对当前怀化基层乡镇政府依法行政的调查与思考

第一篇：对当前怀化基层乡镇政府依法行政的调查与思考

论文摘要：随着市场经济体制的建立和国家法律体系的完善，农村乡镇政府及工作人员依法行政的能力和水平正逐年提高，较之以前乡镇的依法行政工作有了很大的转变，这是极为可喜的。但是，我国要全面推进依法行政，特别是基层乡镇政府的依法行政，任务还相当繁重。笔者作为在乡镇工作了10余年的政府工作人员，通过对乡镇依法行政工作的了解和调查，客观分析乡镇人民政府在依法行政工作中存在的问题，针对问题提出解决办法和建议，探讨乡镇政府依法行政工作路径。

关键词：怀化乡镇政府依法行政调查建议

目录

一、怀化基层乡镇政府依法行政存在的主要问题

(一)行政事务没有完全依法行政

1、政令未能畅通。

2、工作任务压头。

3、基层干部的素质还不适应依法行政工作的要求。

(二)行政决策没有完全依法决策

1、决策不依法。

2、决策不科学。

3、决策不民主。

(三)行政监督没有完全依照制度监督到位

(四)行政执法没有完全依法执法

1、主体不合法。

2、程序不合法。

3、强制执行严重违法。

二、存在问题的主要原因

(一)基层财政困难是造成乡镇政府不依法行政的主要原因

(二)监督不到位是导致乡镇干部不依法行政的重要原因

(三)司法不支持是诱发乡镇政府不依法行政的直接原因

(四)管理相对人不配合是激发乡镇干部不依法行政的客观原因

三、对怀化基层乡镇政府依法行政工作的思考

(一)要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训

1、加强对乡镇政府领导的法制培训。

2、加强乡镇执法人员队伍建设。

（二）要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查

1、要强化行政执法监督检查。

2、要落实错案追究制度。

3、要完善对乡镇政府依法行政的各项制度。

(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权

(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境

1、领导要重视依法行政工作。

2、要正确认识乡镇的依法行政工作。

3、要规范乡镇政府的具体行政行为。

4、要强化对乡镇政府依法行政和工作人员具体行政行为的监督。

对当前怀化基层乡镇政府依法行政的调查与思考

党的十五大报告指出：“依法治国，是党领导人民依法治理国家的基本方略”，“一切政府机关都必须依法行政”。在新形势下，各级政府面临的工作任务十分紧迫，依法行政是解决目前我们面临的各种错综复杂矛盾的有效途径。而乡镇人民政府处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其是否依法行政，直接关系到人民群众合法权益的保障，社会法治环境的形成，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。笔者作为在乡镇工作了十余年的政府工作人员，通过多年对乡镇工作的了解和近段对怀化乡镇依法行政工作的专门调查发现，当前乡镇人民政府依法行政存在诸多问题。在此，根据调查分析的情况，谈几点个人想法和思考。

一、怀化基层乡镇政府依法行政存在的主要问题

怀化市是地处湖南西部的后发展山区，下辖10县1市2区，共有乡镇287个。近几年来，怀化乡镇干部学习研究法律政策的氛围越来越浓，依法行政的理念越来越强，乡镇政府工作正趋向法律化、制度化和规范化。但不容忽视，乡镇政府在依法行政中也存在较为突出的问题。

(一)行政事务没有完全依法行政

1、政令未能畅通。在我市，计划经济体制条件下的管理方式方法在乡镇基层干部的头脑中仍然根深蒂固。特别是年岁稍大一些的乡镇干部还凭经验和习惯做事，行政命令、行政强迫在部分乡镇政府工作中仍然存在。少数乡镇干部头脑中没有树立依法行政意识，不习惯依法从政，不愿做过细的思想政治工作，不坚持依法办事，甚至随心所欲，行政不作为、慢作为、乱作为现象突出。法律有规定不按法办事，直接或变相违法违规的行政行为经常发生。因此，政令不畅、有法不依是我市基层政府依法行政中最大诟病。

2、工作任务压头。面对当前新形势下的农村工作任务，多数在乡镇政府工作时间比较长的干部仍留恋过去的工作方法。国家取消农业税后，乡镇工作相对比以前轻松了一些，但是计划生育、综合治理、社会稳定等工作也越来越压头，而且使用的都是“一票否决”机制，工作压力大。过去，乡镇政府在落实计划生育、收缴农业税任务等方面工作中，习惯于用高压政策和行政命令来完成任务。而面临新形势下的农村工作，我们的基层政府和基层干部在采取的老办法不行，新办法不灵的情况下，还是有些动用过去不依法行政的硬措施，因而，很多乡镇或多或少都发生过为完成任务而没有依法办事的典型案件。

3、基层干部的素质还不适应依法行政工作的要求。以怀化某县为例，当前该县乡镇干部总数为550人，加上乡镇政府在职职工386人，干部与工人的比例为6：4左右。虽然乡镇干部年轻了，知识水平较以往有了提高，但乡镇政府的工作人员中，真正知法、懂法、依法办事的干部并没有增多，多数干部没有经过专门的法律知识培训，法律水平也不高，依法解决农村社会矛盾的能力不强，不能完全适应乡镇政府依法行政工作的需要，这与建设法治政府的要求不相符。全面推进依法行政特别是基层乡镇政府的依法行政还有大量的工作要做，乡镇政府干部职工的整体素质和法制观念有待全面地提升和提高。

(二)行政决策没有完全依法决策

1、决策不依法。前些年，乡镇为了自身的利益，决策时总把自身利益放在首位，谈不上科学民主决策，也更没有把群众利益放在首位考虑，仅仅从乡镇政府的运转上下功夫做文章。如近两年的国家直补资金发放还是有扣这扣那的现象。乡镇政府的事务性工作都是领导拍板表态算数，会议决策大多流于形式，所有决策都基本上是“一把手”说了算，很少按程序、找依据、听民意，决策失误了也从来没有追究，不承担错误决策的风险，决策失误了也不会给自己造成后果。

2、决策不科学。新形势下的“三农”工作，乡镇政府是农村、农业和农民工作的组织者、领导者和实施者。在农村，各项工作，各项活动，做出的决策都与农民的利益息息相关，若某项工作都能决策好、组织好、实施好、完成好，达到上级和群众都满意，这当然是最科学的决策。但是，近年来，我市农村不稳定因素多，越级上访多，群众要求政府解决问题找主要领导缠访的多，这“三多”现象的存在，据信访部门在接待群众上访过程中了解到，最突出的一个问题还是乡镇领导的决策和表态，不依法、不科学、不民主，表态的随意性大。如某区2006年、2007年的退耕还林工作，同样的问题在两个不同乡镇处理的结果不同，造成300多农民集体到市区两级多次上访。后经市区两级政府多次组织协调，最后才将事态平息，上访群众基本满意。

对此事件个案分析，还是对其他一些群众性上访事项看，根源主要是不依法、科学、民主决策，最后导致群众不满意，上级也不满意。

3、决策不民主。现在基层干部中普遍流传着“领导一句话说了算”、“这类事情必须经过我同意”、“这个章不经过我同意就不能盖”等话语，这个现象在我市县级以下政府和部门比较突出，乡镇领导不是经过民主决策，而是自己给自己设权力比较普遍。因此，乡镇的对内对外行政审批和行政许可都没有一个明确的职权界定，乡镇书记、乡镇长一锤定音就自然形成了一种制度、一种权力的象征。

(三)行政监督没有完全依照制度监督到位

乡镇政府的行政工作面广、事多、直接，要求每个乡镇干部必须是多面手。当前乡镇政府的行政执法工作，多是委托执法，但由于农村执法面分散，执法行为难监督，再加之乡镇政府习惯于集中突击性执法，由于人员集中，一当场面复杂、局势难以控制，干部情绪激化后，就什么都敢做，这样的执法行为就很难监督了。所以，乡镇一级政府对行政执法责任制工作还是流于形式，乡镇主要领导只注重工作结果，不注重行政执法程序，只要工作任务完成了，是否依法行政都不重要了。因此，乡镇政府一级的行政执法工作还是“离国法过远、离蛮法太近”。上级政府对下级政府的层级监督只有形式，没有内容，只是制度没有监督到位，有规定也只是纸上谈兵。只要乡镇在工作上未出现大乱子、发生影响大的案件，上级政府的行政监督是难以监督到位的。

(四)行政执法没有完全依法执法

1、主体不合法。在乡镇政府行政执法工作中，如收税收费、计划生育、安全生产等工作都是相关部门委托执法，但这些工作都在乡镇确定为中心工作，而中心工作要求人人参与，必然导致了乡镇干部个个都是执法收税员，人人都是计划生育执法队员。以某县计划生育执法为例，全县20多个乡镇共申领行政执执法证98人，平均一个乡镇就只有3-5名同志持有执法证。但一个乡镇的范围上百平方公里，少则有3000多名，多则有8000多名育龄妇女，仅靠三、五个同志去从事计划生育执法这根本无法做到，因此只有全镇干部集中突击，一起去执法。这种行为在乡镇政府是极为普遍的现象。还有国税地税的收缴，征收的主体是上级国税地税部门，上级税务部门仅向一个乡镇派一名税务人员负责开票收税，其余大量的征收行为都是由乡镇政府的税收组和财政所人员去承担去落实。

2、程序不合法。近年来，规范乡镇的行政执法行为开始起步，但真真按程序执法还有很大差距，重实体、轻程序，重结果、轻程序的现象普遍存在。只要求对管理相对人违法行为实施处罚，不注意按法定程序落实处罚。如实施对违法管理相对人的处罚，乡镇干部口头宣布，当场处罚，先罚款后开票，先处罚后补办，待上级检查前再补做处罚决定书等等，很少按《行政处罚法》规定的处罚程序实施处罚，为了应付检查，有的事后再把手续补一下，不依法执行处罚，这实际上是以违法执法来处罚违法行为。

3、强制执行严重违法。近年来，乡镇干部队伍作风虽有明显改善，但在一些行政行为中，强行扣物抵押的事例依然存在，群众对此反响强烈，现在我们的乡镇干部为了完成某项任务，为了自身的利益，采取高压政策，强制扣物抵押，在具体行政行为超越权限时既不依法起诉，又不申请强制执行，这不仅仅是与管理相对人斗气，而是对法律的挑战，个别管理相对人违法在先，而实施管理的乡镇干部违法违纪在后，这些强制措施极大地侵犯了公民的合法权益，后果严重。

二、存在问题的主要原因

(一)基层财政困难是造成乡镇政府不依法行政的主要原因

欠发达地区的乡镇财政管理体制都是按照“核定任务，确定基数，超收分成，短收自负’’的包干管理体制运作，目前，乡镇一级的税源明显不足，征收难度大，短收少收现象普遍，完不成上级核定的任务就导致了乡镇财政困难，乡镇政府的运转就显得艰难干部职工的福利待遇就有可能与完成任务挂勾。为此，乡镇一级财政为了保运转、保福利待遇发放仍在伤透脑筋，挖空心思搞创收，为了乡镇自身的经济利益，就会导致影响和损害农民的利益，此时，乡镇政府的利益与农民利益发生矛盾时，乡镇政府不依法行政的行为由然而生。因此，基层财政的困难是造成乡镇一级政府不依法行政的主要原因。

(二)监督不到位是导致乡镇干部不依法行政的重要原因

乡镇政府是一级功能不全的政府，确承担了非本级政府承担的职责，县区部门布置安排的事务较多。而且乡镇政府在实施行政管理的各个环节、各个方面，都存在办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未

完全公开，甚至在违法搞腐败等现象。导致这些不依法行政行为的发生，最重要的原因还是监督不到位，加之上级监督较远，同级监督不力，下级监督不能，上级的有关部门也只是睁一只眼闭一只眼，只要不出现恶性案件就“下不为例”，更不愿去追究。

(三)司法不支持是诱发乡镇政府不依法行政的直接原因

前些年，乡镇政府的工作太重，任务太压头，维护辖区社会稳定，完成税收任务和落实计划生育工作，确实太难。前些年乡镇政府及干部可以用行政手段强制农民交钱交粮，而近些年来在干部作风与个别群众利益发生矛盾时，被打被骂的总是乡镇于部，他们有苦无处诉，有话无处说，造成了乡镇政府有责无权的被动局面，有时乡镇政府面对某一项工作，用尽手段，想尽办法，就是打不开局面，到现场解决不好，往上级推不脱，四处求情办不到，但问题要解决，任务要完成。特别由于近年司法机关对农村涉法事件都不愿介入；正赶上涉法事务太多，法院不愿受理乡镇政府的案子，上级要求慎用警力，公安又不好出面协助乡镇政府的工作，只有乡镇政府全部兜着，经三番五次做工作不成，只有用巧干瞒干的办法来应对。

(四)管理相对人不配合是激发乡镇干部不依法行政的客观原因

乡镇行政管理相对象是本辖区的农民，不管在任何年代，一个乡镇的大多数农民还是好的和比较好的，但每个乡镇、每个村组都会面临一个共性的问题，就是你这个村、这个组只要有一个不想完成国家任务和不愿履行义务的农民，哪就会影响一大片，影响周围一大群人，因此，每个乡镇都在采取同一个办法，犯同样一个错误，就是拿这个不听话的、最牛的“钉子户”开刀，在讲尽千言万语，做尽思想工作，还是不能争取对政府I作的支持和对干部的理解，在这样的环境下，乡镇干部的情绪很难控制，这样，管理者与被管理者必然会走向两个极端，也就易形成恶性循环。这些对乡镇政府行政行有意见的个别人，会利用乡镇政府的无能为力，根本就不配合乡镇干部的工作。因而，这种人故意行为的反复无常，迫使乡镇干部采取极端的高压措施，最终导致这种“钉子户”的不断上访缠访和乡镇政府的不断接访和处访。

三、对怀化基层乡镇政府依法行政工作的思考

(一)要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训

1、加强对乡镇政府领导的法制培训。首先，乡镇主要领导任职前要进上级党校或行政学院进行依法行政专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律水平，培养领导依法行政的自觉性，切实增强领导的法治观念，带头推进依法行政。其次每年至少要对乡镇政府干部进行农村政策及适用法律培训不少于五天，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策和法律知识抓起，要求自觉做到依法行政，依法行使行政权力，防止行政权力的滥用。再次，县级以上政府要组织开展依法决策大讨论，组织依法决策大练兵，进行现场大培训。引导基层领导依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序办事，因地制宜、科学合理地作出每一项决策。第四，规范和约束乡镇政府行政领导要主动参与法院应诉，亲自体验应诉活动，在应诉过程中学习法律、实用法律、懂得法律，增强法律观念。

2、加强乡镇执法人员队伍建设。对乡镇政府执法人员除进行上岗培训外，应根据乡镇工作的实际，始终把依法行政知识列入干部的普法学习计划，每年都集中一定的时间对每一位在乡镇工作的行政执法人员进行依法行政知识专门集中培训。不集中培训显然达不到效果，现在的乡镇集体组织学习很少，靠自学法律根本不可能，只有集中培训学习，才能有效果；只有通过培训考试合格后方可允许上岗才能奏效。加强乡镇执法队伍建设，要根据乡镇人员变动快的特点，每年对行政执法人员进行强制培训，以提高执法人员的素质，造就一支优良的乡镇行政执法队伍，适应现代农村工作的需要。

（二）要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查

1、要强化行政执法监督检查。上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，对执法中存在的问题及时指出，限期纠正。特别要强化政府法制的层级监督作用，纠正违法行为，防止行政权力被滥用。

2、要落实错案追究制度。考核一个乡镇是否依法行政，就看这个乡镇在实施行政管理过程中是否有违法和过错行为。首先，要实行过错责任追究，并根据情节对相关人员给予相应的处理，及时纠正乡镇政府行政管理工作中的违法行为。只有实行责任追究和错案追究，依法行政工作才有保障，否则，对依法行政只是喊喊口号、发发通报，流于形式，达不到目的。另外，建议省、市人民政府每年对县区和乡镇政府落实行政执法责任制工作抓几个违法执法的典型，公开曝光，这样才会引起各级政府对行政执法责任制的重视，依法行政才会有实际性效果。

3、要完善对乡镇政府依法行政的各项制度。依法行政，制度先行。乡镇政府依法行政的制度应该更具体，违法行政的追究应该更明了，细化依法行政的考核内容，使基层乡镇政府依法行政要有具体可操作的制度。靠制度来约束干部，靠制度来管理执法人员，这些制度必须是对行政执法部门和执法人员权、责、利诸方面具有严格约束机制的制度。只有严格的行政制度管理，才有依法行政的方圆。

(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权

乡镇政府是直接面对最广大农民群众的基层政府，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权做保障。明确了职权，乡镇政府才能做到依法行政，否则，就难以做到依法行政。同时，与“三农’’工作相关的行政执法部门，执法重心要下移到基层。要改变县级行政执法部门具有执法主体资格而不执法，乡镇政府不属于执法主体资格的在执法的局面，加大对乡镇政府的委托执法力度，真正让乡镇具有实施行政执法行为的主体资格。这样，基层政府的行政管理工作才能把看得见而管得着的事管理好、落实好。

(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境

1、领导要重视依法行政工作。依法行政关键在领导，重点在基层。领导是依法行政的形象，领导不仅要重视依法行政，必须首先做到带头依法行政。依法行政工作这么重要，如果领导不重视，那依法行政工作也并非重要。依法行政工作只有领导重视了，带头了，依法行政才能有效地全面推进，否则，依法行政工作讲起来重要，做起来并不重要。因此，各级领导把依法行政、经济发展和社会稳定联系起来一起抓，才能更快更好地推动社会的进步和经济的发展。

2、要正确认识乡镇的依法行政工作。乡镇一级政府是最基层的政府，是直接服务于农民的基层政权组织，过去一些年来，乡镇政府不依法行政的责任，不在乡镇本身。不要一出现农民负担反弹了就是乡镇的责任，一出现涉农事件了就是乡镇的错，其实根源还是在上头，上级政府开一个会、签订一个责任状，下一个指标，确定一个期限，而且与单位的利益挂勾，与个人的升迁有关。针对这样的来头，乡镇领导和乡镇干部要完成这些任务和指标，谁能保证在执行过程中做到依法行政?因此，社会各界、上级要理解乡镇政府的工作环境和工作难处，不能把责任总往乡镇推，不能把坏事总往乡镇想。更不能打击一片，不能人为地丑化农村基层政府和基层干部。

3、要规范乡镇政府的具体行政行为。要依法界定乡镇的职权，明确哪些职权属于乡镇政府，哪些权限可以审批，哪些事项乡镇政府可以许可，都要细化项目和程序，以政府信息公开的形式进行公布公示，属于乡镇的职权，应该让乡镇政府去履行。今后，建议国务院和省政府在规范乡镇政府行政职权上做点调研，在规范乡镇政府行政职权上下点功夫。

4、要强化对乡镇政府依法行政和工作人员具体行政行为的监督。对乡镇政府及工作人员的监督应该是全方位的、各种监督并举的。但在农村基层政府，因为面广、线长、范围大，什么监督都能到位是不可能的，但现在应该提倡舆论监督和群众监督，因为这两种监督形式来得快，影响大，效果好，容易引起上级领导的重视，特别是现在最流行的监督方式就是舆论监督。这种监督方式效果特别明显，领导和干部都讲面子，怕公开出丑，只要新闻媒体公开爆光，领导也重视了，批示也下来了，问题就可以很快解决了。

因此，对于广阔的农村乡镇政府及工作人员的依法行政的监督，只有充分地、科学地启动舆论监督会比其他监督方式更有效果，从而，也会促使乡镇政府和干部增强依法行政意识，树立依法行政观念，自行采取行之有效的措施和办法来推进依法行政。这样，农村基层政府行政难依法的问题会迎刃而解。

第二篇：对当前基层法院信访工作情况的调查与思考

内容摘要：

论文 关键词：基层 法院信访 工作情况 调查 思考

论文 关键词：基层法院信访工作情况调查思考

一、践行公正为民思想，以涉法上访问题为镜，梳理和认清工作中的不足和差距

当前涉法上访案件呈现以下主要特点：

（一）涉法上访层面扩大。根据信访部门统计情况看，“求决”和“申诉”在涉法信访中占很大比例，上访问题集中在对法院裁决不服，对强制措施及诉讼程序、执行的不满等。有 企业 改制、劳动及社会保障问题、三农问题、城镇拆迁安置问题。我院上访人住所地在北安的案件共10件10人，北安法院一审8件8人，经黑河市中级法院一审2件2人（上访人住所地在北安），期中涉及刑事审判上访5件5人，涉及民事审判上访为4件4人，涉及房屋拆迁纠纷1件1人。以民商事执行为主，刑事及附带民事案件和行政案件呈逐年上升，涉法上访层面逐年扩大，包含法院审判业务的方方面面。

（二）重访、缠访案件数量上升。有的案件上访至上三级法院，甚至多次进京上访，上访数年，如我院包保稳控的上访人童某，历经（69）北公军管判决，（79）北安法院判决，（81）黑河中级法院判决，（84）省高级人民法院通知驳回，上访至今，仍有越级上访的倾向，类似此案的上访人现已成为职业上访。

（三）上访请求赔偿数额愈来愈高。有的上访案件初访时请求事项单一，请求数额几千元、几万元，上访几年后请求数额增至几万元、几十万甚至上百万，呈现复杂性，处理难度愈来愈大。

（四）上访行为方式表现偏激。上访人上访态度表现对立，方式多样，有的采取集体上访，围堵法院、市委、市人大、市政府机关大门，以自杀等方式威胁，有的采取静坐、静卧、散发上访材料、扯横幅、拦截领导车辆等极端方式上访。

“冰冻三尺，非一日之寒”，涉法上访问题日趋增多，处理难度愈来愈大，使法院工作处于被动，既有社会原因，也有我们法院自身的原因，突出反映在四个这方面：一是在工作中确有司法不公的问题。违背程序法，审查认定事实不客观，实体裁决不当，适用 法律 不正确，办金钱案、关系案、人情案、偏袒一方的。二是“执行难”尚未全面解决，一些案件执行未果的问题。案件承办人久拖不执、贻误执行时机和不严格依照程序法执行、被执行人有执行能力而不执行、超标的执行，有的案件裁定中止和终结执行不当，执行力度不够，或查封、冻结、拘留、罚款等强制措施使用错误，或错误执行案外人财产。三是少数法官的司法作风，人民群众难以满意。法官不能保持中立立场，办案没有效率，庭审中质证、认证不规范，对当事人提供的证据审查不细，随意打断当事人发言，不听取当事人陈述意见，随意变更开庭时间，案件强行调解，违法调解，对当事人申请调查证据不予理睬等，伤害了人民群众的感情。四是立案申诉难的问题或信访渠道不通畅的问题。应予以立案的不予受理，重复立案，裁定自动撤诉不当，诉前财产保全、证据保全不及时或不当，回复信访不及时、驳回申诉、驳回申请再审处理不当。立案信访部门对信访案件，一接了之、一送了之，不能根本解决问题。

二、践行公正为民思想，以涉法上访问题为鉴，应理性分析问题成因。

（一）少数案件质量、效率、社会效果难以统一。

有句话说没有无缘由的爱和恨，同理，涉法上访案件中也没有无缘无故的上访，一些有悖公正的审理结果，违法的裁决，办案拖拉的案件，迫使当事人只有选择上访的路来维护自身权益。客观地说，少数素质低下的法官所办的案件难以保证质量，案件结果缺乏公信力是导致上访多的一个重要原因。

（二）法院的司法权威不足。

司法权威是司法秩序的维系，是对司法公信力的昭示，维护司法权威也就是维护法律权威，由于我国现有的司法制度设置，所有法院做出的判决经过上访、早泄诉、进入再审都可能失去既判力。相比较，国外若变更法院的一个判决是非常艰难的和少见，正是这种判决的不确定性，便会出现每一个案件审结后，法院认为没有错，当事人认为有错，或者法院认为没有错，而检察院认为有错，甚至当事人、检察院都认为没有错，而法院认为有错的都可能进入再审而导致上访、申诉活动的产生，概括的说，公正的标准不是由法院唯一确定的，进一步的说法院司法权威的不足，表现之一就是上访的泛滥。

（三）现有的上访制度对上访人的权利义务制定的不相均衡。

现行的国务院制定的《信访条例》和2004年1月1日实施的《黑龙江省信访条例》，对上访人的信访权利人予了充分的保护，而对其义务规定甚少，在德国当事人提出申诉，如案件维持了原判，是要承担一定的法律责任，要负责偿还启动再审程序的全部费用。而我国现行的制度没有任何限制，出现了上访申诉主体无限，上访申诉时间无限，上访申诉理由（条件）无限，上访审级（次数）无限，在实践中会误导当事人，我可以不断申诉上访，直至最高法院，即使最高法院的裁决也不相信，还要上中央申诉上访。无义务的上访权利，无限制的上访权利，无责任的上访权利，怎能不使上访数量增加呢？

（四）上访人以上访为手段向法院施加压力，求得于己有利的结果。

在实践中，很多初访的案件，在审理未果时，当事人就去上访，理由如办案拖拉，地方保护，偏袒一方等。这些初访的案件反映出当事人将上访作为一种手段向法院施压，促使法院作出于己有利的裁决的心态，这使有访必接的良好初衷被一些人滥用，无疑增加了诉讼成本和信访成本，处理本不应属上访的案件所浪费的人力、物力，对真正涉法上访的案件的处理有着一定影响和破坏，形成上访无序。

（五）公众人对法院司法工作期望盲目，这种预期落差，导致上访。

法律不是万能的，这是司法实践得出的定论，当前司法活动由于受到各这方面不切实际地渲染，公众不合理的期望与法院司法现实产生矛盾。如当事人认为法院应予立案的，法院依法不予立案，使当事人难以接受和理解，再如当事人诉讼知识缺乏或诉讼能力低也是导致上访原因，以民事诉讼为例，由于当事人的错误陈述和主张，可能导致裁判结论与案件事实的不符，由于自认掩盖了事实，举证时限内举证不能或不充分等等都会导致有理没打赢官司。由于我国没有实行强制律师代理制度，这种社会期望值的落差，人们对法律事实与客观事实差距的认同水平，都将导致当事人对法院裁判怀疑和不信任，人们对司法的认识与法院办案 规律 的矛盾将在一定时期内存在，也将导致上访问题不会在短期内彻底解决。

（六）现有司法环境存在缺陷。

地方党委政府涉及一些市政工程，重点工程的，由于法院要服从和服务于地方政府的中心工作，法院应政府要求往往参加些诸如企业改制、房屋拆迁安置的办公会议，而案件进入诉讼程序后，当一事人认为法院先入为主，因此产生对立情绪，认为法院和政府是官官相护，法院裁决表达政府意志，对此成见很大。另外，现存机制中人大监督、纪律监督、检察监督、干部监督等对法院监督主体多元化，形成了当事人找最大的官才能解决问题的也是上访心理之一。

（七）立案信访部门职能弱化。

现有的信访处理办法大多为群众接待室，收发信件、记录意见、报告领导、等待处理的“传声器”式的工作，由于自身不具备一定权限，使上访人认为最终解决问题的办法是找权力在上的机构或领导，并且上访信访部门也大多是问题从哪里来，回到哪里去。这种流转方式使上访人态度更加对立。

（八）现实中司法作风亟待提高。

少数法官执法作风生硬，方法简单粗暴，态度冷、横、硬、冲。在案件审理或接访中，使当事人缺少信任感，这种缺乏中立的形象，会使当事人产生合理性怀疑，特别是处于弱势或败诉的当事人会将这种缺乏亲和力的作风、形象与审理结果联系到一起，使法官结了案，也便结下怨。

第三篇：对当前农民收入有关情况的调查与思考

对当前农民收入有关情况的调查与思考 邓年生

增加农民收入是农村工作的中心任务，也是解决“三农”问题的出发点和落脚点。为及时了解当前农民收入的实际情况，查找农民增收中存在的困难和问题，笔者组织调查组深入祁阳县梅溪、黄泥塘、白水等3个镇的7个村，就农民收入有关情况进行了调查并引发了一些思考。

一、2003年农民收入的主要特点

据统计，2003年祁阳县农村居民人均纯收入达2497元，比上年增加113元，增长5.5%；完成农林牧渔业总产值23.79亿元，增长4.2%。通过对3个镇80户农户的抽样调查，主要有四个方面特点：

（一）劳务经济的发展促进了农民增收。2003年由于农业不同程度受灾，导致农业对农民收入的贡献份额下降，农村居民纷纷外出打工或从事工业、商业等非农产业，工资性收入稳定增长。据调查资料显示，农村外出务工人员比上年增长11.7%，外出务工人员年均工资性收入为4284元，比上年增加了191元，增长4.7%，工资性收入占全年纯收入的56.4%。

（二）二、三产业的发展促进了农民增收。通过狠抓招商引资和整治经济发展环境，民营经济迅速发展，使大批农村剩余劳动力转移到非农产业，带动农村居民二、三产业收入增加。农民家庭经营收入中二、三产业收入人均为595元，比上年增长12.5%；

二、三产业收入占家庭经营总收入的比重由2002年的14.8%上升到16.1%。

（三）农业结构调整促进了农民增收。受特大干旱影响，粮食种植面积比上年只增加了0.5%，总产基本持平。油料、水果等产量有所下降。由于以上因素影响，农村居民种植收入下降。农村居民种植业收入为1637元，下降了2.19%，收入的比重由2002年的85.2%下降到83.9%。虽然种植业收入下降，但产业结构

升级促进了其他各类收入增长。一是出售蔬菜收入有较快增长。通过继续加大种植结构调整力度，扩大蔬菜、瓜果等经济作物种植面积，充分发挥蔬菜产业在农业结构调整中的主导作用，蔬菜产业有较大发展。蔬菜面积增长10.9%，产量增长3.2%，蔬菜价格大幅上涨，产值增加了32.6%。二是优质稻收入有所增加。按照品种调优、效益调高的原则，共推广“天龙一号”优质稻5.5万亩，收购价每百斤增加15元，农户亩平增收135元。林牧业收入稳定增长。不断加大林牧各业生产和优良品种推广力度，产业化水准和生产效益逐步提高。2003年人均牧业收入增长12.9%；林业收入增长36.4%。

（四）落实一系列政策促进了农民增收。一是农村税费改革。改革后，人平税负为46.8元，比税费改革前下降了56.3%。农村负担减轻，相应地增加了农民收入。二是退耕还林。实施退耕还林是党和国家为改善生态环境，促进经济可持续发展而作出的重大战略举措。我县第一、二批8万亩退耕还林项目区受益群众达8万人，人平增收104元。三是农网改造。2002年，我县实施农网改造的有151个村，争取国家投入资金1000万元。改造前，农村电价高的1.1元/度，低的0.75元/度，全县平均达到0.9元/度；改造后，实施城乡同价，为0.55元/度，按户平每年用电140度计算，户均少支出49元。

二、存在的主要问题

（一）农民收入增长缓慢。一是干旱对农民收入造成了一定影响。今年受特大旱灾影响，导致部分农产品减产或失收，减少了农民收入。如油料作物播种面积增加了6.2%，但产值却减少了4.2%。渔业效益下降，由于长期干旱，捕劳期提前，导致产量下降，产值减少了4.7%。二是进城务工难度加大，农民工资性收入不多。由于乡镇企业转型，经济效益下滑，城镇下岗职工增多，农民进城务工难度加大，作为农民收入第二大来源的工资性收入增长受阻。

（二）收入差距拉大。农村居民之间的收入差距呈扩大趋势。农村居民中，家庭年收入在10万元的也有不少，但在一些偏远山区，农民人均纯收入还不到

600元，有些甚至连温饱问题还没有解决。

（三）农村基础设施比较薄弱。一方面，以农田水利为主的基础设施差，抵御自然灾害能力不强，农民收入增长很大程度上受自然条件的制约，特别对低收入农户的影响更为严重。2003年由于受特大旱灾影响，以农业为主低收入农户的人均纯收入只比上年增长0.8%；种植业纯收入比上年下降1.3%。另一方面，水、电、路、讯等基础设施建设滞后，收费不合理的现象依然存在。农村设施的落后，导致信息不灵，农产品流通不畅，影响了农民收入。

三、对增加农民收入的几点建议

（一）通过转移一批农村劳动力进城从事二产业，增加农民收入。加快乡镇企业体制改革和结构调整的进程，从体制创新和技术创新上求发展，以吸纳更多的农村劳动力就业。大力兴办劳动密集型企业。充分发挥劳动力资源优势，大搞来料加工。对于安置劳动力达到一定规模的企业，政府给予一定的优惠政策，扶持发展。加快小城镇建设步伐，认真清理农民进城的各种收费，降低农民进城的门槛，坚决取消一些不平等的就业政策。

（二）通过分流一批农村劳动力从事第三产业，增加农民收入。大力发展农村第三产业，实现农村劳动力就地分流是提高农民收入的有效途径。一要大办个体私营商业，搞活农村市场。加强农村集贸市场的规划和农村市场网点的建设，鼓励农民兴办个体私营商业。二要积极探索土地流转机制，鼓励土地规模化经营。三要促进农村专业化分工，提高农业生产效率。四要促进农村社会化服务，转变农民生活方式。农村的交通运输业、房地产业、自来水、燃气等居民服务业社会化服务潜力巨大。有条件的地方，可以采取统一规划、综合开发的方式，实现农民住房商品化；采取低税收、宽政策，大力发展农村居民服务业，改变自给自足的生活方式。

（三）通过带动一批农村劳动力参与农产品加工、营销，增加农民收入。大力扶持龙头企业，以市场和效益为导向，带动农户走向大市场，实现大流通。一

是大力扶持龙头企业，实现加工增收。采取多种方式、多种途径，培育壮大龙头企业。同时，组织引导龙头企业通过基地开发、产品扩散、资金扶持、技术指导等多种形式，向农村辐射，带动农业结构调整，发展高效农业，为农业开发注入新的活力。二是大力扶持龙头市场，实现流通增收。以城镇为依托，产品集散地为基础，建立特色专业市场，力求在全省乃至全国形成一定的影响。三是大力扶持贩运大户，实现多渠道增收。积极鼓励农民参与流通，大力发展贩运大户，做到政策上优惠，政治上关心，营销上帮助，依靠贩销大户多渠道扩大农产品销售。

（四）通过帮扶一批农村老弱病残人员，建立和完善农村社会保障体系，增加农民收入。农村的社会保障体系亟待建立。在调查中，我们发现占人口总数15.8%的低收入者主要是由老弱病残人口组成，很多老人的年生活费不足500元。从农民反映的情况看，农村人口中只有少数乡镇企业职工享受待遇不高的养老保险，绝大部分老人以子女赡养为主。社会救助体系也不够完善，很多急需帮助的困难户没有得到及时的救助。生产资金严重短缺，有的甚至连温饱问题都难以得到解决。逐步建立和完善农村社会保障体系，从税收返还、集体筹资、个人缴纳等三个方面来筹集资金，探索建立农村养老保险制度，最低限度地保障失去劳动力人口的生活水平。

祁阳县副县长 邓年生

第四篇：依法行政的调查与思考

多措并举抓整改 严格执法提效能

——从行政复议案件办理看行政执法过程中存在的问题及对策

行政复议制度是行政机关内部实行层级监督，自我纠正错误的具体行政行为，保障行政管理相对人被侵犯的合法权益获得救济的法律制度。市法制办认真贯彻落实行政复议法，积极办理行政复议案件，有效化解了部分行政争议，切实维护了行政管理相对人的合法权益。2011年至今，我市共受理并按要求办结行政复议案件15件，经审理依法撤销7件，占复议案件的46.7%。在办理案件过程中，我市法制办积累了一些实践经验，同时也对有关部门在执法过程中存在的问题进行了认真分析研究，并提出了解决问题的对策和建议。

一、执法过程中存在的主要问题

从行政执法案件监督检查和复议案件办理情况看，执法部门在执法过程中重点存在“三重三轻”问题。

（一）重罚款，轻纠改。主要表现为：1.只罚不纠。一是对违法行为只罚款了事，对已违法且存在严重隐患，甚至已造成严重后果的行为不予追究责任。二是对在执法过程中查获的设备、设施或国家规定的违禁物品，违反法律、法规的规定，采取罚款放行的错误做法；2.手段单一。一是只对查到的问题进行处理，而对表面现象背后的隐患问题不注意

追查；二是部分执法人员不认真领会“处罚与教育相结合”的原则，在制作行政处罚决定书时，处罚条款往往只填写“罚款”一项，不注意运用警告、通报批评、限期改正、责令停业整顿等措施，致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款，不管纠正。

（二）重实体，轻程序。在7个被撤销的行政执法案件中，有5个案件程序违法。主要表现在：1.随意简化程序。有的将一般程序案件当作简易程序案件来处理，只图简单省事。有的省略告知、听证程序，对案件的拟处理结果不予集体研究审议。而有的执法人员则往往只给当事人出具一张处罚决定书，而省略亮证、告知等程序。2.有意规避法定程序。一是对行政处罚案件进行变通处理以规避法定程序。一些被处罚的当事人为了自身利益和声誉，要求执法部门不要下处罚决定，自己以“变通”的方法交钱了事。二是执法人员主动与当事人协商来规避法律。为了尽快结案、息事宁人，一些执法人员就主动和当事人协商行政处罚的种类和幅度，只要谈妥，即行处罚。

（三）重证据，轻规范。在办案过程中，有的执法部门只重视证据的收集而忽略法律文书的规范化制作，主要有以下问题：1.有的文书执法人员不签字；2.询问笔录修改过后，执法人员不要求当事人签字确认； 3.有的案件当事人以不识字为由请执法人员代笔填写，自己只按手印，或者执法人员擅自代其填写；4.处罚决定书和罚没收据上的当事人不一

致；5.处罚决定书中的部分事项违反法律、行政法规的强制性规定。如有的部门制作处以罚款的决定书时，直接要求当事人“于×日内，将罚款如数交到××局”，明显违反行政处罚法关于“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”的规定；6.处罚决定书中的当事人姓名或名称与其身份证或营业执照实际登记内容不符；7.现场检查笔录和询问笔录内容过于简单，不反映违法事实和违法现场涉案物品的数量、质量和状态。等等。

二、产生问题的主要原因

（一）个别领导重视不够。按照有关规定，行政执法行为实行首长负责制。但仍有个别执法部门的主要领导对行政执法工作重视程度不够，缺乏必要的监督和指导，甚至对执法人员的办案过程和案件处理情况从不过问，以至于执法机构形同虚设，程序错误从不改正。

（二）思想存在较大偏差。个别执法部门和执法人员存在一切向“钱”看的倾向，对已发生或存在隐患的违法行为的危害性认识不足，而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪，认为差不多就可以，没必要深究不放。

（三）内部考核和管理机制不健全。有的执法部门为自收自支单位，将罚没款数与工资挂钩，有的部门则将罚款数额与工作业绩和奖惩挂钩，从而导致办案人员片面追求罚款数量，忽视办案质量。此外，有的部门缺乏必要的制度建设，管理模式落后，纪律松散。

（四）部分执法人员凭经验办事。有的执法人员信奉经验主义，忽视对新法律法规的学习，认为程序问题是工作上的步骤和方法的问题，只要实体上合法，程序上无所谓；还有人认为即使程序错了，也不影响案件的定性和处罚。

三、解决问题的对策和建议

（一）夯基础，优素质。一是进行优化发展环境思想教育学习，提高系统执法人员大局意识、责任意识和环境意识，促进执法人员实现三个转变。即在执法理念上，由“重管理轻服务’向“寓管理于服务之中”转变；在执法行为上，由“随意执法”向“规范执法”转变；在执法方式上，由“刚性执法”向“柔性执法”转变。二是建议各执法部门采取“三个一”的学习形式，即：“一年一期一培训”就是每年邀请法学专家或资深律师举办一期专题讲座，讲解依法行政的新形势及存在的疑难问题，并由执法人员交流各自在案件办理核审等工作中的经验，从而有效促进依法行政水平的提高。“一季一法一考试”是指每个季度确定一部法律为考试内容，执法人员以自学为主，考试成绩纳入工作考核范畴。“一月一案一分析”即每月组织一次案例分析会，执法人员各抒己见、加强交流。除此之外，各法部门可以组织开展与法院系统的工作研讨、交流活动，努力探索增强执法办案技能的新途径。

（二）抓规范，强监督。一是加强对行政缺位的监督。进一步健全完善行政执法责任体系，明确不同岗位的职责、任务和目标，按要求加强绩效检验，强化执法监督，坚决杜绝执法不到位、“重罚轻纠”等行政缺位现象发生。二是做好内部横向监督。在执法监督工作中，除上级对下级的执法监督外，行政机关内部应注重加强同级机构之间的监督，有效防止和纠正“冤假错案”。三是抓好对过错执法的监督。研究制定《扣留、封存和罚没款物管理规定》，对行政处罚案件中扣留、罚没的财物进行全程监督，以防止过错执法现象发生。

（三）定制度，提效能。一是健全案件主办人制度。通过考试筛选，将业务骨干作为案件主办人，赋予其在案件查办过程中的组织协调、调查取证、应急处理、定性处罚等方面的权力，并实行限时办结和错案责任追究制度。二是确立等级办案制度。将办案人员分为若干等级，让大家竞争择级，从而建立激励奖励机制，对不同等级的办案人员实行不同奖励，而未取得办案人员资格的则不予奖励。三是实行案件回访制度。行政处罚后，绝对不能一罚了之，必要时可以聘请行风监督员对被处罚的当事人进行回访，了解案件实体和程序有无瑕疵、办案人员是否廉洁自律、是否有徇私枉法和吃、拿、卡、要的情形等，确保各项行政处罚措施和规定都能落到实处。

第五篇：当前依法行政与群众工作认识思考

省政府法制办是省政府在法制工作方面的参谋、助手和顾问，负责贯彻执行国务院关于《全面推进依法行政纲要》（国发［2004］10号、以下简称《纲要》）的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作；常年担负着地方政府立法、政府法制协调、行政复议应诉业务，处理有关群众利益的涉法事项等工作。根据立党为公、执政为民，依法行政，建设社会主义法治国

家的理念，着眼于党群关系发展的大局，从政府行政管理与人民群众关系的实际情况出发，我们着重分析和研究了依法行政与群众工作之间的新情况、新问题以及对策和建议，仅供参考。

一、对新形势下依法行政与群众工作的认识

高度重视并认真做好群众工作，是我们党和政府的政治优势和优良传统，也是我们党和政府一贯坚持的方针政策。但“时移而备变”，当我们在一个以政府为主导的社会，实施建设法治国家的历史进程中，政府与群众工作必然面临着许多新的问题和任务。

（一）群众工作出现的新情况

目前，我国正处于改革发展的关键时期，呈现了“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”的四个特点。这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期。从依法行政方面分析，呈现出以下特点：

1、从社会层面看，我国已进入改革发展的关键时期，解决好因公权力引发的行政争议，已经成为社会和谐稳定的重中之重。我国大量的行政管理法规主要由基层行政机关具体实施，行政争议主要发生在县、乡两级政府和市（地）、县两级政府部门，约占行政复议案件总数的78％。以2006的行政复议案件统计分析，被申请人是县级政府部门的4641件，占56.2%；县级政府1240件，占15%；市级政府部门1133件，占13.7%。说明复议案件的受理主要集中在市、县两级政府，加强市县政府行政复议工作迫在眉睫，为此，国务院法制办于今年8月底在郑州召开全国市县政府行政复议工作座谈会。

2、许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。特别是群体性行政争议较为突出，占行政争议的比例增大；涉及城市建设、资源环境、劳动和社会保障等方面的行政争议大量增加，从我省去年行政复议案件类型分析，列前四位的分别是：公安类、土地类、劳动类和城建类。其中公安类案件收到申请2902件，占35.1%；土地类案件2247件，占27.2%；劳动类案件520件，占6.3%；城建类案件554件，占6.7%。说明这些执法部门的行为仍是行政复议工作的重点。

3、从总体上看，行政争议呈现增多的趋势反映了社会利益格局日益多元化和复杂化，反映了群众依法维权的意识不断提高，也反映了行政执法中存在的一些问题和行政争议解决机制尚不健全。同时，涉及受教育权、劳动权、选举权等复杂的行政争议不断出现；一些行政争议政治敏感性强，敌对势力和一些别有用心的人企图通过插手行政争议达到其政治目的。能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。

党的十六大以来，我们党提出了贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建和谐社会等一系列重要战略思想，经济社会发展进入新阶段。去年9月，根据党中央、国务院领导同志的指示，中办、国办下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发［2006］27号），同年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，第一次将“完善行政复议制度”写入党的全会决定中，进一步提高了行政复议工作在构建和谐社会中的重要地位和作用。去年12月，国务院在重庆专门召开了全国行政复议工作座谈会，国务委员兼国务院秘书长华建敏同志出席会议并作了重要讲话，对进一步做好新形势下的行政复议工作作了全面部署。在这种情况下，今年5月，国务院第177次常务会议通过了《行政复议法实施条例》，在总结行政复议实践经验的基础上，进一步完善了行政复议的各项基本制度。

4、行政复议是把解决利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，是有效解决行政争议、化解矛盾的法定机制。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，认真做好行政复议工作，是新时期全面推进依法行政的一项重要内容。对此，国务院法制办主任曹康泰提出：一是要始终把行政复议作为化解社会矛盾、促进社会和谐的基本方式。行政复议制度依靠公开、公正、公平的机制，用法律手段消除因行政争议引发的不和谐因素，尽可能避免老百姓与政府对簿公堂，充分体现了和谐社会“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的精神实质和基本内涵，对于促进和谐社会建设具有重要意义。

二是要始终把行政复议作为维护人民群众合法权益的基本途径。

人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，这是人民的基本权利，关键是我们如何对待人民群众的不同意见。通过行政复议方式来及时听取这种不同意见、有效消解这种不同意见，完全符合立党宗旨。

三是要始终把行政复议作为建设法治政府的基本内容。行政复议作为由人民群众启动的规范化的监督制约机制，有利于经常性地监督行政机关按照法定权限和法定程

序行使权力、促进严格执法、公正执法、文明执法；有利于促进行政机关及其工作人员不断树立合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念，提高依法行政的能力和水平；有利于及时发现行政管理方面的普遍性问题，促使行政机关总结共性经验和规律，通过个案达到立法后评估的效果，推动相关法律制度的完善，提高制度建设的质量和水平。同时，解决个别行政争议的过程，也是对全社会进行法制宣传教育的过程，有利于增强包括行政机关和行政管理相对人在内的全社会的法制意识，营造行政机关依法行政的良好基础和社会氛围。

四是要始终把行政复议作为促进政府自身建设的基本手段。履行

好人民政府和人民公仆的神圣职责，必须坚持不懈地加强政府自身建设，努力建设人民满意的政府。1999年《行政复议法》的实施，为行政机关依法解决行政争议确立了坚定基础，是一次重要的战略性选择。《行政复议法》实施以来，全国每年解决近8万件行政争议，**省每年解决近8千件行政争议，为稳定社会作出了重要贡献。

（二）维护群众利益对依法行政提出新要求

1、无论是按照我们党的立党宗旨，还是根据我国宪法的规定，我们的政府都是人民的政府，政府的权力来自于人民，人民才是一切权力的主人。维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和落脚点。

党与人民群众的关系，党对人民群众的工作，大多体现在政府的行政管理活动中，因此，依法行政与群众工作密切相关。这就要求政府要维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益，保护人民群众的合法权益。做好群众工作有赖于行政机关依法行政，并向着建设法治政府、责任政府、服务型政府的目标不懈努力。

2、政府工作千头万绪，关系方方面面，影响千家万户，一举一

动都涉及人民群众的利益。人民群众对行政行为有不同意见，本身是一件很正常的事；人民群众依法向行政机关反映其诉求，监督政府行政行为,维护自身的合法权益，更是人民的基本权利。建敏同志在全国行政复议工作座谈会上要求，“各级行政机关都必须不断修正工作中的失误，纠正工作中的错误，不断提高人民群众的满意度”。

3、依法、及时、便捷地解决行政争议是现阶段人民群众的一个

普遍要求和期盼。胡锦涛总书记6月25日在中央党校的讲话中指出：“我们要清醒认识当今世界和当代中国发展的大势，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期盼”。行政复议作为解决行政争议的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制几个方面的内容，核心就是保护人民群众的合法权益，人民群众对依法行政和行政复议制度建设寄予厚望。

我省近年来每年办理的行政复议案件虽然有8000多件，高居全国之首，但行政复议渠道不畅通的情况仍然存在，甚至有些地区和部门还比较严重；据去年行政诉讼应诉案件统计，我省行政诉讼案件上升，共有6620件，比2005年的4875件上升35.8％；其中经行政复议后提起行政诉讼应诉的案件1492件，未经行政复议提起行政诉讼应诉案件5128件,行政诉讼案件中的77.5%在起诉前未经过行政复议。二是行政复议的办案质量有待提高。从全省每年办结的行政复议案件的情况来看，对具体行政行为作出撤销或者变更处理的年均占到25％左右。即便如此，行政复议仍然存在着该撤销的未撤销，该变更的未变更，该确认违法的未确认违法的情况。

二、依法行政工作中存在的问题及成因

（一）依法行政工作中存在的问题

《纲要》在分析全面推进依法行政的重要性和紧迫性中指出：与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在以下差距：一是行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；二是制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；三是行政决策程序和机制不够完善；四是有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；五是对行政行为的监督机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；如，依法本可以通过行政复议解决的争议，有相当一部分游离于法定渠道之外；通过提起行政诉讼进入法定渠道的案件中，有70％多没有经过行政复议。六是一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。

在省政府目标办领导下，按照省政府的统一部署，2006年11月至2007年1月，省政府法制办对18个省辖市政府和54个省直行政执法部门完成2006行政执法责任目标的情况进行了考评。考评涉及规范性文件的备案率及合法率、行政执法情况、执行行政复议法情况、行政相对人的评议、新闻媒体披露事项五个方面。经统计，考评中发现不同程度的违法和不当问题1690个。其中，规范性文件存在的问题1266个（有件不备的1224个，存在问题不予公布的36个，存在问题较突出被要求纠正且已纠正的5个，要求纠正而未纠正的1个）；行政执法存在的问题316个；执行行政复议法存在的问题100个；新闻媒体披露的问题8个。

（二）存在问题的成因

上述问题存在的原因非常复杂，可以从不同角度分析。从我国是一个政府主导型社会的国情出发，以政府与人民群众的关系为视角，上述问题存在的原因主要是：

1、政府职能转变尚未到位。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制尚未形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制尚未建立。

2、科学化、民主化、规范化的行政决策机制尚未形成，人民群众的要求、意愿还不能及时得到反映，行政管理尚未做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

3、仍需着力建设高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，确保社会矛盾得到有效防范和化解。

4、行政监督制度和机制尚未完善，政府的层级监督和专门监督尚需加强，行政监督效能尚需提高。

5、行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念还需进一步提高，努力营造尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围不够；依法行政的能力，尚达不到善于运用法律手段管理经济、文化、社会事务和依法妥善处理社会矛盾的水平。

6、行政复议机构和队伍建设不适应工作的需要。按照《行政复议法》的规定，法制机构即为行政复议机构。目前我省的现状为：18个省辖市政府法制机构中仅有10个为正县级并设有专门的行政复议应诉科，从事行政复议应诉工作的人员共40人；县、区政府大部分都有法制机构并与政府办合署办公，既从事政府法制工作，又从事行政复议工作，平均每县不足2人，大多数法制机构负责人由政府办一名副主任兼任，有的还是领导秘书兼任。因此，大量现存的行政争议未能依法受理，已经受理的办案质量也存在一些问题，不能保证及时结案，有效化解争议，案结事了，依法行政和行政复议制度的社会公信力，未能完全被人民群众认可。

三、对策和建议

认真贯彻实施《纲要》，坚持全面推进依法行政，关系到人民群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位的大局。根据党中央、国务院的工作部署和有关法律法规，结合**的实际情况，确保各级行政机关通过依法行政做好群众工作，维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。我们建议各级党委和政府应当采取以下措施和协调抓好有关的工作：

（一）坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议

预防和减少行政争议的关键在于各级行政机关坚持依法行政，规范行政决策和行政执法行为，切实维护好人民群众的合法权益。

1、推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。防止因决策不当损害群众利益，引发行政争议。一是对涉及人民群众切身利益的重大事项，除情况紧急外，在作出行政决策前必须经过公开征求意见、专家论证和合法性审查环节，对不合法的决策方案要及时修订、完善。二是除依法应当保密的事项外，要尽可能公开行政决策事项、依据和结果。三是在重大决策实施前，要对可能出现的行政争议作出分析评估，提前做好应对准备。四是对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止。五是对严重损害国家利益、公共利益和公民合法权益的决策行为，要及时纠正并依法追究决策者的责任。六是严格执行规范性文件备案制度，杜绝抽象行政行为违法现象。

要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实行决策权和决策责任相统一。

2、加强对领导干部和行政执法人员的行政执法培训，建立干部定期法律培训的制度，充分利用各级党校、行政学院和大专院校等资源开展培训工作。强化领导干部和行政执法人员“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，提高各级行政机关依法行政的能力和水平。

3、规范行政执法行为，确保严格执法、公正执法、文明执法。继续开展相对集中行政处罚权工作，推进综合行政执法试点，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。继续推进行政执法责任制目标考评制度和行政执法责任追究制度，严格规范和实施行政自由裁量权阶次制度，杜绝随意执法、滥施处罚行为。

4、加强制度建设。提出的地方性法规草案，制定规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，为在经济发展的基础上实行社会全面发展，促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与度。

（二）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，着力抓好健全行政争议解决机制的工作。

1、各级行政复议机关必须依法认真履行法定职责。《行政复议法实施条例》规定各级行政机关是行政复议机关，依法应当履行领导并支持本机关行政复议机构开展行政复议工作的各项职责。依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。从而，真正解决行政复议机构规格低、人员少、条件差、能力弱和任务重的困难，使行政复议发挥出化解社会矛盾主渠道的作用。中办27号文件和华建敏的讲话也强调，要切实解决行政复议机构建设和人员配备问题，保证一般案件有2人承办，重大复杂案件有3人承办。从适应行政复议工作的实际需要来看，需要采取相应措施来健全工作机构和充实工作人员。

2、畅通行政复议渠道，努力把行政争议化解在行政程序中。各级法制机构要加大行政复议法宣传力度，制定便民措施，规范行政执法告知程序，积极引导当事人通过行政复议途径解决行政争议，使行政复议成为行政机关解决行政争议的主要渠道。要主动加强与信访、行政投诉、投资环境治理及企业负担、农民负担监督管理机构的联系，对符合行政复议条件的信访及其他投诉事项，及时引导当事人通过行政复议途径处理。要切实履行行政复议职责，积极受理行政复议申请，对符合法定条件的行政复议申请不得拒绝受理。

3、大力加强行政机关的行政复议能力建设，尤其是市、县政府行政复议机构的能力建设。要通过贯彻落实中办发27号文件和省委办公厅、省政府办公厅［2007］2号文件，切实解决好基层政府行政复议机构编制不落实、人员不到位、工作兼职、保障不力等问题。要加强对行政复议人员的培训，实行行政复议人员资格制度，不断提高行政复议人员的政治素质和业务素质。

4、加强行政机关的依法执政能力建设。一是请省委作出决定，在安排各级党政领导班子时，至少选配一名具有法律本科学历的成员，政府组成部门的班子更应尽快调整选配到位。二是各级党委、人大政协和政府的党组应当参照中央政治局集体学习的形式，把学习法律、法规列为一项重要内容。三是在省辖市政府部门和县（市、区）政府，推行行政复议和行政应诉由行政首长答复或出庭应诉答辩制度，提高基层领导干部依法执政的能力。

5、加大对行政复议工作的指导和监督，建立健全行政复议工作目标考评制度。行政复议工作的重点在市、县两级政府。为此，要加大对市、县两级政府行政复议工作的指导力度，建立有利于促进市、县两级行政复议工作开展的激励和保障机制。近期，全省将对市、县两级行政复议工作进行专项检查，针对薄弱环节抓整改，发挥典型的示范引导作用，推动全省行政复议工作不断迈上新台阶。

（三）加强行政执法监督

1、要进一步推行行政执法责任制。完成重新梳理行政执法依据，分解行政执法职权，明确行政执法责任等工作，并进一步完善了有关的配套制度。为继续推进该项工作，各级行政执法机关要创新考评方法，改进考评方式，建立科学的评议考核指标体系，提高评议考核的公正性和准确性。

2、要积极开展行政执法监督检查活动。要加强对规范政府共同行为的法律实施情况的监督检查，特别是对行政许可法实施情况的监督检查，以推动行政管理体制改革的不断深入。要继续开展行政执法案卷评查活动，进一步规范行政执法行为。

3、要加强规范性文件备案审查工作。个别地方的党委制发的文件与法律、法规不一致，导致法院不能受理行政诉讼案件，上级行政机关也无法进行监督，群众只得上访。因此，建议参考兄弟省市的做法，对党委制发的涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件，责成政府法制机构进行合法性论证，给党委领导提出法律建议。从而保证党委文件的合法有效，有利于贯彻党领导人民制定法律，同时带头执行法律的要求。各级写真集纲要严格执行省政府的有关规定，对与法律、法规、规章相抵触或者不适当的规范性文件，要按照法定程序责令纠正或者依法予以撤销，维护法制统一。

（四）加强领导，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处。

各级党委、政府要从全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，把依法行政和健全行政争议解决机制作为当前一项重要任务，切实加强领导。统领协调各方，解决好县市和乡镇党政不分，权大于法的突出问题；支持各级行政机关全面推进依法行政，在行政管理中切实维护人民群众的合法权益，确保依法行政和预防化解行政争议的各项措施落到实处；指导科学利用配置有限执政资源，重点突出、全面协调地推进各方面群众工作有序进展，实现建设和谐中原的奋斗目标。