乡镇债务的制度成因及其化解

第一篇：乡镇债务的制度成因及其化解

乡镇债务的制度成因及其化解

陈本凤

[摘要] 当前乡镇债务已影响着乡镇经济的可持续发展和农村社会的稳定, 而有关制度是乡镇债务产生的根源和关键所在。本文就乡镇债务产生的制度成因进行了较全面分析, 并提出相应的化解措施。

[关键词] 乡镇债务 制度成因 化解对策

乡镇财政是我国财政体系中的最低一级, 也是我国财政的基础环节。乡镇财政的状况, 一方面将影响整个国家的财政状况, 另一方面又关系着乡镇经济的可持续发展和社会的稳定。而目前我国乡镇财政状况却不尽人意, 主要表现为负债乡镇比重高,债务规模大, 债务种类多。因此, 如何化解乡镇债务已是中央和各级地方政府当前急切需要解决的问题。要有效化解乡镇债务, 必须首先对乡镇债务的成因进行分析, 然后有针对性地采取化解对策。虽然乡镇债务的成因很多, 但笔者认为制度成因是关键。本文就乡镇债务的制度成因进行分析, 并提出相应的化解对策。

一、我国乡镇债务的制度成因 11 不彻底的分税制财政体制

笔者认为, 不彻底的分税制财政体制是乡镇债务产生的根源。首先, 从表象看, 我国1994 年开始实行不彻底的分税制财政体制, 而乡镇债务也主要起于1994 年, 之后, 乡镇负债面越来越大, 负债金额越来越高。其次, 从深层次看, 现行不彻底的分税制财政体制必然会导致乡镇财政的负债:(1)税种的划分不彻底, 决定乡镇财政收入来源少。由于我国实行的是不彻底的分税制, 所以, 税种的划分不彻底, 主要表现为: 一是同一税种因企业性质不同而划为不同的财政收入, 如中央直属企业所得税归属于中央财政收入, 地方企业所得税归属于地方财政收入, 金融保险企业营业税属于中央财政收入, 地方企业营业税属于地方财政收入。二是存在共享税种, 即同一税种的收入一部分归中央财政, 一部分归地方财政, 如增值税75% 归中央,25% 归地方。由于税种划分不彻底, 致使财政收入形成不合理, 往往是把一些收入高、稳定且征收容易的税作为中央固定收入, 如关税、中央企业所得税、金融保险企业营业税等。而把一些收入低、不稳定且征收困难的税作为地方固定收入, 如地方企业营业税、地方企业所得税、个人所得税、农业税及其附加等。同时, 在中央、地方共享税中, 中央分享大部分, 地方分享小部分, 如消费税全部归中央, 增值税75% 归中央、25% 归地方, 况且地方所得的25% 还要在地方各级政府之间分配, 而乡镇政府往往在25% 中只占小头。这样, 由于税种划分不彻底就决定了作为基层的乡镇财政收入来源非常少而负债。

(2)各级政府的事权和支出范围的划分不明确,使乡镇财政收不抵支。分税制财政体制的实施, 必须建立在明确界定各级政府事权和支出范围的基础上, 再根据事权与支出范围划分财权, 确定各级政府的财政收入来源, 使事权和财权相适应。而我国现行的分税制, 只对中央政府和地方政府的事权和支出范围作了笼统规定, 对地方各级政府之间事权和支出范围没有作具体明确的规定。因此, 在实施中, 地方政府往往是财权尽量上收, 事权尽量下放,作为最基层的乡镇当然处于最不利的地位。这样, 致使乡镇的财权较小, 所承担的支出责任却很大, 财政支出与财政收入不相适应, 从而造成乡镇财政收不抵支。财政转移支付制度的不完善

财政转移支付制度是为了弥补分税制财政体制的不足而建立的一项制度, 它本身是我国分税制财政体制的有机组成部分。其基本目标是促进地区间基本公共服务和基础设施建设的均等化, 客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。也就是说, 如果分税制下乡镇财政收入少, 就可以通过转移支付从中央或上级地方政府获得一部分转移性财政收入。但是, 由于我国目前的财政转移支付制度还很不完善, 使乡镇政府所能获得的财政转移支付收入很少且不稳定, 这也是乡镇负债的重要原因。其不完善性主要表现为: 一是转移支付形式不规范。现行的转移支付形式主要有税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等, 但各种转移支付形式的政策指向不明确、不规范, 使乡镇获得的转移支付收入不稳定。二是转移支付中专款太多, 随意性大。我国目前的转移支付范围广, 几乎涉及所有预算支出科目。同时, 很多专项支出缺乏依据和制度约束, 随意性很大, 结果反而使偏远落后的乡镇得到的专款少, 经济发达的乡镇得到的专款多, 从而不能很好地平衡分税制下财政收支不均状况。目前, 我国西部地区乡镇债务状况比中东部地区更为突出, 也说明转移支付制度没能很好地发挥其平衡作用。

农村金融制度失误的历史遗留

改革开放后, 由于农村金融制度不能满足农村经济发展的需要, 于是在20 世纪90 年代初先后在全国各地建立了农村合作基金会和储金会等组织,虽然它们是从事金融业务的组织, 但又未划归金融部门管理, 从而使其经营活动失控, 最终导致金融风险的产生。1999 年, 中央便决定取缔“两金”并进行彻底清理整顿, 当时为了保证农村社会的稳定,对确实无法解决的资不抵债部分, 中央拨出了再贷款专项资金予以解决。绝大部分乡镇主要就是通过再贷款专项资金进行解决的, 而且金额较大, 所以,乡镇债务中至今还有较大金额的中央再贷款负债。

九年义务教育制度的普及实施与检查

1992 年, 我国全面实施九年义务教育制度, 而农村是普及义务教育制度的重点和关键。为了使农村能够全面普及九年义务教育制度, 要求各乡村必须达标, 并且进行全面检查验收。但是, 很多乡村由于教育设施和教学条件不能满足普及九年义务教育制度的要求, 为了检查能够达标, 便突击性修建学校、引进教师等, 以改善教育设施和教学条件, 从而使乡镇欠下大笔债务。一般来说, 教育越是落后的地区, 财政越是困难, 所以, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查所负债务至今未能偿还。

农村税费制度的改革 世纪90 年代后期, 我国农业发展缓慢, 农民负担不断加重, 农民收入增长呈现下降趋势, 影响着农业和农村经济的发展。为了促进农业和农村经济的发展, 便对农村的税费制度进行调整与改革。2000 年开始取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;调整农业税和农业特产税政策等, 这样, 就使乡镇财政收入相应减少。2003 年开始又对农村税费制度进行深化改革, 取消农业特产税并从2004 年起, 逐步降低农业税税率, 5 年内全部取消农业税。实际上, 很多省市2005 年就全部取消农业税了, 自然又使乡镇财政收入进一步减少。虽然, 有财政转移支付来贴补, 然而财政收入要大幅度增长却很困难, 而随着经济的发展, 财政支出增长加快,这样在财政收入增长困难的条件下而支出增长加快, 必然会使财政运行困难, 从而产生负债。

乡镇干部的任用制度存在缺陷

一是乡镇主要干部任命、任期制度存在缺陷。乡镇主要干部, 包括书记、副书记、镇长、副镇长的任命、任期都是由县委县府决定, 而且往往是一届期满就要作调整, 这样, 乡镇主要领导便产生短期行为, 而且不需要对其行为后果负责。于是, 一方面对财政资金挥霍浪费, 另一方面, 不管财政偿还能力, 毫无顾忌地负债。二是对乡镇主要干部的考核制度存在缺陷。对乡镇主要干部的考核主要看政绩, 而政绩又片面强调形象工程, 而且, 乡镇主要干部的政绩考核情况将直接关系着其届满时的去向。因此, 乡镇主要干部为了突出政绩, 为届满提升创造条件, 不惜负债大搞形象工程。三是乡镇一般干部的任命无监督约束机制。乡镇一般干部的任命往往是乡镇主要领导说了算, 这样, 乡镇主要领导们的三亲六戚以及各种关系户都想方设法安排到乡镇工作, 使乡镇机构臃肿, 人员膨胀, 人员经费支出大幅度增加, 从而导致负债。

乡镇财政资金使用缺乏有效的监管制度

一是财政预算缺乏监督。本来乡镇财政的预算应由乡镇人大进行监督, 但乡镇人大代表主要是由村干部组成, 而村干部又直接由乡镇管。这样, 乡镇人大很难起到监督的作用, 使预算流于形式, 预算执行随意性大。二是日常的财政支出缺乏有效的监督与管理。在乡镇财政的日常支出中, 往往由乡镇主要领导说了算, 没有进行科学的管理, 也没有严格的监督和审计制度, 使得财政资金的日常开支过大, 从而造成负债。据了解, 很多乡镇一年仅招待费、小车的运行费开支往往在一百万元左右, 这在乡镇财政支出中占不小比重。三是离任时无严格的审计制度。作为乡镇主要领导, 在任期满后应该对其任期的账务进行严格审计, 但是, 现在乡镇干部离任时却根本不对其进行审计, 致使一些乡镇干部在任时肆无忌惮地开支财政资金, 从而造成负债。

二、乡镇债务的化解对策 11 进一步完善分税制财政体制

(1)合理划分各级政府的事权和支出范围。首先, 合理划分中央政府和地方政府的事权和支出范围。一般来讲, 全国范围受益的公共品支出应由中央政府负责, 如国家外交、安全、中央国家机关的运转、协调地区发展、实施宏观调控等支出以及由中央直接管理的事业发展支出;如果仅是地方受益的支出则应由地方政府负责, 如地方机关的运转、地方经济和地方事业的发展等。其次, 合理划分地方各级政府的事权和支出范围。现行的分税制没有具体划分地方各级政府的支出范围, 使地方各级政府在事权和支出范围上讨价还价, 而乡镇政府在讨价还价中处于最弱势地位, 使得乡镇政府承担的责任大, 支出范围广。如果国家具体划分了省、市、县、乡镇的具体支出范围, 假定该级地方政府的财政收入不能满足财政支出的需要, 就可以通过财政转移支付制度来平衡。这样, 既可以避免乡镇负债, 又可以协调各地经济社会的发展。

(2)合理划分税种, 保证乡镇财政支出的需要。根据各级政府的事权和支出范围来合理划分中央税、地方税及中央地方共享税, 以保证各级财政的需要。根据当前分税制税种划分存在的不足, 应该保证各级政府都有稳定的财政收入来源, 可以将共享税的划分比例作适当的调整, 使乡镇分享比例提高, 其它税种调整一部分作为乡镇财政收入, 以增加乡镇财政收入来源, 这样, 才能保证乡镇财政支出的需要。

(3)在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。我国现行的分税制是不彻底的分税制。彻底的分税制是在合理划分事权的基础上将税种彻底划分中央税和地方税, 不存在共享税, 而且地方政府具有立法权。如果所划分的地方税种不能满足地方财政的需要, 地方政府有权根据实际情况制定地方税法, 这样, 地方政府就不会负债。很多发达国家实行的分税制就是彻底的分税制。我国可以在进一步完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡, 既有利于理顺中央与地方的分配关系, 又有利于地方经济社会的发展。改革调整转移支付制度

一是确定科学合理的转移支付形式。应该明确转移支付的政策目标和功能, 科学合理地确定财政转移支付形式, 使转移支付形式科学化、规范化。二是建立科学合理的均等化公式。应该根据各种政策目标, 建立科学的均等化公式, 同时规范转移支付程序, 建立转移支付的约束制度, 使转移支付科学化、程序化, 从而使乡镇财政分配公平合理。

清理债务, 区分类别, 分类化解首先必须对乡镇债务进行彻底清理, 确定统一分类标准, 然后按照统一标准进行分类, 再根据债务类别有计划地采取相应的化解对策。对由于办企业、上项目所负债务或为其担保所负债务, 需要进行剥离, 对还在经营的企业, 其债务就划转到企业头上;对未经营的企业或项目, 可以对企业或项目的资产进行彻底清理, 通过转让或拍卖的方式来抵偿债务;对20 世纪90 年代由于农村金融制度的失误和普及义务教育制度形成的债务, 可以由乡镇以上的各级地方政府和中央政府通过财政转移支付予以逐步化解;对于公益性的基本建设负债, 可以由乡镇以上地方政府按比例予以化解;对拖欠职工工资、奖金形成的债务, 由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。41 建立合理的乡镇干部任命制度, 不断提高干部素质

一是对现行乡镇主要干部的任命、任期制度进行改革, 使一些乡镇干部安心地、长久地在乡镇工作, 而不是为了“镀金”。二是采取多种形式、多种途径, 提高乡镇主要干部的思想和业务素质, 让他们树立正确的政绩观, 立党为公, 执政为民, 切实群众办好事、办实事。同时, 通过各种培训学习,提高其对财政的管理水平和能力, 使财政资金发挥最大的效用。三是改变政绩评定标准。把农村经济结构调整、农村经济的发展、农民收入水平的提高以及乡村消赤减债、生态环境保护等作为考核乡镇干部政绩的重要指标, 以改变政绩考核只注重形象工程的做法。四要切实关心乡镇干部的政治待遇和经济待遇, 让他们无后顾之忧, 安心乡镇工作。51 建立健全乡镇财政的监督管理制度

一是建立日常监督检查制度。由县财政、纪检、监察等部门组成乡镇日常财政收支的监督部门, 每年定期对乡镇财政收支进行检查, 督促乡镇日常财政收支的合法性和规范性。二是建立乡镇主要干部离任时的审计制度。乡镇主要干部调离乡镇时, 要对其在任期内的财务收支及债务进行严格的审计,对违法和不符合财经纪律、制度的行为要追究其责任, 且建立债务终身责任追究制度。三是建立新增大型项目的审批检查与公示招标制度, 提高财政资金的投资效益。凡是乡镇新增大型项目, 如修建、维修、购置和新办公益事业等, 必须实行报批制度, 由县财政初审后报县政府审批, 对已批准的项目由财政部门进行跟踪监督。同时, 对大型项目实行公示和招标制度, 以接受群众的监督, 从而提高财政资金的投资效益。

来源:农村经济 , 2006,(01).

第二篇：化解乡镇债务的几点建议

近年来，乡镇过度负债的状况已成为制约乡镇经济发展、阻碍农村税费改革进一步深入推进的重大问题，同时也严重影响着乡镇政府机关的正常运转。

据统计，截至2004年底，南通市138个乡镇含如皋开发区、如皋港开发区累计负债达到306571万元，镇均2221万元。其中：负债1000万元以下含1000万元的有33个，负债1000—2000万

元含2000万元的乡镇有46个，2000—3000万元含3000万元的有30个，3000万元以上的有29个。其中，按种类分：贷款44599万元，占负债总额14.5％；财政借款66761万元，占负债总额21.8％；欠单位款103733万元，占负债总额33.8％；欠个人款54140万元，占负债总额17.7％；欠村组款25256万元，占负债总额8.2％；其他负债12082万元。按负债用途分：发展经济负债112171万元，占负债总额的36.6％，其中：兴办企业负债43808万元，占负债总额14.3％；兴办工业园区基础建设负债58213万元，占负债总额19％；兴办农业项目负债10150万元。兴建公共设施及社会公益事业项目负债96749万元，占负债总额31.6％，其中：城镇基本建设负债14592万元，学校建设负债31815万元，道路建设负债26013万元，其他建设负债21914万元。基本运转负债32057万元，占负债总额的10.5％，其中：借款发放工资25555万元，占负债总额8.3％；欠发省标工资及地方补贴6502万元，占负债总额2.1％。合作基金会欠款64883万元，兑付合作基金会欠款负债61108万元，尚欠农民股金3775万元，占21.2％。经初步调查分析，乡镇负债问题由来已久，成因复杂，具有普遍性、数额大、时间长、偿还难的特点。究其因，既有客观因素，也有主观因素；既有政策上的因素，也有管理上的漏洞；既有体制上的缺陷，也有行政行为上的不规范。随着偿债高峰的来临，乡镇偿债的压力越来越大。

化解乡镇债务应从以下几方面着手：

一、统一思想，要提高消化乡镇负债重要性的认识。各级党委、政府要高度重视、统一思想，要充分认识到乡镇债务的危害性和化解债务的迫切性。债务的进一步恶化，必将拖垮基层财政，弱化政府职能的发挥，阻碍农村经济的发展，同时也影响基层干部和群众的工作积极性，不利于整个社会的长治久安。为此，各级要达成共识，要把化解乡镇债务作为全局性的工作来抓。树立“增收是政绩，消负减赤也是政绩”的观念，克服“发展靠借钱，政绩靠举债”、“前人借钱，后人还债”的思想，维护政府信誉，促进地方经济持续、稳定发展。

二、对现有债务实行分类管理，落实相关减债化债责任。对于乡镇因发展经济而举借的债务，由举债乡镇自行承担，待经济发展后逐步消化；对于农村公益设施建设所举借的债务，其中因上级政府出台政策要求乡镇配套资金而产生的债务，上级财政要给予适当的补助，如现行的农村五项实事政策。乡镇自主实施的农村公益设施建设，相关债务由乡镇自行承担。对于合作基金会债务，首先，一律实行停息降债，其次要落实相关责任，因上级政策缺陷而形成的债务，由上级财政承担一定的债务；因乡镇内部违规操作、管理不善造成的债务，由乡镇自行承担。

三、制订政府举债规范性文件，加强举债监管。政府要明确规定财政部门归口管理本级政府债务，并建立责权利相结合的债务管理体制，实施债务预警机制，推行偿债责任追究制度，加大约束力度，特别是对党政一把手要加大考核力度。要按照科学发展观的要求，正确处理好负债额度与经济发展需要、财政承受能力三者之间的关系，在充分考虑到财政承受能力的前提下，通过适度负债，有力地推动地方经济科学、协调、可持续发展。严控债务规模，做到举债有度，还债有源，防范和化解财政债务风险。

四、建立偿债准备金制度，对政府债务实行预算管理。乡镇每年从预算中安排一定的资金，建立政府偿债准备金，有计划地逐年消化债务。在编制部门预算时，要一并编制债务偿还预算，通过预算手段逐步消化债务。

五、进一步完善和规范财政分配体制。上级财政要给县乡两级倾斜政策，从政策和制度上给予基层财政充裕的财力，规范转移支付制度，给予乡镇政府必要合理的资金补助。上级制定政策要充分体察各地实情，具体情况要区别对待，实事求是。乡镇政府向上借款用于处理社会历史遗留问题的，上级应减、免、延，或停息。

六、加速乡镇行政机构改革。要真正“转换职能，精兵简政”，从根本上消除政府包揽过多，干预过分的格局，“七站八所”以及学校的事业单位改革要力求规范，最好由省制定政策标准，全省统一实施。大力压缩财政供养人口，有效地遏制和削减行政事业经费的开支。

七、推行综合预算，乡镇所属部门资金全部实行集中统管。采取统一支

第三篇：乡镇债务的构成及成因

乡镇债务的构成及成因

——以荆门市为例

王习明 贺雪峰

乡镇一级的债务主要包括5块：政府债务、教育债务、非教育战线的镇直各事业单位债务、乡镇企业债务、城镇建设债务。我们在分析乡镇债务时，之所以将后两项也考虑进去，是因为目前J市相当数量的乡镇企业早已破产了，但其债务还没有按破产法清算，债权人在习惯上将乡镇政府当做这些已经破产但没清算的乡镇企业的债务清偿人；城镇建设是乡镇政府出面筹资兴办的，其债权和债务最终也应该由乡镇政府负责。

本部分所指的乡镇教育债务没有计算村办小学和县直中学所欠债务；镇直各事业单位只包括镇财政拔款的事业单位。

一、债务数量及其构成

1、行政债权债务的构成

乡镇政府的债权由要求与农村合作基金会放给农户的小额借款有关。J市农村合作基金会于1992年开始在一些乡镇建立，1996年J市大部分乡镇建立了基金会。1990年中期开始，银行和信用社出于资金运行安全的考虑，不再单凭乡镇政府的信誉而向乡、村两级贷款。基金会仗着自己是市、县政府部门的直属机构，又与乡镇政府有着特殊关系（基金会的职工大多是市县领导的亲友和乡镇领导的家属），以为依靠行政力量是不怕收不回贷款的，以高于银行同期贷款利率向农户、村组贷款，其中相当部分贷款花在了扶植种养大户和调整产业结构上，而调整产业结构和扶植种养大户大多失败，因此贷款无法收回。基金会便无法按时兑付到期的存款，便引发了群体上访等事件。市政府为保稳定便下令基金会于1999年7月13日始停业清理，并成立了由主管农业的副市长牵头的“市清理整顿农村合作基金会工作领导小组”，县、乡两级也成立了相应的机构。当时，市、县两级领导小组要求“必须由当地乡镇党委、政府于2000年元月13日前负责收回等额剥离的农户股金单”和“万元以下的农户种养业借款”。（见荆基办发[1999]14号文件“关于抓紧做好当时前农村合作基金会清理整顿工作有关工作的通知”。）乡镇依靠行政手段收回了一些，还有些无法收回，便成为了政府的债权。因此，这些债权绝大多数都是死帐，能收回的不到20%。如果S县B镇到2001年3月止仍有230.11万元基金全投放资金未收回，其中经县法院、镇、法庭和镇接管分中心核定，宣布完全无法收回的有128.73万元，占未收回投放资金的56%。三县相比，G县乡镇政府的平均债权最高，就是因为G县在1990年中后期基金会向种养专业户的投放的资金更多且成功者不多。

乡镇政府债务主要由三部分构成：①是兑付基金会所形成的。市清理整顿农村基金会工作领导小组要求，基金会的兑付自2000年开始，分三年三期兑付完毕，首期兑付在2000年4月底前结束，首期兑付不得低于总额的30%。兑付资金主要来自于市、县专项拔款，凡万元以上的批准手续齐备确实用于产业结构调整而又确实收不回的贷款由市县拔款偿还，万元以下小额贷款产生的资金缺口，由乡镇自筹资金解决。乡镇财政本来入不敷出，只有借钱兑付。这大约占S县乡镇政府总债务的一半以上，占G县乡镇政府总债务的2/3以上。

②是修建的宿舍楼所的债务。这大约占乡镇政府债务的四分之一。1997年前后各乡镇为了最后一次享受标准价宿舍，都集资兴建了高标准的宿舍楼，面积最大的套间超过140平方米。这些房屋集资款后来都变成了债务。③是兑现行政人员和教师工资所形成的债务。这在S县尤为突出，大约占乡镇政府债务的1/4左右。从1999年下半年起S县大部分乡镇财政便没有足够的钱发财政全额供养人员的基本工资（指工资表中除地方补贴或单位自筹330元之外的工资），其原因是1999年大幅度增资，其增资部分是中央财政出70%，地方财政出30%，但仍然超过了S县大多数乡镇财政的承受能力。2000年，拖欠教师工资的事引起了中央的高度重视，S县只好找省、市财政借钱回来让各乡镇借回去补齐教师和行管人员的基本工资，S县各乡镇政府又多了一笔债务。

2、镇直事业单位债务的构成

镇直事业单位的债权也大多是收不回来的，主要由乡镇企业的借款和种养大户的借款构成，它们大多是应政府的要求借给乡镇企业扩大生产规模和种养大户进行产业结构调整而形成的。但因乡镇企业生存下来的不多和种养大户赚钱的很少，这些借款大多成为死了的债权。少数债权是单位附属企业的应收款。

镇直事业单位的债务构成及形成时间我们可以以A镇为例进行说明。

A镇财政拔款的事业单位（教育除外），有水利站、卫生院、兽医站、计生办、林业站、农技站、财政所、农机站、经管站、文化站、广播站、水产站12个，根据各单位的自报材料统计，2000年底累计净债务达到569.4万元。平均每个单位净债务47.45元。其构成及形成年代如下：

表二略

表二的债务总计为586.5万元，这与S县镇直事业单位债务的平均数相等，大于2000年底的累计净债务569.4万元，是因为表二没有减去2000年的还款。从表二可以看出，镇直事业单位债务形成的时间主要集中在1993年（占17.05%）和1997—1999年（占52.51%），1993年主要是借款建办公楼和建企业，1997—1999年的债务主要是因集资修宿舍楼而形成。这与笔者在其他乡镇的访谈相吻合。这可能与1993年前后兴起的投资办厂热和1997—1999年的房改政策出台有关。

必须指出，A镇财政拨的事业单位在计算自己的净债务时，没有考虑1993年—1996年期间政府强行要各单位向银行贷款兴办工厂和开发基地所形成的债权债务，同时，A镇镇直事业单位在计算自己的净债务时，也没有包括拖欠职工的工资款，这一方面是由于A镇农民负担较S县大多数乡镇轻，各单位的拨款和规费收入还能到位，拖欠职工工资不严重；另一方面是因为县、乡两级政府都不允许各单位借钱发工资，不承认因发地方补贴而形成的债务。

按债务的资金来源分，镇直事业单位的债务主要是欠单位和个人的借款、基金会和银行的贷款、未付清的工程款。（见表三所示。）

表略

3、教育债权债务的构成

乡镇教育的债权主要包括：①未收回的学校的工厂、农场、店铺的承包费、出租款或拍卖款；②未收回的学校合并后变卖校产和变更所有权而形成的应收款；③学校以集体的名义借给厂矿企业的钱。三者所占的比例因乡镇教育债权数量的大小而异，凡债权在100万元内的以第①类构成为主；凡债权超过300万元的以第②类构成为主，而且债权数量越大第②类构成的比例就越高；债权在100万元以上的大多含有第③类债权。

从表一可以看出，S县乡镇教育的平均债务远远高于G县和Z县，是G县的4倍多和Z县的近3倍。以下以A镇的成人学校、中心小学、一中、罗集小学为例，分析教育债务的形成。(表四略)表四显示，1994年“普九”前，学校的债务很少，1994年—1998年的“普九”达标验收是学校债务形成的主要原因，占学校债务的80%左右；1998年—2000年借款付拖欠教师工资所形成的债务占学校债务的将近10%，这些情况与我在S县其他乡镇调查的情况相符。不过大部分乡镇已在2000年通过借款将拖欠教师的基本工资补齐了，使学校的债务转化成了政府的债务。S县乡镇教育的债务重在很大程度上与“普九”有关。

为了迎接“普九”验收，S县于1994年开始进行大规模的建校，要求所有镇直中学和中心小学都要建教学大楼、实验大楼、宿舍楼并要配备300米环形跑道的操场和价值几十万的实验仪器，建校要有资金，乡镇政府便出台文件由学校按各村学生数收教育附加费，并允许找学生收取集资费，在1994年—1997年相当一部分的乡镇初中每年要找学生收取各种费用合计1500多元。找学生收的钱仍不够用，有关部门便要求借钱达标，并将此做为考核乡镇一把手的主要内容，公开宣传“不会借钱的干部不是好干部”。在强大的压力下——不借钱就不能通过验收，就会被戴上“不重视教育”的帽子，不会被提拔重用；也在利益的驱使下——借钱建校不仅可增加政绩，而且还可取得数万元的工程回扣，各乡镇政府的主管领导和各学校校长到处借钱来扩大教育基建规模和提高学校的配备标准。经过5年的建设，至1998年，S县先后通过了市、省、国家的“普九”验收和复查，并获得了“湖北省实验教学普及县”等一系列荣誉。教育部门成为最有吸引力的部门。一些乡镇教育的干事和乡镇中心中小学的校长成为乡镇出手最大方的人。

S县因“普九”而形成的教育债务超过了亿元。需要说明的是，“普九”的债务并不仅仅因为建校和配套实验仪器，还有相当一部分是因为乱发钱物和大吃大喝大送而造成的。“普九”期间验收多，加班补助和奖励也特别多。1995—1997年两学年，某教育组平均每人每年所发补助奖金达到了2万元，共支出40万元。某镇初中也在这两学年内共发补助奖金200万元，达到每个教师每年平均1万元。“普九”之际的吃喝送礼费也特别高，当时一个不到1000名学生的镇初中每年花在领导和教师吃喝上的公款要超过20万元，每年给相关部门的送礼费也要以万元计，这些开支大多以合法名目上了帐。

③乡镇行政事业单位人员的工资标准由国家统一制定但资金要乡镇财政和行政规费支出的工资制度。要保持支付平衡，就必须使支出的增长速度与收入增长速度相一致。目前乡镇财政全额供养的只有行政、教育、财政三个部门，乡镇的农业7站和卫生院、文化站、广播站等事业单位都主要靠行政规费和服务收费来供养，财政只负责差额补贴，从收支平衡的角度来看，行政、教育、财政部门人员工资的增长幅度应该不超过乡镇财政收入的增长幅度；主要靠行政规费和服务收费供养的差额补贴单位的人员工资应该主要由单位的收入来决定。但目前这些人员的工资标准并不能由乡镇政府根据财力确定。它们都是由国家统一规定的，而国家制定的工资增长速度远远超出了J市这类农村各乡镇的财力的增长速度，中央通过转移支付下达到乡镇的工资补助又不能填补增资带来的收支缺口，乡镇政府为了兑现财政全额供养人员的工资就只有借债。那些靠行政规费和服务收费来发工资的镇直事业单位，在单位的收入小于国家的增资幅度时就只有对职工打欠条或借款发工资。

④乡镇政府的预算外收支不规范，乡镇政府预算内的收入主要指通过财政预算拨款的乡镇行管人员的工资和按人头划拨的办公费，但这笔费用很小，除了发工资外，根本维持不了正常的办公支出。A镇、B镇行政开支就可说明这一点： 表五显示，每个乡镇的办公费平均每年不到3万元，这根本与实际不相符。因为每个乡镇政府都至少有两辆小车，有九十个办公室，大多数的办公室都装有电话机，有的办公室还有打印机和传真机；每个乡镇有10多位副科级以上领导干部，大多数领导身上都带有手机；乡镇政府几乎每天都要招待客人；2000年每个乡镇政府都雇有临时工„„诸如此类的车费、话费、打印费、水电费、招待费，临时工工资绝不是3万元能够解决的。C镇一知情者透露：不计基建和工资，该镇政府1996—1998年每年开支大约100万元，2000年开支60万元。笔者曾问过其他乡镇的包括卸任镇长在内的一些知情人，他们所透露的数字也都在50万元到150万元之间，而且都认为前几年政府除工资和基建外的开支在100万元左右属正常。这些乡镇的人口都不到5万人，都有数量不等的债务。据知情者透露，在1994年以前，每个乡镇政府除工资和基建外的开支大约在40万元左右。其资金来源主要由粮食部门的奖励、乡镇企业上交的提留、农技生资等部门交的管理费组成。因为那时粮食部门的收购价比市场价要低，粮食部门在依靠行政力量完成收购任务后，按每斤1分到1.5分给乡镇政府辛苦费，每年每个产粮乡镇可收入30万—50万元；乡镇企业也能运转和赢利，一般的乡镇可从中提取10万元以上的利润，企业发达的乡镇可提取近100万元；农技生资部门专营种子、农药、化肥等农业生产资料，也可赚取不少钱，乡镇政府管理市场可收取管理费，每年一般在5—10万元。因此，那几年乡镇政府一般都有赢余，还可以用这些钱建办公楼、宿舍楼、购车等，一般不必直接向镇直单位摊派。

乡镇政府的除工资和基建以外的支出超过100万元是在1996年前后。那时乡镇的小车大多升级，乡镇主要干部也大多配了手机，办公室也有了电脑打字复印机，请客送礼的档次也提高了。1994年前在乡镇餐馆请一桌客花二百多元，都算高档次了；在1996年后请一桌客花个上千元也不稀罕；给领导送礼，在1994年前只需花百元左右买点农产品就行了；在1996年后每次送千元的现金还有点拿不出手。1996年粮价已开始下跌，市场价逐渐回落到低于国家保护收购价，粮食部门不可能象以前那样再给乡镇政府那么多辛苦费了；大多数乡镇企业开始亏损，每年上交给乡镇政府的利润也逐年减少；农技生资部门因为不能专营，参与市场竞争，不再向乡镇政府交管理费了。这时工资以外的开销主要来自于：①各单位的调控基金，每年约在30万元左右；②税费征收费用分成，每年大约在20万元左右；③克扣各种规费（如基本水费、农发基金、水面增殖费、血防统筹费、畜禽防疫费、电影统筹费等）和五项统筹等专项资金；④截留政策性集资（如农田及公路建设集资、防汛集资、教育集资）和义务工的以资代劳费。后两项的收入因国家政策的松紧和乡镇的开支大小而不同，少者10万元，多者50万元。当然，乡镇企业发达的乡镇，一般不会在后两项上打主意。乡镇政府预算外收支的不规范处就在于：开支的数目和内容不公开，收入的项目和数字不公开，既不向社会公开，也不向人代会报告，还不接受审计部门的审查，而且根本无帐可查。这不利于控制乡镇政府的开支，使得乡镇领导人在债台高筑的情况下照常坐豪华小轿车、照常用名烟名酒海鲜河蟹招待来宾，照常用公款出入高级娱乐场所；也不易于控制乡镇政府挤占挪用事业单位的专项基金，将乡镇政府的不当负担转嫁到事业单位，使本来入不敷出的事业单位债务增加。

⑤对乡镇主要领导人的经济审计制度没有落到实处。目前乡镇主要领导人的审计大多流于形式，既没有追查债务形成的原因，也没有对债务形成负有领导责任的干部建立终身责任追究制度，致使许多对不良债务形成负有领导责任的干部照常易地为官，照常被提拨重用，而且那些对形成不良巨额债务负有领导责任的干部更容易被提拨重用，因他们更有政绩——修了更多街道，盖了更多楼房，办了更多企业，挖了更多鱼池，更有行贿的资本——通过建工程得了更多回扣。S县近几年从乡镇领导人升到县级领导干部位置上的，大多来自于负债最多的乡镇。这容易产生示范效应，这也是乡镇债务屡降不低的原因之一。

第三节：乡镇债务的后果

乡镇沉重的债务给乡镇的治理和农村的发展带来了许多不良影响，主要有：

①损害了乡镇政府的信誉。乡镇包括乡镇企业、镇直机关能够筹集到借款大多靠的是政府的信誉，现在不能偿还到期债务，而且单方面地宣布停息挂帐，就会损坏政府的形象，使银行和群众不再相信乡镇领导人，因而恶化了干群关系，降低了乡镇的行政效率。一些欠债较多的乡镇的书记镇长，经常被债主包围，根本无法考虑将来的发展；有的甚至在秋收后和年终不敢进办公室，只得同债主打游击，根本无法正常工作。

②影响了乡镇教育的正常发展。目前教师工资由县直达，财政只拨发教师的基本工资，有的县如S县、Z县连工资也不能按时足额到位，根本不拨给学校任何公用经费。学校收的学杂费要全部用来还债，因为学校欠的钱大多是建筑承包商和学校教职工个人的，不能不还。学校只能强迫学生包餐，从包餐费里提取一点钱来支付教学所必需的教本资料费、笔墨纸张费和水电费，但教师每月330元的地方补贴工资和住房公积金、医疗保险金、养老保险金等单位补贴不能落实，致使许多优秀教师外流（E镇中学在2000年至2001年调走、停薪留职、外出打工的教师达到了近20人，占在职专任教师的20%），教学质量下降；教学必需的实验药品也无钱购买，致使许多实验课停开；少数学校的危房也不能维修，更不用说筹钱调整学校的布局了。同时，强迫学生包餐，还使贫困家庭的学生因交不起包餐费而辍学或富裕家庭学生因吃不惯食堂而损坏身体。

③制约了乡镇机构的改革。撤并机构，精简人员是乡镇机构改革的主要内容。乡镇各事业单位都有数量不等的债务，而且这些债务大多是向本单位和职工个人借的，少部分是拖欠职工的工资。要撤并机构就必须清偿债务，要精简人员就要将精简人员的欠款还清，因为职工被精简后必须用这些钱来维持生活或再就业；如果不偿还，职工在工作和存款无着落的情况下就会铤而走险，影响安定团结。但债台高筑的乡镇又去哪里筹集资金呢？

④扭曲了乡镇与上下级的关系。乡镇债务缠身，运转困难，既可能将这些债务摊到村组，从而加重农民负担，激化农村的矛盾，也可能等着县以上的财政拨款化解，使得本不富裕的县级财政雪上加霜，陷入危机；否则，乡镇政权会名存实亡，从而使得农村的社会秩序难以维持。

第四节：建议

综上所述，乡镇债务已成为危及乡镇政权的毒瘤，制约农村可持续发展的瓶颈，导致农村矛盾爆发的定时爆炸，必须寻找从根本上化解乡镇已有债务和防止新增债务的途径。

（1）全面清理已有的债权债务，分类处理不同的债权债务。在清理债权债务时，要详细地调查债权债务的构成、形成时间、形成原因。对于债权，要综合运用行政、经济和法律手段，依法催收。对单位借款或担保借款，要通过司法程序，按照“有钱收钱，无钱拍卖资产”的原则清收；对个人借款或提供担保的，采取行政手段、经济手段强制清缴。凡债权涉及到干部的（包括个人借款、担保借款或违反财经手续审批的借款），都必须由干部个人负责清偿或催还，在未还清之前，应该停薪停职。对于债务，应该建立债务终身责任追究制度，凡是由于领导决策失误而造成的，应该就地降职或免职，至少不能被提拨重用，如已被提拨或调往其他地方的，应该将其调回原地；如涉及到贪污受贿或行贿的，应送交司法机关审查。这样做的目的，主要是为了平息民愤，让那些因决策失误而收不回借款的群众有个说法；也是为了惩戒其他干部，让他们在决策时慎重。同时，要根据债务的性质作出不同处理：①对于乡镇企业债务，若是企业已经破产或资不低债的，要与法院、审计机关密切配合，迅速按照破产法清算，以防止集体资产的流失和借款人的利益受到更大损失；若是企业还能运转的，应划归企业，完全与乡镇脱钩；②对于教育债务，若确因建办公楼、学生宿舍楼和购置实验仪器、垫支教师基本工资而形成的，应由县财政划拨专项资金逐年偿还；若因建教工宿舍而形成的，应由住房公积金逐年偿还；③对于乡镇的其他债务，应通过清收债权、拍卖资产（包括卖车、卖门面房等）、降低开支来偿还。（2）建立科学的民主的投资决策机制和用人机制。凡是涉及到办企业、建学校、修街道和开发基地等需要乡镇投入资金的决策，都应该由乡镇政府提出详细的可供选择的几套可行性方案，交乡镇人代会讨论修改决定。凡人大决定上马的工程，应该由人大选举出专门的基建监督小组对工程的质量、进度和资金使用情况进行跟踪监督，并定期向人代会汇报。乡镇增减机构和人员要交人代会讨论决定。竞选乡镇党政一把手的要至少在该乡镇任职3年以上，以使人民群众特别是党员代表或人大代表全面了解；党政一把手也应该实行差额选举；党政一把手任期未满之前，不经党代会或人大全会同意不得调离；党政一把手任期届满时应进行详细认真地离任审计，离任审计报告要交党代会或人代会讨论通过。因为只有将领导人的任免真正交给人民群众，并严格任期制，才能促使领导人对人民群众负责，接受人民的监督；只有将离任审计报告公开并交人民群众通过，才能防止审计走过场。

（3）根据公共财政理论合理确定乡镇行政事业机构、人员和职能。首先是撤并乡镇行政事业机构，降低财政供养机构的数量。镇直的所有行政事业单位在行政管理职能都收到乡镇政府或县级主管局后变成靠经营和服务收费的自负盈亏的经济实体，与财政断钩。（详细论述见“七站八所”一节）。其次，是将乡村教育事业费支出上交县财政支付，并适当压缩教师编制，提高教师所负担学生数。（详细论述参见“乡村教育”一节）。第三，根据公共需要合理设置乡镇政府的岗位，根据岗位招聘或选举政府组成人员，以严格控制行政人员的数量。第四，重新界定乡镇政府的职能。目前，乡镇在公安、教育、税务、工商等部门由县级以上直管后，只有协助维持治安和收取税费的义务，已失去了做为一级政府的完整职能，而且，随着市场经济体制的完善，乡镇政府在发展经济上的作用也越来越少了。因此，撤消乡镇政府使之成为县级政府的派出机构，取消它的财政权、人事权，让它只能代表县级政府督查视导乡村教育，督促收取农业税和维持农村稳定，可能是从根本上防止乡镇新增债务和减轻农民负担的治本之策。（详细论述参见“乡镇行政”一节）

（4）改革工资制度和财政体制。国家只能统一制定由国家财政供养人员的工资标准，其它人员的工资标准只能由单位根据自己的收支状况和人才市场的供求关系确定。国家在制定国家财政供养人员的工资标准时，既要充分考虑到财政的承受能力，又要考虑满足公共产品的需要。要根据需要设立岗位，根据岗位设定工资标准和包含办公经费在内的配套经费，凡地方财政收入不能满足岗位所需工资和配套经费的，中央财政应通过转移支付将经费补足，然后实行节约归已、超过不补的原则，以鼓励地方政府减人和节省开支。要取消乡镇财政，因为实践证明，乡镇财权不可能“开源”——扩大税源，也不可能“节流”——降低支出，保持收支平衡，只能加重农民负担和导致乡镇债务。将现在的乡镇财政所与经管站、地税所合并和减人后，使之成为县级政府在乡镇的派出机构——乡公所的内设机构，代表县财政局、县地税局（这两个局也应合并成财税局）征税、主管乡公所的财务和代管村级帐目，县级财政按乡镇的岗位拔足办公经费和工资，实行节约归已，超支不补的原则，以规范乡镇行政的支出，节约开支。（详细论述参见“乡镇财政”一节）

2002年6月于荆门职业技术学院农村发展研究所

第四篇：浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

浅析地方政府性债务的成因及其化解策略

市审计局

所谓地方政府性债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位、政府融资平台公司和相关单位举借或政府提供直接或间接担保以及在特定条件下需由负有政府偿还或担保或救助责任的内外债务。划分为三种类型：一是政府或财政直接借款或转贷的应负有偿还责任的债务；二是政府或财政出具承诺、担保的政府应负有担保责任的债务；三是除上述情况之外，政府应当负有救助责任的债务。

一、地方政府性债务的成因

经济社会发展的客观需求与当地地方政府有限财力之间的矛盾以及庞大的事权与有限的财权的不对等是政府性债务形成的最直接、最主要的原因。近几年来，国家提出了“保增长”、“保民生”“扩内需”等战略要求，实施了“西部大开发”、“应对金融危机”和“灾后重建”等一系列战略措施。各地通过加大对政府公共产品和基础设施的投入，更加注重于各种财力对经济社会发展的支撑作用，有力地促进和保持了当地经济社会各项事业的快速发展。但是在提升当地经济发展的过程中，相对应的却是地方政府性债务的累积。而形成地方政府性债务不外乎归集为体制性、政策性等诸多原因。

（一）财权与事权的不对等，致使政府性债务成为必然。

1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。很多地方成了“吃饭财政”，有的地方甚至难以满足供养人口的基本需要，许多地方政府都较为严重地依赖中央政府安排的一般性转移支付来应付基本开支需要。而地方政府负有的“全能性”和“无限性”责任，又加剧了财政支出责任向三个方面转移，最终反映为政府性债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。一些本来应由中央支出建设的民生工程，如病险水库整治，校舍安全工程、农村饮水工程等，也由地方政府安排50%以上的资金配套。而地方财力难以为继，迫使地方政府也只能通过设立政府融资平台公司向银行举债解决，导致地方政府基础设施建设和公用事业建设债务信贷化。如近几年来，各地为配合国家对农业、水利、教育和卫生等诸多投资和国家制定了4万亿拉动内需投资计划，因地方配套的举债占居了整个地方政府性债务的很大比例。二是支出责任向行业和部门转移，一些地方财力只能满足政府基本运行所需，各种基础设施建设和条件的改善，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，如教育、卫生和交通巨额支出等，从而加剧了部门举债。三是支出责任向后期转移，由于当地财力收入有限，加之设施项目时间要求紧，部门无赖只有向银行举借或拖欠工程款，表现为债务向后期转移，日积月累形成了恶性循环。

（二）政府主导发展模式导致了债务问题的产生。

目前，地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式，社会公共产品的提供主要还是由政府主导。许多本应通过市场中来解决的问题还得更多的由政府来挑大梁，而过多的职能相对于却是贫乏的财力。加之，近几年来，在国家加快城镇化建设步伐的大背景下，又加剧了城市化进程与资金客观需求的矛盾。在地方财力有限的情况下，城市建设和公共服务领域的投入仅靠政府一家来担任，进而造成政府性债务的大量堆积。

（三）现行干部考核体制和政策，造成政府负债人为扩大。

由于现行政债考核体制的影响，催生了很多地方领导干部扭曲的“政绩观”、“负债观”和“攀比观”，单纯地追求GDP的增长，而忽视偿债风险，有的地方呈现出 “谁的借钱多，谁的政绩越大，自已借钱别人还，前任借钱后任还”的病态机制。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，这种偏狭的政绩意识在一定程度上助长了地方政府的大量举债。

（四）债务管理机制的缺失。

目前，很多地方政府还缺乏对债务风险的有效防范和管理，举借机制尚不健全。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重，形成各部门的实施项目各自为政、多头举债、分散使用、财政兜底的局面。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，存在拍脑袋项目，超计划、超预算的问题多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是偿债意识不强，债务举借、偿还、规模控制和风险预警工作不得力，很多地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。

（五）各种政策风险的转嫁。

随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，各种政策和社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多属中央的政策导向风险已转移成地方财政的实际负债。

二、化解地方政府性债务的策略

（一）针对存量和增量，区别对待，妥善处理。

当前化解地方政府性债务，首先要妥善处理好债务的存量。从建立和完善偿债机制入手，增加地方政府偿债能力。对地方政府性第一类债务，要明确其偿债资金来源，结合偿债期限制定中长期偿债计划，科学合理地筹措偿债资金，不断加快经济发展，扩大财政收入来源，调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。同时对因国家惠民政策项目地方配套形成的债务，区政府及相关部门要积极向上级反映负债的真实情况及财政状况，争取中央、省级政府重视，从政策上扶持或对惠民政策的配套资金负债部分进行化解。对第二类债务本着“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，制定切实可行的偿债计划，将控制化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，督促按期清偿，如期化解担保风险。对三类债务应通过加强管理，密切关注债务资金的使用投向，科学评估偿债水平，从化解偿债风险入手，做到防范与合理引导相结合，促使其债务风险内部化。同时在化解地方政府性债务的机制上，要健全政府性债务化解的激励约束机制，提高基层部门化债的积极性。可借鉴“普九”债务激励办法，由中省财政设立化解地方性债务的专项补助资金，增加对地方化债的奖补，缓解县级财政化解压力。二要有效控制债务增量。在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范政府举债行为。要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。要根据经济发展、财政收支、政府债务的状况，加强对各类债务要进行充分的事前科学论证，包括对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等，明确举债范围，严格控制政府性债务的新增规模，按公共财政的理念选择举债或担保项目，合理安排债务结构和资金的使用方向，对一些急于要上，社会效益高，而政府财力一时满足不了的公共项目，可以在一定的规模内进行举债或者担保。但要严格规范融资担保和抵押行为，严格执行国家相关规定，制止地方政府违规担保承诺行为。要以市场的办法来减少政府对上述公共项目的举债投入，坚持“资源变资产、资产变资金、资金再投入”的经营理念，广泛引进外来投资者，多渠道筹措建设资金；要紧紧抓住国家实施西部大开发的机遇，积极争取国家和省上有关部门的支持，减轻城市建设资金短缺的压力。

（二）健全债务监管机制。

本着地方政府性债务要真正实现举债有序、用债有度、放债有制、收债有力、偿债有源的总体要求。

1．建立规范的债务管理制度。目前政府的债务管理制度尚不健全，未制定科学规范的地方政府性债务管理制度，未对地方政府性债务管理机构加以明确，未对安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。因此，目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。

2.制定规范的债务管理措施。地方政府举债建设涉及发展规划、财政、金融、政府融资平台等单位和部门，因此，建议成立专门的政府性债务决策管理机构并明确管理职能和管理措施：如发展规划部门要研究制定城市发展规划、论证和安排投融资和建设计划、研究确定政府投融资平台的发展定位。财政部门要编制债务收支计划，对全部政府性债务实行预算管理，多渠道筹集资金建立偿债基金，对债务风险比率等参数进行实时监控，并合理调度资金确保到期政府性债务及时偿还。银行业金融机构要规范信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核，使融资项目符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用整体规划要求，并切实监督贷款单位按规定用途使用资金，防止债务资金的挪用和混用现象。政府融资平台要完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力，同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。

3、强化规范的风险防范手段。地方政府既要充分利用举债发展地方经济，促进城市基础设施建设和改善民生，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资本金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩取得贷款等。在偿债环节，财政部门应当设立偿债准备金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金；另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保项目单位严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方举债融资机制。

1、加快政府职能转变。将地方政府的“全能”和“无限”职能，转变到政府的社会管理和公共服务职能上来，重点改革以GDP为核心的政绩指标考核机制，谈化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，找准政府的定位，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，改变以GDP为核心的政绩指标考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。

2、合理确定地方政府的财权和事权。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，从根本上解决地方政府在事权和财权上不对等的问题。同时，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

3、从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基，尽快落实地方政府的“一级财权”。要探索规范的地方政府的举债制度，赋予地方政府“一级债权”。随着中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其它融资渠道，在其他配套改革没有相应跟上的情况下，国家探索建立规范的地方公债制度已成为必要。

4、示范和引导地方政府探索运用、吸纳社会资金投向公共领域的多种方式，以解决不断增长公共产品需求和财政资金有限性之间的矛盾。

（四）健全政府性债务化解激励机制，强化绩效考评。

建议中央、省财政部门设立“地方政府性债务化解激励专项补助资金”，继续加大对下级财政的转移支付力度，缓解下级财政困难，从根本上解决化债问题。同时，加大对债务绩效考评力度，针对项目申报立项、贷款、资金到位、资金使用等环节进行定期绩效考评，做到动态、全面掌握债务项目整体情况，强化债务资金管理责任主体绩效意识。对组织管理不力、项目效益不佳、违规使用资金的项目，相应今后不再安排。

（五）建立政府债务监督体系，防范债务风险。

建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计。项目竣工后，必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。加强舆论监管，要设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督。纪检(监察)部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。

第五篇：浅谈村级债务的成因及化解对策

浅谈村级债务的成因及化解对策

我们所说的村级债务就是村委会或村集体经济组织在管理公共事务、发展经济过程中形成的各种公共管理债务和经营性债务。当前，村级组织沉重的债务压力使村级公共服务功能萎缩，成为制约农村经济发展、阻碍建设社会主义新农村的突出问题。积极有效地化解农村不良债务，对防止农民负担反弹，促进农村经济社会全面发展，更好地建设社会主义新农村意义重大。同样对于进一步落实村民委员会组织法，完善我国的村民自治，界定各级政府与村委会的事权界限，使广大村民能自已管理自已好的事务，形成良好的村民自治环境都有着重要的作用。本着这个思路，本人对我县村级债务形成及化解进行了初步了解。

一、村级债务的主要成因

我县村级债务也是在农村社会经济发展水平和特定历史条件下多年积累形成的，通过调查了解其主要成因表现为：

（一）兴办企业所产生的债务。上世纪80—90年代，跟随全国上下大力发展乡镇企业的大趋势，我们在大力发展乡镇企业的同时，号召和鼓动大力发展村级企业，村级纷纷自筹资金或贷款发展村级企业。由于多数村选择项目不准，盲目上马的企业产品不符合市场的需求，加之农民自身文化素质低、企业领导管理水平差，生产的产品当然也就谈不上精品，有的企业甚至还没有生产就夭折了；有的企业在市场上没有竞争能力，再加上资金缺乏，周转不灵等原因，这种户户点火,村村冒烟的分散发展的方式，不符合市场规律，而而在激烈的市场风浪的冲击下，大多数企业纷纷倒闭，而原来以村级名义的贷款都随之转借给企业，企业倒闭了，无钱偿还，由此造成很多悬帐，这种村企不分的状况使得这部分债务实际上成了村级组织的一项负债。

（二）公益性建设所产生的债务。１、是由于教育“普九”达标欠债。超过承受能力的教育投入负债。主要表现为前几年在实施 “普九”工作中，上级政府所定硬件设施指标过高，超出了农村经济发展水平和村级经济的承受能力。为迎接 “普九”验收，一方面乡、村两级在向农民集资的基础上，举债用于兴建校舍、购置教学设备，其债务主要有银行借款、教师借款、学生借款、民间借款及工程欠款。另一方面随着村级组织以及学校的合并，部分村级学校的校舍和设备闲置起来，而数万元甚至数十万元的村级债务却无任何渠道化解。2000年前后我们进行教育“普九”检查验收，各村为了达标，一方面向群众集资摊派；另一方面向银行信用社贷款，进行硬件设施改造。农村教育“普九”达标规定，初级中学建设资金由乡镇统筹和农村集资解决，小学由所在村村民筹资兴建。由于投资超过了农民的承受能力，集资款无法到位，许多村级小学靠借贷融资建校。

二是其它各项建设欠款，比如道路交通建设，农田水利建设投入等等。公益性村级债务形成的深层次原因，主要是村级组织承担了大量应由国家和各级政府负责的社会公共产品和公共事业发展的支出，超出了村级和农民的实际承受能力，因而产生大量债务。改革开放以来，上级财政对农村公共设施建设事业投资，大多需要村级承担配套资金。尤其是近年来，农村城镇化和农村工业化的进程加快，农村基础设施建设步伐加快，资金需求旺盛，村级财力负担加重，举债建设成为普遍现象。

（三）“三提五统”及其他税费拖欠产生的债务。2000年以前农民除交两税外，还交“三提五统”。在征收这些税费款时，大多数农户都能按时交纳，但也有一部分农户因家庭经济困难，确实无力交纳各种费用而逐年拖欠使村集体由此累积产生了不断增大的债务；还有少部分农户因为与集体的某种矛盾问题，村里、乡（镇）政府没有解决好而拒绝交纳各种费用所产生的债务；另外还有极少数农户家庭经济收入十分可观，而观望其他农户因特殊原因没交纳各种费用进行攀比，也不交纳各种费用所产生的债务。为按时完成上级政府下达的税费征收任务，村干部只能采取“垫、借、贷”，这种上清下不清的实际状况无形中增加了村级的债务。(四)村组干部主观因素形成乡村债务。一是不怕欠帐。借债的权利和还钱的责任不对称，本届村委会借的钱不要本届还，不用干部自己还。二是管理决策水平低，盲目上项目造成资金沉淀。农村基层干部抓经济、办企业、搞项目热情很高，但相当部分基层领导科学决策，民主决策意识淡薄；有的管理决策水平低下，仅凭自己主观臆断，既不量力而行也不进行可行性研究就仓促立项，借债上项目，办企业，最后因经营亏损造成资金沉淀。三是部分村干部欠帐谋私。有些村干部认为反正要借钱，与其向他人借给他人高息，还不如自己或自己的亲友得好处；借债搞公共建设，出了政绩，也能在工程中得些好处。

(五)、基础设施建设留下负债。在多数村里，普遍存在村民不断要求加强基础设施建设，尤其是水、电、路及农田基建等，在上级要求资金配套、村级没有经济实力的前提下举债进行。若争取不到国家专项扶持资金，这些债务都无任何化解渠道。

(六)村级财务管理混乱，部门达标活动加大负债。一是有的村不按照财务管理制度执行，往往是村支书、村委会主任说了算，白条顶库或无任何手续支出费用。二是支出控制监管不严。部分村干部大手大脚、胡支乱花，各种非生产性开支过大，有的村一年光就招待费就花去十万元，资金没有来源，唯一的办法就是欠债。三是上级一些部门开展的达标活动标准过高，超出了村级财务的承受能力，许多部门进行表彰发奖牌还要收费。四是有的部门培训村干部仍要收费数百元至上千元不等，村级财务无力负担。五是每年党报党刊征订摊到村上数额太大，远远超过300元的标准。

(七)、收不抵支增加负债。我县许多村无经济实体,除国家转移支付收入和国家扶持的项目资金以外无其他任何收入来源,取消农业税后,每村转移支付的资金根本维持不了村级组织正常运转,而村级各项支出却有增无减,使得部分村集体经济组织连年收不抵支,负担不断加重。有些村为了完成上级分配的工作任务,只得靠举债度日,由此造成债台高筑。

二、化解村级债务中存在的困难和问题

（一）目前化解村级债务工作存在“上热下冷”的问题，近年来中央和地方各级政府已经认识到村级债务对农村经济发展的负面影响，已经出台了一些措施进行补救，但是存在部分村干部存有认识不到位的情况：一是畏难情绪大。村级经济脆弱，财源缺乏，村级收入渠道更窄，对如何化解债务感到束手无策，难度很大。二是新官不理旧债的思想。一些村领导和干部认为，清理化解债务是为别人服务，费力不讨好。三是等待、观望思想。部份基层干部认为，自己这一届主要任务是保证村级能维持运转，群众不闹事就行，能“拖”则“拖”，只对影响稳定的债务作些思想解释工作，不积极想办法，想措施化解村级债务。四是少数干部存在“为官一任，造福一方”的思想，只想着如何举债，筹资办事业，做出自己的政绩，对如何化解历年旧债根本不考虑。要解决上述问题，必须加大宣传力度提高基层干部的认识，同时也要有配套办法来督促加大化解债务的力度。

（二）保障村级组织正常运转。目前，多数村基本上已经没有经营性的集体收入，主要靠上级转移支付过日子。根据调查，绝大多数村的转移支付并不足以维持村级组织的正常运转。最终要靠借债维持村级组织的正常运转。

（三）公益设施建设达标。近年来，村级举债办企业有所抑制，但是举债完成政府和部门下达的诸如村容村貌整治、建学校、修道路等公益项目日益增加。目前，农村多数公益设施建设的资金投入是由上级补助一部分，基层配套一部分。我们了解到，不少地方县、乡基层政府自身运转已经非常困难，无法完全提供配套资金，村级公益设施建设只能主要靠村里自己想办法来解决。

（四）自然灾害。遇到洪涝、干旱等自然灾害，必然要增加村级支出。突发事件。农村突发事件，如“非典”、禽流感等，多数都是由村里先出面解决，必然增加村级支出。

三、化解村级债务的思路和对策

村级债务问题已经成为影响基层政权稳定和基层组织建设的一个重要因素。普遍恶化的村级债务问题，不仅造成干群关系矛盾激化，而且严重挫伤着村干部的积极性，严重制约着村级经济的发展。第一，村级债务负担越来越重，村干部每年要花费大量的精力应付债主讨债，压力很大，也影响了其他工作的正常开展。一些债务多的村已经没有人愿意当村干部。第二，背负大量债务的村级组织，其公信力、凝聚力和号召力受到很大影响，村级组织没有能力为村民办实事，办好事。有的基层干部说，现在村干部的号召力甚至比不上一些个体老板，这其中也是有一定道理的。第三，村级债务问题影响了农村公益事业的开展。有的村干部反映，现在村内公益事业建设，“一事一议”议不起来，借钱也很难借到，只能有钱就搞，没钱就不搞。当前，要从巩固基层政权和加强基层组织建设的高度来认识和解决村级债务问题,首先要提高基层干部认识，作好债务清理工作；其次加强制度建设，坚决防止新增债务；再次采取有效措施，逐步化解老的债务。

（一）统一思想，认真清理。各级要从实践“三个代表”“落实科学发展观”，为民办实事的高度认识化解乡村债务工作，乡村债务直接关系到农民群众的切身利益，关系到农村综合改革的成果是否巩固，农民负担是否反弹。其次要把化解村级债务作为优化农村环境，促进农村经济增长的重要工作来认识，妥善处理好村级债务，有利于村级卸掉包袱，轻装上阵，集中精力发展生产，开拓增加农民收入的新途径。通过提高认识，消除村干部思想上的模糊认识，让基层真正热起来。

对村级债权、债务进行认真清理、归类。各级政府要借助新的机遇，对村级债权、债务进行认真的清理，重新核算债务，逐笔核实，对债权、债务按来源、性质、形成原因进行归类，张榜公示，让欠债户明白认帐，对不良债务要查明原因，制定化解措施和目标。

(二)加强制度建设，坚决防止新增债务。

1、改革现行项目资金管理办法。建议各级政府和有关部门为农村兴办公益事业要实事求是，不能下硬指标，不能再搞达标升级或评比竞赛；要量力而行，有多少钱办多少事，不要搞层层配套、搞“钓鱼工程”。

2、建立民主决策机制。严格规范村级组织的举债行为和举债程序，村级对外举债，无论是什么性质，必须经村民会议或村民代表会议讨论通过。未履行民主决策程序的，村级组强对外举债无效，所借债务由决策者承担。

3、健全财务管理制度。坚决取消村级招待费，严格控制村级非生产性开支，节约管理费用。实行财务公开，对村级债务债权情况，要专项单独公开，不仅要公开债务债权总额，还要公开债务债权的构成和用途，进入化债阶段后，要及时公开化债方案、还款计划和资金来源等，接受群众监督。

4、改革现行干部考核制度。对目前已形成的村级债务，要摸清底数，扎紧口子，从地方到中央各级政府和村要建立化债责任制，明确规定化债也是政绩，干部任期内有新增债务的，不得随意调动或提拔使用。(三)采取有效措施，逐步化解老的债务。

1、清收债权还债。清收债权是化解村级债务的一项措施。各级政府要成为好清收债务工作的主体，无论是农业税尾欠还是各种达标升级过程中由于上清下不清而沉淀的债权，都应由上级政府来承担，从村级债务中化转．对于其它生产性费用和筹资筹劳农户应交未交所形成的债权，各村要不违背现有国家政策的情况下有计划、步骤、有措施地组织清收。村级债权有一部分是农户欠款，盘活其中的有效债权，可以偿还部分债务。清收农户尾欠要充分考虑农户的实际承受能力，区别不同情况进行分类，依照民主和完善的程序进行处理。①对于生活上确有困难的农户，可由村民会议或村民代表会议讨论给予减征或免征；②对于生活暂时困难的农户，可给予缓征，与尾欠户协商制定偿还计划，逐步清收；③对于与村有往来争议的农户，村集体要及时与农户进行结算，农户该交的尾欠也要及时交足；④对于常年举家外出不回的农户，其承包地连续抛荒两年以上，且未履行承包合同义务的，可由村集体依法将其土地承包经营权进行流转；⑤对于有经济承受能力而拒不缴纳的农户，可依法予以清收，必要时申请人民法院强制执行。在清欠的具体操作方法和程序上，要注意发挥农民群众民主决策、民主管理和民主监督的作用。

2、银行信用社贷款要分类化解。①对于村级办企业向银行所贷款项，如果企业仍然存续，应将债务剥离给企业；如果企业已经倒闭，可参照有关企业破产的办法，予以豁免，从银行的坏账准备金中解决，由银行逐年消化。②对于村级兴办公益事业向银行所贷款项，应由各级财政部门通过转移支付，逐步予以核销。③对于村级向信用社所贷款项，可以考虑由村级承担一部分，制定还款计划，适用最低利率，逐年偿还；由财政部门通过转移支付解决一部分。

3、高息借款要予以降息停息。民间高息借款在村级债务中占有相当大的比重，有的高息借款的利息甚至超过本金。按照最高人民法院的相关司法解释，民间借贷的利率“最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的，超出部分的利息不予保护”，“出借人不得将利息计入本金谋取高利。审理中发现债权人将利息计入本金计算复利的，只返还本金。”因此，对于民间借贷中的高息和复利，应坚决予以剥离，已支付的部分应抵冲本金，要与债权人协商沟通，争取达成先还本停息的协议。4.对于村级兴办公益事业形成的债务，包括教育“双基”达标形成的债务、修建道路形成的债务等，属于公共财政范畴的，建议由中央和各级政府承担。其中，中央出台达标升级政策的，由中央财政通过转移支付解决；省市出台达标升级政策的，由省市政府和有关部门解决。建立偿债基金，由于村级债务形成时间长，原因复杂，可以考虑在省、市、县、乡、村五级建立偿债基金，逐步化解债务。

5、想方设法发展和壮大村级经济。发展和壮大集体经济，必须坚持实事求是、因地制宜的原则，决不能搞“村村冒烟”。针对目前村办企业的现状和问题，应主要采取以下两种类型为主发展村级经济：①资源型，即充分利用本地资源，积极组织开发性生产，兴办经济实体，大力发展村级集体经济。②资产型，即把集体资产管理好，并充分利用好。目前集体的一些闲置房屋、机械设备和小型加工厂等可租赁给个人，村里收取一定的承包费，以逐步解决村级债务问题。对村集体拥有的土地等资源性资产和闲置房屋、设备等固定资产，进行拍卖、招租、发包，用于还债。

对于荒山、基地资产，村组集体也可以进行变卖。在变卖过程中要稳妥慎重，多方面征求意见，并进行认真评估，招标拍卖，不得暗箱操作。通过卖断，一次性回收资金，抵交债务。

6、合并村组，精简人员，强化管理，减少非生产性开支。精简人员强化管理，是深化农村改革、发展农村经济、减轻村级负担的重要措施。一是要因地制宜精简村组干部职数，减少村级负担；二是要加强管理，对一些不必要支出的经费进行控制、限制，以有效减少非生产性开支，如招待费、出差费、报刊杂志费等等。其次，科学地界定各级政府提供公共产品的责任和边界，加大各级财政对农村转移支付的力度。在农村，属于国家和各级政府范围内的公共产品应由国家和各级政府承担。农村义务教育、计划生育、民兵训练、农业基础投入、农业科技推广等由政府统一提供。农村社区范围内基础设施（含水、电、邮、广播电视等）建设由各级政府和农户共同承担，以政府的投资为主。村域范围内的“纯地方性公共产品”应由村民自己本着量力而行的原则提供。积极推进农村税费改革和乡村配套改革，从制度内消除村级债务产生的诱因，确保农村公共产品的有效供给，是防止村级组织产生新债的迫切要求。随着农村税费改革的深入，要按照减人减事减支的配套改革的要求，精减村级机构，裁减冗员，规范村级财务管理，定期向全村村民详细公布村里的收支情况，加强和规范村民理财小组的工作，遏制村级债务的恶性膨胀。除了对村级财务收支进行公示外，对村干部还应进行届中和离任审计，堵塞财务漏洞。总之，财务公开是化解村级债务的突破口，发动村民代表当家理财是化解村级债务的必由之路。只有抓住了推行财务公开、民主管理这一契机，才能把化解村级债务落到实处。在具体运作中，尤其要落实好“五个必须”：一是必须理顺乡村之间的关系，坚决落实和执行村民委员会组织法，县乡政府不得干预村民委员会的正常工作，完备村干部的选举和罢免程序．二是要切实加强领导，做过细的思想工作，保证这项工作有组织、有秩序地进行，才能得到群众的理解和支持；三是必须因地制宜、分类指导、多管齐下，不搞“一刀切”，才能真正收到实效；四是必须充分发扬民主、依靠群众、集思广益，才能使化解村级债务落到实处；五是必须量力而行，充分考虑群众的实际承受能力，才能从根本上保证农村社会的稳定。