第一篇：对基层计划生育依法行政的几点思考
对基层计划生育依法行政的几点思考
随着我国经济的快速发展，社会各项事业的全面进步，人口与计划生育工作也进入到了统筹解决人口问题促进人的全面发展的新阶段。人口与计划生育工作在工作思路上由控制人口数量向稳定低生育水平统筹解决人口问题促进人的全面发展转变，在工作方法上，由以行政手段为主，向依法管理、优质服务、综合治理人口问题转变。这就对人口与计划生育工作人员提出了更高的要求，必须进一步提高依法行政水平，维护群众的合法权益。
依法行政简单的说就是国家机关及其工作人员依照法律法规规定行使行政职责。人口与计划生育法制建设以《中华人民共和国人口与计划生育法》为核心，以《国家流动人口计划生育管理办法》、《计划生育技术服务条例》、《社会抚养费征收管理办法》及各省的《人口与计划生育条例》、《流动人口计划生育管理办法》为主体的“一法五规”的法制体系。这些法律法规的颁布实施为人口与计划生育依法行政创造了良好的法制基础。人口与计划生育依法行政水平有了很大提高，广大群众依法生育的意识不断增强。但是当前我国人口与计划生育工作呈现前所未有的复杂局面，流动人口计划生育管理、特殊人群政策外生育、出生人口性别比等一些突出的矛盾和深层次的问题日益突显，对人口与计划生育依法行政工作提出了新的挑战。本人结合自己的工作实际，就基层人口与计划生育依法行政谈几点粗浅看法。
一、基层人口与计划生育依法行政存在的主要问题及原因分析。
近年来，随着“一法五规”的贯彻落实和广大人口与计划生育工作人员的共同努力，人口与计划生育依法行政工作逐步走上了规范化、法制化的轨道，但由于各方面的原因，许多地方在人口与计划生育依法行政管理方面还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）计划生育行政执法人员法制意识淡薄，对依法管理的认识不足。
由于受封建社会“人治”思想的影响，计划生育行政执法人员对依法行政没有高度重视，只是停留在口头、文件和会议上，并没有落实在实际行动中，还是运用过去以行政命令为主的管理模式。还有部分人整天忙于事务性工作，不能静下心来，认真学习人口与计划生育及相关法律、法规知识，因此出现对政策理解不透彻，执行政策有偏差。还有人认为依法管理是规范群众的生育行为，导致在计划生育行政执法过程中出现违法的现象。
（二）计划生育执法人员有时会出现“有法不以、执法不严”的现象。
在人口与计划生育依法行政过程中有少数领导干部文化素质较低，不按法律法规办事，而是按照个人的利益关系开展工作，执法的片面性和随意性比较大，在执法过程中出现：“该罚的不罚、重罚的轻罚”、“人情关系”、“权钱交易”等现象。
（三）法律法规还不健全，计划生育执法有时处于两难境地。
一是相关法律法规只是从宏观方面做了规定，没有根据具体工作中的问题及时完善立法。比如：法律法规对违反政策的生育行为都做了处罚规定，而对未接受“三查”服务、未落实“节育”措施没有相应的处罚规定，这正是政策外生育最大的隐患。二是法律法规虽然做出了规定，但过于“人性化”，有些就不能落到实处。比如：政策外怀孕实行补救必须经本人同意，落实措施要知情选择等，如果严格依法，将不能落实。所以在实际工作中有时迫于工作指标的完成有违法的情况，不然工作上不去、考核有问题就会处理相关责任人、实行“一票否决”。所以有人就认为：“没有《法》的时候有办法、有了《法》的时候没办法”
（四）群众文化素质较低，不能配合计划生育执法人员承担应有的法律责任。
人口与计划生育法律法规的实行更多的规范了计划生育执法人员的责任，群众文化素质普遍较低，有的群众认为现在计划生育工作已经走上了正规，政策可以放宽了，只要缴纳社会抚养费就可以多生育。还有的群众根本不配合计划生育工作人员开展工作，认为我不接受处罚，计生人员也不能像以前一样采取强制的行政手段，这给计划生育依法行政带来了很大的障碍。所以现在的基层计划生育工作人员常说：“老办法不能用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”。另外，法院强制执行难、计划生育依法行政缺乏必要的监督等都是造成基层计划生育依法行政难的原因。
二、加强基层人口与计划生育依法行政工作的几点建议。
（一）加强对人口与计划生育法制的宣传，提高对计划生育依法行政工作的认识。
人口与计划生育法律法规既规范了计划生育工作人员的工作行为，同时也规范了群众的生育、节育等行为。要使计划生育工作人员依法办事、公正执法，同时又要让群众自觉遵守法律法规，就必须做好人口与计划生育法律法规的宣传教育。一是在宣传内容上要系统学习宣传人口与计划生育方面的各项法律法规及人口与计划生育业务知识，同时要对人口与计划生育相关法律法规如《行政处罚法》、《收养法》等进行学习宣传，坚决做到有法必以、执法必严、违法必究。二是在宣传方式方法上，应采取经常性宣传的方法，利用培训讲课、报纸刊物、电视网络、广告图片、印发各种宣传资料等形式进行宣传，要和群众面对面的交流、谈心，了解群众需要什么样政策、什么样的服务。真正使人口与计划生育知识、法律法规家喻户晓、人人皆知。
（二）加强人口与计划生育队伍建设，提高人口与计划生育队伍执法水平。
各级人口与计划生育行政执法人员的认识与素质，直接决定着人口与计划生育依法行政水平的高低，所以必须加强对人口与计划生育行政执法队伍的建设，提高行政执法的能力和水平。首先要在配备计划生育执法人员上要选择有文化、有知识、懂法律、有事业心的年轻人。其次要搞好人口与计划生育依法行政培训工作，要着力提高执法队伍的政治素质、业务素质和文化素质，坚决做到岗前培训、持证上岗、严格考核。最后要转变行政执法队伍的工作态度和工作方法，牢固树立群众观念、法制观念、服务观念。总之通过提高计划生育执法队伍的综合素质，进一步增强执法队伍的执法水平和服务能力。
（三）完善人口与计划生育相关法律法规体系，为计划生育依法行政提供强有力的保证。
人口与计划生育法律法规是一部具有中国特色的法律法规，随着经济的发展，国情的变化，人口与计划生育法律法规体系也要适时进行完善，适应经济社会的发展。人口专家、学者及计划生育工作人员要时刻关注社会环境和法制环境的变化，加强对新情况、新问题的研究，及时制定和完善相应的法律法规，使人口与计划生育行政执法人员做到有法可以、有法必以、执法必严、违法必究。
（四）健全人口与计划生育行政执法的监督机制，增强执法人员依法行政的自觉性。
健全人口与计划生育行政执法监督机制要在“上”、“下”两个方面进行。“上”指计生执法人员要接受上级和同级政府、相关业务部门的监督检查，通过定期汇报工作、重大事件及时上报接受监督。上级要定期对下级行政执法程序、执法文书、认定事 实、处罚依据等进行监督。还要推行计划生育规范性文件备案制度、计生行政执法行为责任制、责任过错追究制等制度。“下”指计划生育行政执法人员要接受群众的监督。要实行计划生育政务公开，开办计划生育政务公开栏，采取张榜公布、发放明白卡等向群众公开有关政策和服务内容。要设立举报电话、意见箱，充分反映民意，接受群众监督。通过“上”“下”联动、互相监督，增强计划生育行政执法人员依法行政的自觉性，提高依法行政的水平。
基层计划生育依法行政是计划生育工作的必由之路，也是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会统筹解决人口问题的要求。相信在人口计生部门和全社会的共同努力下，一定能够把基层计划生育行政执法工作提高到一个新的水平。
第二篇：基层人口和计划生育工作依法行政的思考
基层人口和计划生育工作依法行政的思考
建设民主法制国家是我国的一项长期而艰巨的任务，依法行政则是现代法制国家所公认的一项行政管理基本准则，它是历史发展到一定阶段的产物，反映了社会从人治向法制转变的历史进程。党的十五大第一次将依法治国作为全面加强我国社会主义民主与法制建设，把我国现代化建设全面推向21世纪的治国基本方略提到全党全国人民面前。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在党的十七大上又提出了以深入贯彻落实科学发展观，推进依法行政、促进社会和谐，全面建设小康社会的宏伟蓝图。党的十七届四中全会又对科学发展，提高执政能力、全面推进思想建设、组织建设、作风建设、制度建设等提出了新的任务和要求。2004年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。
2006年，中共中央《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》强调指出，切实提高依法行政水平，保障群众计划生育合法权益。因此，加强人口和计划生育工作依法行政是贯彻依法治国基本方略的必然要求；是落实科学发展观的迫切需要；是稳定低生育水平、促进人口和计划生育事业发展的重要举措。当前，我国的人口发展进入了一个统筹人口问题的新的阶段---低生育水平时期，实现了由高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的人口再生产类型的历史性转变。中共中央、国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》就当前和今后一个时期我国人口和计划生育工作依法行政的目标、任务与政策要求提出了纲领性的意见。《人口与计划生育法》及配套的人口和计划生育法规、规章的颁布和实施以来，人口和计划生育法制建设取得了显著成绩，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题提供了法律依据。如何坚持依法行政，统筹解决人口问题，解决低生育水平下的人口问题，实现人口和计划生育又好又快发展，是一项长期的、艰巨的战略任务。
一、依法治国和依法行政
（一）依法治国基本方略
党的十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，1999年3月九届人大又将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”以宪法修正案的形式写入了《中华人民共和国宪法》，从此，党的治国方略有了宪法依据，我国进入依法治国的新时期。党和国家确定依法治国的战略意义在于“保证国家各项工作都依法进行”。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。这高度概括了依法治国的基本内涵和要求：第一，人民是实行依法治国的主体。社会主义法制将人民的意志上升为国家意志。依法治国的目的就是切实保障广大人民群众依法管理国家和社会事务的权利。第二，依法治国的对象是国家的各项工作，换句话说，就是将国家的各项工作严格纳入法律调整的轨道，充分发挥法律在管理国家和社会事务中的特殊作用，实现国家各项工作的法制化、规范化。第三，依法治国的依据是宪法和法律。第四，依法治国的关键是树立法律的权威，逐步实现社会主义民主制度化、法律化。
依法行政是依法治国的重点和核心。人民群众在通过全国人民代表大会制定法律和选出国家机关后，最重要的就是要使法律得到实施。法律的实施是所有国家机关的任务，但是最重要的还是行政机关。据统计，80%的法律都有赖于行政机关去执行，涉及国家政治、经济、科技、文化等各个方面。国家的兴衰，经济的发展，人民的幸福，在相当程度上都寄予行政机关。行政机关在依法治国中担负着最大量最繁重的任务。可以说，离开行政机关的依法行政，依法治国就失去了最重要的支柱。国家各级人民政府行政机关及其工作人员都必须按照依法治国的基本要求，严格遵守依法行政的原则。全面推行依法行政，应该而且必然成为各级政府及其工作人员的历史使命。
（二）依法行政的含义及本质
1、依法行政的含义。依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在现代社会，依法行政之“法”不仅应包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。依法行政包括以下基本内容：
（1）行政主体合法。行政主体必须是依法设立的并具备相应的资格和条件。该项内容包括行政机关和其他行政公务组织都必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。如果行政活动的主体不是依法成立的或者不具备行政主体资格，其行为不具有法律效力。（2）行政权的取得和行使合法。具体包括：一是行政权的取得必须有法律依据。行政机关的权力不是固有的，而是由人民代表大会及其常委会制定的法律赋予的；二是行政权的行使必须符合法律法规的规定。该项内容包括行政活动必须有法律法规的依据，否则不得作出影响公民权利义务的行为；行政活动必须在法定的权限范围内活动，越权无效；行政主体不仅有义务遵守法律的规定，而且要积极地采取行动或措施保证法律规范的实施；行政行为不仅要符合实体规定，也要遵守程序性规定。
（3）行使行政权承担相应的责任，做到权责统一。具体包括：一是行政主体的职权与职责相统一；二是行为主体与责任主体相一致；三是责任与违法相对应，违法必须受追究；四是基于行政主体的地位和公务的要求，行政公务人员还有一种道义上的责任，如对公务员的纪律要求。
2、依法行政的本质。依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。具体来说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治别人。这是因为：行政权力在本质上是非平等的，是一种超越于个人之上的公共力量，具有巨大的规模效益。因此，行政权力是把双刃剑，既可以成为维护公共利益最有效的工具，又可能成为侵害公民个人权利最严重的方式。行政权力同其他权力一样，是一种非人格化的权力，其本意是对公共利益的集合、维护和分配，其主体在本质上应该是非人格化的（这一点与权利是不同的，权利的主体应该是而且必须是人格化的，这样才能使支撑权利的利益在取得、分配和维护上落到实处）。但是，行政权力在运作过程中，又必须靠有意识、有个人利益取向的特定人来行使，因而又有一种本能的人格化倾向。这种人格化倾向使行政权力往往成为谋取私利的主要根源。历史经验证明，只有用反映多数人意志的制度才能从根本上避免行政权力在行使中出现人格化倾向。用法律来规范、约束行政权力，才能解决行政权力的双刃剑、双重性问题。
二、人口和计划生育依法行政
（一）人口和计划生育工作依法行政
人口和计划生育工作依法行政，就是各级人口和计划生育行政管理机关及其工作人员，依照有关法律规定管理计划生育事务，严格依法办事。主要是在人口和计划生育工作中，监督、检查生育政策、人口计划、避孕节育措施落实情况，审批、确认和发放有关证件，依法维护广大群众在生育方面的合法权益，对模范遵守计划生育规定的单位和个人给予奖励，对违反计划生育规定的征收社会抚养费，进行计划生育行政复议，对拒不执行已经生效的行政决定、判决和裁定的管理相对人申请人民法院强制执行,因此在现阶段加强人口和计划生育工作依法行政刻不容缓。
我国现行的生育政策为：1982年把实行计划生育作为我国的一项长期坚持的基本国策，提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有困难，经过批准可以间隔几年后生育第二个孩子。在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或所在省决定。我国的计划生育工作主要由各省、自治区、直辖市根据地方计划生育法规来进行管理。2001年9月，中共中央国务院颁布实施了《中华人民共和国人口与计划生育法》，从此我国的人口与计划生育工作正式纳入法制化管理轨道。2001年6月国务院颁布的《计划生育技术服务管理条例》、2009年4月国务院颁布的《流动人口计划生育工作条例》以及2006年9月河南省人大审议通过的《河南省禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠条例》等计划生育行政法规和部门规章，在控制人口过快增长、规范人们婚育行为、引导群众自觉实行计划生育、推行计划生育依法管理等方面发挥了积极作用。因此，加强计划生育法制建设必须稳定我国现行的生育政策，继续贯彻落实《人口与计划生育法》，进一步健全和完善配套的法律法规。
（二）人口和计划生育工作依法行政的重要性
人口和计划生育部门作为政府的一个组成部分，其行为也必须纳入法制的轨道，决不能游离于国家依法治国基本方略之外。推行计划生育要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，而最重要、最根本的还是要靠法制。贯彻依法治国基本方略，必须通过依法行政来保证计划生育行政机关依法履行职责，依法规范公民生育行为，从而保障人口和计划生育事业健康发展，长治久安。
1、人口和计划生育工作依法行政是落实基本国策、维护群众生育权的治本之策。由于中国的基本国情决定，我国政府必须在大力发展生产力的同时，坚持实行计划生育，控制人口过快增长，不断提高人口素质。以此增强综合国力，提高人民生活水平，保障人民不仅享有基本的生存权利，而且享有享受更高生活质量的权利。实行计划生育，有利于国家繁荣昌盛和民族兴旺发达，有利于妇女儿童的身心健康、家庭的文明幸福和人民生活质量的提高，体现了国家利益与群众利益的统一、民族利益与家庭利益的统一、集体利益与个人利益的统一、长远利益与现实利益的统一，是一项造福于民的伟大事业。人口与计划生育工作又是一项群众性极强的工作。计划生育工作中产生的矛盾和问题大都属于人民内部矛盾，能否正确处理、疏导和化解矛盾，引导群众理解、支持并自觉实行计划生育，关系到进一步密切党群、干群关系，关系到社会的稳定和安定团结的大局。因此，坚持以人为本，尊重群众计划生育主人翁的地位，维护公民实行计划生育的合法权益，把公民实行计划生育的义务与权利有机地统一起来，是开展人口与计划生育工作的最终目的和根本宗旨。
2、人口和计划生育工作依法行政是全面贯彻落实科学发展观的迫切需要。“三个代表”重要思想和科学发展观的核心是立党为公，执政为民，坚持以人为本。人民群众是计划生育的主体，也是计划生育的主人。当前，提高群众满意度的基本途径就是依法行政，转变作风，进一步强化广大计划生育干部的政治意识、宗旨意识、群众意识和法制意识，正确对待和行使手中的权力，坚持对法律负责和对党负责、对人民负责的一致性，把依法行政和为民执政的思想植根于每一个计划生育工作人员，落实到每一个工作环节中去。通过依法行政，维护和保障群众的利益和权益，在群众“最盼”上赢民心，在群众“最怨”上改作风，赢得群众的理解和支持，不断提高群众的满意度，密切与人民群众的血肉联系。贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观，坚持以人为本、以人的全面发展为中心，把依法管理人口和计划生育工作与维护公民的合法权益，约束政府行政行为与规范公民生育行为，以及公民实行计划生育的权利和和义务有机统一起来，进一步强化人民群众在人口和计划生育工作中的主人翁地位，调动广大人民群众参与热情和积极性，为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口和计划生育事业稳定、健康、持续发展。
3、人口和计划生育工作依法行政是促进人口和计划生育事业发展的重要举措。《中华人民共和国人口与计划生育法》对我国生育政策作出了明确规定，以法律的形式确定要稳定低生育水平。一些地方执法不严，没有正确运用法律武器，造成违法生育比较严重。少数地方政府给计划生育部门下达经济创收指标，导致放水养鱼，以罚代管。违法生育直接影响着“一低”战略目标和人口控制目标的实现以及各项工作任务的落实，如果不依法严格执行生育政策，就不能稳定低生育水平。随着社会主义市场经济体制的确立和完善，社会主义民主与法制建设进程的加快，人口和计划生育工作也必将产生一系列深刻的变化，这些变化需要用法律、法规来规范和调整，需要注重用法律手段来引导和教育公民自觉遵守有关计划生育的法律法规，保护广大群众实行计划生育的合法权益；依靠法律的规范性来解决行政管理中的主观随意性、盲目性；依靠国家强制力来保障法律法规的正确执行；同时，也要用法律法规来明确和调整相关部门在计划生育工作中的职责，以实现对人口问题的综合治理；依靠法律对破坏人口与计划生育的人和事进行打击和制裁。这一切决定了新时期保持人口和计划生育工作的持续健康发展，必须纳入依法管理的轨道。
(三)人口和计划生育工作依法行政的基本原则
1、人口和计划生育工作依法行政必须合法
合法性原则是社会主义法治原则在计划生育行政管理活动中的具体体现。根据这一原则，计划生育行政管理机关在管理活动中既要遵守实体法的规定，又要符合程序法的规定；既要做到具体行政行为合法，亦要做到抽象行政行为合法。（1）计划生育行政管理权的取得、职权的授权和委托要有法律依据。计划生育行政管理机关是代表国家执行法律、法规的机关，未经法律、法规授权的其他机关，不得行使计划生育行政管理权。例如，在我国只有各级人民政府及其所属的计划生育委员会享有计划生育行政执法权。而作为计划生育行政机关内部的工作机构及下属单位，即处室或计划生育服务站等，不具有行政执法权。（2）计划生育行政管理机关依法制定规章及规范性文件。计划生育行政管理机关针对本辖区的计划生育事务制定规章或规范性文件时，以宪法、法律和法规为依据，按照法定程序进行；凡违反、超越宪法、法律和法规的规章和规范性文件，一律无效。如，各级人口和计划生育委员会在制定行政规章、规范性文件时，若对违法行为作出行政处罚的具体实施性规定，在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出；若违反或超越法律、法规作出处罚决定，违法设定收费、罚款项目，则是无效的。（3）计划生育行政管理权的行使符合法律、法规的规定，遵守法定程序。各级计划生育行政管理机关依法履行行政职权，符合法定的时限、方法、步骤等程序要求，不得越权，亦不得失职。如，依法审批、发放生育证，出具或查验流动人口计划生育证明，不能对违反计划生育法规的人员随意收取罚款或实行关押等限制人身自由的措施等。计划生育行政管理机关对于自己的违法行为必须及时予以纠正。
2、人口和计划生育工作依法行政必须合理
合理性原则是指计划生育行政管理机关对于自己可以自由裁量的行为，必须依法恰当、公正处理。它是对行政合法性原则的必要补充。近年来，在推行计划生育行政执法“自由裁量权”的落实，严格按照法定标准开展计划生育行政执法的基础上，把握自由裁量权的具体落实。所谓“自由裁量”是指计划生育法律规范未对行政管理行为进行具体、详细规定的情况下，计划生育行政机关可以在法定范围和幅度内酌情自主决定。（1）计划生育行政行为应当符合立法目的，符合人民利益和国家利益至上的宗旨，符合计划生育法律规定的特定目的。如，计划生育部门依照职权可以对违反计划生育管理秩序的行为和破坏计划生育工作行为进行罚款等行政处罚，但无权于公路设卡，借口查验计划生育证明而收费或罚款。（2）计划生育行政行为必须恰当、公正。恰当，就是计划生育部门所作的处理决定与所实施的违法行为的事实、情节相适应，轻重有度。公正，就是在处理具有相同违法行为或类似情节的不同对象时，应当体现法律面前人人平等的社会主义法制原则。对显失公允、不符合惯例、违背传统或公众意志的行政行为应当予以撤消或纠正。如，有些行政执法人员在处理有关违法行为时，对党员、干部或亲友采取不同的处罚尺度，甚至不予追究，这是显失公正的。（3）计划生育行政行为应当合乎情理。如，计划生育强制执行案件的执行对象是违反计划生育规定的当事人的财产，执行时应考虑本人及其所供养亲属的基本生活，应保留其生活必需费用、生活必需品、生产工具等。再如，对违反计划生育规定的行为也应贯彻“一事不再罚”的原则，《流动人口计划生育管理办法》第18条规定：“流动人口在一地因违反计划生育规定已受到处理的，在另一地不因同一事实再次受到处理”，即体现了这一原则。
3、人口和计划生育工作依法行政必须做到相统一
以往，在讲到依法管理计划生育时，往往强调的是要求群众履行法定义务，而忽视他们依法享有的权利，不注意保护或实现他们法定的合法权益。这些合法权益有：（1）合法权益保障权，即人身、财产、名誉权不受侵害，奖励优惠政策得到实现的权利；（2）生殖健康权，即获得生殖生理、晚婚晚育、优生优育科学知识教育，避孕节育技术指导、服务、咨询，生殖保健指导和服务等方面帮助的权利；（3）家庭发展优先权，即在社会主义初级阶段的现实生产力水平下，因响应国家号召、少生育子女而导致家庭收入减少，由国家通过计划生育“三结合”等方式予以补偿，优先帮助其尽快生产致富的权利；（4）优先获得社会保障的权利，即在我国社会保障制度改革进程中、新的完善的社会保障制度尚未完成前，对实行计划生育的夫妇及其家庭优先照顾的权利。实行依法治理计划生育，除国家及地方立法要体现上述原则，各级政府依法行政更应在规章、规范性文件、相关部门政策和具体行政行为中体现上述原则，加大服务力度，建立利益导向与社会制约相结合的工作机制，使管理模式向服务型管理转变，通过提供优质服务巩固依法管理成果，提高依法行政水平。
4、人口和计划生育工作依法行政必须做到职权法定
由于我国正处于社会民主与法制建设逐步完善的过程中，计划生育的立法强调严守法律授权的原则。这是因为：（1）现阶段我国立法的重要特征之一是加大行政法的立法力度，强化行政约束和监督，计划生育行政不能违背行政法律、法规的规定，否则即为违法；（2）计划生育相关领域的立法正在逐步完善，计划生育行政行为符合计划生育地方法规的规定，符合相关部门法律法规的规定，否则也即违法。（3）司法部门自身的约束和监督机制正在健全和强化，群众依法保护自己合法权益的意识也在增强，计划生育部门只能靠提高自身执法水平来维护良好的工作秩序，否则只能承担行政诉讼败诉所造成的负面后果。因此，无论抽象行政行为还是具体行政行为都必须严守法律授权的原则，特别是抽象行政行为（尤其是地方政府制定的规范性文件）必须保持法制的统一，不得超越国家行政法、基本法和相关部门法的规定
三、当前人口和计划生育工作依法行政中存在的问题和原因
（一）基层人口和计划生育依法行政工作中存在的问题
1、部分基层领导不重视。由于群众生育意愿与现行生育政策之间存在着较大差距，基层在稳定低生育水平压力大、任务重的情况下，难以正确处理抓紧与抓好的关系，对人口和计划生育依法行政工作心存顾虑，没有将其真正摆上议事日程。个别地方没有及时调整依法行政领导小组，一把手亲自抓，负总责的要求没有落实到位。个别领导干部认为抓人口和计划生育依法行政是软任务，看不见摸不着，“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。一些地方党委中心组从未将相关法律法规纳入中心组学习内容。工作中，喜欢凭主观臆断，不愿按法律规定办事，有时为本单位利益或个人私利，对违法行为不闻不问，包庇纵容。少数地方法制工作机构不健全，没有配备符合要求的专业人员，依法行政工作均由执法大队和监察室承担，相关法定职责难以落实到位。特别在基层乡镇没有将依法行政工作经费列入财政专项保障，对落实依法管理造成了极大的被动。
2、行政执法行为不规范。少数地方仍然留恋过去以强迫命令的“人治”做法，存在以言代法，以权代法，执法违法等不规范行为。少数地方行政侵权行为时有发生。有的与育龄群众签定的合同违反规定，擅自超限额设臵违约金，有的合同内容显示群众权利与义务不对等，有的地方涉嫌乱收费乱罚款乱拉群众生产生活用品等。执法主体不符合要求。在行政处罚中，仍有计生部门越权替代卫生、药监等部门实施行政处罚。行政执法中存在有效证据不足，定性不准等现象。多数案件只有本人谈话笔录，关键证据不足比较普遍，对违法时间、地点等法律事实没有涉及，缺少当事人户口薄或身份证、结婚证、出生证明等复印件；有的对违法事实认定、适用法律错误，不能对行为人所造成的社会危害作出正确评价；有的对怀孕14周以上政策内引产没有出具县级相关证明，在未得到当事人认可和相关证据的情况下擅自取消再生育指标等。社会抚养费征收到位率低。征收中普遍存在执行“上限”或“下限”、擅自扩大处罚范围和随意降低标准现象；有的地方标准不一，随意性强，甚至没有征收或不立卷征收，不出具规范票据，收支两条线不能执行到位。法定程序没有很好遵守。在依法确认、许可、审办、审领等过程中，县级把关不严，审批材料不全，审批超越法定时限，执法过程中没有充分听取当事人的意见和建议，群众的陈述权、申辩权和听证权没有得到维护；有的执业许可审批没有专家现场评审材料和签字等。
3、奖罚政策落实不到位。群众合法权益得不到有力保障和维护。政府承诺的法定奖励优惠政策落实率低。由于区域经济不发达，县乡财政困难，对农村实行计划生育独生子女父母奖励费、二女结扎户养老保险费、放弃二胎生育指标奖励费等优惠政策兑现落实的不够好，计划生育手术并发症患者，独生子女伤残家庭的扶助政策，城市下岗、失业人员和无主管企业员工及部分企业独生子女父母退休时应享受一次性奖励金难以保障。群众依法维权的救济渠道较窄。各级人口计生部门行政复议、行政赔偿制度尚未建立和完善。少数地方信访机制不健全，对群众来信来访处理程序不规范，查处不到位，个别地方群众诉求没有得到及时解决。对违法生育案件，强制执行难度大，非诉讼案件执行成本高，影响了案件执行到位率，既有客观原因，也有人为因素，从而造成有钱的“能生”、无钱的“赖生”、落后的“想生”、外出的“躲生”等现象十分突出，后果是“有钱的不怕罚，没钱的罚不怕”。
4、管理服务措施不到位。随着人口大量流动、城乡结合部农转非人员增加、再婚生育、非婚生育、取消强制婚检，特别是长期人户分离现象，增加了计生工作依法行政的管理难度，出现“空档”，漏管、难管和管不到位的问题，给流动人口在流动中超生、躲生留下了很大空间，人口隐形增长难以遏制。部分城区居民和农村群众观念滞后，弄虚作假，伺机抢生、偷生、超生，少数早婚、私婚、非婚同居，假双胞胎、假收养、B超违法使用导致选择性终止妊娠等问题依然存在，有的党员干部和职工、当地所谓的名人、富人为躲避行政和经济处罚，千方百计把亲生子女申报为收养，钻政策空子。综合治理的措施难以到位，奖惩机制不健全，责任追究制度难落实，处罚力度不到位等造成违法生育者逍遥法外。
5、行政制度监督不得力。目前各地虽都建立了人口和计划生育行政执法责任、监督检查、考核评议、过错责任追究、首问责任、公开承诺等制度，但多数只是印在纸上、挂在墙上，具体落实还不够到位。在人口和计划生育工作中，基层或多或少地存在着不依法行政、民主办事、违法作为的现象，但法律赋予基层人大对政府及其所属计生部门的监督职权没有充分发挥，多数还停留在表面上，流于形式，缺乏实效。有些村干部在计生问题上对群众严，对自己或对亲戚、朋友搞特殊。这些问题的存在，一定程度上损害了群众的利益和政府的形象，妨碍了人口和计划生育事业的稳定、持续、健康发展。群众的法律维权意识不强。有的群众则“事不关已，高高挂起”，认为依法行政是政府部门的事，自己不违法，对政府依不依法无所谓，监督不力。近年来各级计生部门对乡镇计生执法人员进行了法规知识培训，并为其办理了行政执法证件，但乡镇工作头绪多，机构也多，人员极不稳定，有的计生工作人员刚刚熟悉计生工作却又被调入其它单位，而新调入人员又缺乏工作经验和计生法规知识，形成恶性循环，导致人员错位，工作素质偏低，这些情况都严重制约着计划生育行政执法的顺利开展。
(二)人口和计划生育工作依法行政中存在问题的原因分析 人口和计划生育违法行政存在的问题有主观原因，也有客观原因。概括起来主要有以下几个方面：
1、领导重视程度不够是依法行政存在问题的主要原因。受我国根深蒂固的封建社会“人治”思想影响，“官贵民贱”的传统观念还相当严重。有的基层干部认为法是管老百姓的，人口和计划生育依法管理就是依法规范群众的生育行为，自己的行政行为不受法律约束，存在“法外特权“思想，希望以言代法、以权代法来解决，片面强调执法的强制性、单方面性、不平等性，认识不到行政执法活动如果违反法律法规，不仅无效，而且要承担违法责任。有的基层干部明知人口和计划生育管理中存在着违法现象，因为长期如此普遍存在，也就见怪不怪。因此，在部分基层单位，由于领导法制意识不强，对依法管理重视不够，对由“人治”向“法治”转变的重要性认识不足，在人口与计划生育管理工作中，往往不是依法，而是依据个人的情感，情绪，以及依据和管理相对人的“关系”等因素开展工作，执法随意性比较明显，因此，也就将法律赋予的“职权”演变为“个人权利”，导致行政侵权，违反程序执法，甚至腐败等一系列现象发生。
2、计生干部执法水平低是依法行政存在问题的主观原因。由于各方面原因，多数基层计生干部，对计划生育违法案件的驾驭能力差，具体表现为对案件定性不准，适用法律错误，不重视收集证据，不遵守法定程序，文书制作不规范等。许多执法干部，没有经过正规院校学习，没有经过专业培训，没有执法资质，有的虽有资质但执法素质和专业知识较差。目前一方面要求依法行政，另一方面又大力提倡和谐社会、以人为本。为了保稳定，少数计生干部多是利用感情方式来干计生工作，对自己要求不严格，只求工作上过得去，不求工作上过得硬，在执法中滥用权力，甚至有一些违法活动，造成“党员干部（主要是村两委干部）超生处理不到位，有钱人超生不算贵（意为出钱即可超生），穷人超生处罚无所谓（意为要钱没有，要命有一条）”的现象。
3、群众依法维权意识淡薄是依法行政存在问题的客观原因。从群众自身方面看，有历史因素、传统因素的影响，但更重要的还在于现实的种种主观因素和客观因素，群众很少主动接近法律、接受法律，其法律意识大多是被灌输的，消极被动的了解，缺乏切身体会，往往印象淡漠，似有若无，因此多数群众对现行人口和计划生育法律法规知之甚少，不了解人口和计划生育行政执法的基本要求，对违法行政习以为常，不懂得依法维护自己的合法权益，有些群众不相信法律，只有少数年轻人会用法律方式解决问题，所以尽管违法行政普遍存在，全省行政复议案件和行政诉讼案件却很少。
4、责任追究落实不到位是依法行政存在问题的根本原因。建立行政执法责任制，强化计划生育干部的责任意识，切实履行好岗位职责，是依法行政的必然要求。尽管多数市县出台了执法过错责任追究制度，但行政执法与计划生育目标考核不挂钩，没有形成有效的监督体系。对于计划生育行政执法中的违法行为，没有及时追究相关责任人的责任，更没有追究“一把手”的责任，特别是对故意或者重大过失造成行政侵权的工作人员给予行政、纪律处分和经济追偿不到位。相反，人口计划考核指标压力大，基层干部为了完成工作任务，重政策、轻法律，重目的、轻手段，重实体、轻程序，重权利、轻义务，以权代法，以言代法，有的甚至采取简单粗暴，强迫命令手段，以侵犯群众合法权益换取工作任务的完成。
四、加强基层人口和计划生育工作依法行政的对策和建议 推进人口和计划生育依法行政时一项长期而艰巨复杂的社会系统工程，在新时期对做好依法行政提出如下对策和建议
（一）更新人口和计划生育工作依法行政观念
1、行政守法的观念。就计划生育而言，树立行政守法的观念，就是要破除基层一些党政干部和计划生育干部存在的错误思想和模糊认识。一是要破除“法外特权”思想，纠正“计划生育工作咋干咋有理”的误解；二是克服对计划生育工作“网开一面”的依赖思想，消除侥幸心理；三是纠正法律“管民不管官”的愚昧无知。强化政治意识和全局观念，把对上级和对工作负责与对群众、对全局负责统一起来。
2、按法定程序办事的观念。按法定程序办事，不仅仅是法定的行政程序，更是一种行政机关内的约束、监督制度，同时又是司法机关审理案件时判定是否合法的依据。必须做到既不失职又不越权，严格按程序办事。克服“运动式”执法的弊端，不能集中“一阵风”执法，有时紧，有时松，应公平、公正执法，平等对待当事人，不滥用权力。依法保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。
3、政务制度公开的观念。实行政务制度公开，在依法行政中具有十分重要的意义。凡是需要老百姓知晓、执行的政策、决定都要公开，使群众明白法律法规如何作出规定，依法行政的管理制度怎样做出规范，从而自觉履行义务；加大普法力度，使群众懂得自己的合法权益，依据法律保护自己的合法权益；发挥群众参与管理社会事务的作用，并调动社会有关方面的积极性，对政府的行政行为进行监督。
4、优质服务的观念。从政策法规的角度讲，提供优质服务可分为宏观（广义）和微观（狭义）两个方面。宏观方面，就是要体现政策法规在计划生育管理和发展全局中的基本规范和根本依据作用，服务于促进和保障实现“两个转变”，创建适应市场经济体制的计划生育工作新机制。微观方面，指导、促进基层开展计划生育方面的生育健康服务；指导、促进基层落实计划生育奖励、优惠政策，提供计划生育系列保险服务；指导基层努力推进计划生育“三结合”，帮助计划生育家庭率先脱贫致富；为群众提供计划生育政策法规咨询服务；坚决纠正侵权越权的违法行政行为，依法审理行政复议或信访案件，维护群众合法权益。
5、综合治理的观念。计划生育是一项复杂的社会系统工程，依法管理计划生育工作需要动员社会各方面的力量，实行综合治理。坚持党政一把手亲自抓，负总责。加强部门间的协调配合。公安、工商、财政、劳动和社会保障、卫生、统计等部门要依法落实在人口和计划生育工作中的职责和任务，把人口和计划生育工作列入本部门工作计划，制定具体措施，切实履行计划生育工作职责，落实优惠政策，保证完成人口和计划生育相关目标任务。发挥群众团体作用。工、青、妇及计划生育协会群众团体作为协助党委、政府动员广大群众参与计划生育工作的重要力量，要积极发挥作用。
（二）加强人口和计划生育工作依法行政理论研究
加强计划生育依法行政理论与实践研究，从理论与实践的结合上，推进计划生育依法行政理论创新、制度创新和方法创新，是摆在面前的一项艰巨任务，是加强人口和计划生育法制建设，稳定低生育水平，保证人口和计划生育事业健康持续发展的十分紧迫的基础性研究。开展依法行政理论创新、制度创新和方法创新，必须遵循人口和计划生育发展的自身规律，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、理论联系实际，倡导不同学术观点的交流、辩论，鼓励理论创新、制度创新和方法创新。在人口和计划生育工作依法行政理论研究中应当注意以下几个问题：
1、坚持用“三个代表”重要思想指导依法行政理论与实践研究。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民，我国实行的计划生育政策事关国家的昌盛、民族的兴旺和千家万户的幸福，为全面建设小康社会提供良好的人口环境，代表了广大人民群众的根本利益，是完全符合“三个代表”以民为本的本质要求的。开展计划生育依法行政理论与实践研究，进一步做好新时期人口和计划生育工作，必须以“三个代表”重要思想为指导，牢固树立以民为本的管理理念和科学的发展观，时刻不忘我们的服务宗旨和我们行使的行政权力是人民权利的一部分，把保障公民的基本权利和实现人民群众的根本利益作为我们一切工作的出发点和落脚点。只有坚持从稳定低生育水平，长期坚持计划生育基本国策的大目标出发，才能从全局上、发展上和本质上把握计划生育依法行政内在的规律性，解决人口和计划生育依法行政理论与实践研究中带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向；否则，就难免带有一定的盲目性，甚至走偏方向。
2、坚持宪法的基本原则和人口与计划生育法的基本精神。宪法是国家的根本大法，它所规定的是国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和基本义务。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。因此，计划生育依法行政理论与实践研究必须旗臶鲜明地坚持宪法确定的基本原则和基本制度。
《人口与计划生育法》是依据宪法制定的计划生育领域的基本法，它将国家推行计划生育的基本方针、政策、制度和措施用法律的形式固定下来，把几十年中国开展计划生育的成功经验上升为法律制度。明确规定了公民实行计划生育的权利和义务，规范了国家计划生育行政机关及其工作人员的行政行为，是进一步做好人口和计划生育工作主要法律依据。
随着我国经济体制、政治体制改革的不断深入，我国经济、社会关系出现了四个多样化：经济成分和经济主体越来越多样化，社会组织形式越来越多样化，就业岗位和就业形势越来越多样化。人口和计划生育也随之出现许多新情况、新问题。人口和计划生育领域中也不断地出现各种新的文化思潮和法律概念，一些国际组织和西方国家学者也在千方百计通过各种渠道传播和渗透西方的民主观念、人权理论和法制模式。在纷繁复杂的社会现象面前，如何透过现象看本质，妥善处理各方面的利益关系，确保我们的各项政策和制度符合最广大人民群众的根本利益，最重要的一条就是必须时刻保持清醒的政治头脑，坚持稳定低生育水平和长期坚持基本国策的大目标。站在立党为公、执政为民的高度，强化依法行政理论研究的政治意识和高度的责任感。要坚持宪法的基本原则和基本制度，坚持人口与计划生育法的基本精神，从我国人口多、底子薄、资源相对不足的基本国情出发，着眼于提高计划生育依法行政能力，规范行政执法程序，维护公民合法权利的目的，开展依法行政理论与实践研究。只有这样，才能确保依法行政理论、制度和方法创新的先进性、科学性，使依法行政理论真正成为指导依法行政实践的有力武器。
3、坚持理论联系实际，一切从实际出发。理论源于实践，理论的目的在于指导实践，只有同实践相结合，理论才有生命力。计划生育依法行政理论与实践研究，必须基于我国计划生育依法行政的实践，研究我国新时期社会经济变革对计划生育工作的影响和人们家庭生活需求的变化，以及这一时期人口和计划生育行政管理工作的新特点，分析各级政府计划生育行政部门在依法行政实践中遇到的新情况、新问题，将现实问题作为依法行政理论研究的起点和契机。做到理论与实践相结合，注意研究新情况，总结新经验，探索新理论，克服教条主义、经验主义。理论研究既源于实践，但又要高于实践；既要从实际出发，又不能迁就已经落后的现实、简单地解释现状，不能简单就法律条文研究法律条文。应当一切从实际出发，求真务实，勇于实践，大胆创新；既不能裹足不前，无所作为；也不能超前行事，急于求成。要从稳定低生育水平的实际出发，将计划生育依法行政理论与实践研究自觉地放到国家改革开放经济工作的大局中去思考和总结，加快建立“依法管理、村民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的新机制，创造出更多有价值、有现实意义的成果，更有效地服务各级政府的人口和计划生育行政管理活动，使人口和计划生育行政管理更加科学、更加合理、更加有效。
加强人口和计划生育依法行政理论研究，实现理论与实践相结合，不仅需要组织社会力量，更需要专家学者和行政管理人员的紧密配合。行政管理人员通过研究和学习可以促进计划生育行政管理工作朝着理性化、科学化、规范化的方向发展；专家学者在研究和讨论中可以感悟到社会的变革和行政管理工作的需求，有利于专家学者在理论研究上保持强大的生命力和时代感，从而更好和更有效地服务于社会，应用于人口和计划生育事业。
4、坚持基本国情，解放思想，与时俱进，不断创新。创新是改革的灵魂，创新是理论发展的动力。近年来，专家学者和行政管理人员坚持理论创新，对计划生育依法行政从不同角度进行了研究讨论，提出了许多很有见地的观点，发表了一些有理论深度和具有指导意义的文章，对建立和完善新时期人口和计划生育依法行政理论和工作机制进行了有益的研究和探讨，奉献了一批有深度、有新意的研究成果，为计划生育依法行政的实践提供了有力的理论支持。但是，从总体上看，重大理论创新成果还为数不多，面对新时期人口和计划生育工作中出现的流动人口管理、社会抚养费征收、出生人口性别比升高等一些新问题，还没有十分有效的行政管理手段和完善的政策。人口和计划生育事业的发展，要求我们学会用法律的、经济的和行政的综合措施来治理人口问题，必须在依法行政理论和行政方式上有所创新，要在依法行政实践中有新进展。同时，还应当看到，我国的依法行政是在社会主义初级阶段的历史条件下推行的，我国的基本国情从根本上制约着依法行政的进程、状况和水平。我们研究依法行政理论既不能落后于时代，又不能超越现阶段国情。一定要坚持基本国情，以我们正在做的事情为中心，着眼于对实际问题的解决，着眼于新的实践和新发展，积极创造依法行政的新理论。依法行政理论与制度创新，就是要坚持我国实行计划生育基本国情，体现时代性、把握规律性、富于创造性。要坚持解放思想，实事求是，敢于扬弃旧的、过时的理论，探索、总结在实践中产生的新的经验。同时也要注意借鉴和吸收国际上先进的行政管理理论。坚持与时俱进，不断地有所发现、有所创新、有所前进，并通过理论创新推动制度创新，统一思想，更新观念，按照建立法制社会和法制政府的目标，加强人口和计划生育法律体系和制度建设，不断完善计划生育执法程序和执法手段，加快人口和计划生育依法行政进程，促进人口和计划生育事业发展。
（三）加大人口和计划生育工作依法行政工作力度
各级计划生育行政部门及广大计划生育干部以《人口与计划生育法》的实施为契机，加快计划生育依法行政的步伐，大力推进计划生育综合改革，提高计划生育管理与服务水平。具体说，要从以下几个方面着手，切实提高计划生育依法行政水平：
1、提高各级领导干部对依法行政的认识。把依法行政作为战略任务，列入领导班子的重要议事日程，实施“依法行政一把手工程”。各级领导带头学法，学会并重视运用法律手段解决实际工作中的矛盾和问题。各级计生委“一把手”负起依法行政的领导和监督责任，充分发挥法制工作机构在计划生育法制建设中的参谋助手作用，关心支持法制工作机构的工作，组织、协调、建立计生系统内部依法行政的综合治理机制，努力为计划生育依法行政工作创造必要的条件，解决工作中的实际问题。
2、提高全民的计生法律法规意识。按照教育、引导、造势、鼓劲的要求，加大宣传教育力度。在宣传的形式上，充分发挥广播、电视、报纸等传媒作用，通过文艺演出、现场咨询、板报、生育文化一条街等群众喜闻乐见的宣传教育形式，寓教于乐，增强宣传教育的吸引力、感染力和影响力。在宣传的内容上，重点突出计划生育法律法规颁布实施的重大意义、基本精神和主要内容，宣传法律法规规定的公民实行计划生育的权利和义务。通过形式多样、扎实有效的宣传教育，增强广大群众的守法意识，明确自己应尽的法律义务，树立进步、科学、文明的生育观念，自觉运用法律来调整和规范自己的生育行为，保护合法权益；引导广大干部增强法治意识和依法行政观念，提高依法行政能力，依据法律法规为广大群众提供法律援助和服务，加快工作思路和工作方法的“两个根本性转变”。
3、提高计划生育行政执法队伍的素质。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。《人口与计划生育法》已经颁布实施，能否按照法律规定严格依法行政，关键是看各级计划生育领导干部。各级计划生育部门领导与行政执法人员的认识与政治、业务素质决定着计划生育依法行政水平的高低。从思想、政治、业务、作风等方面切实加强计划生育系统各级领导和干部的培训，使之掌握必备的法律业务知识和计划生育相关知识，牢固树立群众观念、法制观念、服务观念、改革观念。同时切实解决执法队伍的成分、结构、素质、能力等问题，坚决落实行政执法人员的岗前培训、持证上岗和考核制度。凡培训考试不合格、考核不称职者，调离行政执法岗位。
4、提高依法行政的管理和服务水平。依法行政是行政管理的一项基本原则，不是一项具体业务工作，不能把依法行政只看作是政法部门的事。《人口与计划生育法》对人口与计划生育各项工作都做出了具体的法律规定，各个业务职能部门都有行政执法的职责，在各项计划生育管理与服务工作中都要贯彻依法行政的原则。各级计划生育行政部门及其工作人员，强化以人为本的观念，在严格执法、规范办事程序的同时，不断改革创新，寓管理于服务之中，如简化生育审批手续、规范计划生育合同管理、开展计划生育技术服务和生殖保健服务、推行村级自治等，多出台一些方便群众，为育龄群众服务的政策和措施，把依法行政贯穿到计划生育工作的各个方面，贯穿到人口和计划生育工作的全过程。
5、提高依法解决群众问题的能力。在市场经济的新形势下，发挥经济和利益的制约以及引导作用，不断创新人口和计划生育依法行政的方式方法。一是完善利益导向机制。全面实施以奖励扶助制度为龙头的利益导向机制，以奖励少生代替处罚多生，引导农民自觉实行计划生育，是人口和计划生育工作思路和机制的重大转变，有利于进一步降低农村人口出生率，促进农村人口与经济社会协调发展，有利于控制农村人口增长，有利于密切党群干群关系、促进农村稳定，有利于从根本上解决人口出生性别比升高的问题。各级政府把计划生育利益导向工作作为一项战略任务来安排和部署。有关部门根据工作职能出台相关的优先优惠政策，使农村计划生育家庭人均收入普遍高于当地农民人均收入水平。通过利益导向推动，带动广大农民更加自觉地实行计划生育。二是构建新的社会抚养费征管体制。按照国家和河南省《社会抚养费征收管理办法》的规定，社会抚养费及滞纳金全部上缴国库，纳入县级财政预算管理，任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分，不得擅自增设与计划生育有关的收费项目，或者擅自提高社会抚养费征收标准。推行社会抚养费“单位开票、银行代收、财政统管、纳入财政预算”的征管体制。建立社会抚养费征收辅助账，及时准确掌握征收情况。对违反《社会抚养费征收管理办法》，乱收费、乱罚款、自收自支、贪污挪用等违法违纪行为，追究单位领导和直接责任人的责任，并视情节轻重按有关法律、法规严肃处理。
6、加强行政执法的监督和检查。把依法行政的原则用制度的形式固定下来，使之规范化、制度化，从而落到实处。建立并全面推行行政执法责任制，建立依法行政目标责任制度、行政执法公示制度、行政执法过错责任追究制度、依法行政综合治理机制和考核奖惩机制等，健全和规范执法程序，公开办事程序，推行计划生育政务公开、村务公开，自觉接受监督。指导和监督检查基层落实这些制度，认真执行规范性文件的备案审查制度，防止规范性文件不合法，出现侵权、越权内容。建立健全执法监督体系，畅通公民权利救济渠道，加强执法检查，把正确执法、文明执法情况纳入评估和目标责任制考核，作为检验其计划生育工作水平的重要内容。根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和其他计划生育法规、规章的规定，充分发挥工商、公安、民政、劳动、城建等行政机关和工、青、妇及计划生育协会的作用。动员社会各方面的力量，齐抓共管，采取多种措施，综合治理，为计划生育依法管理创建良好的社会环境，保证计划生育依法管理的实施。
7、创新依法行政工作的方法和途径。一是在工作思路上着眼大局，跳出“就计划生育抓计划生育”的小圈子。由过去的“两张皮”向基层组织建设，发展农村经济转变；由过去计划生育部门“唱独角戏”，向党政牵头，部门配合，齐抓共管转变；由“靠行政强制性管理”向“教育稳定服务多数人”转变；由过去只重人口控制结果，向重控制效果及重党政干群，树立良好为形象转变，真正建立起“依法管理，村民自治，优质服务，政策推动，综合治理”的计划生育管理机制。二是积极学习依法治理计划生育的新措施，新办法。以推进各项工作落实为出发点，对管理中的难点、弱点、盲点，建立有效的工作责任机制，动员社会各方面的力量，对人口问题进行综合治理。加大力度推进计划生育工作“村为主”和村民自治，全面推行计划生育合同化管理；建立和完善利益导向制度；大力推进优质服务，努力拓宽服务领域，逐步提高服务质量，不断满足群众对优生优育、生殖保健、避孕节育以及对计生业务工作的需求。积极创建型生育文化，通过大力推进计划生育民主管理，开展全民大学习，大宣传、大讨论，促进婚育新风进入千家万户。三是创建完善计划生育行政执法工作监督检查机制。依法管理人口与计划生育工作做的好坏，直接影响国家的大政方针和人民群众的切身利益。为此必须建立有效的监督机制，采取党的监督、人大监督、司法监督、群众监督、舆论监督等多种监督形式，对政府和计划生育行政机关所制定的计划生育行政法规，是否符合现行宪法、法律、法规以及党和国家现行方针、政策；对各级政府及计生行政机关，进行是否依法履行义务的监督，并对其做出的具体行政行为，进行是否合法监督；对计生行政机关工作人员，进行是否遵守国家法律、政府规章、社会主义行政管理的各项具体原则以及职业道德等的监督，以维护宪法、法律的尊严，防止和及时纠正违法和不合理行为，促使其真正做到正确执法，文明执法，为减少或避免计划生育行政诉讼创造一个良好的环境。
（五）采取积极措施，全面规范基层计划生育依法行政工作 按照人口和计划生育依法行政的要求和对策，只有不断规范计划生育依法行政工作，才能全面提高人口与计划生育工作水平。为此，对基层推行依法行政提出如下建议;
1、加大法规宣传力度，着力营造依法行政的浓厚氛围。要按照中央《决定》要求，广泛宣传人口和计划生育依法行政知识，努力增强人口计生干部依法行政的责任感，提高广大公民依法实行计划生育的自觉性，增强群众的维权意识。要充分利用农村集镇这个宣传阵地，开展计划生育法律知识宣传“一条街”和“送法下乡”等系列活动，使群众在潜移默化中受到法规教育。充分利用墙报、会议、广播、电视、网络等机会反复宣传，使群众家喻户晓、人人皆知。充分发挥广播电视报刊的主导作用，制作专题片、专栏，针对性地进行宣传，为群众营造学法氛围。要在中小学校广泛深入地开展“学生带法回家”活动，把计生法律法规送进千家万户。创新方式方法，以更加丰富多彩的内容、生动活泼的形式，深入、持久地面向群众进行宣传教育，真正让人口和计划生育法律法规走进群众心里。只有如此，群众的知法、懂法、守法的意识才会提高，生育观念才能彻底转变，科学、文明、进步的婚育新风方可形成，推动人口计划生育工作深入发展。
2、加大教育培训力度，努力提高依法行政的能力水平。按照中央《决定》要求，将人口和计划生育法律法规纳入各级党校行政教育课程，定期对领导干部和公务员进行教育培训，使领导干部牢固树立正确的权力观、地位观和利益观，摆正“主仆关系”，坚持“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的政治立场，让他们知法、懂法、守法，才能做人口和计划生育的模范。加强对人口和计划生育行政执法干部的教育培训，系统学习计划生育“一法六规”和行政法学理论等法律法规知识，使培训成为计生干部法制意识、提高业务素质、掌握规章制度的有效途径，从而提高执法质量、依法行政的能力和水平。努力建设一支思想好、作风正、懂业务、会管理、善于做群众工作的计生工作队伍，把计划生育干部培养成计生行政执法的行家里手。切实提高计划生育行政执法干部政治、经济和生活待遇，对他们要高看一眼、厚爱一层，为他们解决实际问题，充分调动他们的工作积极性，教育计生行政执法干部防止撤乡并镇人员出现思想波动、工作松劲的问题，从而建设一支相对稳定的、高素质的人口和计划生育行政执法队伍。
3、加大综合协调力度，切实维护依法行政的执法效力。按照中央《决定》要求，进一步完善行政执法责任制，依法界定行政职权，明确执法岗位，合理分解执法责任，完善和改进行政执法评议考核制度和行政执法过错责任追究制度，探索建立行政执法绩效评估和奖惩办法。按照职责分工和“谁许可、谁监管；谁主管、谁负责”的原则，研究建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的人口和计划生育行政执法体制；按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，进一步加强和改善行政执法工作，做到严格执法、文明执法、公正执法，全面实施行政执法主体和行政执法人员资格制度，规范行政许可、行政处罚、行政复议、社会抚养费征收等行政执法程序和各类执法文书格式，严格执行收费与监管、作出处罚决定与罚款收缴、罚没收入与经费支出相分离制度，杜绝乱收费、乱摊派、乱罚款。做好与法院、民政、工商、教育等部门的协调工作，落实法院、民政、工商、教育等部门在计划生育管理中的法定职责，把履行计划生育行政执法职责作为份内工作来考评，形成齐抓共管、综合治理的工作格局，维护计划生育行政执法的法律效力。
4、加大监督检查力度，建立严格规范监督制约机制。按照中央《决定》要求，通过推行计划生育政务公开、村务公开，加强行政复议、执法检查等内部层级监督，主动接受人大、政协、法院等外部监督，开展行风评议等社会监督活动，保证各级人口和计划生育部门按照有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的原则，建立结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的监督机制。开门纳谏，畅通渠道。聘请社会知名人士担任依法行政监督员，对计生工作开展情况进行经常性监督，定期邀请各级人大代表、政协委员上门“做客”，为基层计生工作“挑刺”，当基层政府的“参谋”。在基层计生工作管理中开展“阳光操作”，如社会抚养费征收、计生准生证发放等，及时向群众公开公示，让群众参与管理和监督。定期听取依法行政督查情况汇报，做好依法行政中出现的新问题、新情况的分析、研究和处理。把依法行政工作纳入人口和计划生育工作目标管理责任考核内容，对重大违法侵权案件和恶性案件坚决予以“一票否决”。大力推行干部政绩公示制，切实建立群众监督、社会监督和舆论监督三位一体监督机制，确保依法行政真正落实到每个干部的自觉行动之中，落实到每项具体工作之中。
5、实施领导“问责制”，加大组织领导力度，全面推进基层依法行政进程。推进依法行政，关于在于领导，重点在于落实。推进人口和计划生育依法行政，不是一项具体业务工作，而是涉及方方面面的全局性工作。按照中央《决定》要求，建立起实施领导“问责制”的有效措施，调动领导层依法行政的有效机制。“一把手”切实担负起全面推进人口和计划生育依法行政第一责任人的责任，带头学法、用法、守法。在研究政策、作出决定、安排工作、部署任务时，考虑是否符合法律的要求，学会用法律思维来研究情况、分析问题，善于运用法律手段管理人口和计划生育事务。要依照 “合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的依法行政基本要求，把依法行政摆到人口和计划生育工作全局的高度，全面部署、统筹规划。建立健全促进和保障依法行政的激励机制，对于积极推进依法行政成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励，对于贯彻落实不力的，要严肃追究有关人员的责任。切实加大依法行政的财政投入，加强行政事业费保障和管理，做到专款专用、合理开支，提高经费的使用效益。同时，善于总结依法行政的典型经验，针对依法行政中存在的突出问题，提出切实有效的解决办法和措施。
党的十七届四中全会确定了新的奋斗目标，新形势新任务，决定了人口与计划生育工作必须依法行政，必须与时俱进，改革创新，加快工作思路和工作方法的转变。严格人口和计划生育行政部门的行政行为，突出依法行政的责任，促使人口和计划生育部门必须不断探索新的工作机制。各级人口计生部门都从实际出发，坚持分类指导，努力提高计划生育依法行政水平，把人口与计划生育工作全面纳入法制轨道，为全面建设小康社会做出应有的作用和贡献。
第三篇：征文：浅谈基层计划生育依法行政
浅谈基层计划生育依法行政难
随着社会主义法治建设的不断推进，计划生育行政执法工作近年来得到不断加强和提高，但是由于我国的人口与计划生育工作是在计划经济体制下形成的，长期以来带有很强的计划经济的烙印和色彩，再加上以人为本的执政理念在计划生育工作实践中扎根，给现行的计划生育行政执法工作带来了一定难度。随着社会的不断进步，经济的不断发展，人们群众的婚育观念并未完全变化，政策外超生和性别比问题如雨后春笋，新形势下的人口和计生行政执法工作难度越来越大。
基层计划生育行政执法中存在的难点问题很多也很复杂，简单从以下几个方面分析。一是依法行政工作与基层群众思想之间有一定矛盾。计划生育工作方法由过去的暴风骤雨到和风细雨，计划生育行政执法逐步走向了规范化、制度化轨道，伴随着计划生育“七不准”规定的出台，育龄群众认为有“尚方宝剑”护着不去参加孕检，不落实节育措施，甚至违法生育，也不敢把我们怎么样？这确实在工作中得到了印证，在工作中极不配合、支持，更有甚者对计生干部进行污辱，殴打和围攻计生干部事件时有发生，使基层计划生育工作者苦不堪言，有时象“钻进风箱里的老鼠，两头受气”。而群众法律意识、自我保护意思在不断提高，矛盾和问题中
反映在“三个强化，三个弱化”上。即：有超生欲望的人群依法自我保护意识强化了，依法实行计划生育的意识弱化了；民告官的意识强化了，服从政府管理的意识弱化了；计划生育服务机制强化了，行政管理执法机制弱化了。使计划生育管理增加了新的难度。二是社会经济改革措施与计划生育政策互不兼容。随着社会经济发生深刻变化，为适应新形势，各个领域、各个行业也在不断改革创新。但是，大多数的改革措施没有把计划生育政策统筹考虑进去，使计划生育成为一个“孤岛”，甚至起到反导向作用，给计划生育工作带来巨大冲击。比如婚姻登记管理改革，不要村、乡(镇)出具任何证明，男女双方持有效身份证及户口簿就可以办理结婚证书。比如户籍管理改革，城乡二元化的格局打破后人户分离和口袋户给计划生育管理带来了难度。比如惠农政策，按照“城市支持农村，工业反哺农业”的方针，近年来出台的一系列惠农利民政策都是以人口为基数来计算补偿金额，超生人口越多奖励就越多，给计划生育政策背道而驰，起到反导向作用。比如城市最低生活保障制度实施以来未和落实计划生育政策接轨，家庭人口越多低保待遇就越高，出现小孩少的家庭不能享受低保待遇，小孩超生多的家庭可以享受低保待遇现象等等。三是社会抚养费难以征收到位。育龄群众的生育观念受传统的封建思想影响仍未根除，超政策外生育现象时有发生，计生行政管理部门依据法律作出征收社会
抚养费决定很难征收到位，其原因是：例一是超政策外生育者经济能力差，交不起，就是俗话说的家穷，3-4口人一个炕，锅灶住宿一个屋，人畜家禽一个院，破衣烂衫全家人。例二是个别超生者抵制不交，作为计生部门无法律依据的保障措施及强制措施，院墙很高，铁门很厚，房屋很靓，衣着很光。过不去，不出来，计生部门无能为力。例三是不办理流动证的流动人口，外出也不办理婚育流动证明，农忙时间回来进行收储，忙完及时走人，见面说的中中行行，后来却是一走了之，父母是不管不问，政府是“管不着问不到”。例四是是申请人民法院强制执行，在实际征收社会抚养费中并不是法院可以完全征收到位的，何况法不责众，并不是每个违法生育对象都可以交给法院去征收社会抚养费的。这样给计生工作造成了负面影响。四是计生执法队伍不稳定、人员错位。现在的计生基础工作主要靠村一级充当主力军，长期战斗在人口计生工作一线，并且在开展工作中一无权二无有效强硬的工作手段，而乡镇计生机构人员少，乡镇政府行政管理多，县级以上的计生行政管理部门只负责其业务指导等，使人口计生工作开展相当繁重且真正过硬的目标难以达到。近年来各级计生部门对各级计生执法人员进行了法规知识培训，并为其办理了行政执法证件，但计生工作头绪多，任务繁重，人员极不稳定等，这些情况都严重制约着计划生育行政执法的顺利开展。
基层计划生育行政执法难是肯定的，但也是有好的建议和对策。一是加强法制建设进程，推行计生行政和刑事立法。计划生育行政执法，关键是一个“法”字，多年来的工作实践告诉我们，依法管理计划生育单靠计生部门是难以完成的。由于计生部门受法律法规之规定权力所限，征收社会抚养费及督促计生对象落实各项节育手术和“三查”等无强制性措施，致使行政执法难以到位。为此，对于拒不执行计划生育政策的人和事，该动用法律强制手段就动用法律强制手段，例如拒不参加孕检等行为可以视情节进行行政罚款或行政拘留，刑事立法方面是否可以定罪，对暴力抗拒计生行政执法行为的可以定为妨碍公务罪，非法鉴定胎儿性别的医务人员、当事人可以定为非法鉴定胎儿性别罪，对违法超生的也可以定为非法生育罪等等，以刑律确定后就促使计生对象不敢不守法，不敢违法。二是强化队伍建设，规范计生行政执法。要解决计生行政执法难点问题，首先要加强行政执法队伍建设，现行的计生行政执法人员都是计生行政部门的干部，在工作中承担大量的计生行政事务，因此在行政执法方面精力投入相对有限，虽然有些地方相继成立了专门的计生行政执法队，但由于执法权力的限制、缺乏强硬法律手段等因素，作用发挥不明显，所以要将计生行政执法机构和队伍单列，作为一个单独部门专门负责计生案件的立案、调查、查处和移送处理等工作。三是加强流动管理，搞好流出流入
服务。由于农村群众的文化素质总体不高，就业流动频繁，生活压力较大，因此，他们往往忽视婚孕检查，平时为了嫌麻烦总是被动接受镇、村的动员，有时更是为了违法生育逃避检查的义务，这些都对稳定低生育水平、提高出生人口素质带来困难。而人口与计生管理有其特殊规律，从时间上必须在婚孕阶段开始有效管理优质服务，从空间上必须十分注重流动人口的管理和服务。因此必须强化法律监督，对企事业单位招收育龄流动人口，要明确其承担的法律责任和违法风险，以提高地方政府和计生行政部门的管理效力，规范流动人口的计划生育行为，从源头上治理流动人口管理“一头热（政府主管部门热）、一头冷（用人单位冷）”的问题。必须明确细化户籍地和居住地的法定管理服务的职责，在流动人口集聚的地方建立专职队伍，为流动人口提供有效的管理和服务，防止某些育龄妇女钻了管理的空子，选择在居住地怀孕，到了临近产期回到户籍地，导致违法生育抬头。必须突出流动人口信息化管理的法律效力。建立全国统一共享的流动人口信息数据库，并明确其法律效力，对于流动人口在流动过程中出现的拒不接受生殖健康服务、非法中止妊娠、违法生育、拖欠社会抚养费等违法行为进行信用记录，纳入其行政许可、信贷、培训、就业等一系列管理行为中，以提高计生行政法规的普适性。四是加大宣传教育力度，提高群众法制观念。计划生育法律等重在宣传，法律的实施来自宣
传的效果。在乡村解构的背景下，面临知识结构复杂、生育观念多样化的农村群众，加上各地法律法规的执行力不同，人口与计生的法律法规政策必须通过明确的口径和多角度、全方位的途径予以贯彻。明确计划生育法律宣传的统一口径，要毫不动摇地宣传计划生育国策，稳定低生育水平的政策，毫无疑义地告诉群众人口面临反弹、出生性别比失衡带来的社会问题，毫不犹豫地宣传法律法规对于规范公民生育行为的各种规定和法律后果，要更加注重法律责任追究的宣传效果，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，同时，要加大反面典型的宣传，使不遵守计生法规群众成为众矢之的，成为“过街老鼠，人人喊打”。要把解决基层干部和群众知法、懂法的问题作为一项重要的内容来抓，在宣传内容上突出法律责任的宣传，让广大群众懂得违反计划生育政策就是违法犯罪行为，一旦公民违反人口和计生法律，就必须承担相应的法律责任，接受法律制裁，突出强制案件的宣传，达到了“执法一人、教育一片，执行一户、教育全村”的社会效果。
屯子镇计生办
2011年8月5日
第四篇：关于对推进计划生育依法行政的思考
关于对推进计划生育依法行政的思
考
关于对推进计划生育依法行政的思考
随着社会主义市场经济的发展和改革开放的不断深化，经济结构、经济成分、组织形式、就业方式、生活方式等多样化的趋势日益明显，流动人口、下岗职工、非婚生育、再婚人员等特殊人群大量增多，广大群众的民主意识、法制意识、维权意识进一步增强，对自身的生命质量、生育质量、生活质量的要求越来越高。这些都给做好新形势下人口与计划生育工作提出了更新更高的要求。
一、实行依法行政在计划生育工作工作中的必要性
依法治国，是我国宪法提出的根本要
求，是十五大确定的治国方略。依法推行计划生育，不仅是计划生育部门义不容辞的责任，而且是维护社会稳定和政府形象的政治任务，对于规范计划生育行政执法机关及其执法人员的行政行为，文明执法，公正执法，维护行政管理相对人的合法权益，提高依法行政水平，树立计生队伍的良好形象有着重要作用。计划生育原有的管理模式和运行机制，是在长期计划经济的大环境中形成的，主要依靠行政手段和社会制约措施来实现。随着社会主义市场经济的发展和完善，已不适应形势的要求。坚持计划生育依法行政，对于促进计生部门及其工作人员，严格依法行使手中的权力，依靠法律的严肃性、管理的规范性解决行政管理中的随意性、盲目性，依法维护广大人民群众的合法权益，实现规范管理和优质服务，树立计生工作人员的良好形象，加强廉政建设，密切党群关系、干群关系，提高计生人员的法律水平和整体素质，引导教育人民群众
增强法律意识和遵纪守法观念，维护正常的生育秩序有着重要的作用。同时，也有利于用法律手段调整和理顺相关部门在计划生育工作中的职责，以实现对人口与计划生育问题的综合治理，从根本上保证控制人口数量，提高出生人口素质，改善人口结构，稳定低生育水平目标的实现。
二、推行依法行政，必须着眼于3个加强
多年的工作实践表明，只有把宣传教育工作放在首位，依靠群众思想政治工作的优势，计划生育工作才能真正取得群众的理解和支持。只有最大限度地努力帮助育龄群众她们解决生产、生活等方面遇到的实际困难和问题，才能达到使其自觉接受计划生育管理的目的。
1、加强各类培训，提高计生干部自身的政治业务素质。
搞好计划生育依法管理、依法行政，核心问题是加强行政执法，而执法水平的高低直接取决于计生队伍的政治素质和
业务素质。如果计生干部不懂法，就根本谈不上很好地去执行。因此应该把提高计生干部自身的政治业务素质作为依法行政的切入点，把计生干部的政治学习、业务培训作为一件大事来抓。一要抓好政治培训，认真学习贯彻中央人口资源环境工作座谈会精神，全面准确地领会其实质。同时，要利用业余党校和人口学校等阵地对基层计生干部进行宗旨教育、人口理论和基本国策及基本国情的教育，并深入开展以“三讲”为主要内容的党性党风教育，树立计生行业新风。二要抓好业务培训。除了组织计生干部认真学习《省人口与计划生育条例》、《流动人口计划生育管理办法》和“七个不准”的规定等计划生育专业法律及行政规章。还要聘请法院、检察院、司法等专业法律执法人员辅导学习《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《收养法》等法律法规。通过培训，提高了广大计生干部的政治思想和业务水平，增强了计生干部的服务意识和依
法行政、依法管理的自觉性。
2、加强宣传教育，不断提高广大育龄群众的知法、守法意识，自觉接受计划生育管理。
要充分借助广播、板报、专栏、明白纸、传递袋等多种宣传载体，通过计生专题文艺演出或举办短期流动人口计划生育学习班等多种形式，开展集中和进家入户计划生育宣传教育活动，以加强对流动人口的计划生育宣传教育力度，使《省人口与计划生育条例》、《流动人口计划生育管理办法》等政策、法规以及“三优”、避孕节育、生殖健康保健知识等，使其深入人心，家喻户晓。这样，既可以教育育龄群众，又能提高育龄群众执行计划生育政策的自觉性，强化育龄群众的责任感，使其在计生管理中，逐步由“被动接受”向着“主动参与”方向转变。3加强联合执法机构和队伍的协作，加大处罚力度，维护地方法规的严肃性。作为地方法规，《条例》和《办法》都对违反规定的行为明确了法律责任。但从
近几年的实践看，由于机构队伍和人财物等诸多方面因素的制约，造成执法状况十分苍白无力，使地方法规受到严重挑战。有鉴于此，必须设立常设联合执法机构，以公安为主，劳动、计生、城管、街道等有关职能部门参加，各办事处设立分支机构和足够数量的巡检队伍，加大日常巡检力度，进行综合执法，以增强人们自觉遵守法规的意识，确保地方法规的严肃性和全面实施。通过新机制的建立和完善，要形成一种全新的社会氛围，如：在流动人口综合管理法规的规范下，使全社会的单位法人和自然人都知法、懂法、守法；自然人在有了到外地暂住念头的同时，即刻就想到必须到目的地要办暂住证；要办暂住证，必须在动身前办好、带齐户籍地所应出具的包括计划生育婚育证明在内的全部证件、证明和材料。否则，就是不合法和违法。当流动人口想方设法、千方百计、主动办理暂住证之时，也就是依法行政管理达到大治之时。
第五篇：关于基层依法行政的现实思考
关于基层依法行政的现实思考
***
（2009年6月20日）
一、依法行政的重要意义
（一）依法行政是依法治国的重要组成部分。依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对这一基本方略的实行具有决定性的作用。行政权的行使，最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益。依法行政，是指国家和各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效治理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使治理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。依法行政的范围，包括行政立法、行政执法、行政司法都要依法进行，其核心是行政执法。因为行政执法，是国家行政机关及其工作人员行使国家公共权力，按照法律、法规赋予的职权，对治理相对人采取直接影响其权利义务的行为，或者对治理相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查并作出 处理结果的行为，最轻易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。所以依法行政的核心，又是依法行政执法。依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。因为一个国家的整个治理活动，不是靠立法机关、司法机关和军事机关，而主要是靠各级人民政府进行的。假如各级行政机关都依法行使职权，依法进行治理，那么，依法治国就有了基本保证。没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。
（二）依法行政是依法治国的要害。
依法行政是法治的重要原则，也是依法治国的要害，因为法治的核心是有效地约束公共权力。依法治国的重点是依法治权，治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。依法制约国家机关权力，依法保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向。行政权是国家权力中最为活跃的权力，它的活跃程度与国家事务的千头万绪成正比，社会复杂性为行政权创造了自由裁量的广阔空间，行政权最轻易膨胀，它最需要自由又最轻易无度，最需要控制又最难以控制。这种无所不在的公共权力必须依法制约，也最需要公众监督。从行政权力的性质来看，行政权也是最难制约的，行政权与立 2 法权和司法权不同，可以为被治理者设定义务，可以独立实施行政处罚，在治理中具有较大的自由裁量权，被滥用的可能性就大。因此，如何实现依法行政，是依法治国的要害所在。另一方面，政府的治理范围，涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域，通过领导干部对整个社会生活的规范的、文明的依法治理，不仅使法律法规在全社会得到全面落实和普遍遵守，有助于树起法律的权威，同时也在全社会起到很好的尊重法律、执行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意识的普遍提高。只有首先实现行政法制化，各级政府和领导干部严格依照表现为法律形式的人民的意志来治理国家，才能促进法律在国家和社会生活的各个方面得到普遍的切实遵守，真正实现依法治国。
3、基层行政机关依法行政的重要作用。基层行政机关处在国家行政治理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、建设社会主义法制国家基本方略的实现，关系到市场秩序治理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。近十多年，尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，基层行政治理逐步朝法治化方向迈进。这主要表现在：一是行政机关及其 3 工作人员的法治意识有所增强；二是行政治理决策层在行政决策过程中开始注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；三是在行政治理的实施过程中，不仅依靠政策，而且开始依靠法制，依法办事；四是行政补救渠道开通，一些违法和不当行政行为所造成的不良结果得到补救，在一定范围内和一定程度上改善了党、政府和人民群众的关系；五是行政治理队伍改革已取得了初步成效。连续几次的机构改革，公务员制度已初步建立，人事治理很多制度的改革取得突破性进展。但是有法不依、执法不严、违法不究、体制不顺等问题依然不容忽视，这些问题依然影响着党群、干群关系，阻碍着社会经济健康发展，若不及时予以解决，将影响到依法治国，建设社会主义法制国家的进程。
二、当前基层依法行政存在的主要问题
1、熟悉不到位、法律意识较为淡薄。一是少数领导干部非凡是中高层领导干部，在实际工作中，重人治轻法治，工作上，喜欢凭主观臆断下命令，不愿按法律规定办事，定指标、下任务、做决策不注重科学性、合法性，而以“摘官帽”、“一票否决”等手段强制推行“长官”意志，下级为了在规定期限内完成指标任务，不得不忽视法律，采取一些非法的行政手段，进而造成工作失误。个别地方少数领导，为了本地区、本部门甚至个人的利益，对违法行为不闻不问，包庇纵容，对正常的 4 执法横加干涉，致使一些地区违法活动猖獗。如假冒伪劣产品成灾，小煤窑屡禁不止，事故不断等就是最好的证实。二是少数行政执法人员滥用职权，把法律赋予的职权当成一种为我所用的“工具”，对自己有利时就执行，对自己不利时抛到一边，我行我素。有些执法人员对一些法规的处罚条款记得很清楚，其他条款模糊不清。三是相当一部分群众只要求享受权利，不自觉履行义务，有利的事就想方设法地“占”，不利的事就不顾大局地“闹”，在税费征收、征地、拆迁及补偿等工作中这样的事屡见不鲜。产生这些问题的主要原因是由于我国长期在封建社会统治下，人们受封建特权和小农经济的思想影响较深，加上法制教育普及不够深入，导致了人们还不能完全适应法制时代的要求。
2、法制不完备，法制体系不完善。一是一些法规部门利益色彩浓厚。我国目前的一些行政法规，大多由中心和省级行业治理部门草拟，一些部门在草拟过程中，考虑本部门利益的多，考虑全局利益的少，致使相当部分法规规章带有浓厚的部门色彩，甚至经常出现法规规章打架的现象。二是立法滞后，立法进程与形势发展和行政治理需要仍有差距。一些领域还存在着法规上的盲区，如部分农民不履行义务，抗缴合法的“三提五统”等还缺乏必要的法律法规依据。三是法规粗放。一些法律、法规对某些行政机关设臵的职权过大，尤其对自由裁量 5 权规定过大，轻易造成少数行政执法人员毫无顾虑地行使行政权，导致行政权的滥用。
3、体制不顺畅，执法缺乏严厉性。一是部门之间职能交叉造成工作难协调。由于有的法律、法规不够严密，加上机构设臵过多，致使很多行政机关治理职能交叉。有利的事，几个部门争着管，麻烦的事，部门之间踢皮球，部门之间工作不协调，造成治理相对人无所适从，叫苦不迭。二是条块结合的治理体制使政府对部门的治理难到位。作为一级政府本应拥有完整的职能部门，然而条块结合的治理体制却把省级以下政府的治理职能支解，乡镇政府更是没有任何行政治理职能。这样造成一些“垂直”治理部门其上级部门鞭长莫及管不到，当地政府对其又奈何不得管不了，他们不服从当地政府的统一指挥，在行政治理中我行我素，严重影响了行政治理的统一性和严厉性。三是强制执法难，影响了行政执法的效果。法律、法规规定，行政处罚措施告知治理相对人后，治理相对人超过法定期限不主动履行的，需申请人民法院强制执行。由于行政执法强制执行案件小而散，人民法院执行人员少，往往顾不过来，即使一些案件人民法院予以强制执行，但由于没有达到强制执行的应有效果，反而影响了法律法规的权威性，使依法行政陷入尴尬境地。
4、执法机构混乱，队伍素质不高。在现有的执法机构中，6 有行政机关单位，有事业单位，还有企业单位，他们的经费开支渠道有财政核拨的，有财政拨补的，还有自收自支的。由于执法机构的混乱和经费来源的不同，造成进人渠道多，把关不严，进而影响整个队伍的素质。目前部分行政执法人员素质较低，主要表现在：一是政治素质低，有的工作员不注重世界观的改造，不加强政治学习，宗旨观念淡薄。在依法行政过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象。甚至个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。二是业务素质低，有不少的执法人员没有受过系统的专业培训，自身又不注重学习，造成不能胜任行政执法工作。如有些执法机构人员连基本的执法程序都搞不清楚，以致行政诉讼屡屡败诉。三是执法水平低。行政执法，既要严格依法办事，更要讲究工作方法，而一些执法人员在执法活动中野蛮执法，僵化了同治理相对人的关系，降低了行政效率，使行政执法活动难以收到预期的效果。此外，一些部门领导为了解决经费问题，给执法机构和人员下达罚没款指标，致使执法人员为完成指标，而把罚没款作为行政执法的主要目的，这无形当中也影响了行政执法人员在人民群众中的形象，进而影响了党和政府形象，加大了行政执法的难度。
5、监督制约不力，行政违法难以追究。一是监督法律不 7 健全。没有专门针对行政执法人员行政违法追究的法律法规，虽然《行政处罚法》、《公务员暂行条例》等法律法规有部分条款进行了规定，但是规定不够系统，可操作性差。二是监督责任不明确。对行政治理人员监督的渠道很多，有人大的法律监督、政府的内部监督、纪检监察的纪律监督，还有群众监督、舆论监督等，但是绝大多数监督主体的监督软弱无力，各级人大的监督实际运用很不够，所发挥的实际效力极为有限；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；舆论监督受制较多，难以放手发挥作用；行政机关职能监督、行政监察等内部监督，由于受复杂情况和关系等因素的影响，虽然发挥一定的作用，但力度仍不够。三是责任追究不到位。由于没有明确的行政违法追究方面的法律法规规定，又没有责任权利相统一的行政执法监督主体，致使许多行政违法案件无法严厉处理，造成行政违法人员有恃无恐，乱检查，滥收费，乱罚款现象屡禁不止。
三、促进和完善基层依法行政的具体措施
1、摒弃人治思想，树立法治观念。法治就是指法律至高无上，国家立法机关、行政机关、司法机关等一切国家机关、社会组织和公民都必须遵守，一切治理都必须按照法律来进行，不能以言代法，以权代法。虽然党的十五大将依法治国，建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初期阶段的政治纲领。但人治思想经受过了几千年的封建专制统治，在人们的 8 思想上打下了深刻的烙印，影响极深。在实践中表现出来的行政命令、长官意识、以言代法、以权压法、干涉司法机关独立办案的现象还很严重。所以人治思想在广大干部思想中的影响是根深蒂固的。因此，我们各级领导干部，都必须转变观念，充分熟悉市场经济要求我们树立法律观、法治观，树立依法治理社会，依法治理政治、经济、文化、教育、科技等依法行政和依法治国的观念，依法治理好本部门的工作。
当前树立法治观念，一要树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想。马克思主义主张实行权力制衡，建立强有力的制约机制，认为过分集中和没有制约的权力轻易导致专断和腐败，这种制约机制必须建立在法治的基础上。在国家各个生活领域中，法律工具有至高无上的权威。各机关、各部门、各政党都必须在法律规定范围内活动，各级政府都必须依法行政。这样才能做到法大于权，法律支配权力。二要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的观念。使行政机关的行政活动做到有治可依，有法必依，执法必严，违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政治理走向“法治”轨道。三要革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。在将法律视作既管老百姓又管政府、管干部的同时，把重心转移到保障人民群众的合法权益和实现政府治理目标上来，9 促进社会文明进步。
2、加强法制宣传教育，强化法律意识，提高行政执法水平。强化法律意识，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下，显得更为重要。只有提高全民族的法律意识，才能自觉遵守与执行法律，只有提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能做到依法行政。因此，必须加强法制宣传教育，加强执法队伍建设。对公民来说，通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法、增强法律意识。对行政机关工作人员的违法行政能加以批评、抵制，通过法律手段维护自己的合法权益，纠正违法行政。对各级领导干部来说，知法懂法、守法就更为重要和紧迫。只有领导干部增强了法律意识，才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略。当前要注重抓好“四五”普法宣传教育和“百千万”工程建设，不断提高全社会人员的法律知识，增强法律意识，为依法行政创造一个良好法律环境。此外要加强干部队伍尤其是执法队伍的法律知识培训。只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍，才能做到依法行政，只有各级领导干部的法制观念增强了，法律素质提高了，依法行政才能有保障。
3、提高立法质量，完善法律体系。提高立法质量，是维护法律的统一和尊严，推进依法行政的前提。因此，立法工作要加强对瞬息万变的新形势、新情况的调查研究，及时修订不 10 相适应的法律条款，使各项法律法规既具有现实的可操作性，又有较强的前瞻性。在制订过程中，要充分发扬民主，既充分听取专家、学者的意见，又多渠道，广泛地听取社会各界尤其广大人民群众的意见。权力机关还应按照《立法法》的规定对备案的法规规章进行审查，加大行政立法的协调力度，防止法规规章“打架”和部门“扯皮”现象的发生。对行政治理中急需的法律法规，权力机关应及时研究制定，以消除治理中的“盲区”，使基层治理人员有法可依，监督主体有章可循。对于新法律的出台，国务院和地方人大、政府要迅速制定配套的、具体的操作办法，并尽量避免法律条文界定模糊，操作性不强，自由裁量幅度过大等问题，给依法行政以准确、权威的依据。
4、理顺体制，切实规范行政行为。这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政治理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，我国现行的执法体制存在的政事不分，政企不分，层级职责不清和执法交叉过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，逐步建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期、逐级逐人、严厉认真、11 实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部治理的配套制度，严格实行错案追究制度。随着政治体制尤其是行政治理体制改革的不断深入，在条件适当的时候，也可以考虑建立若干支综合行政执法队，此后再考虑建立若干个行政业务审批局和一个综合执法局，进而从根本上将行政的决策与执行、行政审批与治理、行政处罚与执法等等区别开来，分离开来，以完善和规范行政运行机制，建立民主、公正、法治与服务的公共行政，实现行政治理民主、法治、科学、高效的现代化目标。
5、深化改革，不断提高行政执法队伍的整体素质。依法行政，说到底是要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各级各类行政机关及其公务员去“依”、去“行”。因此，提高行政机关执法队伍的整体素质，直接关系到依法行政的实现。首先，要按照“三个代表”的重要思想要求，加强对行政执法队伍的思想政治建设，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观，自觉地贯彻依法治国方略，自觉地推行依法行政；第二，要努力提高行政执法队伍的业务素质。要有针对性、经常性、多渠道地对行政执法人员进行业务培训，定期、不定期地进行考核，促进行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力；第三，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、12 辞退等具体制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制，改善现有行政执法队伍的结构。
6、强化监督，努力形成有效的行政监督机制。权力必须受到监督机制制约，否则会导致滥用。一是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程度及后果明确清楚，便于操作，有效落实。二是要加大其他外部监督的力度。党的监督、民主党派的监督、司法机关的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于人大监督这个中心的基础上形成监督合力。比如司法机关的的监督，要从体制上解决司法机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大司法审查范围，赋予司法权以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的起诉资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提出诉讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。国家应尽快制定《新闻法》以及相关的法律，以保障舆论机构获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督一个重要渠道、重要手段。只有这样，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的切实推行。
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