关于加强城市流浪人员管理的议案

第一篇：关于加强城市流浪人员管理的议案

关于加强城市流浪人员管理的议案

近年来，我国城市化进程不断加快，按照社会发展规律，乞讨者的数量理应随着人民生活水平的提高而逐步降低，然而城市中乞讨者的数量却大为增加，职业化成为这一现象的显著特征，“乞讨业”的畴形发展引发了一第列的社会问题，给市民生活、城市交通和社会治安造成了很大的影响，这一反常的社会现象以及由此产生的社会问题不得不引起人们的重视。

一、关于加强城市流浪人员管理的议案的必要性分析

(一)这是城市流浪乞讨人员的生存现状的客观要求

1、乞丐数量大幅增加，城市负担日益加重。

2003年8月《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的颁布，原本是一场收容救助方面的改良，源于对于流浪乞讨人员人权的尊重而设立，但是事与愿违，很多乞丐宁可在街头乞讨也不愿意进入救助站接受帮助甚，至乞讨者数量超过该条例颁布以前的状态 我国现阶段城市的乞讨人员已经到了相当大的数量，根据北京各救助站的调查，长期在北京以流浪乞讨为生的人员达到2000人以上。

2、乞丐的年龄向低龄化趋势发展

对于乞丐，大多数人的印象往往都是年老体弱或者是没有劳动能力的残障人，但是就目前我国的发展情况来看，低龄化成了一个重要的发展趋势，越来越多的青壮年加入到这一行列当中，甚至大量的儿童也开始步入了乞讨的道路，事实上，这些人的存在有些的确是在生活中遇到了困难，而有些则不然，是以乞讨谋生的。那些幼小的儿童出生后不久便颠沛流离，辗转于各个城市人群中长期以乞讨为生。

3、行乞方式不断走向多样化

乞丐的行乞方式有被动和主动之分，被动行乞指的是默默等待他人施舍，与主动行乞相对，当今被动行乞者的数量已经越来越少，更多采取主动行乞或是两种方式并用，有一部分则是采取强行乞讨的方式纠缠他人。就绝大多数而言，采取的方式主要有：双腿跪在地上或躺在地上向人乞讨；在街上卖艺乞讨，以演奏音乐为多；以生活处境打动人心的方式乞讨；以假借忘记带钱的方式乞讨；以假扮残疾的方式乞讨；以饲养动物利用动物表演进行乞讨；也有身穿和尚衣服，在街上化缘的假僧人。也有部分乞讨者死缠烂打、强讨强要骚扰民众的现象严重。随着互联网时代的不断完善，有人甚者推出了 “网上乞讨”，乞讨也逐步走向智能化。

4、初步的犯罪化倾向和结构复杂化

流浪乞讨者的素质偏低，再加上乞讨收入不是很稳定，因此，在利益的诱惑下，部分乞讨者不再满足于别人施舍的财物，而是采取一些不合法的手段来达到获取钱财的目的。一些乞丐团伙纠结在一起，白天借行乞之机踩点，晚上则入室盗窃；还有的晚上在僻静处拦截出租车抢劫钱财；又或者拐骗未成年儿童或病残者来骗乞。在乞讨群体中确实有因为肢体残障，失去劳动能力的人；或是家庭破败，贫病交加，完全失去生活依靠的人；或是孤苦弃儿，鳏寡无依，只得靠人施舍赖以为生的人；更有些流氓痞棍，逃犯流贼混杂在内。

（二）这是整顿和规范社会秩序的有效制度要求

城市社会乞讨行为在很大程度上影响到了社会的各个方面，它的危害性可以体现在很多方面。

1、干扰了人们正常的社会生活秩序

现在流浪乞讨人员的乞讨行为已不仅仅是传统意义上的乞讨，有的强乞强讨，甚至紧跟不舍一路追着乞讨，有的拉着衣服和大腿不给钱就不松手；有的在车站乞讨不给钱就不让上车；有的假装被撞伤躺在地上索要医药费；更有使用威胁恐吓性的言语或表情进行乞讨性的“抢劫”还有一些变向性的乞讨行为，比如街头卖艺（实为乞讨）等，导致占用道路，堵塞交通，影响了人们的正常生活和休闲娱乐。

2、容易出现“同情”疲软，削弱对弱势群体的关注与救助，引起 “信任危机”

由于目前乞讨的目的、手段多样性，真假难辨，好心经常被欺骗，造成“同情疲软”。部分社会大众拒绝捐助乞讨者，久而久之，会使人们的同情心受到削弱，造成真正需要帮助的人得不到救助，长而远之更使我们社会丧失起码的同情心。

3、助长惰性风气、破坏民族精神。

丐帮中流行着 “三年讨饭, 不愿做官” 的口头禅, 可见, 乞丐们的物质贫困往往伴随着精神上的堕落。职业乞丐长期叩门“乞良推恩少, 仰面求人忍辱多”的生活经历, 使他们人格萎缩, 散漫不羁。中华民族自古以来就有的宁死不食嗟来之食的铮铮铁骨, 乞讨是与我们民族精神背道而驰的现象。“精神贫困”随着乞讨业的发展, 慢慢蔓延开来, 必将腐蚀我们的民族精神, 养成懒惰的国民性。当前我国乞丐为了获取钱财,不顾廉耻,采用阻挡、漫骂、下跪等方法纠缠行人,完全丧失了人格尊严, 无论是对社会还是对个人,都产生了极坏的影响, 违背了我们的民族精神。

4、影响社会稳定。

一方面, 乞丐被公认为人类生活中最不安定者。他们无以谋生居 无定所, 无所依归, 往往铤而走险, 越轨犯罪,导致社会的**不安。另一方面, 乞丐属于没有正当职业的、游离于社会管理、不在社会正常秩序之列的游民。一个社会游民越多, 社会也就越不稳定。这是由流动人口与社会动荡的天然联系决定的。当大量游民涌入城市时, 城市原有的秩序被打破, 为了生存和发展, 乞讨者要求分配权力和财富的欲望十分强烈, 这就难免产生思想、道德、行为乃至秩序的混乱。

三、加强城市流浪人口管理的议案的可行性分析

对于加强城市流浪人口管理的议案的可行性分析我想主要可以从以下几点进行分析探讨，它集中体现在了加强城市流浪人口管理的措施的具体化方面：

（一）完善流浪乞讨人员救助制度

1、充分发挥救助站临时避难所、危险缓冲带、社会稳定器的功能，适当扩大救助范围，实行针对性救助服务。

2、建立电子档案，实行网络化救助管理。借鉴近年武汉市民政部门经验，为流浪乞讨人员建立电子档案，既提高救助站的运作效率又可防止重复救助现象出现。同时实行全国联网，此举一是可以向走失、被拐人员的家庭、有关地方政府及单位提供相关信息，帮助这些乞讨人员；二是可以向各地救助站提供有关求助人员信息，帮助确认求助人员身份、识别欺诈求助行为，有效防止出现重复救助；三是网站可以循环播报受助人员被拒绝接回的有关资料，敦促流出地政府做好受助人员亲属尽到赡养、抚养义务，推动救助工作的展开。

3、充分调动社会力量，设立流浪乞讨人员救助专项基金。收容站变为救助站后，由吃“杂粮”向吃“皇粮”转变。而目前在一些经济落后地区甚至连许多群众的生活都难以保证，更不用说对流浪乞讨者进行无偿救济了。因此，设立乞讨流浪人员求助专项基金，使各地流浪乞讨人员的救助得到最基本的财政保证，然后地方视自己的经济发展水平解决、支持。国外许多国家的流浪乞讨人员的救助大多数是民间救助，民间救助也是未来的发展方向。

4、建立有效的救助管理监督机制，加强对救助管理工作的监督。建立健全高效的流浪乞讨人员的救助管理监督机制，能有效防止和及时纠正行政违法行为。救助站由过去行政管理机关转化而来，救助管理人员的自身素质、工作思路、工作方式需要很大的转变。再者，鉴于收容遣送制度的异化，有效的监督能防止这一人道的社会救助制度再次出现偏差，使救助制度真正发挥其临时救助作用，保护生活无着 的流浪乞讨人员应有的权益。

（二）规范乞讨行为流

浪乞讨是经济发展不平衡与福利系统不健全而产生的社会现象，对于经济相对贫困地区的财政能力有限，因而不能为每个公民提供基本活保证。即便在经济发达和财政能力充裕的地区也未必能为所有人提供完全的福利保障，以避免“养懒汉”或浪费社会资源。但是，流浪乞讨者在乞讨时必须顾及公共秩序和公共利益，不能因为个人原因损公众利益。因此，有必要做到以下几点：

1、依照严格的立法程序设立“限讨区”。一些法制国家如美国、加拿大，一些城市划出专门的地方供乞丐行乞，并规定禁止在特定场所行乞，如美国夏洛特市就禁止乞丐在自动提款机、餐馆周围乞讨。由于有这样明确的规定和简单可行措施，乞丐的流动乞讨变成固定乞丐，分散乞讨变成集中乞讨，对其管理也从无序变为有序，而且便于慈机构和个人向流浪乞讨者捐款、献爱心。

2、禁止恶性乞讨。比如故意碰撞他人，故意阻挡他人或迫使他人不得不回避身体接触，故意不合理地高声喧哗或采用侮辱性语言，有可能导致他人对人身伤害或财产偷窃产生恐惧，故意或有可能恐吓他人并迫使其对乞讨人以施舍等等。

（三）对流浪乞讨者尝试建立有效身份确认制度

鉴于目前人们有施舍时遇到的难题，即对一些乞讨者不施舍良心上过不去，而施舍后又怕被骗。对此，政府相关部门如民政部门可同意颁发执照性质的乞讨证明，上面载明乞讨原因和乞讨时间，使人们有效地确认其身份，从而自行决定施舍与否。同时此举也能防止某些人借乞讨之名行骗人之实。

（四）对违法的乞讨行为进行有效的打击 在对合法乞讨行为进行规范的同时，必须对一些违法的乞讨行为进行严厉打击，既能维护乞讨者中弱势群体，又能有效地维护社会秩序。

1、通过捏造事实、隐瞒真相的方式博取不特定对象，使得被骗者误信事实，表面上似是自愿付给财物，实质上是诈骗。对于这类个人行骗我们可以根据刑法相关知识进行违法处理。

2、对于操纵、胁迫儿童、残疾人乞讨的行为严厉打击，维护儿童、残疾人的合法权益。公安机关要坚决打击组织、唆使流浪乞讨的“幕后人”，依法严惩诈骗、胁迫儿童、残疾人乞讨者。

3、对于借乞讨之名行盗窃、抢劫等违法之实者公安机关应严厉打击维护社会治安和公共安全。并且明确禁止乞讨的团体化和帮派化。

（五）对儿童流浪乞讨行为的管理

儿童健康成长是儿童应当享受的一项权利。我国是《世界儿童权利公约》的签署国，《儿童权利公约》要求政府和公众事务当局应有责任对无家可归和难以维持生存的儿童予以特殊照顾。我国制定的《未成年人保护法》规定了保护未成年人健康成长的责任。基于儿童权益受侵犯和保护的重要性，对流浪儿童乞讨行为应予以制止。

1、禁止儿童流浪乞讨。鉴于儿童易被人操纵、控制、胁迫成为乞讨赚钱的工具，因此应当禁止儿童乞讨并保护他们合法权益，确保儿童健康成长。

2、设立儿童救助中心。在救助管理站内设立儿童救助中心，对街头流浪乞讨或离家、走失的儿童或被拐骗、拐卖的儿童进行强制救助。同时由儿童救助中心协调，针对遗弃子女拒绝承担抚养义务行为以及对无父母或其他亲属的流浪儿童由户口所在地民政部门负责安置。儿童救助中心必须跟踪监督流浪乞讨儿童使他们受到妥善安置。

第二篇：城市流浪、乞讨人员管理初探

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城市流浪、乞讨人员管理初探

熊晓峰

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》生效。《救助办法》的制定是一个进步，使一些确因生活困难而流浪的乞讨人员得到了有效的保护。但因种种原因，在执行中却遭遇了一系列难题。一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，与现代化大城市发展不相适应，影响城市形象，影响市容，又严重危害城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。为了提高城市的管理水平，加大对弱势群体的救助，有必要对城市日益增多的乞丐进行管理和控制。问题是对于流浪乞讨人员究竟该怎么进行管理?对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，成为一个新的管理盲区，如何对流浪乞讨者进行管理，这已成为全国各城市的一大难题，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。

我们看到，从去年12月份开始，全国很多地方相继设了“禁讨区”，合肥市等地还通过报纸发表《致全体市民的公开信》，劝导市民不要直接向乞讨者施舍。在各地陆续出台了一些限制乞讨的规定措施后，对于乞讨是否一种权利、限制乞讨是否侵犯人权议论纷纷，对于流浪、乞讨是否属于人权，是否只有宪法明文规定的权利才属于人权，宪法未规定的不属于人权等等展开了讨论，这些问题已超越了单纯的法律层面，不是本文所能探讨的。但对于流浪、乞讨是否属于一种权利，实质上已不是一个问题。国务院颁布的《救助办法》明确了对于此类人员是自愿救助，虽没有在文字上明确地指出来，但其所隐含的意义明白无误地表明了流浪、乞讨不是犯罪、流浪乞讨行为不属于法律法规禁止的行为，既然法律法规不禁止，实际上就是默认了此类行为的存在的合法性。

在由计划经济转向市场经济转轨的过程中，要求政府转变职能，由管理型向服务型转变，实现小政府、大社会，通俗地说就是该管的管，不该管的不管，所谓该不该由政府管，也就是脱离了政府的监管是否还能自行正常运转。通过经济体制改革，我们已认识到经济运行过程中政府不宜过多地介入，而实际中对于社会事务总还认为离了自己不行，热衷于设立各种各样的机构、办公室加强管理，实践证明，机构的增加、人员的膨胀并不带来所预期的理想效果，甚

至起了反作用，就拿收容遣送办法来说，本来是针对盲流的，在实践过程中却逐渐异变，甚至成了创收的工具与手段，直至产生了孙志刚事件。我们返过头来再说，即便以收容遣送办法这样简便的程序、严厉的手段都没有杜绝流浪、乞讨现象，反倒愈演愈烈，现在我们又怎么能期望在所划定的区域内能杜绝流浪、乞讨行为呢?从广州等地的实施情况看，效果并不理想，这些人或者跟你打游击，你来我走、你走我来，你总不能每天24小时都蹲在这里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又还能强制把我拖走，也难怪会有人提议要恢复强制手段了。现在的职业乞讨人员，肯定不是“生活无着”的，他们当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。而需要救助的，要不就是并不承认自己是“无家可归的流浪乞讨人员”，要不就是救助管理并不能解决他们的实际问题，反而使他们受到束缚。还有一部分人，譬如走失的精神病人、痴呆老人，以及离家出走的孩子，他们都是没有行为能力或没有完全行为能力的，他们又怎能“自愿地”接受救助呢?所以，呼吁市民不要施舍是不解决问题的。同样，这些地方出台的限乞规定可能会同禁放鞭炮的规定一样最终成为聋子的耳朵—摆设，因为根本不具备可操作性。

对于这个人群的救助是当务之急，救助管理办法的出台就是这样一个转变的开始。它是一个更加有人文关怀的制度。它意味着对于流浪乞讨、无业人员不再以清理为目标，而是以救助为原则。对于目前出现的问题，也使我们必须认真思考这样的问题：在城市管理必须以人性化管理、以尊重人权为基础的时候，如何才能更有效地维护社会治安。城市管理与被管理者始终是一对矛盾，如何解决这个矛盾?首要的是要依法进行管理，重要的是要体现人文关怀、文明形象。国家颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将生活无着的流浪乞讨人员由原来的遣送改为救助，这一改变不仅体现了人文关怀、社会进步和法制的完善，而且也体现了对生活无着的流浪乞讨人员的人格尊重。转变城市管理观念，最核心的问题之一就是如何看待这部分人群的存在。首先要解决的是出于形象考虑还是基于人道主义。我们不能认为，城市中出现乞丐，出现外来的无业人员，就一定要清理收容，以维护城市秩序。这只能是一种暂时的办法，解决的也只是表面问题。

转变城市管理观念的根本一点就是以人为本，在依据法律法规进行城市管理的同时充分显示对人的尊重。黑格尔所说的“存在即合理”引发了无数的证明与反驳，仁者见仁、智者见智，我们虽不能认定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少说明了任何事物都有其存在的理由。在几乎所有的社会里，都存在着乞讨的现象。甚至在美国等一些社会保障体系比较完善的国度里，也存在一个文化乞丐沿街乞讨的现象。我国是一个有着悠久文化传统的国家，而千百年来的乞丐文化也同样源远流长，民间对于乞讨现象大多数还是能够接受的。流浪、乞讨的历史非常漫长，要考证其起源几乎不可能，“嗟来之食”的故事说明至少在春秋战国之时这种现象已较常见。流浪乞讨虽然始终是一种边缘行为，但没有哪个社会明确宣布其为非法;在社会危机时期，比如大灾之年，它更是正常社会体制的必要补充，中国古代正史中就多有“流民就食”的记载。在中国历史上，由于流浪、乞讨人员的大量聚集常常引起较大的社会动荡，历朝历代都较重视对流浪、乞讨人员的管理，但官府不直接出面，通过非官方渠道进行管理，我们在《三言两拍》中常见的团头即是乞丐头，他要向官府负责，担负起管理乞丐的职责，用现在的话来说就是行使民间组织的自治职能。新中国建立以后，流浪乞讨和卖淫嫖娼之类“丑恶的社会现象”一起被消灭，“收容遣送”应运而生，“收容遣送”形成于计划经济年代，那时候，每个人都是一颗“螺丝钉”，把你拧在哪里是不准随便挪动的。但即便在严格限制人员流动的年代，也由于自然灾害等原因流浪、乞讨人员从未真正杜绝过，还有的基层组织出具介绍信为外出流浪、乞讨提供证明。

但是，改革开放以来，尤其是对人口的流动迁徙逐渐开禁以后，这项制度就渐渐失去了其存在的基础。20世纪80年代以后，普遍推行了“大包干”为主的联产承包责任制，实施了身份证制度，废除了商品粮制度，阻止农民流动迁徙的制度性障碍已经越来越弱。如果说在城里还有许多使他们难以安身立命的条条框框，但在农村已经没有任何阻止他们外出的有组织的力量。《收容遣送办法》是1982年基于当时的国情而制定的，主要内容是对城市中的流浪乞讨人员实行强制性的收容遣送。这项制度在保护流浪乞讨人员基本生活权益方面曾经发挥过积极的作用，但随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，将适用对象从城市流浪乞讨人员，扩大到“三无”人员，收容遣送制度中存在的问题日益突出。在这样的社会背景下，收容遣送制度已经蜕变成一

项无效的制度。在民政部门内部一直流传着这样的笑话：执行遣送任务的人还没有回来，被遣送的人倒先回来了——前者坐火车，后者坐飞机。现在废除这项制度，正是一种正本清源的做法，符合我国现在建设法治国家的国情，是法制上的进步。

城市中的流浪乞讨人员很复杂，应该区别对待，对于那些真正无家可归的流浪乞讨人员，政府给予帮助、关爱是必须的，体现了党和政府对人民的关心与爱护。只要不扰乱别人的生活，合法的乞讨应得到尊重和保护。在社会保障制度尚不健全的背景下，那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生。我们必须尊重并保障他们乞讨的权利。乞讨者中有文明的和不文明的，我们抨击的是一些不文明的乞讨者，相当多的人之所以对乞讨现象反感，并不是因为乞讨行为本身，而是由于种种不当甚至违法乞讨现象的存在。设立禁讨区的一刀切做法虽然在禁讨区内对这些现象可能会起到遏制作用，但同时却也侵犯了那些文明乞讨者的正当权利。

但是，城市中，有些所谓的流浪乞讨人员并不是真正的流浪乞儿，明明有生活能力，不自食其力，如果给了他们方便、照顾，会不会养成他们的依赖思想，因而不思进取，造成社会的不良风气?我们可以看看国际经验。譬如在英国工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，这导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台，最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。但是，在这个变化的过程中，“不养懒汉”的基本价值判断是不变的。在当代失业严重的社会背景下，发达国家的社会救助制度的限制条件在一些方面可能更严于中国的低保制度。

救助站的目标本来就应该是救急不救穷的，国外称之为“中途宿舍”。因此，救助站不能将“乞讨者”养起来，哪怕他们怎么“自愿”也不行。但是，把他们“遣送”(或“护送”、“劝说”等等)回家也是无效的，因为没有任何人或者社会组织能够限制他们的再次出外乞讨。再者，“收容”起来强迫劳动更不可行，这恐怕会造成新的“孙志刚事件”。救助制度本身有一定的短处：它规定救助期限一般不超10天，同时规定将流浪乞讨人员送回原籍。这原本没

有什么问题，但一旦具体到流浪乞食者的情况，这样的规定却显得无力。因为它无法解决流浪乞讨群体长期的困顿，对于原本就是在老家呆不下去了的他们而言，送其回原籍只能是一次毫无现实意义的“旅行”。而另一方面，一个充分全面的社会保障机制也尚未成型。在这种情况下，直接给予是一种最直接、成本也最低的施助方式。应该看到，那些真正的乞丐能放下尊严前来进行乞讨，一是因为穷困或碰到了灾难，二是从侧面反映出了目前社会保障体系尚不健全的一个状况。在他们不强行索取，影响交通、影响路人基本权利的前提下，他们的乞讨行为应视为他的基本权利，也就是他有乞讨的权利。

对于流浪、乞讨人员主要来源的农村来说，缺的是使农民在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，也就是农民的最低生活保障制度。有了这样的制度，除了那些实际上是靠“诈骗”在攫取城里人财物的职业乞丐以外，真正生活无依无靠的老年人、残疾人就不会再与他们混在一起。从国外(境外)——譬如英国、加拿大、日本、香港等等——传递回来的相关信息表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象大幅度减少的最主要的原因。如果说实行全面的社会保障制度中国目前还做不到，但是，香港的例子告诉我们，他们类似于我们的低保制度的“综援”制度也起到了同样的作用。

目前而言，我们首先要坚决依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的违法行为，依法坚决查处流浪乞讨人员中的各种违法行为，特别是对在公共场所或交通工具上强讨恶要、纠缠行人的，发现一个查处一个。对组织、指使、教唆、胁迫、诱骗未成年人或者残疾人实施强讨恶要等行为的，予以从重处罚;严厉打击以乞讨为掩护从事犯罪活动的犯罪分子。对纠集乞讨人员在公共场所实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等犯罪活动的犯罪团伙，坚持露头就打，重点打击组织策划者和犯罪团伙骨干，严防其成为滋生黑恶势力的土壤。

其次，对于拐卖或者收买被拐卖的儿童，拐骗、租借儿童，压榨少年儿童乞讨牟利的;教唆未成年人违法犯罪，或者组织、参与带有黑社会性质的乞讨团伙等违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

再次，医疗单位对送来救治的属危重病人、精神病人和传染病人的流浪乞讨人员，在其病情基本稳定后，应告知或护送其前往本市民政部门救助机构求助。民政部门对属未成年人、老年人、残疾人、精神病人等情况的流浪乞讨人员，应积极查找并通知其亲属、所在单位接回。对无法找到其亲属、所在单位或其亲属、所在单位拒不接回的，应通知其户籍或住所所在地民政部门接回。须跨省接领的，应向省民政部门报告，由省民政部门按规定办理。

最后，公安机关在工作中发现未满16周岁的流浪乞讨人员，直接送民政部设立的儿童福利机构或流浪儿童保护教育中心收容抚养。对智障人员和无危害社会治安行为且非患危重疾病的精神病人，一律送救护站。对有严重危害社会治安行为的精神病人，直接送至定点医院治疗。

第三篇：关于加强对城市流浪乞讨人员

关于加强对城市流浪乞讨人员

救助管理工作的通知

各乡镇人民政府、县经济开发区管委会，县政府有关部门：

根据《国务院城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（国务院令第381号）和省民政厅等六部门《转发民政部等国务院六部门关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》（民福字〔2006〕54号）等有关规定，为进一步加强对城市生活无着流浪乞讨人员的救助管理工作，营造良好的社会秩序，结合我县实际，现通知如下：

一、健全机构，进一步加强对救助管理工作的领导

对城市生活无着流浪乞讨人员实施关爱性的救助管理，是党和政府关怀、爱护困难群众的具体体现，是落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。为加强对城市生活无着流浪乞讨人员救助管理工作的领导，县政府成立以政府分管负责人为组长，县政府办、民政局主要负责人为副组长，民政、公安、财政、卫生、司法、教育、交通、城管、宗教、县汽车站等有关单位负责人为成员的灵璧县城市流浪乞讨人员救助管理工作协调领导小组（以下简称县协调领导小组），县协调领导小组下设办公室，办公室设在县民政局，县民政局分管负责人兼任办公室主任。

二、齐抓共管，切实保证救助管理工作正常运行

救助管理工作是一项综合性的社会管理工作，需要有关单位齐抓共管，各尽其责。县民政部门要切实履行主管部门的责任，积极主动地做好城市生活无着流浪乞讨人员的救助管理工作。卫生部门要指定专门医院，定点负责落实对救助人员中的危重病人和其它需要诊治病人的治疗、护理等工作。公安、城管和卫生部门的工作人员在执行公务时，发现流浪乞讨人员，要告知其向民政部门求助，对其中的残疾人及未成年人、老年人或行动不便的其他人员，要承担起引导和护送的责任；对街头流浪乞讨的重危病人、精神病人，按“谁先发现，谁负责处理”的要求，坚持先救治后救助的原则，将其先直接送往定点医院进行救治，然后甄别和确认病人身份。被指定的医院要及时给予救治，不得拒收被护送到院的受助人员，待病人病情稳定后，作出病情诊断书，指定专人书面通知民政部门，流浪乞讨病人的住院病历、病情记录、用药情况、入（出）院手续、住院明细帐单、门诊票据等一人一档，救治流浪乞讨病人所发生的费用，单独记帐，单独核算，由民政部门负责每半年与指定医院结算流浪乞讨人员治疗费用。公安部门要与民政部门积极配合，确保救助机构人员和财产安全。宣传部门要经常宣传与流浪乞讨人员救助管理工作有关的法律法规，电台、电视台要免费播放救助寻人启示。工、青、妇等部门要主动做好流浪乞讨人员的引导、教育工作。各福利机构（福利院、敬老院、养老院、麻风病院）对于无法查明家庭情况的长期滞留人员，要积极接纳，妥善安置。其它各成员单位也要在各自的职责范围内做好工作。

三、加大力度，认真抓好县救助管理机构建设工作

按照财政部、民政部、中央机构编制委员会办公室《关于实施城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法有关机构编制和经费问题的通知》（财社〔2003〕83号）要求，财政部门要把救助管理机构经费和专项救助经费纳入预算，并根据救助工作经费临时突发性的特点，及时调整。按照省机构编制委员会办公室《关于全省流浪乞讨救助机构编制有关问题的通知》（皖编办〔2005〕177号）的有关规定，流浪乞讨人员救助工作由同级民政部门承担，其中50万人口以上的县、区，专门安排1—2名人员，从事流浪乞讨人员的救助管理工作。

附件：县协调领导小组成员单位职责

二○○七年五月十八日

附件：

县协调领导小组成员单位职责

一、县民政局

1、负责组织实施国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和民政部《细则》工作。

2、做好县协调领导小组办公室的日常工作。

3、根据各级法律法规，制定救助措施和规章制度。

4、负责联系市民政部门，做好受助人员的返回和护送工作。

5、协助公安机关、城管部门和卫生机构护送街头流浪乞讨的重危病人前往定点医院进行救治。

6、对住址不详的流浪乞讨人员提出安置意见，并报请县政府审批。

7、对城市流浪乞讨人员中突发急病、有明显特征的精神病人、需住院治疗的传染病人或疑似传染病人及时送定点医院治疗。

8、负责每半年与定点医院结算一次治疗费用，并做好所有资料的存档。

二、县公安局

1、在执行公务过程中发现流浪乞讨人员，应当告知、引导、护送其向县民政部门求助。对街头流浪乞讨的重危病人，要按“谁先发现，谁负责处理”的原则，将其先直接送往定点医院进行救治，并告知县民政部门。

2、依法查处流浪乞讨人员的各种违法行为，注意发现混迹在流浪乞讨人员中的犯罪嫌疑人。加大对组织、教唆、胁迫、控制未成年人、残疾人乞讨盈利或进行违法犯罪活动的查处力度。

3、协助民政部门维护救助管理中的治安秩序，配合做好流浪儿童身份查寻。

4、做好流浪乞讨人员意外伤亡有关处理工作，出具有关证明材料。

三、县财政局

1、合理安排县救助管理机构经费预算，监督指导预算执行工作。

2、切实保障救助经费的落实工作。

3、每半年拨付一次流浪乞讨人员危重病人、精神病人的医疗费给县民政部门。

四、县卫生局

1、确定流浪乞讨人员基本医疗救治定点医院，指导定点医院确定专人整理救助病人资料并负责和县民政部门联系，解决救助人员在定点医院的有关事宜。指导指定的救治定点医院做好对流浪乞讨人员的基本医疗救治工作。

2、负责对有疾病的流浪乞讨人员的入院、治疗相关材料明细和费用核算清单，同时每半年通知县民政部门结算一次，并办理好相关手续。

3、指定专门医院负责落实对救助人员中的危重病人和其他需要诊治病人的护理工作。

4、指导县救助管理工作人员做好疾病预防、救治、康复等知识的培训工作。

五、县司法局

1、加强《未成人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》等与流浪乞讨人员救助管理工作有关的法律法规的宣传。

2、配合公安机关打击利用流浪乞讨人员违法犯罪的行为，结合经常性的法制宣传，揭露其犯罪行为。

3、为涉及法律事务的流浪乞讨人员提供法律援助，维护其合法权益。

六、县教育局

1、将具有本县户口的流浪乞讨儿童义务教育工作纳入工作范畴，根据有关规定，做好他们的义务教育工作。

2、对具有本县户籍的流浪乞讨儿童开展教育转化、心理矫治工作。

3、协助做好流浪儿童的其他等相关教育工作。

七、县交通局

1、指导长途汽车站、各运输企业协助民政部门做好救助工作，为流浪乞讨人员返回户籍所在地或所在单位提供交通方便。

2、对民政部门提供乘车凭证或购买车票等方面给予优先。

八、县城管局

1、在执行公务过程中发现流浪乞讨人员，应当告知、引导、护送其向民政部门求助。对街头流浪乞讨的重危病人，按“谁先发现，谁负责处理”的原则，将其先直接送往定点医院进行救治，并告知县民政部门。

2、对主要街道影响市容的沿街流浪乞讨人员进行劝导，协助公安机关加大对组织、教唆、控制未成年人、残疾人乞讨盈利或进行违法犯罪活动的查处。

九、县民族宗教局

1、协助民政部门做好少数民族、信教人员的救助管理工作。

2、向民政部门提供少数民族语种翻译帮助。

十、县汽车站

1、对县民政部门提供优先、便利的购票条件。

2、对被救助人员提供优先进站上车。

3、协助保护被救助人员在站期间安全。

4、引导分流流浪乞讨人员在站滞留。

第四篇：湖南省城市流浪乞讨人员收容遣送条例

【发布单位】81701 【发布文号】

【发布日期】1994-04-28 【生效日期】1994-07-01 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网

湖南省城市流浪乞讨人员收容遣送条例

（1994年4月28日湖南省第八届人民

代表大会常务委员会第八次会议通过）

第一章 总则

第一条 第一条 为了做好城市流浪乞讨人员收容遣送工作，维护社会秩序，根据国务院《 城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，结合本省实际，制定本条例。

第二条 第二条 城市流浪乞讨人员收容遣送工作坚持救济、教育、集中管理和妥善安置的原则。

第三条 第三条 收容遣送工作由民政、公安部门负责。

民政部门的收容遣送机构对收容对象进行收容、管理和遣送。公安部门向当地收容遣送机构派驻民警，在任务较大的收容遣送机构设立治安室，维护收容遣送中的治安秩序。

第四条 第四条 任何单位和个人都应当协助民政、公安部门做好收容遣送工作；对遗弃老年人、婴幼儿、残疾人和精神病人的行为有权制止，并向民政、公安部门报告。

第五条 第五条 收容遣送工作人员应当依法做好收容、管理和遣送工作。

被收容人员应当服从收容遣送工作人员的收容、管理和遣送。

被收容人员的合法权益受法律保护。

第六条 第六条 收容遣送所需经费根据实际需要，纳入各级财政预算。

第二章 收容

第七条 第七条 对下列人员予以收容：

（一）生活无着露宿街头的；

（二）患精神病或者智力残疾流浪街头的；

（三）主动向收容遣送机构求助的；

（四）其他流浪街头乞讨的。

第八条 第八条 民政、公安部门收容遣送工作人员发现需要收容的对象应当出示证件，及时将其送往收容遣送机构。

第九条 第九条 收容遣送机构在接收收容对象后，应当在24小时内进行询问，作出笔录，分别情况进行处理：

（一）符合第七条规定的，予以收容；不符合的，不予收容；

（二）有犯罪嫌疑或者违反治安管理行为的，移送公安部门处理。

第十条 第十条 收容遣送机构在必要时，可以对收容对象进行安全检查；对女性收容对象的安全检查，应当由女性工作人员进行。

第三章 管理

第十一条 第十一条 收容遣送机构应当建立健全生活、卫生、教育、纪律等管理制度，对被收容人员进行遵纪守法教育和劳动教育，组织有劳动能力的被收容人员参加劳动。

第十二条 第十二条 收容遣送机构应当核实被收容人员姓名、身份、家庭住址以及流浪时间等情况，并进行登记，建立档案。

第十三条 第十三条 被收容人员随身所带财物需要交收容遣送机构保管的，收容遣送机构应当登记造册、妥善保管。被收容人员被遣送时，收容遣送机构应当将其财物退还本人。

收容遣送机构对被收容人员携带的化学危险物品、管制刀具及其他违禁物品，按国家有关规定处理。

第十四条 第十四条 收容遣送机构应当按被收容人员性别安排分室居住。女性被收容人员，由女性工作人员管理。患精神病的和智力残疾的，应当与其他被收容人员分室居住。

第十五条 第十五条 被收容人员必须遵守国家法律和收容遣送机构的管理制度，服从工作人员的管理。

第十六条 第十六条 收容遣送机构工作人员必须遵守下列规定：

（一）不得非法扣留被收容人员的财物；

（二）不得克扣被收容人员的生活供应品；

（三）不得检查、扣留被收容人员的邮件；

（四）不得扣压被收容人员的审诉、控告材料；

（五）不得差遣被收容人员为工作人员服务；

（六）禁止殴打、侮辱、虐待被收容人员。

第十七条 第十七条 收容遣送机构应当配备必要的生活设施，按照规定的标准安排被收容人员的生活；对老幼病残者和孕妇应当给予照顾。

第十八条 第十八条 收容遣送机构应当配备必要的卫生防疫设施，改善卫生条件；对危重病人，应当及时送卫生部门指定的医院治疗。

第十九条 第十九条 收容遣送机构应当对参加劳动的被收容人员给予适当报酬。

收容遣送机构组织被收容人员劳动所得收入，除支付被收容人员的劳动报酬外，应当用于改善被收容人员的生活条件和遣送费用等补贴。

第二十条 第二十条 被收容人员的食宿、医疗、遣送等费用，由本人或其监护人支付；无力支付的，由民政部门在收容遣送经费中列支。

第二十一条 第二十一条 被收容人员死亡，收容遣送机构应当查明原因、做好记录、建立档案，及时通知其家属或者其所在的村民（居民）委员会；无法通知的，应当及时公告。属于非正常死亡的，应当及时报告公安部门处理。

第四章 遣送

第二十二条 第二十二条 收容遣送机构应当及时将被收容人员遣送回其户口所在地。暂时查不清户口所在地的，经收容遣送机构所在地民政部门批准后，送生产基地劳动，待查清户口所在地后再遣送。

第二十三条 第二十三条 被收容人员的户口所在地在本省的，待遣时间不得超过30天；在外省的，待遣时间不得超过60天。有下列情况之一的，可以适当延长待遣时间，但最长不得超过6个月：

（一）经医生诊断，需观察病情或住院治疗的；

（二）遣送目的地是边远省份的；

（三）屡遣屡返，需收容教育的。

第二十四条 第二十四条 收容遣送机构应当安排下列已核实身份和住址的被收容人员自行返回原籍：

（一）主动向收容遣送机构求助的；

（二）有返回原籍能力，要求自行返回并保证不再流浪乞讨的。

第二十五条 第二十五条 收容遣送机构应当通知下列被收容人员的家属，法定监护人或者所在单位来人领返：

（一）16周岁以下的未成年人；

（二）60周岁以上的老年人；

（三）生活不能自理的残疾人；

（四）精神病人或智力残疾人；

（五）其他无返回原籍能力的人。

领返期限自发出通知之日起，本省的不得超过20天，外省的不能超过40天。逾期不来人领返的，由收容遣送机构遣送。

第二十六条 第二十六条 收容遣送机构应当指派专人负责将被收容人员送达目的地：

（一）外省的，送达流出省的对口接收机构；

（二）本省跨地、州、市或县（市）的，送达流出地的地、州、市或县（市）的收容遣送机构，未设收容遣送机构的，送达流出的地、州、市或县（市）的民政部门；

（三）本县（市）的，送达流出地的乡（镇）人民政府、街道办事处。负责遣送的工作人员，不得在遣送途中丢弃被收容人员。

第二十七条 第二十七条 本省境内被收容人员流出地的接收单位，对送达的被收容人员必须接收，并填写 回执。

收容遣送机构遣送本省跨地、州、市的被收容人员，所需遣送经费暂时无法向被收容人员或者其监护人收取的，由接收单位先行垫付。垫付后，再由接收单位向被收容人员或者其监护人员收取。

第二十八条 第二十八条 交通运输部门对城市流浪乞讨人员遣送工作，应当予以配合，在购买车、船票，进出车站、码头，上下车、船等方面提供方便。

第五章 安置

第二十九条 第二十九条 被收容人员返回户口所在地后，由当地人民政府做好安置工作。

被收容人员在工作单位的，由所在单位安置，无工作单位的，由当地人民政府、街道办事处通知其家属或者监护人领回。

第三十条 第三十条 无家可归，有劳动能力的被收容人员返回后，由其户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处做好安置工作。

第三十一条 第三十一条 城市中无家可归，没有劳动能力的被收容人员返回后，经户口所在地的县级以上人民政府民政部门批准，送社会福利单位收养。

第三十二条 第三十二条 农村中无家可归，没有劳动能力的被收容人员返回后，经户口所在地的县级人民政府批准，送福利院安置，或者分散安置给予五保待遇。

第六章 法律责任

第三十三条 第三十三条 被收容人员违反本条例规定，抗拒收容遣送机构的管理，扰乱收容遣送工作秩序的，由收容遗送机构给予警告、训诫。被收容人员有违法犯罪行为的，由司法机关依法处理。

第三十四条 第三十四条 被收容人员对收容不服的，可自被收容之日起5日内向主管收容遣送机构的民政部门申请复议；民政部门应当在接到复议申请之日起五日内作出复议决定；对复议决定不服的，可自接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。

第三十五条 第三十五条 收容遣送工作人员侵犯被收容人员合法权益的，被侵害人可向民政部门或者有关国家机关控告。

第三十六条 第三十六条 收容遣送工作人员在执行职务中违反本条例规定的，由其所在单位或者主管部门视情节轻重给予批评教育或者行政处分；情节严重、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第七章 附则

第三十七条 第三十七条 本条例自1994年7月1日起施行。

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第五篇：我国城市流浪人员的救助管理与完善对策

我国城市流浪人员的救助管理与完善对策

引言

城市里的流浪人员虽然只占全社会的极少数人口，但他们作为社会的最底层，不仅自身生存艰难，而且他们流浪街头也会影响城市的市容市貌，甚至引发一系列的社会问题。政府作为社会救助的主体，理应承担责任对他们实施积极救助，满足他们最基本的生存需求，维护和促进社会的和谐发展。[1]

上海是中国最大最发达的城市，也是外来流浪人口比较多的城市。作为中国最具管理效率的城市政府之一，上海市是极其重视对流浪人员的救助工作的。在上海市民政局的领导下，各市级和区级救助站精心工作，对流浪人员进行积极救助，除与相关部门合作进行日常救助之外，还为配合上海市举办的重大活动进行专项救助，对上海市的和谐发展作出了重要贡献。自2003年由“收容”制度转为救助制度以来，上海市救助站十年里共救助了流浪人员30万余人次，平均每年救助的人数在3万人次以上。

由于受国家对城市流浪人员救助管理办法的限制，以及历史和现实的原因，当前上海市在流浪人员救助管理过程中，还面临一些困难和亟待解决的问题，需要市政府加以关注和给予进一步的支持。我们在听取了上海市民政局关于流浪人员救助情况介绍的同时，还去了上海市救助站和上海市救助二站进行了参观和相关调研。

一、当前上海市流浪人员救助管理中面临的主要问题

现阶段是我国流浪乞讨人员的社会救助和政策执行的磨合期，在政策发挥实质效用的进程中出现的诸多问题，需要从科学管理的角度出发进行探讨和规范。通过调查，笔者觉得目前上海市在流浪人员救助管理过程中，还面临如下几个困难亟待解决：

（一）对长期滞留人员安置困难

根据国家救助管理办法规定，对流浪人员的救助属于临时性救助制度，最长救助10天，也就是说救助管理站主要是解决救助对象临时的生活困难，并使其返回家庭。但是，事实上由于部分救助对象流浪原因的复杂性，短短10天内往往难以查清他们的身份和家庭地址，因而只能更长时间滞留在救助站，等待身份的进一步甄别。有的从小离家流浪，没有办理过身份证，说不清自己的家乡；有的遭受家庭的虐待和遗弃，因害怕被送回家而不愿说出真实家庭地址；还有不少是因年老、智障、精神病等特殊原因而无法查清身份和家庭地址。另外，由于政策上对流出地派人接回规定不明确，也无责任追究，造成接回积极性不高，进一步查询身份困难，这也造成了更多人员长期滞留救助站。

上海市救助二站属于救助长期滞留人员的救助站，在上海市救助站短期内查不清身份的流浪人员被转送到这里，以做进一步的身份甄别。据上海市救助二站统计，虽然进行了大量的查询辨别工作，但目前对滞留人员的甄别率仍然比较低，只占到20%～25%。与此同时，由于缺乏身份证件以及痴呆和精神病等特殊原因，很难有部门和单位愿意接受他们，救助二站对他们的安置感到很困难，有些受助人员甚至在救助站滞留了数年。

（二）救助工作仍停留于表面问题的解决

救助管理办法的出台本应该说会让街道上流浪乞讨的人员减少许多，但事实上是很多人宁愿在外面流浪和乞讨，也不愿进救助站求助。原因是到救助站求助的话，只能暂时性解决他们的吃住，并会被遣送回原籍，在救助站无法得到延伸性的帮扶服务，而在街道上行乞或拾荒则可解决长远生计。即使在救助长期滞留人员的上海市救助二站，当前主要工作任务仍然是两项：一是解决流浪人员的吃、住和医疗等最基本的生活；二是对他们的身份做进一步的甄别，并把查清身份的人送回家乡。

虽然上海市救助二站尝试过技能培训工作，但只是针对个别长久滞留人员的被动而为。曾经有位流浪儿童因身份一直无法查清而在该站待了7年之久，后经骨龄检查已长大成人，救助站感觉这样长久待下去不是办法而帮他寻找出路，于是送他到厨艺学校参加培训，使他获得了独立谋生的一技之长。总之，由于受救助内容规定和资金有限等原因，目前救助工作仍停留在吃住等表面问题的解决，较难开展更进一步的救助服务。

当然，流浪人员在上海救助站的生活环境还是比较好的，并且上海市将在救助二站建新的宿舍，对长期滞留人员的居住和生活条件做进一步的改善。然而，长期滞留人员的生活却仍然是相当单调的，主要是看电视，其他时间大多是休息和玩耍。特别对那些年轻的流浪人员来讲，他们的时间就这样被白白地浪费了，在救助站难以学到知识和增强工作技能。

（三）救助管理的专业力量还比较缺乏

救助管理工作在现代社会不是可有可无的工作，是一项更需要全身心投入的工作，需要更多有爱心的专业人士从事这个行业。[2]但是，目前上海市在流浪人员的救助方面仍没有民间慈善组织的参与，除了两个市级救助站和浦东新区救助站的规模比较大之外，其他区救助站的工作人员一般只有3～5人，多的不超过20人。专业力量的缺乏，导致一系列问题。首先，近几年救助量不断增加，救助业务不断拓展，但工作人员少致使救助工作滞后，许多具体问题难以得到更好的解决。其次，救助管理人员年龄老化，文化程度较低，专业化管理水平还不高，救助管理队伍的素质有待进一步提高。再次，救助站救助的对象是社会最底层的弱势群体，主要靠财政拨付运行，没有另外的创收渠道，因而工作人员享受的事业编制待遇不仅比政府机关部门明显偏低，而且比其他事业单位也要低一些，导致职业吸引力较差。

（四）救助管理人员的职业风险比较大

救助管理工作人员要全天侯实施救助工作，零距离接触痴、呆、老、幼、弱、病、残等救助对象，他们大多身上又脏又臭，有的还患有传染病。工作人员有时甚至面对精神病人或心理不健康的救助对象的人身侵害，导致个人安全受到威胁，但救助站的工作人员并无特殊岗位津贴和人身保险。因此，这也成了救助站很难吸引和留住年轻有为的专业人才的原因之一。

二、欧美日发达国家对城市流浪人员的救助情况考察

他山之石，可以攻玉。考察国外发达国家的流浪救助制度和经验，无疑对我国治理城市流浪乞讨问题具有一定的借鉴作用。

（一）英国对城市流浪人员的救助情况

英国提倡“自由”、“民主”和“人权”的价值观，同时又大力对流浪乞讨人员进行管控。因此，英国政府在治理流浪乞讨问题上，该帮的要帮，如因天灾人祸的致贫者、孤立无援的残疾人等进行综合性救助；该禁的要禁，如禁止在政府机关、高级宾馆和公共场所行乞；该管的就管，如乞讨人员中的懒汉、醉鬼、吸毒者等犯罪分子严加管控。不过，流浪人员在收容中心仍然有权利获得失业津贴或其他补助，但必须努去寻找工作。可以说，收容中心是一个帮助流浪者尽快寻找工作的一个地方，为他们提供了相对安静的环境，让他们体面地找工作。

在英国，政府通过联合商会、慈善会、医疗机构、警察局以及志愿者协会，争取大多数市民直接参与政府的救助治理计划。同时，在流浪乞讨者活动区域发动店家和市民捐款，将募捐来的钱交给政府或中介组织为乞讨者提供食宿、医疗和培训等专业化的职业服务。

（二）美国对城市流浪人员的救助情况

美国政府在救助管理上推行“小政府、大社会”政策，救助资金主要来源于政府资助和社会资助。政府资助包括联邦政府、州政府、市政府的资金投入，社会捐赠包括慈善机构、教会及一些个人、企业、社会团体的捐赠等。在管理上，很多受政府资助的救助中心都承包给了信誉良好的民间慈善机构。承包合同规定了承包机构的责任，承包机构将接受政府委托的审计部门的严格监督，所有开支都必须有详细的记录。有些慈善机构和教会还提供了一些可以随时入住的临时庇护所。

在救助活动中，民间慈善机构作用很大，仅纽约就有500家救助中心，其中最大可容纳1000人，最小只能容纳10多人。救助中心分为男性、女性和家庭三种形式，救助范围很广，包括无家可归者、家庭暴力受害者、退伍或伤残军人等。救助中心内生活设施一应俱全，还配有图书馆、计算机房、医务室、健身房和宗教祈祷场所，被救助者可以根据自己的情况决定何时离开救助中心。[3]

美国救助流浪乞讨人员的原则是鼓励被救助者自食其力，通过制定与实施《反乞丐法》，对乞讨者的行为作出种种法律规定。现在，美国救助中心越来越重视流浪人员的技能培养和就业指导，包括园艺、保安等，并与教育局合作提供夜校课程。

（三）日本对城市流浪人员的救助情况

在对流浪汉的收容与救助上，日本政府的紧急生活援助和就业支援与社会上的福利团体所提供的慈善服务形成了很好的互补。日本现行社会救助制度是由1950年颁布的《生活保护法》确立的，2002年日本又出台了《有关流浪汉自立支援的特别措施法》，进一步明确政府层面对流浪汉进行支援。[4]日本政府通过对流浪汉的调查发现，其中有工作能力的流浪汉大部分仍有就业意愿。支援中心根据所收容流浪汉的不同情况，短期内提供住所、食物、职业介绍等服务，帮助流浪汉再就业实现生活自立。

另一方面，日本的社会福利团体也对社会上的流浪汉展开慈善支援活动。例如，在日本关西地区的大阪等地，很多以基督教为主的宗教团体以及各种志愿者组织会对当地的流浪汉进行赈济，主要是给他们提供食物。在日本的全国各地也有着类似的民间组织，会为流浪汉提供衣服、医疗支援等各种慈善服务，使流浪汉聚集在一个地区，有利于加强管理。此外，日本政府现在也在讨论如何通过改善产业结构、促进就业循环、针对老年人加强福利设施的服务功能等措施，来解决由此所引发的流浪等各类社会问题。

总而言之，国外发达国家治理流浪乞讨人员的方法、法律虽然有所不同，但原则是大体相同的，都逐渐形成了完备的社会救助体系。从国外的经验可以看出，在救助流浪人员时，除向流浪人员提供食宿外，政府越来越重视流浪人员的技能培训和就业工作，并且社会力量发挥了很重要的作用。

三、完善上海市流浪人员救助管理工作的几点建议

参考欧美日发达国家治理流浪乞讨人员的有益经验，以及结合上述所分析的主要困难和问题，我们提出以下几点完善上海市流浪人员救助管理工作的建议：

（一）增加救助站的服务内容，把技能培训工作常态化

乞讨作为一种职业，在国外是普遍存在的，我国没必要也不可能全部禁止。但是据调查，大多数流浪人员包括乞讨人员还是有工作意愿的，重要的是提高他们的工作能力和在就业上给予指导。所以，救助站可以在增强他们自食其力的能力上做更多的延伸性工作。上海作为中国最发达的城市，应该率先向发达国家学习，把救助重点逐渐转向就业指导和技能培训工作，为改善和提升我国流浪人员的救助管理工作做出先行的榜样。

1.在三个大的救助站增设图书室和计算机房，让流浪乞讨人员有学习知识的机会。流浪人员由于家庭贫困等原因，往往早早辍学，没有机会接受教育，更没有机会接受现代科学技术。救助站增设图书室和计算机房可以帮助他们学到更多知识，启迪智力，而不仅仅是让他们在救助站看电视打发时间。

2.与教育部门合作，在救助站提供常态化技能培训课程。地处上海普陀区的市救助二站曾经在技能培训方面做过尝试，但只是针对个别流浪人员，有必要把技能培训这项工作常态化。在市救助二站接受救助的是身份待查的长期滞留人员，他们有充足的时间接受技能培训，让他们有机会选择学习一项简单而要求不高的工作技能，如园艺、保安、餐厅服务等。接受培训不仅可以帮助他们免除长期待在救助站的生命耗费，而且更能提升他们的工作技能，这对他们离开救助站寻找自食其力的工作很有帮助。

向流浪人员提供技能培训课程，可能让人担心会有更多外来流浪乞讨人员涌入上海，使上海难以承受。这种担心可以理解，但现实并不会有我们担心的那么严重，因为在上海普陀区的市救助二站开办的培训课程针对的是因身份难以甄别的长期滞留人员，而这样的流浪人员经过市救助站先行甄别和筛选后留下的并不会很多。

（二）提高救助管理人员的福利待遇，增强救助职业的吸引力

在民间慈善组织和志愿者还不能大量参与救助的情况下，为了吸引和留住有爱心的年轻有为的专业人才，让他们更尽心地工作，除了建立晋升培训机制外，更重要的是要改变目前救助管理工作人员薪酬过低的处境，提高他们的福利待遇和消除后顾之忧是更现实的选择。前面提到与社会最底层群体零距离打交道，救助管理人员面临的职业风险是比较大的，他们的工作岗位具有一定的特殊性，所以通过增加特殊岗位津贴和人身保险的名义来提高他们的福利待遇则是一个很好的途径，也是名正言顺的。

（三）在大的临时性救助站附近增设警务站，方便突发性暴力事件得到及时处置

救助管理工作除面临传染病的风险，有时还会遭受精神病人或心理不健康的救助对象的突发性人身侵害，安全可能受到威胁，但是作为非警务人员，救助管理工作人员并不具备合法强制处置的资格。如果派出所不在附近的话，即使拨打110，有时也不能使突发性暴力事件得到及时处置。特别是在大的临时性救助站，由于受助人员多且流动性大，因各种复杂原因而爆发的突发性暴力事件往往会比较多。因此，在大的临时性救助站，如在上海市救助站和浦东新区救助站附近增设警务站是非常必要的。而且，在帮助救助管理人员的人身安全得到有力保护的同时，警务站还可以负责救助站片区的治安管理工作，这样并不会造成警力资源的浪费。

（四）出台相应法规政策，逐步引导民间组织和人员参与救助工作

救助工作是政府的一项职能，也是社会各界的一份责任。在国外，慈善救助工作得到了非政府组织和居民的大力支持，同时政府也对参与慈善救助工作的组织或个人提供税收等政策优惠，积极予以引导发展，使社会力量在救助工作中发挥了巨大的“替代”作用。

在我国，虽然个人对乞讨者的施舍还是相当普遍的，但慈善组织进行专门救助工作还未出现，主要原因是政府在发挥民间慈善组织作用上还有很多疑虑，担心慈善组织从事不相关的政治活动。所以，政府应该首先并切实转变观念，通过出台相应法规政策，逐步引导社会各界参与救助工作，以减轻财政保障救助工作的经费压力。

四、结束语

在现代社会，流浪人员的救助管理工作是一项不可或缺的工作，对维护社会的和谐发展具有重要作用。虽然上海市在流浪人员救助方面做了许多工作，也对社会的和谐发展作出了重要贡献，但是由于受国家对城市流浪人员救助管理办法的限制，以及历史和现实的原因，当前上海市在流浪人员救助管理过程中，还面临一些困难和亟待解决的问题。在改进上海市流浪人员救助管理工作方面，不仅要扩大受救助流浪人员的服务内容，也要关注救助管理人员的队伍建设以及解决他们的后顾之忧，同时政府应该加快转变观念，并逐步引导社会各界参与流浪人员的救助工作。

参考文献：

[1]米勇生.社会救助与贫困治理[M].北京：中国社会出版社，2012.[2]林闵刚，刘喜堂.当代中国社会救助制度完善与创新[M].北京：人民出版社，2012.[3]张喧，谢芳，邱莉莉.国外城市社区救助[M].北京：中国社会出版社，2005.[4]邓大宋，刘喜堂，杨红燕.当代中国社会救助制度比较与借鉴[M].北京：人民出版社，2014.责任编辑：张炜