浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

第一篇：浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

市审计局

所谓地方政府性债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位、政府融资平台公司和相关单位举借或政府提供直接或间接担保以及在特定条件下需由负有政府偿还或担保或救助责任的内外债务。划分为三种类型：一是政府或财政直接借款或转贷的应负有偿还责任的债务；二是政府或财政出具承诺、担保的政府应负有担保责任的债务；三是除上述情况之外，政府应当负有救助责任的债务。

一、地方政府性债务的成因

经济社会发展的客观需求与当地地方政府有限财力之间的矛盾以及庞大的事权与有限的财权的不对等是政府性债务形成的最直接、最主要的原因。近几年来，国家提出了“保增长”、“保民生”“扩内需”等战略要求，实施了“西部大开发”、“应对金融危机”和“灾后重建”等一系列战略措施。各地通过加大对政府公共产品和基础设施的投入，更加注重于各种财力对经济社会发展的支撑作用，有力地促进和保持了当地经济社会各项事业的快速发展。但是在提升当地经济发展的过程中，相对应的却是地方政府性债务的累积。而形成地方政府性债务不外乎归集为体制性、政策性等诸多原因。

（一）财权与事权的不对等，致使政府性债务成为必然。

1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。很多地方成了“吃饭财政”，有的地方甚至难以满足供养人口的基本需要，许多地方政府都较为严重地依赖中央政府安排的一般性转移支付来应付基本开支需要。而地方政府负有的“全能性”和“无限性”责任，又加剧了财政支出责任向三个方面转移，最终反映为政府性债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。一些本来应由中央支出建设的民生工程，如病险水库整治，校舍安全工程、农村饮水工程等，也由地方政府安排50%以上的资金配套。而地方财力难以为继，迫使地方政府也只能通过设立政府融资平台公司向银行举债解决，导致地方政府基础设施建设和公用事业建设债务信贷化。如近几年来，各地为配合国家对农业、水利、教育和卫生等诸多投资和国家制定了4万亿拉动内需投资计划，因地方配套的举债占居了整个地方政府性债务的很大比例。二是支出责任向行业和部门转移，一些地方财力只能满足政府基本运行所需，各种基础设施建设和条件的改善，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，如教育、卫生和交通巨额支出等，从而加剧了部门举债。三是支出责任向后期转移，由于当地财力收入有限，加之设施项目时间要求紧，部门无赖只有向银行举借或拖欠工程款，表现为债务向后期转移，日积月累形成了恶性循环。

（二）政府主导发展模式导致了债务问题的产生。

目前，地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式，社会公共产品的提供主要还是由政府主导。许多本应通过市场中来解决的问题还得更多的由政府来挑大梁，而过多的职能相对于却是贫乏的财力。加之，近几年来，在国家加快城镇化建设步伐的大背景下，又加剧了城市化进程与资金客观需求的矛盾。在地方财力有限的情况下，城市建设和公共服务领域的投入仅靠政府一家来担任，进而造成政府性债务的大量堆积。

（三）现行干部考核体制和政策，造成政府负债人为扩大。

由于现行政债考核体制的影响，催生了很多地方领导干部扭曲的“政绩观”、“负债观”和“攀比观”，单纯地追求GDP的增长，而忽视偿债风险，有的地方呈现出 “谁的借钱多，谁的政绩越大，自已借钱别人还，前任借钱后任还”的病态机制。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，这种偏狭的政绩意识在一定程度上助长了地方政府的大量举债。

（四）债务管理机制的缺失。

目前，很多地方政府还缺乏对债务风险的有效防范和管理，举借机制尚不健全。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重，形成各部门的实施项目各自为政、多头举债、分散使用、财政兜底的局面。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，存在拍脑袋项目，超计划、超预算的问题多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是偿债意识不强，债务举借、偿还、规模控制和风险预警工作不得力，很多地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。

（五）各种政策风险的转嫁。

随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，各种政策和社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多属中央的政策导向风险已转移成地方财政的实际负债。

二、化解地方政府性债务的策略

（一）针对存量和增量，区别对待，妥善处理。

当前化解地方政府性债务，首先要妥善处理好债务的存量。从建立和完善偿债机制入手，增加地方政府偿债能力。对地方政府性第一类债务，要明确其偿债资金来源，结合偿债期限制定中长期偿债计划，科学合理地筹措偿债资金，不断加快经济发展，扩大财政收入来源，调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。同时对因国家惠民政策项目地方配套形成的债务，区政府及相关部门要积极向上级反映负债的真实情况及财政状况，争取中央、省级政府重视，从政策上扶持或对惠民政策的配套资金负债部分进行化解。对第二类债务本着“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，制定切实可行的偿债计划，将控制化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，督促按期清偿，如期化解担保风险。对三类债务应通过加强管理，密切关注债务资金的使用投向，科学评估偿债水平，从化解偿债风险入手，做到防范与合理引导相结合，促使其债务风险内部化。同时在化解地方政府性债务的机制上，要健全政府性债务化解的激励约束机制，提高基层部门化债的积极性。可借鉴“普九”债务激励办法，由中省财政设立化解地方性债务的专项补助资金，增加对地方化债的奖补，缓解县级财政化解压力。二要有效控制债务增量。在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范政府举债行为。要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。要根据经济发展、财政收支、政府债务的状况，加强对各类债务要进行充分的事前科学论证，包括对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等，明确举债范围，严格控制政府性债务的新增规模，按公共财政的理念选择举债或担保项目，合理安排债务结构和资金的使用方向，对一些急于要上，社会效益高，而政府财力一时满足不了的公共项目，可以在一定的规模内进行举债或者担保。但要严格规范融资担保和抵押行为，严格执行国家相关规定，制止地方政府违规担保承诺行为。要以市场的办法来减少政府对上述公共项目的举债投入，坚持“资源变资产、资产变资金、资金再投入”的经营理念，广泛引进外来投资者，多渠道筹措建设资金；要紧紧抓住国家实施西部大开发的机遇，积极争取国家和省上有关部门的支持，减轻城市建设资金短缺的压力。

（二）健全债务监管机制。

本着地方政府性债务要真正实现举债有序、用债有度、放债有制、收债有力、偿债有源的总体要求。

1．建立规范的债务管理制度。目前政府的债务管理制度尚不健全，未制定科学规范的地方政府性债务管理制度，未对地方政府性债务管理机构加以明确，未对安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。因此，目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。

2.制定规范的债务管理措施。地方政府举债建设涉及发展规划、财政、金融、政府融资平台等单位和部门，因此，建议成立专门的政府性债务决策管理机构并明确管理职能和管理措施：如发展规划部门要研究制定城市发展规划、论证和安排年度投融资和建设计划、研究确定政府投融资平台的发展定位。财政部门要编制年度债务收支计划，对全部政府性债务实行预算管理，多渠道筹集资金建立偿债基金，对债务风险比率等参数进行实时监控，并合理调度资金确保到期政府性债务及时偿还。银行业金融机构要规范信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核，使融资项目符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用整体规划要求，并切实监督贷款单位按规定用途使用资金，防止债务资金的挪用和混用现象。政府融资平台要完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力，同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。

3、强化规范的风险防范手段。地方政府既要充分利用举债发展地方经济，促进城市基础设施建设和改善民生，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资本金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩取得贷款等。在偿债环节，财政部门应当设立偿债准备金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金；另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保项目单位严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方举债融资机制。

1、加快政府职能转变。将地方政府的“全能”和“无限”职能，转变到政府的社会管理和公共服务职能上来，重点改革以GDP为核心的政绩指标考核机制，谈化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，找准政府的定位，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，改变以GDP为核心的政绩指标考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。

2、合理确定地方政府的财权和事权。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，从根本上解决地方政府在事权和财权上不对等的问题。同时，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

3、从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基，尽快落实地方政府的“一级财权”。要探索规范的地方政府的举债制度，赋予地方政府“一级债权”。随着中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其它融资渠道，在其他配套改革没有相应跟上的情况下，国家探索建立规范的地方公债制度已成为必要。

4、示范和引导地方政府探索运用、吸纳社会资金投向公共领域的多种方式，以解决不断增长公共产品需求和财政资金有限性之间的矛盾。

（四）健全政府性债务化解激励机制，强化绩效考评。

建议中央、省财政部门设立“地方政府性债务化解激励专项补助资金”，继续加大对下级财政的转移支付力度，缓解下级财政困难，从根本上解决化债问题。同时，加大对债务绩效考评力度，针对项目申报立项、贷款、资金到位、资金使用等环节进行定期绩效考评，做到动态、全面掌握债务项目整体情况，强化债务资金管理责任主体绩效意识。对组织管理不力、项目效益不佳、违规使用资金的项目，相应今后不再安排。

（五）建立政府债务监督体系，防范债务风险。

建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计。项目竣工后，必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。加强舆论监管，要设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督。纪检(监察)部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。

第二篇：浅谈地方政府性债务审计工作

浅谈地方政府性债务审计工作 2013-3-21 10:26 杨华

由于地方建设性融资需求过快增长，客观上形成了地方政府性债务。为控制债务规模、防范金融风险，中央下发对地方政府融资平台约束性措施，分级次、分摸清政府性债务的规模、结构，深入分析债务成因和偿债风险，揭示和反映债务管理中的突出问题，促进规范政府性债务管理，提高债务资金使用效益，健全风险控制机制。

地方政府性债务听起来与普通百姓关系不大，实际上关系密切。比如政府进行的项目建设，特别是民生工程，多是举债而来。但是，地方政府借债不一定是坏事，关键是看效果。对于地方大力举债而且多以土地作为抵押的情况，这种形式目前已经很普遍。地方政府性债务的整体风险还在可以控制的范围内，尚没有达到危机状态。然而，现在也必须开始介入地方政府债务的管理，以消除隐忧加强管理防范风险。针对大家普遍关心的“地方债有多大规模，将会造成什么风险”等问题，地方政府性债务的规模到现在仍然没有权威的统计数字。这主要是地方政府性债务的认定标准还没有形成一个共识，同时没有统计指标体系。从大量的审计信息中可以看出，一些地方政府性债务包袱日益沉重，债务风险日趋加大，给地方经费的持续发展带来潜在的隐患。这是由于某些地市经济基础薄弱，自然环境恶劣，公共产品水平极其低下，经济发展实力薄弱，产业结构单一，非农产业产出所占比重低下，地方经济发展滞后，长期以来不断投入发展，可产出效益不明显，这是形成政府性债务的根本原因。另外，由于这些债务发生年代久远，这期间单位领导及财务人员更迭频繁，原欠债单位有的破产或改制，有的债务人已死亡或离开本地无法联系，债权人模糊不清，合同约定的使用及还款计划也不清楚，使债务清理核实起来很艰难。

通过进一步摸清地方政府性债务规模、结构、资金投向、管理现状等情况，分析地方政府性债务的偿债责任归属，分类评价政府性债务的偿债风险，有针对性地提出加强和规范地方政府性债务管理、有效防范和化解债务风险、维护财政安全的审计意见和建议，为宏观决策提供依据，充分发挥审计在维护经济安全、防范财政和金融风险、保障经济社会健康运行方面的“免疫系统”作用。

一是严格控制政府性负债建设行为。对政府性负债建设项目，由同级发展改革（计划）、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。

二是建立政府性债务归口管理制度。对各级政府及其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。

三是科学编制政府性债务收支计划。各级政府根据建设需要和承受能力，在编制财政收支预算的同时，要编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。四是着力完善政府性债务偿还机制。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，各级政府不得负债建设。要设立相应的偿债准备金。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%—8%，有条件的可适当提高提取比例。偿债准备金由财政部门实行专户管理，不得截留、挪用。

五是加强项目财务监督和绩效评价。财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完成后，财政、发展改革（计划）等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。

六是构建政府性债务风险预警体系。建立政府性债务报告制度，对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立债务风险监测指标体系，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。

七是切实加强组织领导。政府要建立健全政府性债务管理工作责任制，各级政府主要领导为第一责任人。政府性债务情况要纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。

第三篇：“六招”化解地方政府债务风险

“六招”化解地方政府债务风险

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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。

债务的缘起

那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。

中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。

债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:

一是外国政府贷款6.35亿元。

二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

三是国债转贷5.19亿元。

四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。

五是农业综合开发项目1190万元。

六是企业改制贷款4500万元。

在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

六大化解路径

如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。

对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。

推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。

对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。

不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。

修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。

上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。

我国政府债务的演变

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我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。

进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

按照我国纳入预算管理的财政赤字和债务统计口径的测算,2008年我国赤字率约为0.6%。债务依存度和债务负担率均在国际约束线内。从总体上看,2009年中国国债余额占GDP的比例约为20%,财政赤字占GDP的比例预计在3%以内,我国的综合国力能够承受。

第四篇：地方政府债务成因风险出路

地方政府债务成因、风险、出路

【摘 要】近年来，地方政府债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化

2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。

1.我国地方政府债务成因分析

中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。

地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。

2.我国地方政府债务风险分析

无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

3.解决我国地方政府债务的思路

解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：

3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。

3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。

3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。

3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构

借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案

总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

参考文献：

[1]贾康、白景明.完善财政体制寻求基层财政解困治本之策[J].现代财经，2002，（1）.[2]金永军等.2009年地方债：制度博弈的分析视角[J].财经科学，2009，（10）.[3]陶雄华.试析中国地方政府债务的债券化[J].财贸经济，2002（12）：28-30.[4]王俊.地方债务的当前风险[J].人民论坛，2010（1）：34-35.作者简介：李国锋（1970-），男，山东莱芜人，博士研究生，研究方向，财税理论与政策；

马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。

（作者单位：中央财经大学

财政学院）

第五篇：我国地方政府性债务风险与化解方案探析

我国地方政府性债务风险与化解方案探析

摘 要：十八届三中全会提出了“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，着力防控债务风险是2014年的经济工作的重点之一，8月份，《预算法》修正案审查通过，9月底，国务院办公厅印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号文件，以下简称《意见》），随着二者的出台，中央政府对加强地方政府性债务管理工作进行了一次全面部署。本文主要对当前我国存在的地方性债务风险进行有效的分析，并结合当前的风险、政策给出具体有效的解决方案。

关键词：地方性债务；风险分析；政策建议

一、当前我国地方性政府债务的风险分析

（一）规模增长过快造成地方性债务偿债压力增大。根据国家审计署2013年12月30日发布的审计报告显示，截至2013年6月年底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，较年初增长13.09%；负有担保责任的债务为2.67万亿元，较年初增长7.22%；政府可能承担救助责任的债务为4.34万亿元，较年初增长15.12%。以上数据表明，地方政府债务规模增长速度过快、土地出让收入增幅下降等原因导致地方政府偿债压力加大以及地方政府通过信托、融资租赁等方式变相融资等现象突出。

（二）债务公开不透明，难以掌握政府债务真实情况。据数据显示，在我国地方政府债务公开上，只有14个城市公开了相关数据，占城市总数的4.2%，政府债务普遍存在债务透明度偏低、监管口径不统一、专业性差、统计信息缺失和管理不集中等问题，因而无法对政府的债务作出常规的测评和监管，更难以全面掌握政府债务的真实情况。

（三）期限配置不合理，增加贷款违约风险。2014～2015年是地方偿债的高峰期。根据统计表明，4.2万亿元地方债即将到期，地方政府面临着大批量债务集中到期的巨大再融资压力。政府贷款主要用于基础设施和城镇化建设，投资数额大，但是这些项目修建期限长，建成后收益率低，债务偿还往往只能通过再融资来解决，长期下来，负债逐渐增多。当前地方政府采取的应对措施主要包括：建立债务的防范预警机制、加强专项资金的监管力度、削减财政预算等，但成效不显著。

（四）融资平台是地方政府债务的主要来源，政府债务风险加大。截至2013年6月底，我国地方债务总额为17.89万亿元，其中主要包括地方政府、事业单位和融资平台公司的债务。从构成地方债务的主体来看，其中有6.96万亿元来自于地方融资平台，而地方政府对这其中的58.47%的债务负有直接偿还的责任，总量约合4.08万亿元。从地方融资平台的运营结构方面来看，地方融资平台存在政企不分、公司治理落后、资本金虚增、资产负债率高且偿还能力弱等问题可能加大政府债务的风险。

二、化解地方政府债务风险的政策建议

（一）调整债务结构，保证地方政府性债务的合理增长。防止地方性债务的持续走高和风险积累，关键是要转变经济的发展方式和优化经济的结构。当前我国城镇化、基础设施改善的发展空间仍然很大，地方政府的债务融资需求较大，因此我国在地方政府性债务融资过程中需要有效甄别，建立合理的债务模式，避免不必要的地方债务，有效控制债务总量的同时，保证地方经济的均衡发展。

（二）落实政府性债务监督体系，防范债务风险。严格按照《意见》要求，规范地方政府债务行为，划清企业和政府的债务界限，设立一套控制有度、管理有方、监督有力的监管体系，公开债务发行和偿还情况，及时发现问题，把隐性债务显性化，接受社会监督。

（三）加强对存量债务的管理，解决资金期限错配风险。一是规范政府融资平台。各部门要对高成本的存量债务进行有效的分类处理，优化债务的期限结构，有效化解地方的债务风险；银行业等金融机构要加强对融资平台公司的贷后管理工作；财务部门、发展改革部门、金融机构等要加强对融资平台募集资金引流、监管，建立政府地方债务融资平台的管理和风险预警机制。二是建立期限债务的清理偿还机制。综合考虑政府的财政、项目收益、债务主体、债务用途等各方面因素，依照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，分门别类处理政府的债务。三是建立政府债务的总体规划，做到科学借债与有序还债。根据债务风险预警的情况，一方面政府要作出债务总规模和债务结构的中长期规划，根据大环境经济形势、政府建设项目的收益状况及政府财政承受能力，建立起政府债务的总体筹资规划。政府债务的总体筹资规划要做到高瞻远瞩，要具有科学性、创新性、安全性、可行性。确保政府债务借得恰当、用得正确、还得舒心。另一方面政府要制定债务的偿还计划，安排好偿还来源，让债务处于一个合理的负担水平。

（四）积极拓宽融资渠道，创新融资模式。为了有效防止风险聚集，地方政府应积极寻找多种融资模式，一是积极推广使用PPP融资模式，鼓励社会资本通过PPP模式更多进入公共服务领域，激发市场活力；二是鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化融资方式参与公益性项目建设；三是健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资改革，发展并规范债券市场，提高直接融资的比重，推动中国金融机构格局的转变。

参考文献：

[1] 王娜.我国地方政府性债务风险的成因及其法律规制[J].成都行政学院学报.2012（05）

[2] 赵?B.关于加强我国地方债管理的政策研究[J].金融纵横.2013（02）