现公安人员滥用职权、公民权利得不到保障的现象。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行，起到防止侵害相对人合法权益的作用。另一方面，行政程序又为公民提供了程序权利。一般来说，行政程序对行政机关来说是义务性的，而对行政相对人来说则是权利性的。例如听证程序就是使当事人拥有听证权，可以申辩和质证，并有得到通知权、申请回避权、委托代理人权等。行政相对人通过这些程序权利来保障实体权利，从而保持了行政与相对人权利的大体平衡，公民更好依法办事。

三、健全行政程序制度

落实依法行政重在程序办事，因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识，尤其是行政人员要带头遵守行政程序，国家要加强行政程序立法，各级行政机关要重视程序制度建设，要根据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适当的程序制度，规范行政权力的运行。当前应看重健全和执行以下行政程序制度：

1、职能分离制度。为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力、侵犯相对人合法权益，必须将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。例如我国《行政法》就规定了两种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离；二是罚款决定的机关与收缴罚款的机关相分离。由于罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败，因此该法规定，除个别情形外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，当事人在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生，也有利于行政决定的公正、准确。

2、简易程序和普通程序分离制度。设定行政程序不仅要保障公民的权利，而且要提高行政效率，即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。因此必须要对不同的行政行为规定严格程序不同的行政程序；简易程序与普通程序。对一些影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序，以有利于提高行政效率，应付庞大复杂的行政管理。当然简易程序简便，可以当场作出决定，但执法者也必须出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政决定书。而正式严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较当事人受到保护的利益更大。因此对影响当事人利益较大的行政行为才应设定普通程序，这一程序应有严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定。普遍程序与简易程序要相互分离，按不同条件分别适用。

3、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决、特别是作出对相对人权益不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明根据（法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据和有关分析说明等）。说明理由不仅是政治文明的要求，而且有利于相对人更好地理解相应的行政行为，从而使相对人更好地理解相应的行政行为，从而减少行政机关执行公务的困难和阻力，以提高行政效率，保证法律和政策的顺利实施，落实依法行政。

4、不单方接触制度。行政机关某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，接收其证据。不单方接触也包括行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量，交换意见和讨论处罚内容。

5、听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、建议，接收其提供的证据和有关材料，并根据需要组织当事人辩论、质证，行政机关在充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后再作出行政决定。

6、行政公开制度。行政公开是现代行政程序的重要制度之一，它包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政决策、行政决定以及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事程序及手续等。所有这些资料，凡事涉及相对人权利和义务并不属于法律法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、法人及其他组织均可依法查阅和复制。行政分开制度是行政的手段，公民行使依法权利，履行法定义务的重要条件，它可以增进公民对政府的信任，加强公民和政府之间的沟通和合作，调动公民参政的积极性；同时还有利于防止行政机关在行使职权中侵犯公民的合法权益。例如目前政府公开发行的《政报》、公开办事制度等都是这一制度的体现。

除了上述几项重要制度外，现行行政程序的其他制度如时效制度、实行公务公开制度、回避制度、复议制度等等，都必须引起我们的重视。只要结合实际来制定健全这些制度，依法行政就可以更好地落到实处。

第四篇：坚持依法行政是解决环保问题的根本途径

坚持依法行政是解决环保问题的根本途径

依法行政是依法治国的重要组成部分,也是政府部门大力倡导的一项重要工作,更是环保事业发展的根本要求。

近几年来，**市环保局把环保依法行政作为推进环保事业发展的根本途径，高度重视法制建设，通过完善执法程序、规范执法行为、树立环保执法形象、严厉查处各种环境违法行为为手段，从整体上推动了环保执法工作，使全市在经济持续、快速发展的同时，环境质量总体上保持了稳定。从而为实现天蓝、地绿、水青的目标奠定了坚实的基础。

一、建章立制，规范执法行为

为更好的规范内设职能部门和执法人员行为，使环保依法行政工作有章可循，我局依照各有关法律、法规和上级的一些制度规定，编印了《**市环境保护局管理、执法、收费、处罚明白书》和《**市环境保护局行政执法手册》，共修订和完善管理制度21项，办理事项须知14项，执法程序20项，使我局的环保执法工作有章可循，逐步走上法制化轨道。

二、加强队伍建设，健全法制工作机构

建设一支强有力的环保执法队伍是环境保护事业深入开展的需要，是依法行政的前提。我们以监理队伍标准化建设为契机，把建设学习型队伍，作为全面推进依法行政的关键所在，健全学习培训 1

制度，加大岗位培训力度。开展了环保法律、法规集中培训，坚持一周一学习、一月一部法、一月一小考、一季一评比，考试成绩纳入年终考核，对于考核不及格的执法人员，暂扣执法证件，责令其停止执法工作，进行学习整改，达到要求的，恢复其执法资格；其次，在“6.5”世界环境日期间，组织全局职工开展“依法行政，执政为民”演讲活动，就环保部门如何提高依法行政水平展开热烈讨论，经过激烈角逐，6名同志获奖，第三，根据市依法治市办的工作安排，我局派对4名同志参加了三门峡市行政许可法电视竞赛，并获得第2名的好成绩，受到各方面的好评。

三、严格法律程序

为保证执法过程的合法性，一是严把法律文书关。由法制科全权负责全局执法文书的审查把关，统一审核行政处罚及其他行政行为的法律适用和程序，确保法律文书的规范、齐全。二是理顺内部关系，加强监督管理。我局认真执行查处分离、处罚与收款分离，对环境违法案件的查处，切实做到法制科立案，监理站调查取证，监测站提供数据保证，法制科对事实证据进行审核复查，局长签发法律文书，交法制科监督执行。三是实现环境监测的科学化、制度化。我局每年组织监测人员集中对全市的排污单位进行服务性监测，准确掌握全市300余家排污单位污染物排放种类、数量、浓度，免费为排污单位提供最新的排污状况信息，促使企业自觉加强管理，防止漏排事故发生。同时，也为环境管理、环保执法提供了可靠依

据，使执法对象心服口服，从而增强行政行为的说服力，保证行政执法工作的顺利进行。

四、推行政务公开，自觉接受监督

我局对主要的执法程序以公示栏的形式在局办公楼醒目位置对外公示，并印发环保服务手册分发到有关乡镇和排污单位，自觉接受社会、公众的监督；面向社会公开聘请20余名行风监督员，对环保人员在执法过程中是否有违反规定，超越直权等行为进行评议和监督；执法人员在执行公务中违反“十不准”和环保系统“六条禁令”时，严格按照《河南省环境保护系统行政执法过错追究办法》，实行责任追究。

五、严格执法，严厉打击环境违法行为

我们从解决环境难点问题入手，严格依法办事，提高环保部门的地位和威信。首先，对那些无视国家环保法律、法规，阻挠执法的“钉子户”依法申请法院强制执行，今年，共申请法院强制执行9起，极大震慑了环境违法行为，增强了企业的法制观。其次，在**电视台播放“**环保世纪行”专题片5期，重点报道了我市境内河流水质、黄金“三小”非法生产和违法排污企业关闭取缔等情况。第三、我们积极开展严查环境违法行为，保障群众健康环保专项行动，对违法企业进行全面关停取缔，受到了人民群众的一致称赞和好评，为环境保护工作的开展赢得了广泛的群众支持。

六、环保依法行政工作存在的主要问题和对策

（一）、存在的主要问题

1、部分领导重经济、轻环保和重短期效益忽视长远发展的现象依然存在。

为保护环境，实施可持续发展战略，国家经贸委曾发文要求淘汰一批如小水泥、小炼钢等落后的生产工艺和设备，淘汰一批如小造纸、小漂染、小冶炼等资源消耗大、环境污染严重、产品质量低劣的“十五小”企业，而有些乡镇政府只见眼前利益忽视长远发展大计，消极对待，落实不力。类似情况时有发生。、部分工作人员长期以来依程序执法的观念比较淡薄。由于受传统行政管理模式影响，部分环保工作人员长期以来依程序执法的观念比较淡薄。例如在进行现场监督检查时未告知身份和出示证件、未按规定人数执行公务、在作出较大的行政处罚前未履行告知程序和听证程序等，认为只要能达到目的，不用去计较手段和程序，在工作中构成违法行政。

3、政务公开未得到普遍重视。

我局政务公开在取得进展的同时，也存在一些问题和不足。主要表现在公开的内容和范围还不够；有法不依，执法不严，违法不究的环保行政违法行为时有发生。

（二）、推进环保依法行政的对策、提高对环保依法行政重要性的认识。

环保依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家的需要，是

廉政建设和树立政府良好形象的需要，同时也是促进环保事业发展的需要。严格执法就是为了促进环境、经济、社会的协调发展，就是为了实施基本国策，就是为了实践 “三个代表”重要思想。、认真学习环保法律法规知识，提高依法行政的业务水平。“工欲善其事，必先利其器”。要做到依法行政，文明执法，就必须认真学习环保法律法规知识，必须熟悉业务，知法懂法才能守法。要不断学习，熟练掌握有关法律知识和执法程序，提高依法行政的水平和能力。由于我们基层环保部门执法条件差，工作比较辛苦，要求环保执法人员要有吃苦耐劳、任劳任怨的敬业精神，严格履行法定职责，为**人民创造一个良好的学习、工作、生活环境。

3、加强现场执法检查，克服官僚主义。

现场检查必须形成一种制度，并使之规范化、制度化。经常对企业的“三同时”执行情况、污染物的排放情况、污染防治设施的运转情况、限期治理的执行情况、“三废”综合利用情况等，实行定期和不定期的检查，有利于及时发现问题，杜绝企业“偷排”，遏制达标企业污染反弹，使得国家法律法规得于履行，环境得到保护。

4、严格依据法定程序办事。

我们必须严格按照《环境保护法》和有关法律、法规规定，严格依据程序办事，促进环保依法行政的落实。

5、全面推行政务公开。

实行政务公开是依法行政的有效措施，是落实群众知情权、参

与权、监督权的集中表现。我们要建立健全一整套运行有序的监督机制，促进依法行政，转变工作作风，改进服务态度，提高工作效率，增加办事透明度，密切政群关系，实现环境行政管理规范化、制度化，推进我局环保政务公开。

通过落实环保依法行政的各项措施，提高全市人民依法保护环境的意识和落实各项制度，克服工作中的各种弊端，执法必严、违法必究，定将促进我市环保事业的发展。

第五篇：农机局依法行政问题探讨(精)

农机局依法行政问题探讨

依法治国，建设社会主义法治国家，是党中央确立的跨世纪治国方略。如果说依法行政是实施这一方略的核心，那么依法行政的关健是依程序法办事。人们一般认为，法律活动的程序性是指立法和司法活动的程序性，而行政活动程序性是被排斥在外的。随着法治进程的推进，行政程序已逐步成为人们关注的问题。行政程序与依法行政的关系如何？如何通过健全行政程序的途径来严格依法行政？本文试对此作粗浅的探讨。

一、重实体轻程序是当前影响依法行政的重要原因 自从党的十一届三中全会以来，虽然我国行政法制建设成绩斐然，但它相对于我国经济、民事和刑事等方面的法制建设仍比较落后。这种落后最重要的表现就是：（1）立法上重实体轻程序，重事后程序轻事前、事中程序。我国行政立法多只注重解决行政前的实体问题，如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而忽视对相应程序上的规范，如对行政的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，在有关立法中很少规定。在现有行政程 序规范中，多只是涉及监督和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等；而很少规定事前、事中的程序，如行政公开、事前听取相对人意见、向相对人说明理由、作出行政行为过程中举行听证等。

（2）程序概念意识淡薄。不少人认为依法行政只是依照实体法办事，甚至片面认为行政执法只是依照法定职权，对法定程序无关紧要；违反法定职权才是违法，违反法定程序不算违法。这些问题严重地影响依法行政，阻碍国家法治进程。

——造成有法难依，有法不依。党的十一届三中全会以来，我国制定了不少法律。可以说，一个以宪法为核心的社会主义法律体系框架已基本形成，在社会政治、经济、文化和其他领域已基本做到了有法可依。但我国的法律执行得不是很好，人民群众对一些地区和部门存在的有法不依，执法不严、违法不究的现象反映强烈，不依法行政的现象普遍存在。其原因之一就是不重视行政程序法，可操作性差。以至有法难依，有法不依，法律虚置。——有碍公民行使正当权利。依法行政不仅是对行政机关的要求，也是对公民的要求。由于行政程序的不健全，法 律上虽然规定了公民的实体权利，但难以实现。而行政机关必须履行的义务也没有很好履行。然而程序规范的不完善使得公民在行使权利时受到不同程度的限制；对行政机关答复时间没明确规定，使公民不知何时实现其权利；对办理条件不作界定，使公民不知怎样实现其权利。由此可见，公民只有在实体上和程序上的权利才是全面的，才能更好依法行政。

——影响对行政行为的有效监督，难以实现法律正义。依法行政是法律正义、社会正义的表现，由于在行政管理活动中行政机关是管理者，相对一方是被管理者，行政机关这种法定地位具有我命令你服从的特权性质。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点只能是公民个人，这是正义观念的起码要求。由于我国还没有建立起现代行政程序（其作用就是控制和约束强大的行政权），对行政自由裁量权缺乏有效监控，因此对行政行为还算不上真正有效监督，各种不依法行政、滥用职权的现象时有发生，影响法律正义的实现。例如，对各种“三乱”现象，从中央到地方虽然一再进行专项治理，但还没有得到有效根治，其原因之一是程序监督不够力度，再如《治安管理处罚条例》虽然是我国较为完善的行政程序法，但它多只注重保持行 政管理的效率，而对权力制约、防止行政权滥用和保持相对人的合法权益却有所忽视。如为保持处罚裁决和处罚执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对轻微违法行为的当场处罚等，然而另一方面该法对公安机关及其工作人员为进行行政处罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执权等都没有规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分离、调查取证应出示相应的证件等。由此而经常出现公安人员滥用职权、公民权利得不到保障的现象。

二、依法行政的关键是依法定程序办事

法治的基本原则主要就是程序规则，法治的关键是程序问题，依法行政的核心是依程序办事。在当代要特别强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。

1、健全行政程序是落实依法行政的有效途径。社会主义法制的内涵包括有法可依，有法必依，执法必严。违法必究。简单说，就是有法可依，依法办事两大部分。现在大家都承认我们已制定了不少法律，无法可依的局面大为改观，当务之急是在加强立法的同时，要花大力气使已有的法律得到实施、遵守，即做到依法行政。如何寻找这一途径？健全行政程序是必然选择。因为：其一，实体不能取 代程序。行政程序，是由行政行为的方式和步骤；按一定时限和顺序构成的行为过程，它包括时间和空间两方面。空间，指行政行为的步骤、方式和形式；时间，指行政行为各步骤的时间及其相互间的顺序。如果没有程序，实体规定就等于零，是写在纸上的无法操作的空规定。从这一意义上说，没有程序也就没有实体，正如没有形式也就没有内容一样。我们所颁布的大量的实体法，要使之得到落实，就必须健全程序尤其是行政程序。因为我国有80％以上的法律由行政机关来执行，建立健全行政程序尤其重要。其

二、对法律价值的评价，不能仅从实体内容本身去评判，而更应从程序方面去判断。法律的价值只有在实施过程中才能得到体现、评价。其三、一切实体上的弊端都必须最终在程序上得到解决。例如，法律赋予税务官员一定的减免税实体权力，是必要的，但它又可能给税务官员带来贪污受贿等弊端。要克服这些弊端不能靠削减其实体权力来解决，而必须要运用程序上的规范来解决，例如公开减免税条件，监督审批环节等。由此可说，行政程序法是一部行政操作法，程序的完成过程就是法治的实现过程，也是依法行政的具体过程。

2、健全行政程序是提高行政水平的关键。在行政管理的行政机关和相对人这对矛盾中，行政机关是矛盾的主要方面，它能否依法行政是主要的。如何提高依法行政的水平是现代管理的根本要求。行政程序是科学管理的方式和步骤的法制化，是科学性与法律性的统一。设置合理、科学的程序，将大大提高行政效率，保证行政行为的公正和正确。当然，行政程序法只是行政行为重要的法律，并不是要求所有行政程序都由法律规定。非普遍性行政行为可由一定范围适用的行政程序来规范。而且行政程序具有明显的条件导向性，即当具备一定条件时，依行政程序势必会得出一定的结论。因此，行政权力如果依严格的要件进行，一般应视为合理的，这样不仅使行政决定具有合法性、相对稳定性，而且强化了行政相对人对行政决定的服感、认同感，从而达到提高行政效率的目的。

3、行政程序是监督行政机关依法行政的重要手段。由于现实生活是无限丰富、复杂、多变的，法律规定总是有限的，不能包涵、括尽一切，因而法律为行政机关赋予羁束裁量权的同时，也赋予自由裁量权，使行政机关在适用法律时针对不同情况作出不同的处理。如何对行政自由裁量权包括行政滥用职权的有效监控，便成为依法行政的重要 内容。这需要立足于制订科学的行政程序。行政程序一旦成为法律规范，就与法律的实体权利义务一样，形成程序权利义务，从而对行政行为起到监督制约作用。这种作用可表现在两个方面：一是防止滥用权力。行政职权具有法定性和有限性的特点，程序规范则是维护这一特点的有力武器。每一种程序是对权力范围、权力行使方法、行使对象的界定，超出该范围或不按规定行使权力即属违法。例如，《身份证条例》规定公安人员在检查居民身份证时，必须先出示自己的工作证件，这是表明身份的程序。由于这一法律规定，被检查身份证的公民就取得了程序权利，有权要求公安人员出示工作证件；公安人员承担了程序义务，必须出示自己的工作证件。如果公安人员侵犯公民的程序权利，同样是违法行为。行政诉讼法规定，可以对此提起诉讼，程序违法是构成具体行政为被撤销的理由，从而对公安人员依法行使权力实行有效监督。二是防止行政机关失职。行政机关在享有某一职权的同时，就承担了合法行使职权的义务即职责，行政机关不能放弃职权，否则就是失职。通过制订行政程序，可使行政机关受到严格的监督，不致于失职。例如法律规定行政机关对公民申请许可证或执照的行为必须在一个月内答复，公民就有权力要 求该行政机关在一个月内答复的程序权利，该机关就承担了一个月答复的程序义务。如果该行政机关工作人员擅自放弃职权，不履行法定职责时，上级行政机关或权力机关将追究其失职的责任；公民也可以向人民法院提起行政诉讼。

4、健全行政程序是依法行政的重要保障。行政程序一方面为行政权力的行使设定了严格的规则，行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按事先设计好的公正合理程序进行，起到防止侵害相对人合法权益的作用。另一方面，行政程序又为公民提供了程序权利。一般来说，行政程序对行政机关来说是义务性的，而对行政相对人来说则是权利性的。例如听证程序就是使当事人拥有听证权，可以申辩和质证，并有得到通知权、申请回避权、委托代理人权等。行政相对人通过这些程序权利来保障实体权利，从而保持了行政与相对人权利的大体平衡，公民更好依法办事。

三、健全行政程序制度

落实依法行政重在程序办事，因此落实依法行政必须树立重视行政的民主程序意识，尤其是行政人员要带头遵守行 政程序，国家要加强行政程序立法，各级行政机关要重视程序制度建设，要根据行政事项的性质、内容设定一系列具体、适当的程序制度，规范行政权力的运行。当前应看重健全和执行以下行政程序制度：

1、职能分离制度。为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私、滥用权力、侵犯相对人合法权益，必须将行政机关内部的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行使。例如我国《行政法》就规定了两种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离；二是罚款决定的机关与收缴罚款的机关相分离。由于罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败，因此该法规定，除个别情形外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，当事人在规定的时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关和个人不得以任何形式私分和截留。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生，也有利于行政决定的公正、准确。

2、简易程序和普通程序分离制度。设定行政程序不仅要保障公民的权利，而且要提高行政效率，即行政程序的严格程度取决于行政行为影响到的相对人的权益和行政程序本 身对社会公共利益的影响之间的关系。因此必须要对不同的行政行为规定严格程序不同的行政程序；简易程序与普通程序。对一些影响当事人利益较少的行政行为可设定简易程序，以有利于提高行政效率，应付庞大复杂的行政管理。当然简易程序简便，可以当场作出决定，但执法者也必须出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政决定书。而正式严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较当事人受到保护的利益更大。因此对影响当事人利益较大的行政行为才应设定普通程序，这一程序应有严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定。普遍程序与简易程序要相互分离，按不同条件分别适用。

3、说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的决定、裁决、特别是作出对相对人权益不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明根据（法律、法规根据或政策根据）和理由（事实证据和有关分析说明等）。说明理由不仅是政治文明的要求，而且有利于相对人更好地理解相应的行政行为，从而使相对人更好地理解相应的行政行为，从而减少行政机关执行公务的困难和阻力，以提高行政效率，保证法律和政策的顺利实施，落实依法行政。

4、不单方接触制度。行政机关某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触（包括接受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，接收其证据。不单方接触也包括行政处罚裁决机构就相对人违法行为作出处罚决定的过程中，不能在被处罚人不在场的情况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量，交换意见和讨论处罚内容。

5、听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、建议，接收其提供的证据和有关材料，并根据需要组织当事人辩论、质证，行政机关在充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后再作出行政决定。

6、行政公开制度。行政公开是现代行政程序的重要制度之一，它包括的内容非常广泛，涉及行政法规、规章、行政决策、行政决定以及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事程序及手续等。所有这些资料，凡事涉及相对人权利和义务并不属于法律法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、法人及其他组织均可依法查阅和复制。行 政分开制度是行政的手段，公民行使依法权利，履行法定义务的重要条件，它可以增进公民对政府的信任，加强公民和政府之间的沟通和合作，调动公民参政的积极性；同时还有利于防止行政机关在行使职权中侵犯公民的合法权益。例如目前政府公开发行的《政报》、公开办事制度等都是这一制度的体现。

除了上述几项重要制度外，现行行政程序的其他制度如时效制度、实行公务公开制度、回避制度、复议制度等等，都必须引起我们的重视。只要结合实际来制定健全这些制度，依法行政就可以更好地落到实处。