对化解地方债务的几点建议

第一篇：对化解地方债务的几点建议

关于化解我县地方债务的几点建议

2014年底，我们开展了一次政府性存量债务清理甄别工作。根据结果显示，截至2014年12月底，我县政府负有偿还责任的债务余额为****万元，其中一般债务余额****万元，专项债务余额****万元。

在这些债务当中，金额较大的单位有城投公司、国资办、国土局、住建局、创业园区、西南新区、教育局、交通局、财政局（政府债券）。根据审计结果分析，我县部门单位形成债务的主要原因是因为我县财力不足，基础设施薄弱，因此大多债务都是由于修建公益性基础设施和土地储备形成的。

随着政府债务的逐年上升，使得地方财政运行压力不断增大，也在很大程度上制约了地方财政收入的增长，同时也制约了公共财政的职能，不利于地方财税体制深化改革。

财政部部长楼继伟在回答记者关于地方债务危机的问题时，提到“必须开前门、堵后门，同时还要防止出现系统性风险”。所谓开前门，指的是赋予地方政府发债权限，而根据3月5日公布的2015年预算草案，2015年地方政府可发行债券6000亿元。所谓堵后门，指的则是逐步消化解决存量债务。对于有一定收益的项目，主要通过ppp模式转化为普通企业债；对于公益性平台 举借的政府负有偿还责任的债务，通过发债进行替换。另外，原有的平台贷款合同不能废除，可通过债务重组等其他过渡性的办法逐步解决。

楼部长的话给我们这个贫困县的启示是：就短期而言，我们只能寄希望于两个方面，一是卖我们的国有资产，希望高兴庄煤矿能卖个好价钱。二是以政府债券置换部分债务。当然这是上面的事，至于什么时间，能给我们置换多少还都是未知数。

就长期而言，规范和偿还政府债务，应该做到以下几点。一是将政府债务资金全部纳入预算管理，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，规范政府举债行为，靠政府预算机制强化对政府债务的举借、使用和偿还行为的约束，实现地方政府债务总体的计划性、规范性和有效性，保证债务收支集中和管理透明。

二是建立债务预算编制体系。对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理;对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示，并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。

三是实行严格的项目审批制度。凡是政府投资范围内的项 目，都应组织专家进行可行性研究和经济效益分析，确保项目投资预算科学准确、合理合法、切实可行。

四是积极探索尝试多种直接融资方式。比如，推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，尝试采取PPP（公共私营合作制）、BOT（建设-经营-转让）等方式，筹措建设资金。

五是进一步清理各预算单位银行账户，盘活存量资金，加大对结余资金和连续两年结转资金的收缴力度，并合理分配和使用这部分资金，不断提高使用效益。

六是推动地方经济发展，这是最根本的出路，只有地方经济发展了，才能壮大财政收入，增加可用收入，才能从根本上化解地方债务。

第二篇：化解乡镇债务的几点建议

近年来，乡镇过度负债的状况已成为制约乡镇经济发展、阻碍农村税费改革进一步深入推进的重大问题，同时也严重影响着乡镇政府机关的正常运转。

据统计，截至2004年底，南通市138个乡镇含如皋开发区、如皋港开发区累计负债达到306571万元，镇均2221万元。其中：负债1000万元以下含1000万元的有33个，负债1000—2000万

元含2000万元的乡镇有46个，2000—3000万元含3000万元的有30个，3000万元以上的有29个。其中，按种类分：贷款44599万元，占负债总额14.5％；财政借款66761万元，占负债总额21.8％；欠单位款103733万元，占负债总额33.8％；欠个人款54140万元，占负债总额17.7％；欠村组款25256万元，占负债总额8.2％；其他负债12082万元。按负债用途分：发展经济负债112171万元，占负债总额的36.6％，其中：兴办企业负债43808万元，占负债总额14.3％；兴办工业园区基础建设负债58213万元，占负债总额19％；兴办农业项目负债10150万元。兴建公共设施及社会公益事业项目负债96749万元，占负债总额31.6％，其中：城镇基本建设负债14592万元，学校建设负债31815万元，道路建设负债26013万元，其他建设负债21914万元。基本运转负债32057万元，占负债总额的10.5％，其中：借款发放工资25555万元，占负债总额8.3％；欠发省标工资及地方补贴6502万元，占负债总额2.1％。合作基金会欠款64883万元，兑付合作基金会欠款负债61108万元，尚欠农民股金3775万元，占21.2％。经初步调查分析，乡镇负债问题由来已久，成因复杂，具有普遍性、数额大、时间长、偿还难的特点。究其因，既有客观因素，也有主观因素；既有政策上的因素，也有管理上的漏洞；既有体制上的缺陷，也有行政行为上的不规范。随着偿债高峰的来临，乡镇偿债的压力越来越大。

化解乡镇债务应从以下几方面着手：

一、统一思想，要提高消化乡镇负债重要性的认识。各级党委、政府要高度重视、统一思想，要充分认识到乡镇债务的危害性和化解债务的迫切性。债务的进一步恶化，必将拖垮基层财政，弱化政府职能的发挥，阻碍农村经济的发展，同时也影响基层干部和群众的工作积极性，不利于整个社会的长治久安。为此，各级要达成共识，要把化解乡镇债务作为全局性的工作来抓。树立“增收是政绩，消负减赤也是政绩”的观念，克服“发展靠借钱，政绩靠举债”、“前人借钱，后人还债”的思想，维护政府信誉，促进地方经济持续、稳定发展。

二、对现有债务实行分类管理，落实相关减债化债责任。对于乡镇因发展经济而举借的债务，由举债乡镇自行承担，待经济发展后逐步消化；对于农村公益设施建设所举借的债务，其中因上级政府出台政策要求乡镇配套资金而产生的债务，上级财政要给予适当的补助，如现行的农村五项实事政策。乡镇自主实施的农村公益设施建设，相关债务由乡镇自行承担。对于合作基金会债务，首先，一律实行停息降债，其次要落实相关责任，因上级政策缺陷而形成的债务，由上级财政承担一定的债务；因乡镇内部违规操作、管理不善造成的债务，由乡镇自行承担。

三、制订政府举债规范性文件，加强举债监管。政府要明确规定财政部门归口管理本级政府债务，并建立责权利相结合的债务管理体制，实施债务预警机制，推行偿债责任追究制度，加大约束力度，特别是对党政一把手要加大考核力度。要按照科学发展观的要求，正确处理好负债额度与经济发展需要、财政承受能力三者之间的关系，在充分考虑到财政承受能力的前提下，通过适度负债，有力地推动地方经济科学、协调、可持续发展。严控债务规模，做到举债有度，还债有源，防范和化解财政债务风险。

四、建立偿债准备金制度，对政府债务实行预算管理。乡镇每年从预算中安排一定的资金，建立政府偿债准备金，有计划地逐年消化债务。在编制部门预算时，要一并编制债务偿还预算，通过预算手段逐步消化债务。

五、进一步完善和规范财政分配体制。上级财政要给县乡两级倾斜政策，从政策和制度上给予基层财政充裕的财力，规范转移支付制度，给予乡镇政府必要合理的资金补助。上级制定政策要充分体察各地实情，具体情况要区别对待，实事求是。乡镇政府向上借款用于处理社会历史遗留问题的，上级应减、免、延，或停息。

六、加速乡镇行政机构改革。要真正“转换职能，精兵简政”，从根本上消除政府包揽过多，干预过分的格局，“七站八所”以及学校的事业单位改革要力求规范，最好由省制定政策标准，全省统一实施。大力压缩财政供养人口，有效地遏制和削减行政事业经费的开支。

七、推行综合预算，乡镇所属部门资金全部实行集中统管。采取统一支

第三篇：债务化解工作方案

债务化解工作方案

债务化解工作方案1

为进一步强化我市国有企业债务风险防范，规范企业举债行为，提高资金使用效益，有效防范和化解债务风险，按照常态化、规范化管理要求，根据《企业国有资产法》等相关规定，参照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔20xx〕43号）相关要求，制定本方案。

一、明确企业债务范围

根据企业债务的性质及偿还责任，企业债务主要包括以下三类：

（一）直接负债。企业向市内外金融机构或其他经济组织的借款，负有偿还义务的债务。

（二）间接负债。主要指企业发行的各种债券、向市财政及行政企事业单位的借款。

（三）或有负债。企业为市属国有企业以外的单位包括行政事业单位、非国有企业等单位提供担保，当债务人无法偿还债务时，企业负有连带偿债责任的债务。

二、建立规范的企业融资机制

（一）编制融资计划。各企业要根据市委市政府重点项目建设以及自身发展需要，认真编制举债融资计划，计算融资成本，做好风险评估，明确资金用途与方向；要全面反映企业上年年末债务余额、可用债务资金余额、当年举债额度、债务支出用途、需偿还的债务本息及偿债资金来源等重要信息。

（二）规范融资举借程序。有融资需求的企业都应制定融资方案，向市国资公司提交融资贷款书面申请，由市国资公司按程序做好审批工作。

（三）制止违规担保事项。市属国有企业对外担保必须向市国资公司提出书面申请，明确拟担保主体、担保额度、担保方式和担保风险防控以及被担保单位偿债能力等信息，坚决制止违规担保事项。

（四）制定融资偿债计划。各企业在编制举债融资计划的同时，要结合实际，制定详细的偿债计划。偿债计划应包括贷款单位、贷款总额、贷款年限、贷款利率、偿债时限、每次偿还的本金和利息、偿债资金来源、责任人等。各企业应建立融资台账，加强贷款合同管理，合理筹集资金，及时偿付到期的债务。

三、建立债务风险动态管控机制

为防范和控制企业债务风险，应建立健全债务风险管控机制，实行动态化管理，确保企业债务风险可控。

（一）加强债务资金使用管理。各企业要严格按照融资贷款的用途合理使用债务资金，不得挪作他用。要加强债务资金管理，及时、准确地掌握债务资金使用情况，严防债务项目资金被挤占挪用，严禁债务资金闲置，不断降低成本，提高资金使用效益。

（二）建立债务统计报告制度。各企业要根据有关规定和要求按月报送本企业债务构成、偿还、使用情况报表。各有关主管部门要按月汇总、分析企业债务情况，随时掌握企业债务规模、债务结构、资金使用和风险状况，为市委、市政府决策提供依据。

四、加强融资成本管控

（一）严格控制企业融资成本。各企业和有关部门要加强融资成本的管控，实行融资机构利率比选制度，进一步降低融资成本，原则上企业融资综合成本最高不得超过市政府研究决定的贷款利率最新上浮标准。

（二）鼓励企业多种方式融资。引导和鼓励企业充分利用资本市场和金融市场，打好“融资组合拳”，可采取发行债券、动产担保融资、团体贷款、融资租赁、PPP等多种融资模式，切实改变目前主要依靠银行贷款的融资方式，分散融资风险，降低融资成本，实现融资多元化。

（三）置换较高成本存量债务。要按项目类别、融资渠道、融资成本、还款计划和方式等，逐项梳理分析已形成的成本较高债务。通过多种方式逐步置换，减轻企业利息负担，优化企业债务结构。

五、建立债务风险管理机制

（一）建立债务风险预警机制。按照客观、全面、科学的原则建立一套符合介休实际的债务风险预警系统，设立并测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等风险预警指标，全面反映企业整体偿债能力、债务增长速度、当期偿债压力等，为市委、市政府决策及时提供依据。

（二）建立风险应急处置机制。当企业出现偿债困难时，债务人要履行偿债责任，及时报告债务风险，启动债务风险应急处置预案。通过控制项目规模、处置存量资产、动用偿债准备金、债务重组等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

（三）建立债务考核问责机制。要把企业债务纳入企业负责人薪酬考核以及经济责任审计的重要内容，强化对企业债务的考核、审计和责任追究。要强化举债责任意识，严格执行举债审批程序和资金使用规定，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、风险防控不力、不按要求报告债务情况、提供虚假信息等行为，要依法依规严肃追究责任。

债务化解工作方案2

为贯彻落实中央、省、市关于加强地方政府债务管理的相关精神，有效防控化解我区政府债务风险，结合实际情况，制定本工作方案。

一、基本原则

（一）依法依规原则

严格遵照中共中央国务院、省委省政府、财政部、省财政厅等相关文件要求，依法依规处置政府性债务风险。

（二）分级负责原则

成立由区委书记沈裕谋任组长的开福区防控化解政府债务风险工作领导小组，指导全区防控化解政府债务风险工作。按照“谁举债、谁偿还、谁负责”的原则，区领导小组下设办公室，负责区本级具体工作；金霞经济开发区成立相应领导小组，负责本园区具体工作。

（三）平等协商原则

在政府与社会资本方谈判中，遵循平等协商、长期合作、公开透明的原则。

（四）分类施策原则

针对政府和社会资本合作（PPP）及政府购买服务项目等涉及财政责任的重大债务问题进行分类，逐项整改。优先解决财预〔20xx〕50号、财预〔20xx〕87号、财办金〔20xx〕92号文件发布后新举借的债务产生的风险。

（五）稳妥处置原则

避免盲目进行突击整改，防止出现“处置风险的风险”，如用期限短、利率高的流动贷款置换期限长、利率低的贷款等。

二、目标任务

逐年稳妥消化存量，依法严格控制增量，确保我区政府债务可承受、可持续，守住不发生区域性系统性风险的底线。

三、任务分工

（一）妥善化解存量

1、锁定存量债务

区发改局牵头，对照政府投资计划，逐项清理核实存量在建政府投资项目和资金落实情况。

区审计局牵头，按照政府性债务、隐性债务和其他债务的口径，逐笔清理存量政府债务情况，分类锁定政府与平台公司的债务。

2、分类筹措资金

区财政局牵头，将存量政府债务中政府应承担的资金分年足额纳入预算，并在预算稳定调节基金中按比例新设防控化解政府债务风险应急专项；指导平台公司按市场化原则多渠道筹措资金，妥善处置其应承担的存量债务；按照资产规模、变现价值、变现时序等口径和要求，逐项清理核对其管理的国有资产情况，制定资产盘活和处置方案。

3、继续完成整改

区财政局牵头，按照《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔20xx〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔20xx〕87号）要求，继续整改违法担保，纠正政府投资基金以及政府购买服务中的不规范行为，确保将违法违规行为依法依规整改到位。

4、做好配套安排

区法制办牵头，进一步提高部门、单位的法律意识和依法办事能力，切实防止在化解存量政府债务过程中出现违法违规行为。

区金融办牵头，协调监管部门和金融机构确保必要的在建项目可持续融资，避免因盲目抽贷压贷停贷出现资金断链，防范在化解存量政府债务过程中出现“处置风险的风险”。

（二）严格控制增量

区发改局牵头，制定政府投资项目负面清单，科学论证和编制新建政府投资项目计划。对于无法落实资金来源或难以实现资金平衡的项目，不得批准立项和开工建设。

区财政局牵头，强化新建PPP项目的“两评”论证；强化政府投资项目施工图预算（招标上限值）、工程变更、结算和决算的审核，积极介入政府投资项目初步设计概算编制审查。

区金融办牵头，指导平台公司依法依规开展项目融资。

（三）规范平台发展

区委办牵头，进一步厘清政府与平台公司的边界，严格控制新设平台公司，加快整合现有平台公司，推进平台公司市场化转型。

（四）强化考核问责

区审计局牵头，对政府债务进行审计，查处违法违规融资举债行为。

区绩效办牵头，将防控化解政府债务风险工作落实情况，纳入区对各级各部门绩效考核范围。

区委督查室牵头，督促审计查处的违法违规融资举债行为整改，并商请有关部门，对全国金融工作会议以后出现的违法违规融资举债行为负有领导责任和直接责任的党政干部进行严肃问责。

四、工作要求

（一）区领导小组办公室要统筹协调，强化督导，定期召开各责任部门（单位）工作调度会，及时向区领导小组报告工作情况。

（二）区直各责任部门（单位）、平台要统一思想、强化担当，抽调精干力量，建立主要领导负责制的工作机制，切实做好本部门（单位）防控化解政府债务的工作。结合牵头任务和工作实际，制定具体的工作方案，并报领导小组办公室。

（三）金霞经济开发区领导小组制定本地区具体工作方案报区领导小组办公室。

债务化解工作方案3

一、指导思想

以科学发展观为指导，坚持从办公室工作实际出发，通过全面排查岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面存在的廉政风险点，开展评估风险等级、制定防控措施、规范权力运行、加强监督管理、强化考核追究等手段，着力构建预防超前、制度完善、监督有力、干部廉洁的廉政风险防控机制体系，创造依法办事、高效做事、廉洁干事的环境，最大限度地预防和减少权力运行中不廉洁行为的发生。

二、方法步骤和主要内容

第一阶段：动员部署阶段(20xx年第一季度)

(一)动员部署。及时召开全办动员大会，认真传达全区廉政风险防控工作会议精神，进行动员部署，制定下发具体实施方案，明确各股室(下属事业单位)的分工。同时结合周二集中学习等，持续加大有关廉政风险防控的学习力度，使办全员牢固树立廉政风险防控的意识和观念。

(二)成立机构。成立本办廉政风险防控工作领导小组，下设“廉防办”(挂靠在人秘股)负责组织协调和督促检查，各挂靠单位、各股室各负其责，形成内外监控、多方联动、上下协同的`领导体制和工作机制。明确由办分管领导牵头抓好分管范围的廉政风险防控的职权梳理、风险查找、防控措施等防控重点，同时办挂靠单位、各股室(下属事业单位)要结合实际，指定专人负责，做到股室(挂靠单位)廉政风险防控工作与办廉政风险防控工作同步推进。

风险等级的评定：按照风险发生的机率大小或可能造成的危害程度，廉政风险分为高、中、低三级：(1)高级风险为重点关注等级，指发生机率高，或者一旦发生可能造成严重损害后果，有可能触犯国家法律，构成犯罪的风险；(2)中级风险为需要关注等级，指发生机率较高，或者一旦发生可能造成较为严重损害后果，有可能违反党纪政纪和相关法规的风险；(3)低级风险为一般关注等级，指发生机率较小，或者一旦发生可能造成不良社会影响的风险。

风险等级的管理：廉政风险等级实行分级管理、分级负责。高级风险由办主要领导负责，中级风险由办分管领导负责，低级风险由办挂靠单位、股室负责人直接管理和负责。

办“廉防办”将排查出来的风险点和预防措施在一定范围内征求意见并公示。

第三阶段：制定防控措施阶段(20xx年第三季度)

(一)公开亮权。针对排查出来的因公开不够、权力运行透明度不高等方面存在的廉政风险，坚持把有效的内部监督与畅通的外部监督相结合，拓展信息公开范围。要充分利用网站、公开栏及宣传栏等阵地，将职权目录、运行过程、运行结果等向社会公开，主动接受监督。办“廉防办”要负责将本办履行职权情况积极对外公开，重点公开“三重一大”、民生保障等热点问题，做到及时、主动、全程，让权力在阳光下运行，消除各种潜在的廉政风险。

(二)制度控权。要汇总排查出来的因制度不健全或制度有“漏洞”而产生的风险点，形成防控措施责任分解抓落实的方案：一方面做好当前各项廉政制度的评估，查找制度有无漏洞，是否隐藏部门利益，建立健全相应的防控制度，使制度更加科学、合理、管用，努力提高制度的执行力。另一方面要结合职权梳理和风险排查，建立健全相应的防控制度，让每一个风险点都能找到相应的防控措施。要按照明晰职权边界、规范工作权限的原则，对每个岗位、法定权限制定相应的规范。重要重点岗位人员应按规定实行定期轮岗交流。

(三)简政放权。各挂靠单位、各股室针对排查出来的因市场竞争不充分、行政管制过度而存在的廉政风险，从人、财、物、事管理等容易滋生腐败的重要权力岗位入手，构建权力公开透明运行机制；要继续深化行政审批制度改革，简化审批手续，拓宽网上审批覆盖面，提高办事速度，不断优化政务环境。

第四阶段：建立长效机制阶段(20xx年第四季度)

(一)检查考核机制。要建立本办廉政风险防控工作检查考核制度，通过信息监测、定期自查、上级检查、社会评议等方式，对风险点及其防范措施的落实情况进行监督检查，评估结果纳入本办党风廉政建设责任制和绩效评估考核内容。

(二)预警处置机制。建立廉政风险信息收集、分析、通报和预警制度，由办“廉防办”指定专人负责廉政风险信息收集，对收集的预警信息进行分析，有针对性地进行预警处置，对防控措施的落实情况及时督导，在一定范围内通报预警处置情况，努力做到“没有问题早防范，有了问题早发现，一般问题早纠正，严重问题早查处”，防患于未然。

(三)风险评审机制。邀请办廉政风险评议监督员或纪检监察部门，对我办的防控制度进行审核评估，重点围绕制度的廉洁性、合法性、合理性、科学性以及是否存在利益冲突等问题，从制度设计环节开始，查找制度在内容、程序、配套等方面的不足。

(四)动态管理机制。在廉政风险防控实践过程中，不断总结经验，推进防控机制的科学化和规范化，并结合我办各项工作发展的新要求，对新出现的廉政风险要及时制定和优化防控措施，形成廉政风险防控动态修正优化机制，推进源头治腐工作向纵深发展。

三、工作要求

(一)明确目标，统一思想。办领导班子成员和各股室(下属事业单位)要高度重视，切实明确目标任务、主要内容、重点步骤，切实把思想统一到区纪委的决策部署上来。要充分利用各种载体，大力开展宣传工作，在全办营造勤廉风险防范的宣传氛围。

(二)领导带头，精心组织。建立廉政风险防控制度体系，涉及面广，政策性、专业性性强。办班子成员要切实履行“一岗双责”职责，对分管范围内防控体系建设工作带头抓、亲自抓，查找廉政风险，带头制订和落实防控措施，带头抓好自身和分管范围内的廉政风险防控管理，确保全面推行，落到实处。

(三)结合实际，务求实效。要立足实际，坚持把建设廉政风险防控体系与业务工作紧密结合、与贯彻落实党风廉政建设责任制紧密结合，突出抓好权力清理、风险查找、防控措施制定等防控重点，确保把风险点找全、找准，力求取得实效。

债务化解工作方案4

一、加强企业内部控制建设

(一)加强公司治理、机构设置建设

按照内部控制制度的要求，建立相互制衡的公司治理结构，形成监督、制衡的约束机制；建立高效运行的机构设置，保证各机构间的信息畅通、确保各机构高效运行。使公司的重大决策都能通过集体决策进行，并且能得到有效执行，规避决策和执行过程中的风险，强化债务管理事项，完善制度流程，明确各部门及人员的审批权限，加强债务审批流程的管理。

(二)加强筹资活动的内部控制 资金管理是公司财务管理的核心内容，资金一旦出问题便是大问题，筹资不当、资本结构不合理、无效筹资等都可能导致筹资成本过高或是发生债务危机。因此要加强筹资活动的内部控制，建立完善的筹资活动业务流程，提出筹资方案、筹资方案论证、筹资方案审批、计划的编写与执行、筹资活动的监督、评价和追责、筹资活动的会计控制，从这几个环节设计科学的筹资内控制度，有效的进行筹资环节的风险防控。

(三)加强担保业务的审核 担保业务属于企业的一项非常规业务，它会使企业面临一定风险，形成企业的或有负债，因此对于担保业务要尤其谨慎。对担保申请人的整体实力、经营状况、信用水平等都要仔细调查，资信调查和风险评估工作必须充分，对每项担保业务进行严格的审批，重大担保业务要实行集体决策。

二、加强公司预算管理

有条件的公司应该建立全面预算管理体系，建立合理、科学的预算系统，指导公司的正常运营。一般的大额融资都是用于投资项目，我们要加强对专项投资的预算，事前对投资项目进行详尽的预算，以预算结果来指导投资行为，只有预算盈利的项目才允许进行筹资，预算不过关的项目不允许筹集资金，尽量降低企业的融资规模，严格控制超出预算、预算外项目的新增债务。

三、正视当前的经济形势，严禁盲目投资，努力降低融资规模

有些国有企业盲目追求经营规模，未经仔细研究便盲目投资，导致很多投资项目经营失败，这也是引发债务风险的一个主要原因，对于投资项目要进行详尽的可行性研究，新增投资要量力而行，谨慎投资，不要因为不合理的投资行为而盲目举债，努力缩小融资规模，进行去杠杆化，降低财务风险。

四、采取积极措施努力降低融资成本

目前部分国有企业的融资成本过高，很多国有企业的融资成本超过了6%，融资的高成本也使本来效益就不好的国有企业雪上加霜，所以企业要严格控制融资成本，规避高息债务的发生。有些国有企业是集团公司性质，可以利用这一优势，从集团公司角度进行融资的筹划，加强“总对总”战略对接合作等方式，从企业集团的角度统一与银行谈合作，大的企业集团具备更高的谈判资本，可以争取到长期、稳定、低成本的信贷支持。这样就可以为整个企业集团的'下属企业争取到更低的融资成本率，也可以为企业争取到更多的信贷优惠政策，也就可以降低企业的融资成本，企业自身要加强信用等级管理，使企业整体的信用水平得以提升，这样又可以进一步增强融资能力和议价能力，不断降低融资成本，使企业轻装上阵。

五、加快体制改革、激发企业活力

国有企业效率低、效益差主要还是由于与市场脱节、企业活力不够，归根结底还是体制问题。国有企业体制、机制问题已成为国有企业发展的重大障碍，国有企业生产运营、市场销售、人力资源等各方面都没有完全的市场化，在现在的市场经济体制下，以需求为导向的经营模式下，国有企业的运营模式显得格格不入，其市场主体地位未得到确立。因此我们要加大国有企业的体制、机制改革，使其成为真正的市场主体，遵循市场经济发展规律，激发企业活力，加快国有企业的战略重组，通过“四个一批”促进国有企业中的僵尸企业退出，对于那些长期亏损、扭亏无望、资不抵债的投资项目或企业，要加大清理力度，结合国家“出清一批”、“出让一批”工作，实现“瘦身强体”，减少竞争性不强、效益低下、高负债业务板块的投资，从根源上清理对外债务，压缩债务规模。另一方面把国有资本推向重要领域和关键环节。结合“混改一批”和“上市一批”工作，加强企业的资本运作，积极引入战略投资者，通过股份制改造、上市融资、政府注资等方式增加权益性融资比重，优化资本结构，提高企业资产的证券化水平，降低债务性融资规模。

六、努力开源节流，提高企业抗风险能力

我们一直在强调国有企业要降本增效，但是很多国有企业对成本问题不够重视导致企业的成本长期居高不下。因此我们要加强成本意识，改变国有企业成本管理理念落后的现状，引进精益制造、精细化管理、作业成本、目标成本等管理理念，从制造成本到期间费用全方位的降低成本费用，助力企业发展。企业成本费用的降低，可以为企业挤出利润，让企业有更大的利润空间去应对债务成本负担，也在一定程度上促进了企业债务风险的降低。 打仗还要自身硬，单位经营好坏是关键。面临当前经济下行、消费疲软的现状，我们要采取多种举措提高企业的经营效益，按照政府提出的供给侧改革，提高供给质量、供给效率，改善产品供给，努力开拓市场、扩大销售；不断提升管理水平、向管理要效益；通过不断创新增加企业动力、催生企业活力。努力改变企业借新债还旧债的恶性循环，使企业进入良性发展轨道。另一方面还要优化企业的资产，加大对资产的管控力度，加大对不良存货和应收账款的清理力度，提高资产周转率，提升资产的使用效率，盘活存量资产，加快现金流的收回。

七、加强上级单位管控

国有企业上级单位要加强对债务的管控，要求各下级单位建立详尽的债务管理台账，对下级各单位的负债情况定期要求其汇总上报，对大额筹资项目加强管控，通过审计委员会、内部审计机构加大监管力度，监督其筹资前的预算分析是否到位，监控其筹资活动的审批流程是否合规、合法，监管其筹资后资金的运用是否脱离预算等，特别是对于即将到期的债务要重点关注，关注其是否具备到期偿付能力，通过全方位的监管避免债务风险的发生。

八、优化融资结构

很多国有企业对于新型的融资模式应用很少，企业融资模式单一，以我所在的单位为例，资产负债表中只有短期借款有余额，单位对银行的借贷只采用短期借款方式，企业应根据业务需求均衡、优化融资期限和融资结构，通过短期债务与长期债务的合理设置来有效解决“短贷长投”和债务的期限错配。合理安排筹资计划，以分散大额单笔债务，减少债务的集中还款压力。企业要根据产业性质、资本结构与偿债能力，通过多种渠道、多个品种的融资组合来巩固资金链，科学确定企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资规模，确保直接融资和间接融资比例适当。单一的融资结构不能有效地规避风险也不利于融资成本的降低，只有设置科学、合理的融资结构才能有效地降低融资成本、规避债务风险。

在当前的经济新常态下，我国经济发展面临严峻的挑战，国有企业在国民经济中发挥着重要作用，为过我国经济的平稳运行提供了重要支撑。国有企业更应该加大力度防控债务风险，通过提质增效、瘦身健体、苦练内功来渡过难关、抵御债务风险，为推动经济社会持续健康发展做出更大贡献。

债务化解工作方案5

为贯彻落实国务院金融稳定发展委员会工作要求，指导地方国资委进一步加强国有企业债务风险管控工作，有效防范化解企业重大债务风险，坚决守住不引发区域性、系统性金融风险的底线，现提出以下意见：

一、充分认识当前加强国有企业债务风险管控的重要性

加强国有企业债务风险管控，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措；是维护金融市场稳定和地区经济平稳运行的客观需要；是落实国企改革三年行动，推动国有企业加快实现高质量发展的内在要求。各地方国资委要进一步提高政治站位，增强责任意识，充分认识当前加强地方国有企业债务风险管控的重要性、紧迫性，督促指导地方国有企业严格落实主体责任，切实增强底线思维和风险意识，依法合规开展债务融资和风险处置，严格遵守资本市场规则和监管要求，按期做好债务资金兑付，不得恶意逃废债，努力维护国有企业良好市场信誉和金融市场稳定。

二、完善债务风险监测预警机制，精准识别高风险企业

各地方国资委要加快建立健全地方国有企业债务风险监测预警机制，完善重点债务风险指标监测台账，逐月跟踪分析，充分利用信息化手段加强对各级企业债务风险的动态监测，做到早识别、早预警、早应对。可参照中央企业债务风险量化评估体系，结合地方实际情况，探索建立地方国有企业债务风险量化评估机制，综合债务水平、负债结构、盈利能力、现金保障、资产质量和隐性债务等，对企业债务风险进行精准识别，将债务风险突出的企业纳入重点管控范围，采取特别管控措施，督促企业“一企一策”制定债务风险处置工作方案，确保稳妥化解债务风险。

三、分类管控资产负债率，保持合理债务水平

各地方国资委可参照中央企业资产负债率行业警戒线和管控线进行分类管控，对高负债企业实施负债规模和资产负债率双约束，“一企一策”确定管控目标，指导企业通过控投资、压负债、增积累、引战投、债转股等方式多措并举降杠杆减负债，推动高负债企业资产负债率尽快回归合理水平。督促指导企业转变过度依赖举债投资做大规模的发展理念，根据财务承受能力科学确定投资规模，从源头上防范债务风险。加强对企业隐性债务的管控，严控资产出表、表外融资等行为，指导企业合理使用权益类融资工具，对永续债券、永续保险、永续信托等权益类永续债和并表基金产品余额占净资产的比例进行限制，严格对外担保管理，对有产权关系的企业按股比提供担保，原则上不对无产权关系的企业提供担保，严控企业相互担保等捆绑式融资行为，防止债务风险交叉传导。规范平台公司重大项目的投融资管理，严控缺乏交易实质的变相融资行为。

四、开展债券全生命周期管理，重点防控债券违约

各地方国资委要把防范地方国有企业债券违约，作为债务风险管控的重中之重。探索实施债券发行计划管理，严格审核纳入债务风险重点管控范围企业的发行方案，严禁欺诈发行债券、虚假披露信息、操纵市场价格等违法违规行为，指导地方国有企业严格限定所属子企业债券发行条件。可参照中央企业债券发行管理有关规定，对纳入债务风险重点管控范围的企业实行比例限制，引导企业做好融资结构与资金安全的平衡、偿债时间与现金流量的匹配。将企业发债品种、规模、期限、用途、还款等关键信息纳入债务风险监测预警机制并实施滚动监测，重点关注信用评级低、集中到期债券规模大、现金流紧张、经营严重亏损企业的债券违约风险，督促指导企业提前做好兑付资金接续安排。对于按期兑付确有困难的，各地方国资委要指导企业提前与债券持有人沟通确定处置方案，通过债券展期、置换等方式主动化解风险，也可借鉴央企信用保障基金模式，按照市场化、法治化方式妥善化解风险。

五、依法处置债券违约风险，严禁恶意逃废债行为

对于已经发生债券违约的，各地方国资委要及时报告本级人民政府，在地方政府的统一领导下，切实履行属地责任，指导违约企业按照市场化、法治化、国际化原则妥善做好风险处置，通过盘活土地、出售股权等方式补充资金，积极主动与各方债权人沟通协调，努力达成和解方案，同时要努力挽回市场信心，防止发生风险踩踏和外溢。对于已无力化解风险、确需破产的，要督促企业依法合规履行破产程序，强化信息披露管理，及时、准确披露股东或实际控制人变更、资产划转、新增大额债务等重大事项，保障债权人、投资人合法利益。

六、规范债务资金用途，确保投入主业实业

各地方国资委要加强地方国有企业债务融资资金用途管控，督促企业将筹集的资金及时高效投放到战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等关键领域和重要行业，原则上要确保投资项目的回报率高于资金成本，切实发挥资本市场服务实体经济的功能作用。督促企业严格执行国家金融监管政策，按照融资协议约定的用途安排资金，突出主业、聚焦实业，严禁过度融资形成资金无效淤积，严禁资金空转、脱实向虚，严禁挪用资金、违规套利。探索对企业重大资金支出开展动态监控，有效防范资金使用风险。

七、全面推动国企深化改革，有效增强抗风险能力

各地方国资委要坚决贯彻落实国企改革三年行动要求，立足地方国有企业债务风险管控长效机制建设，督促指导企业通过全面深化改革破解风险难题。通过加强“两金”管控、亏损企业治理、低效无效资产处置、非主业非优势企业（业务）剥离等措施，提高企业资产质量和运行效率。严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务，管住生产经营重大风险点。加快推进国有经济布局优化和结构调整，加速数字化、网络化、智能化转型升级，加快发展新技术、新模式、新业态，不断增强自主创新能力、市场核心竞争力和抗风险能力。

八、发挥监管合力，完善国有企业债务风险管控工作体系

各地方国资委要把加强地方国有企业债务风险管控作为一项系统性工程，从投资规划、财务监管、考核分配、资本预算、产权管理、内控管理、监督追责和干部任免等国资监管的各个环节综合施策，完善监管体系，发挥监管合力，筑牢风险底线。加强与当地人民银行分支机构和证监局等部门的合作，推动债务风险信息共享，共同预警防范企业重大债务风险。国务院国资委将按照推动构建国资监管大格局的要求，督促指导地方加强地方国有企业债务风险管控，加快建立工作联系机制、日常监测机制、风险评估指导机制和重大风险报告机制。

各省级国资委要按照本通知要求督促指导地市和区县级国资监管机构做好监管企业债务风险管控工作。

第四篇：浅谈如何化解乡村债务

浅谈如何化解乡村债务

宋昕 付文志 程仙娟

[内容摘要] 乡村债务制约着农村经济社会的发展，本文对我市乡村债务的现状和产生的原因进行了分析，提出了化解的建议。

[关 键 词]农村经济 债务 对策

[作者介绍]六盘水市财政局

由于种种原因形成的乡村债务成了乡村经济发展的沉重包袱，制约着当前农村经济社会的发展，严重影响农民收入的增加，阻碍了建设社会主义新农村的前进步伐。研究和探讨化解乡村债务的措施、办法，对促进我市农村经济社会建康发展具有积极重要的作用。

一、我市乡村债务基本情况

我市现有98个乡（镇、办），1715个行政村，11979个村民组；农业人口有222万元人，52万农户。经核实，截止2005年，全市乡村债务总额31592.09万元，其中：乡级28011.49万元，村级3580.6万元；乡级债务占88.67%，村级债务占11.33%；平均每个乡（镇、办）负债322.37万元，每个行政村负债18.42万元，每个村民组负债2.64万元，每户农户负债607.54元，每个农民负债142.31元。这些债务主要有以下几方面：

（一）乡镇、村级集体企业贷（借）款债务3295.30万元，占债务总额的10.43%，其中:乡级3287.41万元，村级7.89万元。

（二）乡村公益事业建设贷（借）款债务21365.17万元，占债务总额的67.63%；其中:乡级17952.57万元，村级3412.6万元。在公益事业建设贷（借）款债务中，兴建乡村学校的债务18688.13万元，占债务总额的59.15%(其中: “两基” 攻坚贷款负债17510.66万元,占公益性事业建设负债总额的81.96%。)；修建乡村道路的债务2189.46万元，占债务总额的6.93%，乡村计生优抚等债务92.27万元，占债务总额的0.29%;其他债务395.31万元，占债务总额的1.25%。

（三）乡村发展种植养殖业贷（借）款债务5047.76万元，占债务总额的15.98%，其中：乡级4937.05万元，村级110.71万元。

（四）其它债务1883.86万元，占债务总额的5.96%，其中：乡级1834.46万元，村级49.40万元。其它债务主要有各种项目配套资金贷款债务、村村通电网建设、乡镇办公楼建设、维修、乡镇招待费、修理费、烤烟生产贷款等债务。如水城县滥坝镇、保华乡、米萝乡办公楼建设和维修贷款352.8万元。

二、我市乡村债务形成的主要原因

（一）盲目兴办企业，无序转型改制，增加了乡村债务。前些年，一些地方不顾客观条件，乡村经济发展规划急于求成，盲目立项，兴办企业，在缺少资金、技术、人才的情况下，举债实施，致使一些企业先天发育不良，后天管理混乱，造成亏损或倒闭。在近几年的企业改制中，对乡村企业的资产没有部门管理，更没有认真地进行产权界定、价值评估，没有经乡村领导班子成员讨论通过，把不应由乡村承担的债务转嫁给了乡村。如盘县刘官镇磨芋加工厂1993年在银行贷款57.67万元，刘官增压砖厂1992年贷款40.68万元，响水镇煤矿贷款249.86万元，洒基镇煤矿贷款100万元等等，由于管理不善等原因，造成企业倒闭，债务无法清偿。据清理资料汇总反映,全市这类性质的乡村企业债务达3293.30万元，占乡村债务总额的10.43%。

（二）超越实际能力，举债兴办公益事业，增大了乡村债务。近年来农村扶贫“攻坚”工作，各级加大了对农村基础设施建设的投入，乡村也增大了投入，农村的修路、拉电、人畜饮水、修建学校、村活动室、村卫生室等公益事业，在缺乏资金，靠农村信用社贷款或者是靠欠施工单位垫付的前提下进行的，增大了乡村两级债务。仅盘县滑石乡在农村电网村村通工程改造工程中货款就达169.4万元。据清理统计，乡村两级这类债务高达1177.47万元，占乡村债务总额的3.73%。

2004至2005年，农村义务教育实行以县为主的政策，各级政府加大了对教育的投入，农村义务教育“两基贷款”猛增，贷款总额达到17510.66万元，超过历年各项 债务总额，占债务总额的55.43%，其中：六枝特区3474万元，盘县6741.26万元，水城县6595.4万元，钟山区700万元。并且，承担偿还 贷款的主要是县、乡两级政府，加大了化解乡村债务的难度。

（三）举债实施种养业，因管理不善项目失败，乡村背上了沉重的债务包袱。乡镇发展种养殖业，开发经果林、科技养猪、养牛等，本属无可非议，但是，由于对项目的考察缺乏科学性和合理性，在管理、技术、人才等条件都不具备的情况下，不“量力而行”，盲目地上项目、搞建设，结果投入大量人力、物力、财力，造成大多数项目失败，由此形成的债务高达5047.76万元，占乡村债务总额的15.98％。

（四）各种项目的配套，加重加大了乡村的债务。为促进地方事业的发展，乡镇都在积极向上级有关部门争取项目，但各种项目都要求乡镇有一定的配套资金，在乡镇无财力保障的情况下，只有向金融部门或个人借债实施，造成大量负债，如其他负债1883.86万元，占乡村债务总额的5.96%。

（五）以收取“三提五统”为抵押贷款形成的债务。税改前，乡村贷款主要是以收取“三提五统”费作抵押贷款或还款保证；税改后，取消了“三提五统”，乡村没有了偿还贷款的资金来源，由此贷款形成的债务，乡村缺乏偿款能力。

（六）政企不分，缺乏民主监督，使乡村经济秩序紊乱。政企不分问题在乡镇级并没有解决，大量乡镇集体企业产权不明晰、债权债务问题不清仍然存在，债务主体是乡镇政府还是乡镇集体经济组织无法分清。同时，由于农村民主监督机制不完善，乡村干部不经群众讨论同意就擅自代表乡村借款，造成债权债务关系紊乱，缺乏有效的监督和控制。

三、化解乡村债务的建议

乡村债务制约了农村经济社会的发展，如不采取积极的、有效措施和办法化解老债务，遏制新债务的发生，将严重影响我市基层政权组织的正常运转、农村社会的稳定，引发农民负担反弹，增加财政风险，干扰农村正常的社会秩序，影响政府形象和执政能力。化解乡村债务是当前农村工作的一项重要的紧迫任务。但是，由于乡村债务形成的因素很多，除了客观因素外，还有主观因素、历史因素、政策因素，加之乡村债务数额巨大、涉及面广、时间长、情况复杂，处理的难度很大。目前，各地还没有一套成熟的措施和办法，都在摸索和探讨当中，因此，结合我市的实际情况，提出以下建议：

（一）进一步理清乡村债务

进一步理清乡村债务的规模、种类、分布是化解乡村债务的基础条件。这必须解决四个问题：一是明确乡村债务的统一统计口径；二是确定统一的乡村债务分类方法；三是编制统一的乡村债务表；四是对乡村债务进行系统的经济分析和统计分析。

（二）建立化解乡村债务的长效机制

一是加强领导，进一步落实党、政“一把手”亲自抓、分管领导具体抓的领导机制。成立领导小组和减债办公室，减债办公室由市减负办牵头，负责全市乡村债务工作组织、协调及具体事项的处理工作。二是建立减债目标考核制度。把消减债务作为乡镇工作目标考核任务，列入年终考核，完不成减债任务的乡镇，追究党、政“一把手”的责任，并且不得提拔重用。三是建立奖惩制度。市财政设立减债奖励基金，按实际减债总额的一定比例奖励积极主动化解乡村债务的县（区）。此项资金仅用于偿还乡村债务，专款专用。

四是建立新债责任追究制度和乡村干部离任债务审计制度。审计、财政、农业等部门要定期组织对乡村债务的专项审计工作，对违反规定造成新的债务的责任人，视情节轻重和数额大小，给予相应的党纪、政纪处分，并依法追究其经济责任。五是规范乡镇经济管理行为，加强和完善村级财务管理。认真落实《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发[2005]39号）精神，规范乡村经济管理行为，从源头上防止新的乡村级债务发生。

（三）多方筹资，分级负担，逐步化解

一是按照政企分开和“谁受益、谁负担”的原则，在进一步摸清、核实乡村债务底数的前提下，明确债权债务主体。属乡镇政府行为的，由乡镇财政逐年化解；属企业或个人行为的，由债务人负责偿还，必要时通过法律手段以达到化解乡村债务的目的。二是制定减债时间表，分按计划完成减债任务。即村级债务在2至3年内完成化解任务，乡级在3至5年内完成化解任务。三是县（区）建立偿债准备金，实行“县（区）管乡用，专户管理”。对乡级债务，县级财政预算安排一部分，乡级财政筹措一部分。由乡镇拟定偿债计划，经县财政审定后，乡镇按规定时间将偿债资金存入偿债准备金专户；县财政安排的偿债准备金与乡镇的一并存入专户，合并用于偿还各乡镇所欠债务，偿还债务时，由债权人提供有效借款依据，经县（区）、乡财政确认并报县（区）政府同意后，列入偿债准备金使用范围。四是对村级债务，由村集体经济组织偿还，资金来源主要有农村税费改革中上级明文规定给村级组织的财政转移支付资金、村集体经济组织的收入提成留存以及其他收入，偿还确有困难的，乡镇财政可视其情况给予一定的支持。

（四）采取多种形式，多种办法偿债还债

乡村债务的形成是多方面因素造成的，解决债务的办法也可以采取多种形式、多种办法。一是收回欠款还债。加大对个人借欠公款的清收力度；对个体、联合体承包的集体企业、林场、荒山等所欠承包金采取强制办法收回欠款；对集体、私营企业借、欠财政的资金，能用行政手段强制收回积极收回，收不回的，通过法律诉讼程序处理，倘若一时还不清的，要求制定切实可行的还款计划；二是资产抵债。对沉淀或闲置的资产、已关闭停产的乡镇企业资产，采取招商、合股、拍卖等方式进行盘活；对荒山、林地等集体资产，公开招标，过渡经营权；城镇建设出让土地资产，收益部分用于偿还债务；三是划转消减债务。对乡镇、村级为企业担保的借款，划转企业承担；四是核消减债。对乡村两级历史上形成的呆账、死账，经本级代表大会讨论同意，报经上级有关部门批准后予以核减；对历史遗留的银行贷款，争取金融部门的支持予以核减。六是发挥职能部门优势，对口对项目化解乡村债务。如对农村义务教育的债务，市、县(区)教育部门可从每年收取的“教育费附加”中，安排一定比例资金用于还债；对乡村道路建设债务、农村计划生育、优抚等债务，市、县(区)公路、计生、民政等部门可以发挥其部门优势，积极乡化解乡村债务。

（五）采取措施防止新债

一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款提供担保或抵押；三是不得采取由施工企业垫支等手段上项目；四是不得举债兴建工程；五是不得滞留、挪用对村级组织的补助资金；六是不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足；七是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出；八是兴办公益事业要坚持量入为出的原则，严格按规定的程序办事，不得超出“一事一议”控制标准，不得借债兴办公益事业。凡违反上述规定形成新债的，一经查实，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。

资料来源：

1、贵州省农村税费改革资料汇编（2002－2003）

2、六盘水市税改方案

第五篇：防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

审计研究简报 第6期

（总第201期）

审计署审计科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府债务风险的几点建议

我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。

一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系

（一）清查存量债务，积极化解风险。

根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。

1．摸清债务总量，分清类别结构。

对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。

2．区分举债主体，落实偿还责任。

对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。

在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：

对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金；对承担兜底责任的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一定范围内；对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民间资本，优化股权结构，提高偿债能力。4．关注敏感类型，分类评估风险。

对通过“借新还旧”方式偿还的债务，地方政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，并合理测算其未来收入，以评估其风险；对主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源；对举债建设的在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。

（二）规范新增债务，实现有序管理。

随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。

1．允许地方政府适度举债。

市场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化；另一方面，由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。

在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。

2．科学确定地方政府债务规模。

从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调

国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内（以±20%为宜）。通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验，同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%～100%作为偿债准备金。

3．严格执行举债审批程序。

地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算确定债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排（包括偿债准备金）以及旧债还本付息情

况，报上级政府审核后编制债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，地方政府发债需要完善审批制度, 遵循审慎性原则和必要性原则, 严格审批,不得随意举债, 对举债的必要性要进行充分论证, 实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持，最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。1

4．明确管理机构，归口统一管理。

从国际上来看，在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强 1白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi 马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。

化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融资行为。

5．纳入预算管理，改革预算会计制度。

西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理;对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、还全过程的管理与监督。6．强化风险预警，健全监管体系。

由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部门，因此，这些部门之间的协调十分重要。

首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建

立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、公开性，有助于提高地方债券使用效率。

其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风

险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。

二、着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法规

（一）深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。

明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。

（二）加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。

从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准

确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

（三）修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此，我国应尽快修改预算法，规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时，预算法要

明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度。

修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定；同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。

（四）确立政府中期财政预测制度。

为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中长期风险评估，引入一套中期财政预测（如三年预测）制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中；根据国家的风险融资和风险管理能力采 取措施；考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2

三、加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管理

（一）开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。

虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。

（二）强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责 2白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi（白海娜）马骏主编 梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年第1版，第43页以下。

任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。

（三）深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法，我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计 的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。

（四）改进审计组织方式，保证债务审计的力度和深度。我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式，在纵向上说，往往仅局限于一级审计机关，未能形成上下沟通；从横向上说，也大多是局部审计，不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流，也不能对债务全面掌握，无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此，在未来对债务的审计中，应该在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计，形成力量整合、上下联动，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。

该课题为审计署审计科研所2010年立项研究课题 作者：南京特派办课题组

课题统筹：李 玲 课题负责人：刘 利 课题组成员：丁德明 胡正禄 钱夫中 王小霞 王景东 赵 青 郑海峰

卢红柱韩华溢郭珊珊 刘素合 牟 遥 黄敏杰 宋秀辉刘洪洁 吴继光 主题词：防范 化解 地方政府债务 风险 建议 报：署领导。送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研 所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印190份 编辑：罗伟芳 签发：王秀明