全面解读地方政府性债务新政

第一篇：全面解读地方政府性债务新政

全面解读地方政府性债务新政

城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。

《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。第一，什么是地方政府性债务？

“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止2014年12月31日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。

第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？

地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

不过从2015年1月1日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。

截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿）。

第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？

地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

存量担保债务认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？ 地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。存量救助债务仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后不再新增。

担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。2地方政府性债务如何分类处置？ 《预案》对于地方政府性债务风险，按照“分类处置”的方式进行处置，也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。这也是《预案》发布的一个重要目的，就是为了划定地方政府偿还债务的边界。地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。

而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。

非政府债券形式的存量政府债务

所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有2014年12月31日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。

而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。债权人同意在规定期限内置换为政府债券

如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。这里有几个问题需要明确一下： 第一问，规定期限是什么？

楼继伟于2015年8月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。也就是说，《预案》所说的规定期限是指在2017年12月31日以前。

第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？ 根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。根据《合同法》第八十四条规定，“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”。

也就是说，只要债权人同意置换，地方政府债务范畴内企事业单位举借的债务，是可以转移给第三方（地方政府）的；同时根据《预案》的要求，地方政府必须承接这部分债务。第三问，怎么认定“债权人同意”？

这里主要考虑企业债券债权人怎么“同意”。

在现有的公司债、企业债和交易商协会的非金融企业债务融资工具相关规则中，均设置有债券持有人会议制度，对于发行人拟变更债券募集说明书约定条款、拟变更债券受托管理人，担保人或担保物发生重大变化，作出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项必须召开债券持有人会议。除募集说明书有特别规定外，债券持有人会议决议生效方式一般需要占债务融资工具总表决权半数以上通过。

以债务融资工具为例，一般条款为：（1）除募集说明书另有约定外，出席持有人会议的债务融资工具持有人所持有的表决权数额应达到本期债务融资工具总表决权的三分之二以上，会议方可生效。（2）持有人会议决议应当由出席会议的本期债务融资工具持有人所持有的表决权的四分之三以上通过后生效。

第四问，“置换为地方政府债券”是什么含义？ 由于《预案》并没有具体解释这一段文字，结合答记者问以及《合同法》第八十四条，我们认为，所谓“置换为地方政府债券”是对“企事业单位将偿债义务转移给地方政府”的一种表达方式，由于地方政府仅能通过发行地方政府债券进行举债，因此在承接了相关偿债义务之后，需要将这部分债务转化为地方政府债券的形式。

也就是说，债权人同意“将偿债义务转移给地方政府”，就意味着同意将其所持有的债务“置换为地方政府债券”，但根据我们的理解，这并不意味着债权人必须持有地方债（等同于定向置换），也可以接受公开发行地方债募集的资金（对应本金部分），相当于提前偿还。

其中一个证据是，根据全国人大预工委2015年底发布的报告，2016年到期的地方政府债务为2.8万亿；而截至2016年10月底，通过公开形式发行的置换类地方债的规模已经超过2.9万亿，意味着存在将公开发行地方债资金直接用于偿还提前到期债务的情况。

但是考虑到定向置换地方债的规模（2016年前10月累计发行1.46万亿），“置换为地方政府债券”主要还是通过“定向置换”的形式，直接将债权转化为地方政府债券；同时还有小部分是直接提前到期偿还现金。

具体形式取决于地方政府、企事业单位和债权人的协商，按照《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号），“地方各级财政部门应当提前与存量债务债权人、债务人等沟通协商，做好偿债相关准备工作，尤其是置换未到期存量债务的，必须提前与债权人协商一致”。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。如果债权人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接偿还责任，那么从2018年1月1日起，地方政府将不再承担偿还责任，即使某项债务被纳入地方政府债务范畴以内，2018年以后也将丧失这种地位，对应的地方政府债务限额由中央收回，相应调低地方政府的债务限额。最终的结果就是，2018年1月1日开始，地方政府债务的唯一存在形式就是地方政府债券。存量或有债务

存量或有债务包括2014年12月31日以前形成的担保债务或者救助债务。两种不同性质的债务，地方政府承担的法定偿还责任不同。存量担保债务

由于担保债务不属于地方政府债务，按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。存量救助债务

存量救助债务同样不属于地方政府债务，对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

按照新预算法以及财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理，“对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”。也即是说，当地方政府需要对存量担保债务和存量救助债务承担代偿时，需要将代偿部分纳入地方政府预算管理，占用相应的地方政府债务限额，在限额内安排发行地方政府债券置换。

2015年1月1日以后发生的违法违规担保债务

除了以上各类债务外，虽然新预算法已经禁止地方政府对外提供担保承诺（除外债转贷），但是实际上依然存在违法违规担保承诺，可能会形成新的或有债务（担保债务）。对于这部分担保债务，参照存量担保债务的方式执行，地方政府需要清偿最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一的债务。

但是需要注意的是，首先需要认定确实存在违法违规的“担保承诺”，也就是说，即使债权人拿到了所谓的“政府承诺函”，如果没有明确表示出“承担不可撤销的连带担保责任”或者“代为清偿”的意思，仅仅表示“不让债权人在经济上蒙受损失”，这种“承诺函”并不构成“保证担保”。按照最高法院在中国银行香港有限公司和辽宁省人民政府以及葫芦岛锌厂的保证合同纠纷当中的认定，这种“承诺函”是不会得到支持的，也就是说不会构成“担保债务”，地方政府不需要承担任何赔偿责任。3城投债怎么办？

回到债券市场，城投债怎么办？我们还是需要回到分类处置的框架中。

2014年以前发行、2017年之前到期的城投债，虽然我们无法确认是否被纳入地方政府性债务体系，但是由于债务置换对于城投的潜在增信，这类城投债将依然具有比较强的金边属性，估值调整压力不大。

2014年以前发行、2018年以后到期的城投债，需要观察地方政府或者债务人是否存在置换为地方债的需求，如果存在这种需求，表明是被纳入地方政府债务范畴内。

然后就是观察城投债债权人是否同意置换，同意的话，将享有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。

总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。

2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。

另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。4风险提示

城投债提前置换普遍展开，对城投估值造成冲击。

第二篇：浅谈地方政府性债务审计工作

浅谈地方政府性债务审计工作 2013-3-21 10:26 杨华

由于地方建设性融资需求过快增长，客观上形成了地方政府性债务。为控制债务规模、防范金融风险，中央下发对地方政府融资平台约束性措施，分级次、分摸清政府性债务的规模、结构，深入分析债务成因和偿债风险，揭示和反映债务管理中的突出问题，促进规范政府性债务管理，提高债务资金使用效益，健全风险控制机制。

地方政府性债务听起来与普通百姓关系不大，实际上关系密切。比如政府进行的项目建设，特别是民生工程，多是举债而来。但是，地方政府借债不一定是坏事，关键是看效果。对于地方大力举债而且多以土地作为抵押的情况，这种形式目前已经很普遍。地方政府性债务的整体风险还在可以控制的范围内，尚没有达到危机状态。然而，现在也必须开始介入地方政府债务的管理，以消除隐忧加强管理防范风险。针对大家普遍关心的“地方债有多大规模，将会造成什么风险”等问题，地方政府性债务的规模到现在仍然没有权威的统计数字。这主要是地方政府性债务的认定标准还没有形成一个共识，同时没有统计指标体系。从大量的审计信息中可以看出，一些地方政府性债务包袱日益沉重，债务风险日趋加大，给地方经费的持续发展带来潜在的隐患。这是由于某些地市经济基础薄弱，自然环境恶劣，公共产品水平极其低下，经济发展实力薄弱，产业结构单一，非农产业产出所占比重低下，地方经济发展滞后，长期以来不断投入发展，可产出效益不明显，这是形成政府性债务的根本原因。另外，由于这些债务发生年代久远，这期间单位领导及财务人员更迭频繁，原欠债单位有的破产或改制，有的债务人已死亡或离开本地无法联系，债权人模糊不清，合同约定的使用及还款计划也不清楚，使债务清理核实起来很艰难。

通过进一步摸清地方政府性债务规模、结构、资金投向、管理现状等情况，分析地方政府性债务的偿债责任归属，分类评价政府性债务的偿债风险，有针对性地提出加强和规范地方政府性债务管理、有效防范和化解债务风险、维护财政安全的审计意见和建议，为宏观决策提供依据，充分发挥审计在维护经济安全、防范财政和金融风险、保障经济社会健康运行方面的“免疫系统”作用。

一是严格控制政府性负债建设行为。对政府性负债建设项目，由同级发展改革（计划）、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。

二是建立政府性债务归口管理制度。对各级政府及其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。

三是科学编制政府性债务收支计划。各级政府根据建设需要和承受能力，在编制财政收支预算的同时，要编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。四是着力完善政府性债务偿还机制。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，各级政府不得负债建设。要设立相应的偿债准备金。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%—8%，有条件的可适当提高提取比例。偿债准备金由财政部门实行专户管理，不得截留、挪用。

五是加强项目财务监督和绩效评价。财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完成后，财政、发展改革（计划）等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。

六是构建政府性债务风险预警体系。建立政府性债务报告制度，对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立债务风险监测指标体系，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。

七是切实加强组织领导。政府要建立健全政府性债务管理工作责任制，各级政府主要领导为第一责任人。政府性债务情况要纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。

第三篇：《加强地方政府性债务管理的意见》的解读

10月2日，国务院发布《加强地方政府性债务管理的意见》，落实新预算法相关规定，建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制，坚决制止违规举债，切实防范化解财政金融风险。记者采访有关部门和专家，对意见内容进行了解读。

省级政府为举债主体，只能发行政府债券，限定规模及用途

意见的一大亮点，是明确了举债主体、举债方式、举债规模以及举债程序，进一步规范了地方政府债务资金的使用，并通过建立风险预警和完善应急处置等落实偿债责任，着力解决地方政府性债务“怎么借、怎么管、怎么还” 的问题。意见明确，经国务院批准，省级政府可以适度举债，市县确需举债的只能由省级代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。

地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。

在规范地方政府债务资金使用上，意见也作了严格规定：一是限定债务用途。债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。建立对违规使用债务资金的惩罚机制。二是纳入预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。

如何落实地方政府偿债责任？意见明确指出，划清政府与企业、中央与地方的偿债责任。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

同时，还要建立风险预警机制和完善应急处置预案。定期评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。当地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。此外，还要完善政府综合财务报告、考核问责、政府信用体系建设、债权人约束等各项配套制度。

修明渠堵暗道，加快建立地方政府举债机制，坚决制止违规举债 “允许地方政府发债不是全面放开，而是要加强管理，有堵有疏。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，在法律的框架下允许地方政府适度举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际的通行做法。长期以来，由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，地方政府举债缺乏“明渠”，主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务。这不仅难以有效发挥政府信用低成本融资的优势，还导致了局部地区风险加速积累。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。

“意见明确规定，地方政府债务不得通过企事业单位来举借，举债方式只能发行政府债券。”乔宝云表示，依法将公开发行债券作为地方政府唯一举债渠道，有利于增强财政透明度，促进经济长远健康发展，对于提高国家治理能力和水平具有重要意义。

“防范债务风险，规模控制是核心内容。”财政部预算司有关负责人介绍，从国际经验看，各国主要采取上级控制和市场约束两种手段。市场化程度高、联邦体制的国家通常以市场约束为主，上级控制为辅；市场化程度较低、单一体制的国家通常以上级控制为主，市场约束为辅。在我国现阶段，市场对政府约束偏软，难以实现主要依靠市场约束地方政府举债。因此，对地方政府债务规模实行限额管理，勒紧债务风险的“缰绳”，是十分必要的。

妥善处理存量债务，确保在建项目资金，力促改革平稳过渡

在原法律框架下，地方政府可以通过银行贷款等方式为保障性住房、公路、水利等举债。现在禁止地方政府通过银行贷款等方式举债，会不会影响这些领域建设？

对此，财政部预算司有关负责人解释说，尽管新修订的预算法限定了地方政府举债方式，禁止通过银行贷款等方式举债，但地方政府仍可以为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券或者将一般债券资金用于这些领域，增加新的资金来源。同时，意见积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资，参与公益性项目建设。另外，对融资平台公司在建的公益性项目，也允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。目前，在地方政府的存量债务中，政府债券只占很小一部分，大部分债务是通过融资平台举债或通过企业发债，这些资金利息高、期限短，用于基础设施等周期长的建设项目，属于资金错配，地方政府偿债压力大。意见还明确，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区发行地方政府债券置换。对项目自身收入不够偿还债务的，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。

“以2013年为例，政府债券的平均融资成本在4%左右，远低于其他融资方式。允许发行地方政府债券置换存量债务，有利于减轻政府利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”清华大学经济管理学院副院长白重恩表示，更重要的是，通过置换可以使原来五花八门的政府性债务，逐步由单一规范的政府债券替代，这将大大降低地方政府债务风险。

白重恩强调，防范和化解地方政府债务风险，必须改变 “重借不重还”现象，一定要把责任落实到人。意见提出建立风险预警和考核问责机制十分必要，谁违规举债、加大了债务风险，谁就应当承担责任。“考核问责要动真格，当预警机制发出信号，表明一个地区处于债务高风险状况时，就要及时查找原因、追究责任。如果等到风险爆发再问责就太晚了，一旦造成危害和损失将很难弥补。”

延伸阅读

政府性债务风险总体可控

据测算，政府总负债率为39.43%，低于国际通行60%的负债率控制标准 “从我国经济发展基本面和全国政府性债务审计结果看，目前我国政府性债务风险总体可控。”财政部预算司有关负责人表示。

从经济基本面看，我国经济长期向好的基本面没有改变，我国政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。中央政府对债务管理一直采取审慎原则，只要严格加强管理，依法合理控制政府性债务增量，我国政府性债务就不会出现大的风险。

从审计结果看，截至2012年底，全国各级政府负有偿还责任的债务19.1万亿元，负有担保责任的债务2.8万亿元，可能承担一定救助责任的债务5.9万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务9.6万亿元，负有担保责任的债务2.5万亿元，可能承担一定救助责任的债务3.8万亿元。2007年以来，各全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，按此比例折算，全国各级政府需要偿还的债务为20.5万亿元，其中，地方政府需要偿还的债务为10.7万亿元。由此可以测算出，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，分别按照2007年以来各由财政资金实际偿还的最高比率19.13%和14.64%折算，总负债率为39.43%，低于国际上通常使用的60%负债率控制标准这一参考值。全国政府外债占GDP比率为0.91%，远低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。

第四篇：地方政府性债务问题

地方政府性债务问题：成因、影响和对策

【摘要】近年来，随着经济的发展和城市化进程的加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度，资金需求旺盛。而地方政府财力有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的选择，并且债务规模不断扩大。本文首先简单描述了我国地方政府性债务问题，然后具体分析了地方政府性债务问题形成的原因，并简介其对社会和经济的影响，最后探讨了防范和化解地方政府性债务风险的具体对策。

【关键词】地方政府性债务；分税制；政府职能

近年来，地方政府为支持经济发展，缓解财政压力，推进公共服务建设，通过政府投融资杠杆大量举债，有效地促进了经济快速发展。但是伴随高速膨胀的债务规模，地方政府性债务潜在的风险也不容忽视。审计署对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政 府部门和机构、6576 家融资平台公司、54061 个其他单位、373805 个项目和1873683 笔债务进行审计的结果表明，我国

地方政府性债务总体规模较大，截至2010 年底，除54 个县

级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性

债务余额共计107174.91 亿元，同时，地方政府偿债压力差

别较大，省、市本级和西部地区债务风险较为集中。深入分

析地方政府性债务的成因，探索解决和化解我国地方政府

性债务风险的治理之策乃当前宏观调控和经济管理之要务。

地方政府性债务具有特定的内涵，依据审计署的定义，地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构），经费补助事业单位，公用事业单位，政府融资平台公司，其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）建设形成的债务。当前，地方政府性债务问题成为了社会热点问题。要找到应对地方政府性债务问题的对策：首先，我们要分析债务现状及原因，只有找到原因，才能对症下药；其次，要全面探讨地方政府性债务问题的经济和社会影响，并提出相应对策。

一．我国地方政府性债务问题现状

中国地方政府性债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1978年~1992年，中国经济转轨的前期阶段，地方举债受到严格控制。1992年以后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府性债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府性债务迅速膨胀。在1998~2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府性债务迈入“大跃进”阶段。其间，地方政府性债务呈现债务规模庞大，扩

张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样；债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，以及国内积极财政政策的施行，中国地方政府性债务呈现城投债井喷的新态势。我国地方政府性债务余额的规模与增速如图1所示。

二．地方政府性债务的成因

（一）分税制改革不彻底

１９９４年的分税体制改革提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是这一改革遗留了很多问题。最为突出的是，造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者是间接地借入债务。

（二）政府职能转换不到位

地方政府大量举债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革滞后，政府职能转换不到位。政府应该是公共服务的提供者和管理者，政府的职能应该主要集中在增进地区的公共服务、完善公共服务设施和提高管理水平等方面，但是现在还有一些地方政府的施政理念仍停留在“建设型”政府的阶段，相对于服务，更热衷于搞经济开发建设；部分政府资金违背公益性和市场经济原则，投向竞争性、盈利性的非公益性行业和领域。特别是一些地方在推动本地基础设施建设方面，沉溺于“大而全”，超标准建设、超前建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障；另一些地方大肆举债搞形象工程、政绩工程，浪费人力物力。

（三）施行积极的财政政策导致债务增加

国家增加国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施，因此，银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款，最终偿债责任会落到地方政府的头上。地方政府配套的资金，大多也通过投资公司之类的经济实体从多渠道融资，地方财政投入很少，这也形成了地方政府的债务。另外，国债转贷给地方部分，地方政府还必须还本付息。尤其是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券等积极财政政策来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。

（四）债务监管机制不完善

目前我国许多地方已经制定了债务管理的办法和制度，但是在执行过程中存在落实不到

位的问题。一是债务没有完全纳入预算管理，债务计划编制不完整；二是债务审批缺乏严格程序，偿债准备金提取不够或者没有提取，债务管理缺乏统一、协调的机制，出现分散管理、多头举债的现象；另外很多地方政府还未建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制，也没有建立信息报告制度，对债务潜在风险的关注不够。此外，财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制没有建立起来，没有把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。

（五）政府投融资体制改革滞后

在我国经济体制改革过程中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立，一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益，反而把改革的成本转嫁到地方政府，直接导致政府债务的增加。我国的财政金融体制不健全，受市场化程度不高、市场准入限制的影响，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。在不得已的情况下，为发展地方经济，地方政府通过银行贷款、土地抵押、发行债券、上级财政借款和工程项目欠款等方式大量举债。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。

三．地方政府性债务风险的影响

（一）扭曲了信贷市场

地方政府性债务绝大部分的资金来源于银行贷款，主要投资于基础设施建设等项目上来完成自己的政绩工程，可能一个城市没有达到规模经济的人口，却已经开始修建地铁。其收益绑定在未来宏观经济状态上而非项目本身的收益率，即未来中国如果仍将以过去的速度增长，地方政府就将获得预期的税收和土地出让收入。而具有好的投资项目的中小企业很难从银行取得贷款，这就催生了民间资本市场的利率，高利贷风险一触即发。

（二）中央货币政策可能受到限制

为了控制通胀需要采取紧缩的货币政策；但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，特别是不能简单提高贷款利率。于是，折中的方式就是采取以稳定货币供应数量和信贷占ＧＤＰ比为主的改进的货币主义政策。

（三）监管失控引发资金滥用

由于地方负债无明确法律规范，导致资金滥用现象相当普遍。滥用资金表现在一下几个方面：一是资金投向的随意性，即举债而得的资金在贷款时就没有明确用途。由此导致账目不透明、贪污腐败、挥霍浪费等问题。二是举债额度无节制，由于无具体法规及监管，地方政府倾向于尽可能多的举债，而银行深信“政府信用”，供需关系稳固，于是出现债务规模

持续扩大化。

（四）损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机

政府信用是社会信用的基石，地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资者与消费者的信心，阻碍了投资和消费。近几年来，地方政府性债务规模持续扩大，2010年末地方政府性债务余额中，2011年~2013年期间到期需要偿还的债务额为5.68万亿元，占到债务余额总量的53%，未来2~3年偿债压力将会较大。一旦发生地方政府性债务违约现象，将会损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机。

四．对策分析

地方政府性债务作为政府干预经济的一种手段，在一定范围内，对经济发展和财政运行有良好作用，可以实现既定政策目标。但超过一定的度，则会严重影响国民经济运行的各方面。因此，必须对地方政府举债行为进行规范化管理，以发挥其积极作用而消除其负面影响。

（一）进一步完善财税体制

从体制因素看，1994年确立的分税制财政体制造成的中央与地方事权财权不对等是目前地方政府性债务规模过大的根本原因。因此，进一步完善改革我国的财税体制才是治本之道。中央与地方事权与财权的对等划分、加大中央转移支付以及探索地方政府发行债券等，将会从根本上缓解地方政府负债过高的问题。另外，把地方政府性债务纳入预算体系，记录和反映地方政府性债务规模、用途，都是财税体制完善的方向。

（二）转换政府职能，建设服务型政府

使地方政府的职能彻底从建设型政府向公共服务型政府转换。首先，要将地方政府的职能定位为教育、医疗卫生、市政道路桥梁等基本公共服务，政府财力也应集中解决上述问题。其次，地方政府应从经营性交通设施、盈利性领域和行业实现逐步退出，特别是要改革投资体制、行政审批体制，逐步放宽职业教育、社会医疗、交通设施、金融服务业等的投资门槛，破除行业垄断，为吸引民营资本、社会资本和外资搭建投资平台。

(三)理顺财政投融资体制，允许有条件的地方政府自主发债

改革预算法，建立健全地方政府融资体系，允许地方政府根据经济条件适当发行相应类别的市政公债，这样有利于提高地方政府融资的透明程度和规范性，２０１１年１０月２０日国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发行债券，这项政策不仅将减轻其偿债压力，也有利于拉长债务的偿还期限，连接市场的流动性和地方政府的资金要求。尽管自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内，与“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的自主发债仍有不小距离，但从中央代发地方政府债过渡到试点地方自主发债，意味着地方政府将更多地参与到政府性债券的发行中来。另外，应放宽市场准入限制，加大保险、担保、期货等民间风险经营机构发展力度。

（四）创新和完善债务监管机制

创新和完善债务监管机制有利于控制我国地方政府性债务持续较快的增长，应做到以下几点：一是将债务完全纳入预算管理体系，完整债务计划编制；二是严格债务审批程序，敦促地方政府建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制；三是建立财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制，把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。并探索建立地方政府性债务信息报告制度，规定地方政府每年须向中央政府汇报财政账户收支情况。

第五篇：关于地方政府性债务审计的思考

关于地方政府性债务审计的思考 2013-3-25 11:26 闫波

一、客观分析债务成因，确定审计工作思路

（一）财政体制改革滞后是地方政府举债根源

1、政府间财权与事权划分不合理。由于1994年分税制财政体制改革不彻底，导致地方财权与事权不对称，造成了地方财力紧张，加剧了地方政府性债务的规模扩张。当地方政府无法在体制内找到收支缺口的弥补途径时，于是转向体制外，借债由于其易于操作而被广泛使用，导致地方政府性债务大量累积。

2、转移支付制度存在缺陷。首先，转移支付制度没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款的随意性大，资金分配不公平；其次，一般性转移支付比重较低，不利于县乡政府根据实际情况进行统筹安排。可见，目前我国地方政府的财政缺口，难以通过转移支付弥补，地方政府举债是财政体制不完善的必然结果。

（二）经济发展方式落后引发地方政府举债冲动

现行经济增长方式存在缺陷，经济增长过渡依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱，投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要动力。2010年我国国内生产总值增长10.3%，其中，投资拉动了5.6个百分点，贡献率为54.8%。对于以“吃饭财政”为特征的地方政府，要加大公共投资力度，只能将筹集资金的眼光转向融资平台。而以公有制为主导的基本经济制度和以国有控股为主要特征的银行治理现状，使得地方政府在举债方面缺乏约束，举债动机强烈。

（三）现行行政管理体制强化了地方政府举债意愿

1、政府管理职能转变相对滞后。这些年我国进行了几轮行政管理体制改革，但政府管理机制仍未满足市场经济发展的需要。行政效率不高状况一直没有得到根本的改善，财政支出压力较大，加上政府绩效评估体系不完善，使得地方政府不计成本、效益及风险，盲目举债进行建设的非理性行为有增无减。

2、官员考核问责制度存在缺陷。一方面，在地方财力非常紧张的情况下，地方政府官员只有突破已有的预算约束大举借债，才能在较短任期内取得显著的政绩；另一方面，官员决策问责制度还未形成，问责范围狭窄，问责重点在经济、安全生产、环保等领域，而不包括政府债务，造成了官员个人决策成本低，举债意愿强烈。

二、加强债务风险分析，明确审计工作重点

（一）举债决策机制不规范，债务规模盲目扩大

一方面，举债决策主体多元化。由于缺乏严格的审批程序，导致举债决策主体分散，有的项目举债权在发改委，有的在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理。由于很多项目不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，导致存在大量不规范的举债形式；另一方面，债务项目评估制度有待完善。由于举债缺乏长远规划和严格的可行性论证，致使举债规模不受限制，更多地体现为领导意志，大量举债

资金不仅投资于基础设施、公共设施等建设领域，还涵盖部分竞争性领域，地方财政也相应承担了大量偿债风险。

（二）监管机制失效，债务风险逐步累积

长期以来，由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识，因此地方债务监管制度的建设严重滞后，缺乏有效的债务风险监管机制，主要表现在两个方面：一方面，由于地方政府对债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况。加之，地方政府以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不但增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也加大防范和控制债务风险的难度；另一方面，地方政府性债务的监管职能分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的监管权限和侧重点也不同，不仅达不到规范管理的效果，在很大程度上降低了债务资金的使用效益，导致地方政府无法真正全面准确地掌握自身负债信息。

（三）偿债机制不健全，偿债压力不断增大

基于政府信用的地方政府融资相对于市场经济主体融资具有无可比拟的优势，债务融资的便利直接影响地方政府对债务资金的使用效率，导致重借轻还，忽视偿债能力，对债务资金的投向和运营缺乏长远规划，造成资源低效使用。随之而来的巨大的还本付息压力，地方财政状况会因此不断恶化，严重影响财政运行的稳定。加之，大部分地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大多借助于政府信用或政府担保取得银行贷款，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上。一旦地方投融资平台发生资金链条断裂，将会把风险直接转嫁给商业银行，势必造成金融风险的不断累积。

三、研究风险防范对策，提升审计建议深度广度

（一）建立健全债务管理体系，强化债务监督机制建设

1、开辟规范的融资渠道，尽快起动地方债券的试点工作。由于受《预算法》约束，地方政府没有举债权，无法通过直接债务融资获取资金。各地政府为了满足地方财力需要，通过各种变通手段，如以开征各种基金、转移土地出让金等各种隐蔽途径举债，其结果是直接增加了地方债务的风险。而只有开辟规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的举债渠道，改善政府负债结构，分散政府债务过度集中的风险。

2、加强债务日常管理，实现地方政府性债务的良性循环。首先，出台相应的债务管理制度和实施细则，强化对地方政府举债行为的约束，着重解决多头举借、多头管理的问题，保证债务收支集中和管理透明；其次，加强对举债项目的计划管理，对举债项目进行严格的财政审评，建立政府债务统计制度，统一债务口径，加强对政府债务的动态监控，尽快探索建立债务风险预警指标体系，从整体上对债务风险进行分析评估，防范和控制债务风险的发生。

3、健全债务偿还机制。各级地方政府要结合预算编制改革，多渠道筹资建立偿债基金，合理确定偿债基金的规模，规范偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度，保证每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿还债务，如按财政总支出的一定比例提取、债务项目效益提成等，加强地方财政的后备资金，合理调整债务规模、化解偿债压力。

4、积极发挥审计专业化监督作用。—方面，通过推动绩效审计和行政首长经济责任审计相结合，促进科学控制政府债务的规模，提高政府融资平台的还款能力。对政府融资平台项目要坚持跟踪审计的做法，将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。另一方面，加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制。明确：纪检监察机关做好对整改不力的单位追究有关责任人的工作；组织部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位考核的重要内容；财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞；审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改落实，防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改等问题。

（二）加快推进财政体制改革步伐

1、合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府性债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步核定中央和地方政府，地方各级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模

2、进一步健全完善政府间转移支付制度。优化转移支付手段，提高一般性补助所占的比重，规范专项补助；简化和归并目前过多的专项拨款种类，逐步将专项补助的部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范周内，以提高地方政府统筹分配财政资金的能力；同时，以实现公共服务水平均等化为目标，改进现行财政转移支付方法，打破现时维护既得利益的分配格局，逐步采用因素法确定转移支付数额。