地方政府债务问题的成因分析

第一篇：地方政府债务问题的成因分析

地方政府债务问题的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

制度因素

1）转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，并且专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方财政成了“吃饭财政”，有的连饭都无法吃饱，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。

2）政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。

3）经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。1996年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上采取了财政化的风险转移模式。

政策性因素

1）积极的财政政策。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务12。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题。地方政府在财政资金无力支撑的情况下，将大量需要承担的配套资金通过政府控制的投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

2）国有企业和粮食流通体制改革。国有企业经过放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出困境之后，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。此外，1998年，国家推行了“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革。这项改革实施后，由于政府难以区分粮食企业的政策性亏损和经营性亏损，加之粮食企业的国有经济属性，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。

3）机关事业单位调整工资政策。1999年以来，国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员、超配“高职”人员的增资，增加福利费、住房公积金等与工资挂钩的支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

管理性因素

1）机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，每年大量的大中专学生、退伍军人以及部分领导干部的子女、亲属等，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，“民师转正”也大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。

2）各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，如教育“普九”达标与“双基”达标、小康工作达标、科技示范镇达标、文明集镇达标、爱国卫生镇达标、农电达标、乡村公路达标、计划生育达标、争创全国体育先进县达标、初级卫生保健达标、社会治安规范化派出所、农村党员活动室建设等10多种。在升级达标活动推动下，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，采取先建设后还帐、一年建设多年还帐等办法，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。这些工程干好了，领导就可以“上去”；干不好就“到别处去”；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，行政行为任期化、短期化。有人形容为“一任干部的政绩，几代百姓的包袱”。3）监督管理弱化。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律,又缺乏社会的监督地方政府债务问题的影响和危害

地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：

第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。

第四，债务风险是社会稳定的隐患。在目前县乡财政较为困难的情况下，相当一些地方政府无力偿债，不得不通过借新债还旧债维持，由此财政困难与巨额债务形成了恶性循环，财政风险不断增大。在部分财政收能力脆弱、政府债务已积累较多的地方，第一位的支出实际上不是保工资、保运转，而是偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，而且无从及早预警和控制，这种状况显然不可以再持续下去，迫切需要未雨绸缪，徐图整治。

第二篇：地方政府债务成因风险出路

地方政府债务成因、风险、出路

【摘 要】近年来，地方政府债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化

2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。

1.我国地方政府债务成因分析

中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。

地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。

2.我国地方政府债务风险分析

无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

3.解决我国地方政府债务的思路

解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：

3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。

3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。

3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。

3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构

借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案

总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

参考文献：

[1]贾康、白景明.完善财政体制寻求基层财政解困治本之策[J].现代财经，2002，（1）.[2]金永军等.2009年地方债：制度博弈的分析视角[J].财经科学，2009，（10）.[3]陶雄华.试析中国地方政府债务的债券化[J].财贸经济，2002（12）：28-30.[4]王俊.地方债务的当前风险[J].人民论坛，2010（1）：34-35.作者简介：李国锋（1970-），男，山东莱芜人，博士研究生，研究方向，财税理论与政策；

马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。

（作者单位：中央财经大学

财政学院）

第三篇：中国地方政府债务问题探讨

中国地方政府债务问题探讨

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

[1]曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制.经济经纬，2005.5

[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

[4]中华人民审计署2011年第35号.全国地方政府性债务审计结果.http：//

第四篇：地方政府债务现状成因及对策启示

地方政府债务现状成因及对策启示

摘 要

如今中国的地方政府所担负的债务越来越多，可以说十分的危险，这不得不让很多人越来越关注，并予以重视。本文提出致使地方政府所担负的大量债务的因素就是包括了债务管理因素、经济体制、经济发展、财政体制与行政管理因素，同时找出相对的应对办法以及建议，进而防止债务数量越来越大，预防新的债务形成，减少更多地危险。

【关键词】地方债务；原因；对策

Abstract Now more and more debt Chinese local governments are responsible for, can be very dangerous, this had to let a lot of people more and more attention, and attention.This paper puts forward the factors resulting in a large number of local government debt of shoulder is including debt management factors, economic system, economic development, financial system and administrative factors, and find out the relative countermeasures and suggestions, and to prevent the debt quantity is more and more big, to prevent the formation of new debt, reduce the more dangerous.[keyword] local debt;cause;countermeasure

目录

摘 要......................................................................................................................1 1 我国地方政府债务的现状................................................................................3 2 地方政府债务存在的问题................................................................................3

2.1 地方政府债务规模过于庞大，政府偿债能力有限.............................3 2.2 债务具有隐蔽性.....................................................................................3 2.3缺乏风险管理机制..................................................................................4 3 地方政府债务问题形成的主要原因................................................................4

3.1 经济发展因素.........................................................................................4 3.2 经济体制因素.........................................................................................4 3.3 财政体制因素.........................................................................................5 3.4 债务管理因素.........................................................................................5 3.5 行政管理因素.........................................................................................5 4 化解地方政府债务的对策................................................................................5

4.1 加快经济体制改革的步伐.....................................................................5 4.2 建立健全地方政府债务管理体制.........................................................6 4.3 完善地方政府偿债制度建设.................................................................7 4.4 推进地方债务的发行.............................................................................7 4.5 完善相关配套制度.................................................................................8 总结......................................................................................................................10 参考文献..............................................................................................................11 致谢......................................................................................................................12 我国地方政府债务的现状

在我国，一些基本的建设的投资人大部分都是私人或者是政府。自从新一轮的金融危机出现以来，为了能够让经济稳步的增加，我国政府制定了一系列的计划。我国中央政府的债务有11 800 亿元，此外，包括地方政府、各项贷款和公司的债权等等方式，用来募集资金。这些年以来，经济之所以能够稳步的增加，就是因为有了很多的投资建设，并且这直接导致了一些地方政府所承担的债务数额增长。因为债务的年限一般都是五年或者是三年，因为马上就要到了还款的期限，因此地方政府必须要第一时间还款，这样一来，债务问题就十分明显了。这些数额巨大的债务让地方政府承受了很大的压力。这些地方政府所承担的债务是不是会有所增长，这样的状况着实令人担忧。比如说，三年前云南省某公司向债权银行发函称“ 即日起，只付息不还本”，尽管最后撤回了该信函，没有出现违约的情况，不过融资平台偿债压力显得十分巨大。一些专业部门称，以地方政府每一年的收入来说，他们是有能力对这种违约的情况进行控制的。不过，这样数额庞大的债务，想要防止出现危机，渐渐地减少债务，那么对政府自身来说一定要看清当前的形式，找到其中存在的重点问题。地方政府债务存在的问题

2.1 地方政府债务规模过于庞大，政府偿债能力有限

利用融资平台或者债券等方法负债，其结果就是完全依靠政府的支付能力。依据我国审计署2011 年发布的35 号审计结果来看，在2010年，我国地方政府债务余额里面融资平台与地方政府举债所占比例高达69.69%，银行贷款则占地方政府债务余额的79%。因为没有一些比较好的管理办法以及监督的办法，导致了债务问题越来越严重，而且马上就要到了危机的边缘，这直接成为了我国地方债务风险的危险的雷区。

2.2 债务具有隐蔽性

这种债务重点就是隐性债务。在我国地方政府的债务里，它所占据的比例相当大，重点包含了政策性挂账债务、地方政府担保的债务、基础设施建设负债和

社会保险资金缺口等。期间，地方政府在举债时，一般都会利用一些方法让显性负债改变为隐性负债，而且把某些本来是政府承担的债务直接转嫁到银行的身上，让银行成为政府的债权人。不过它是有着相当大风险的债务，假如出现危机，那么地方政府也应该承担责任，这样一来，肯定让地方财政面临巨大的风险。

2.3缺乏风险管理机制

世界上其他国家对这样的债务问题进行控制所采取的方法就是量化，建设“线性指标体系”，形象地用“警戒信号灯”监控债务规模，同时找到很多应对的办法。如今，我国的债券有很多种、隐蔽性债务所占的比例更大，一般都是很多部门进行融资，在管理方面十分的松散，缺乏相应的监管体系，所以很难采用量化的方法进行控制，无法建立预警机制。假如说地方政府所承担的债务出现危机，那么地方政府肯定没有精力也没有能力来建设基础设施、在教育、科技等层面的投资就会减少，这让经济所处的环境日渐恶劣，百姓的生活也会变得十分的艰难，社会问题以及矛盾就是出现。并且假如地方债务风险爆发，很多政府的投资项目就会就此而终结，各种资金链条就会断裂，经济根本不可能增长，某些政府可能因为债务压力而导致破产。地方政府债务问题形成的主要原因

3.1 经济发展因素

中国的放政府承担的债务主要原因就是当地的经济发展十分不稳定，以及各个地区的政府相互竞争导致的。这种情况在中国一些地区十分多见。而部分经济相对比较落后的城市，不但第二、三产业规模比较小, 而且产业结构单一,同时邮电通信、能源供应、交通运输、水利基本建设、工业基础设施等都不能符合经济增长的需求，科学技术、医疗卫生、文化教育等更是显得十分的落后。但是因为一些同级的地方政府互相之间有着很多的竞争，而且在资金方面都无法正常运转的前提下，仅仅只能靠着举债的方式来保持经济以及社会各个事业的发展。

3.2 经济体制因素

财政投融资体制还不是很完善，致使地方政府所担负的债务不断加大。最近几年以来，中国尽管对投融资体制改革的步伐不断加快，不过就市场经济体制的需求来看，差距十分明显。比如说，权责不明、融资渠道混乱、投资主体风险意

识差等等, 特别是地方政府缺少债务融资途径, 并且公债融资渠道根本不可行，地方政府只能是利用其他渠道进行融资, 因此建立了很多投资公司,利用贷款与担保的方法来融资, 不过这样一来风险就会增加，很容易就导致地方政府债务加大。

3.3 财政体制因素

各级政府事权、财权划分的十分不清楚。政府之间有关经济的权利划分不明显已经权利错位这种现象十分普遍，这也成为了如今地方财政债务负担加大与地方政府偿债没有相应的意识的主要原因之一。此外转移支付不能很好地实施,让 地方财政收支的矛盾变得更明显。

3.4 债务管理因素

对债务的管理体制显得十分松散，而且还没有建立相关的控制体系。如今中国的各级地方政府仅仅是在各种转贷性的债务与外债有着透明、统一的管理，其余的方面还没有进行较好的管理，这让地方政府的债务问题变得十分的棘手。假如这种问题不能第一时间解决，那么当出现偿债高峰的时候,，在债务数额巨大的情况下,这直接就成为了地方政府债务危机的主要因素。

3.5 行政管理因素

政府的职能转变不合理，耽误了太多的市场职能。和中国市场经济发展的需求作比较，地方政府的职能转变显得时候的落后。第一，政府职能的越位现象十分普遍，对投融资体制改革不是很到位。第二，地方政府在公共品生产与服务的方面很落后，在地方公共基础设施建设、社会保障与公共福利方面负债累累。化解地方政府债务的对策

要想彻底解决这一系列因债务导致的问题，那么一定深入思考对地方政府债务形成的因素以及发展的原因。本论文针对这类问题，同时结合我国目前的实际状况以及国际经验，提出了相应的建议：

4.1 加快经济体制改革的步伐

4.1.1必须要让经济体制改革的步伐加快，尽可能的让政府职能进行转变。从而达到经济分权的目的，加强经济体制改革，这些措施乃是预防和解决地方政府债

务危机的重要方法。要想达到经济性分权，让公司能够成为独立的市场竞争主体，最为有利的方法就是对政府的只能进行转变，让市场能够更好的发展。4.1.2让经济快速发展，增加财政收入。让经济快速发展乃是加强可利用的财力，解决地方政府债务问题的直接办法。第一，对资源的建设必须要予以重视。如今，在我国市场经济与公共财政制度的要求下，必须让基础建设速度更快，努力的让投资有一个较好的环境，同时让个体以及私企经济快速发展。第二，必须要依法纳税，让政府的财政收入更加稳定，促进经济增长。第三，必须要充实财政收入，预防出现虚收空转的情况，同时必须要设立相应的管理体制，让财政收入直接可以体现出政府的调控能力。

4.2.3让经济发展的方式进行转变。一定要快速的转变经济发展方式，重点解决实际运转当中存在的一些矛盾与问题，要大力开展建设对科学发展有力的体制，争取让经济稳中有升。要想让经济增长，那么必须要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，并且要依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，同时必须要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。所以说，只要能够积极的转变经济发展方式，那么我国的经济平稳的增长就会更具活力。

4.2 建立健全地方政府债务管理体制

4.2.1明确界定政府间的事权划分, 分清偿债责任。一定要让每一级政府的权利与职责有着明显的划分，一定要让决策责任以及筹资责任具有一致性，一定要遵从原则，进而解决如今存在的诸多问题。决策主体至少要在原则方面对所制定与实施的公共政策成本承担相应的责任。比较明显的是，如果能够对各级地方政府的职权和责任进行相应的划分，那么不但财权和事权变得更加统一，让各级地方政府承担相应的债务责任，更是能够避免出现“侵权”，加强了偿债意识并且为举债提供了更为有利的条件。

4.2.2调整财政支出结构。很多理论与经验都普遍以为财政支出乃是呈刚性增长的, 所以降低财政支出实不可取的办法，对其进行改革唯一的方法就是对指出结构进行相应的调整。依照公共财政的相关需求，减少非必要的财政会出，把资金充分的利用到该用的地方，比如说保证政府的，以及维持社会稳定，改善人们的生活环境等等方面。在减少不必要开支、减少对国企的亏损性补贴的同时, 增加在农业、教育方面的投资，同时加快补充社会保障资金账户。

4.2.3建立地方政府债务信息公开披露制度。地方政府债务信息的透明乃是债务管理工作的基本要点，能够预防债务风险的出现，这也是增进地方财政保持稳定的一种有利方法。想要预防以及解决地方财政风险，一定要建立比较严格的风险披露体制，同时要求信息披露不但要包含地方政府的直接债务，同时还必须要包含或有债务, 不但要包含显性债务同时也必须要包含隐性债务。

4.2.4实行严格规范的债务投资决策责任制。必须要杜绝领导随意决定的项目取舍的做法，要让项目投资具有一定的合理性，减少风险，各级的政府在使用以及管理贷款的时候，必须要依法建立审核制度，来对审核项目的可行性以及必要性进行规范。

4.3 完善地方政府偿债制度建设

为了让地方政府债务具有合理性和规范性，减少债务风险，预防债务危机，在有信息不对称的前提下，必须要建设相关的制度来进行约束。

4.3.1必须要增强改革转移支付体制，健全地方税制，完善相应的法律法规，来保障政府的财权和事权的平衡。让财权和事权更加顺利，落实财政收支责任，并且制定出相应的法律法规；提升一般性转移支付的规模与比重，加强地方政府财政的自主性，进而防止债务规模进一步加大，让地方政府不再依赖土地政策。4.3.2为了防止一些官员为了提升自己的职位建设“形象工程”，政府必须要制定出比较好的考核体制，并且要对投资的项目进行审核，看其是否能够对经济的发展有贡献，这样可以保障基础建设投资十分的合理，而且具有相应的必要性。

4.4 推进地方债务的发行

针对目前地方财政的困境，解决此种困境的方法不但要对债务、融资平台企业进行规范，更是要有资金方面的保障。为了能够满足资金需求，不但要必须提升地方政府的财政收入，同时还要让融资的途径更为广泛，以便于让融资更具多元化，这才是重中之重。而发行地方债乃是很关键的渠道。第一，发行地方债是很有优势的，特别是在筹集资金方面，而且这种地方债乃是有超高的信用来帮助筹集资金；第二，对比融资平台来说，发行地方债来进行融资利用比较低的利率，这也让成本有所降低；第三，发行地方债可以在某些方面对财政行为进行规范；第四，依据我国的法律法规，本着公开透明的原则，发型地方债的方法能够让债

务更加公开透明，让监管难度有所降低。总而言之，发行债券则是由更高的效率，更具公平性。

并且，此种债务融资还可以增进市场的发展。在我国，《预算法》中对政府进行的约束，尽管此法当中不允许地方政府这么做，但是可以由中央政府来代替发地方债。想要彻底的清理地方债务，仅能在地方债务显性化、财务透明与预算改革的前提下才可以实施。发行地方债也要依照相关的制度，这样可以减少风险的出现。在实际操作时，也能够进行评估，将评估的结果作为进入市场的依据。并且，要建设相应的法律法规，让信息公开透明，同时要把地方债券的交易管理规定融入到法律体系当中。

中国必须要加强实行地方债的自主发行，而并不是自行发行。要选比较发达的地区来发行地方政府债券，并且渐渐地增加这些省份的自主权，尤其是在发债的规模、债券年限、票面年利率规定方面。这样做也是有很多好处所在的，第一，能够让发债地区的融资途径更为丰富，让投资建设变得更为有利，促进市场的快速发展。其次，中央政府可以代发我国中部西部地区的地方债券，来对其在规划债务方面、优化债务结构方面予以大力帮助。

4.5 完善相关配套制度

4.5.1 合理确定地方政府的财权与事权。在如今分税制的前提下，有关税收的各项权利以及政策的制定各项权利都集中在中央政府，而地方政府在这方面的权利小之又小，相应的财权和事权很不平衡。而在美国，联邦政府和州政府、地方政府依照想干的法律来规范各级政府的财权、事权，让权利分配更加规范，让地方政府也是有比较好的收入来源的。州政府是有权利建立税法的，而对财政的手指权利则是由地方立法机构来赋予。而我国也要学习完善这种方法，让地方政府的财权和事权有较合理较为明确的划分，制定相关的法律法规，让法律来规范各级政府的权利和职责，这其中包含政府财政系统的正常运转，各级政府间事权和财权的划定, 各级预算制定、审定和执行的法律化与制度化，而且要完善与健全税收体制，规范政府之间转移支付体制。进而让中央政府与地方政府各自有各自的权利，各自有各自的职责，互相之间不会干扰，提升政府的办事效率。4.5.2 改革官员任命及政绩考核制度。中国如今的官员的考核也只是在国内生产总值、财政收入等方面来对其进行判定，很少有在经济增长的质量与成本方面

进行考核，然而这种考核制度也是影响政府行为的重要因素，让地方政府没有较强的偿债意识。中国必须要淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，一定要坚决杜绝“政绩工程”，对地方政府的职能进行有效的转变，同时在考核政府官员以及政府的业绩体制中，融入债务管理的考核，提升地方政府对于债务的意识，让其有更强的债务管理的能力。

4.5.3硬化地方政府的预算约束。预算软约束则直接让地方政府的债务管理更加弱化，让下级政府普遍产生了对上级无偿援助的预期。个人以为，必须要尽可能快速的改善中国目前中央有关管理政策多变、对地方债务的事后救助和自上而下不合理的债务豁免等状况。重点就是每一级的政府必须要制定出对债务危机进行把控的体制，要认清责任划分、管理机构、处理程序。尽可能的降低债务豁免政策，减少地方对中央无偿救助的预期，用有偿援助、延期还款等方法来应对有一定几率出现的债务危机。此外，如今中国的市场还不是很健全、银行系统还不是很成熟，还不具备对风险的掌控能力，很容易增加地方政府对中央政府救助的预期。因此，中央政府一定要严格约束地方政府的借债行为，对其进行风险掌控，对其债务总额进行严格控制。

4.5.4强化国有企业投融资的风险约束机制。如今中国国旗权利和风险机构还不是很平衡，地方政府事后对其保护或者予以补贴可能性的存在，让公司的管理人对风险更加的不重视，这也是严重影响了国企的经营效率与激励机制，同时致使公司的预算软约束，地方债务不断增加。如果想要让这些问题得以解决，那么必须要进一步明确国企的产权关系，杜绝地方政府的“父爱主义”，减少公司“政策性压力”，在健全法律的保障制度的情况下增强公司投资融资的风险约束体制，建立现代公司管理制度，让国企真正的成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的公司法人。减少财政风险利用“国有企业——国有商业银行——财政”的链条进行传导。

总结

我国一定要设立统一的政府债务管理制度，再此之上一定要增强对地方债务的管理能力，对其进行有力监管。并且一定要加快对预算体制的改革，争取早日实现地方政府负债的显性化，让财政和债务更加公开透明，进而解决地方政府债务风险过度积累而转向银行体系的压力。就中国地方政府债务如今的状况来看，一定要加快健全转移支付机制，规划并且清理债务，对融资平台存在的诸多问题进行整顿，让融资的渠道更加丰富，应利用好我国国民高储蓄率的优势，来让民间资本发挥出应有的作用。想要彻底解决我国地方政府债务问题，那么必须首先要建设监管体制，而且要对其进行健全，而且要慢慢的形成事后监管机制，只有这两个制度相互结合、相辅相成，才可以进一步的预防地方政府未来会出现的债务危机，让地方政府的债务呈现良好的发展趋势。

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历时将近两个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师—XX老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最中心的感谢！

感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。

由于我的水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！

第五篇：地方政府性债务问题

地方政府性债务问题：成因、影响和对策

【摘要】近年来，随着经济的发展和城市化进程的加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度，资金需求旺盛。而地方政府财力有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的选择，并且债务规模不断扩大。本文首先简单描述了我国地方政府性债务问题，然后具体分析了地方政府性债务问题形成的原因，并简介其对社会和经济的影响，最后探讨了防范和化解地方政府性债务风险的具体对策。

【关键词】地方政府性债务；分税制；政府职能

近年来，地方政府为支持经济发展，缓解财政压力，推进公共服务建设，通过政府投融资杠杆大量举债，有效地促进了经济快速发展。但是伴随高速膨胀的债务规模，地方政府性债务潜在的风险也不容忽视。审计署对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政 府部门和机构、6576 家融资平台公司、54061 个其他单位、373805 个项目和1873683 笔债务进行审计的结果表明，我国

地方政府性债务总体规模较大，截至2010 年底，除54 个县

级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性

债务余额共计107174.91 亿元，同时，地方政府偿债压力差

别较大，省、市本级和西部地区债务风险较为集中。深入分

析地方政府性债务的成因，探索解决和化解我国地方政府

性债务风险的治理之策乃当前宏观调控和经济管理之要务。

地方政府性债务具有特定的内涵，依据审计署的定义，地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构），经费补助事业单位，公用事业单位，政府融资平台公司，其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）建设形成的债务。当前，地方政府性债务问题成为了社会热点问题。要找到应对地方政府性债务问题的对策：首先，我们要分析债务现状及原因，只有找到原因，才能对症下药；其次，要全面探讨地方政府性债务问题的经济和社会影响，并提出相应对策。

一．我国地方政府性债务问题现状

中国地方政府性债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1978年~1992年，中国经济转轨的前期阶段，地方举债受到严格控制。1992年以后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府性债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府性债务迅速膨胀。在1998~2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府性债务迈入“大跃进”阶段。其间，地方政府性债务呈现债务规模庞大，扩

张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样；债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，以及国内积极财政政策的施行，中国地方政府性债务呈现城投债井喷的新态势。我国地方政府性债务余额的规模与增速如图1所示。

二．地方政府性债务的成因

（一）分税制改革不彻底

１９９４年的分税体制改革提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是这一改革遗留了很多问题。最为突出的是，造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者是间接地借入债务。

（二）政府职能转换不到位

地方政府大量举债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革滞后，政府职能转换不到位。政府应该是公共服务的提供者和管理者，政府的职能应该主要集中在增进地区的公共服务、完善公共服务设施和提高管理水平等方面，但是现在还有一些地方政府的施政理念仍停留在“建设型”政府的阶段，相对于服务，更热衷于搞经济开发建设；部分政府资金违背公益性和市场经济原则，投向竞争性、盈利性的非公益性行业和领域。特别是一些地方在推动本地基础设施建设方面，沉溺于“大而全”，超标准建设、超前建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障；另一些地方大肆举债搞形象工程、政绩工程，浪费人力物力。

（三）施行积极的财政政策导致债务增加

国家增加国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施，因此，银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款，最终偿债责任会落到地方政府的头上。地方政府配套的资金，大多也通过投资公司之类的经济实体从多渠道融资，地方财政投入很少，这也形成了地方政府的债务。另外，国债转贷给地方部分，地方政府还必须还本付息。尤其是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券等积极财政政策来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。

（四）债务监管机制不完善

目前我国许多地方已经制定了债务管理的办法和制度，但是在执行过程中存在落实不到

位的问题。一是债务没有完全纳入预算管理，债务计划编制不完整；二是债务审批缺乏严格程序，偿债准备金提取不够或者没有提取，债务管理缺乏统一、协调的机制，出现分散管理、多头举债的现象；另外很多地方政府还未建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制，也没有建立信息报告制度，对债务潜在风险的关注不够。此外，财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制没有建立起来，没有把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。

（五）政府投融资体制改革滞后

在我国经济体制改革过程中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立，一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益，反而把改革的成本转嫁到地方政府，直接导致政府债务的增加。我国的财政金融体制不健全，受市场化程度不高、市场准入限制的影响，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。在不得已的情况下，为发展地方经济，地方政府通过银行贷款、土地抵押、发行债券、上级财政借款和工程项目欠款等方式大量举债。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。

三．地方政府性债务风险的影响

（一）扭曲了信贷市场

地方政府性债务绝大部分的资金来源于银行贷款，主要投资于基础设施建设等项目上来完成自己的政绩工程，可能一个城市没有达到规模经济的人口，却已经开始修建地铁。其收益绑定在未来宏观经济状态上而非项目本身的收益率，即未来中国如果仍将以过去的速度增长，地方政府就将获得预期的税收和土地出让收入。而具有好的投资项目的中小企业很难从银行取得贷款，这就催生了民间资本市场的利率，高利贷风险一触即发。

（二）中央货币政策可能受到限制

为了控制通胀需要采取紧缩的货币政策；但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，特别是不能简单提高贷款利率。于是，折中的方式就是采取以稳定货币供应数量和信贷占ＧＤＰ比为主的改进的货币主义政策。

（三）监管失控引发资金滥用

由于地方负债无明确法律规范，导致资金滥用现象相当普遍。滥用资金表现在一下几个方面：一是资金投向的随意性，即举债而得的资金在贷款时就没有明确用途。由此导致账目不透明、贪污腐败、挥霍浪费等问题。二是举债额度无节制，由于无具体法规及监管，地方政府倾向于尽可能多的举债，而银行深信“政府信用”，供需关系稳固，于是出现债务规模

持续扩大化。

（四）损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机

政府信用是社会信用的基石，地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资者与消费者的信心，阻碍了投资和消费。近几年来，地方政府性债务规模持续扩大，2010年末地方政府性债务余额中，2011年~2013年期间到期需要偿还的债务额为5.68万亿元，占到债务余额总量的53%，未来2~3年偿债压力将会较大。一旦发生地方政府性债务违约现象，将会损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机。

四．对策分析

地方政府性债务作为政府干预经济的一种手段，在一定范围内，对经济发展和财政运行有良好作用，可以实现既定政策目标。但超过一定的度，则会严重影响国民经济运行的各方面。因此，必须对地方政府举债行为进行规范化管理，以发挥其积极作用而消除其负面影响。

（一）进一步完善财税体制

从体制因素看，1994年确立的分税制财政体制造成的中央与地方事权财权不对等是目前地方政府性债务规模过大的根本原因。因此，进一步完善改革我国的财税体制才是治本之道。中央与地方事权与财权的对等划分、加大中央转移支付以及探索地方政府发行债券等，将会从根本上缓解地方政府负债过高的问题。另外，把地方政府性债务纳入预算体系，记录和反映地方政府性债务规模、用途，都是财税体制完善的方向。

（二）转换政府职能，建设服务型政府

使地方政府的职能彻底从建设型政府向公共服务型政府转换。首先，要将地方政府的职能定位为教育、医疗卫生、市政道路桥梁等基本公共服务，政府财力也应集中解决上述问题。其次，地方政府应从经营性交通设施、盈利性领域和行业实现逐步退出，特别是要改革投资体制、行政审批体制，逐步放宽职业教育、社会医疗、交通设施、金融服务业等的投资门槛，破除行业垄断，为吸引民营资本、社会资本和外资搭建投资平台。

(三)理顺财政投融资体制，允许有条件的地方政府自主发债

改革预算法，建立健全地方政府融资体系，允许地方政府根据经济条件适当发行相应类别的市政公债，这样有利于提高地方政府融资的透明程度和规范性，２０１１年１０月２０日国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发行债券，这项政策不仅将减轻其偿债压力，也有利于拉长债务的偿还期限，连接市场的流动性和地方政府的资金要求。尽管自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内，与“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的自主发债仍有不小距离，但从中央代发地方政府债过渡到试点地方自主发债，意味着地方政府将更多地参与到政府性债券的发行中来。另外，应放宽市场准入限制，加大保险、担保、期货等民间风险经营机构发展力度。

（四）创新和完善债务监管机制

创新和完善债务监管机制有利于控制我国地方政府性债务持续较快的增长，应做到以下几点：一是将债务完全纳入预算管理体系，完整债务计划编制；二是严格债务审批程序，敦促地方政府建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制；三是建立财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制，把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。并探索建立地方政府性债务信息报告制度，规定地方政府每年须向中央政府汇报财政账户收支情况。