城市流浪乞讨人员救助管理制度研究(调研提纲)

第一篇：城市流浪乞讨人员救助管理制度研究(调研提纲)

城市流浪乞讨人员救助管理制度研究

（调研提纲）

以下是课题组根据课题研究内容初步拟定的调研提纲。

首先，关于实施强制性措施的问题。许多研究者认为目前的“救助管理制度”与过去的“收容遣送制度”相比，着重强调救助、服务等“软”的手段，体现了国家政府对弱势群体的人文关怀和对公民平等和自由权利的肯定，同时却导致了城市社区控制职能一定程度的弱化。因此，目前应该在城市流浪乞讨人员管理上增加强制性措施，认为“收容遣送制度”的强硬性有其合理的一面，过分强调救助、服务并否定强制性管理将会导致“矫枉过正”。然而，是否采取强制性措施的问题不仅是管理上把握政策措施实施的松紧程度的问题，更重要的是政府治理理念的问题。为什么要采取强制性措施？对哪些类型的流浪乞讨人员实施强制性措施？如何采用强制性措施？这些问题都涉及到政府的治理理念，要树立正确的治理理念，就需要理论上的支持和法律上的依据。一方面，需要分析我国社会主义初级阶段现代化建设的相关理论和现行的法律制度；另一方面，需要汲取世界文明的养分，注意借鉴和吸收西方发达国家在相关问题上的治理理念。在对具体操作措施分析上，本课题组将以广州、深圳等城市为重点调查地点，通过实地调查，总结国内主要城市的经验和教训，同时分析英、美等主要发达国家的治理经验和教训，从而提出相关的对策建议。

本部分调研提纲：

1、查阅“孙志刚事件”的经过以及全国人大2003年废除“收容遣送制度”的法律依据，尤其关注有关强制性收容的评论。（收集这些文字性资料时，特别要注意注明资料的具体出处，以备今后核对。以下各项调研同此做法，以免调研报告成文时资料出处不明）。

2、查阅西方相关文献（含官方政策、研究报告和学术论文），了解西方发达国家救助与管理流浪乞讨人员时是否采用强制性措施，对哪一类型的流浪乞讨者实施强制，以及他们对采用强制性措施的态度（若采用，其法律与政策依据是什么）、实施强制性措施的方式。关注西方国家对待“职业乞讨”行为的相关法律和政策及其具体的应对方法。同时了解西方发达国家新公共管理理念及其理论基础（如强调“服务型政府”的构建，或较少采用强制性措施的理论与法律依据等）。

3、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”后，政府部门（尤其是民政部门、救助站等）对新制度强调救助工作的“自愿性原则”有何态度，有何建议，其理由是什么。关注我国对待“职业乞讨”行为的相关法律和政策及其具体的应对方法。

4、到广州、深圳以及北京等地的民政部门（包括民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处、广州和深圳的流浪人员救助中心等）对相关领导和具体管理人员进行访谈，了解在处理相关问题过程中所积累的经验和所遇到的困难。

5、个别深入访谈，同时进行问卷调查，了解流浪人员（包括乞讨人员、流 1

浪儿童、临时求助人员等）对救助的“自愿性”与“强制性”的看法。

6、选择广州市某区域，对街头流浪乞讨个案进行全天候跟踪、非参与式观察。重点了解这些乞讨人员乞讨的方式、每天的行动路径、住宿场所、群体特点、每日大致收入、施善者的特征等方面的细节。这部分的调查主要是为了了解职业型乞讨的特点（有一些研究者发现，职业乞讨者最不愿接受救助，可能是因为乞讨收入高于一般劳动阶层的正常收入）。

其次，关于跨地域联合治理的问题。目前对流浪乞讨人员的救助和管理工作依然被“流入地问题由流入地单方面解决”的旧思路所束缚，对城市流浪乞讨人员流出地的支持作用重视不够，缺乏跨地域联合治理的有效机制。流出地政府及流浪乞讨人员所属基层组织应该承担怎样的责任？跨地域救助管理的资金来源和经费支出如何落实？如何制定相应的法规加以明确？等等，都是有待深入探究的问题。本课题组将以广州、深圳等城市为重点分析个案，探讨其在救助和管理流浪乞讨人员过程中处理跨地域联合治理方面的经验，并总结国内外城市的相关成功经验，提出相应的对策措施。

本部分调研提纲：

1、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”后，救助站将流浪乞讨人员送回家乡的经验（包括与异地相关部门的联络方式、护送人员派遣、经费支出问题等）。

2、对广州、深圳等地救助中心管理人员进行访谈，了解跨地域协作遣送流浪乞讨人员（重点了解流浪儿童跨地域遣送工作）的经验和建议。

3、对民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处有关人员访谈，了解跨地域协作方面的具体工作进展（如“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”的实施情况与效果），是否有拟实施的新计划或方案，以及他们对此问题的看法。

4、查阅西方文献了解国外是否采用跨地域联合治理的做法，若有，了解其具体实施过程和方式。

5、了解国内其他城市跨地域联合治理的经验（网络搜索、文献中查找、调研过程中留意）。

6、个别深入访谈，同时进行问卷调查，了解流浪人员（尤其是流浪儿童）的跨地域流浪经历。特别关注多次跨地域流浪人员进入救助站的具体经过（管理人员是否作详细问话和记录、与家人联系的方式、出站方式）以及流出地政府（民政部门、救助机构等）和基层组织参与救助与管理的程度。（这部分的访谈可能有较大难度，需进一步寻求更好调研方案）。通过这样的访谈，了解流入地和流出地政府之间的沟通状况，以及今后跨地域联合治理过程中可能存在的主要障碍。

第三，关于建立由政府主导、NGO和盈利性组织共同参与的救助管理体系的问题。迄今为止，我国城市对流浪乞讨人员的救助管理依然主要由政府部门(主要包括民政、公安部门)一手包揽，这种救助管理模式与我国“小政府、大社会”的政府管理目标模式是不相适应的，也与西方发达国家的救助管理模式有很大的差距。英美等西方发达国家在救助无家可归者的过程中虽然政府扮演了主导的角

色，但NGO所发挥的作用非常巨大，盈利性组织也加入其中，形成了由政府主导、NGO和盈利性组织以及成千上万志愿者共同参与的救助管理体系。一些国家的政府甚至将救助和管理无家可归者的职能转移给NGO和盈利性组织，政府部门主要负责提供资金和政策的制定并承担指导和监督的工作，NGO和盈利性组织则承担具体的救助和管理，许多慈善机构还组织募捐以弥补财政资金的不足。我国是否需要建立这种多方共同参与的救助管理体系？是否具备了建立这种多元化救助管理体系的基本条件？如何根据我国的国情充分发挥NGO和盈利性组织的作用？本课题组将以广州、深圳等城市为重点分析个案，探讨其在救助和管理流浪乞讨人员过程中发挥NGO和盈利性组织作用方面的经验，并总结国内外城市的相关成功经验，提出相应的对策措施。

本部分调研提纲：

1、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”前后，社会力量参与救助和管理流浪乞讨人员的情况（包括哪些社会组织或机构、哪些个人捐赠款物或以志愿者身份参与？），收集相关文字资料。

2、到广州、深圳以及北京等地的民政部门（包括民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处、广州和深圳的流浪人员救助中心等）对相关领导和具体管理人员进行访谈，了解社会力量参与救助和管理流浪乞讨人员的情况（包括哪些社会组织或机构、哪些个人捐赠款物或以志愿者身份参与？捐赠经费、物品数量；志愿者人数等），收集相关文字资料。

3、尽可能与上述社会组织、机构和个人联系上，并对他们开展访谈，了解他们参与救助流浪乞讨人员的动机、过程。

4、了解联合国儿童基金会、英国儿童救助会等国外非政府组织参与我国流浪儿童救助的情况（查阅相关文献；到其北京办事处、部分省办公室访谈其工作人员）。同时了解其他国外NGO参与救助我国成年流浪乞讨人员（成年）的情况。

5、对慈善机构、教会组织、企业进行抽样（数量待定，最好每种类型10家左右），通过访谈以了解这些组织对参与社会救助（包括救助流浪乞讨人员）的态度（包括是否愿意给流浪乞讨人员或救助站提供资助，以及他们对社会力量参与救助的看法）。此调查主要是为了了解不同的社会组织参与社会救助（包括流浪乞讨人员救助）的可能性或积极性，以及不同组织在这方面存在的差异。

6、对在校大学生、教会成员、农民工这三个群体进行抽样（数量待定，最好每个群体150人左右），并进行问卷调查，以了解这些群体对参与社会救助（包括救助流浪乞讨人员的态度，例如是否愿意给流浪乞讨人员或救助站提供资助、是否愿意做参与救助流浪人员的志愿者）。此调查主要是为了了解不同的社会群体参与社会救助（包括流浪乞讨人员救助）的可能性或积极性，以及不同社会群体在这方面存在的差异。

7、查阅西方相关文献（含官方政策、研究报告和学术论文），了解西方发达国家社会力量参与救助与管理流浪乞讨人员的情况、具体做法（如美国的多元救助体系、救助体系民营化、志愿者及其组织运作等）。

8、了解国内其他城市社会力量参与流浪乞讨人员救助与管理的经验（网络搜索、文献中查找、调研过程中留意）。

第二篇：加强流浪乞讨人员救助和管理

切实加强流浪乞讨人员救助和管理

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》实施以来，各级政府部门重视程度逐渐提高，组织了多项重要会议，开展了专项救助行动，设立了专项救助资金，配套政策开始逐步完善，工作协作机制初步形成，流浪乞讨人员救助管理工作取得了一定程度的进展。然而在看到发展的同时，我们必须明确目前我国流浪乞讨救助制度仍存在不少问题。

一、目前流浪乞讨救助工作存在的问题

1、救助对象标准不易操作。救助管理制度的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。《实施细则》第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。但是在实际工作中这4个条件无法操作。对求助人员“自身无力解决食宿”、“无亲友可以投靠”的判断只能靠简单的观察和听求助人自述，“不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”因有些求助人员不愿意提供或无法提供自己的身份信息，无法了解是否享有以上待遇。“正在城市流浪乞讨度日”的标准也不易操作。

2、返乡安置工作落实困难。根据《实施细则》第13、14和15条的规定，对于流浪乞讨人员的社会保障主要由其户籍所在地 1

承担，只有那些因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属、所在单位或者户口所在地、住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政府给予安置。然而，随着地区经济交流的加快，劳动力跨地区流动日益频繁，受助人员户籍所在地与其家属经常居住地不一致，而且户籍所在地人民政府安置的期限、方式、责任等均由当地政府自行决定，加之自愿救助的原则，受助人员可自行离站，导致流浪乞讨人员返乡困难，无法得到有效安置。

3、职业乞讨问题难以解决。由于自愿求助、无偿救助的原则和既定的 “进站—询问—甄别—救助—返乡”工作流程，使救助管理步入救助—送回—再救助—再送回的怪圈，造成“跑站”流浪乞讨人员的增多，加之流浪乞讨人员本身好逸恶劳，认为乞讨收入不低，所以他们情愿露宿街头也不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。因此，面对职业乞讨，救助管理部门陷入无法管、又不能不管的尴尬局面。

4、部门协调机制不够畅通。尽管相关政策中规定了要建立民政牵头，部门协作救助管理工作机制，但由于受人员、经费、装备等各方因素影响，使多部门联动机制在实际中较难操作，未形成长效工作机制。

二、加强对流浪乞讨人员救助和管理的对策建议

救助制度的不够完善，究其根本原因是经济不发达，然而经

济在短时间内是无法有根本上的变化的。救助管理工作关爱流浪乞讨人员又是整治市容重要举措，构建和谐社会的一个重要方面，所以只能从救助制度内部寻求最优的组合。加强针对如何切实加强对流浪乞讨人员的救助和管理为此，就提出如下对策：

1、扩大救助对象。《救助管理办法》确立的行政救助制度从根本上说是为了救助在城市中遇到困难而生活无着的人，其临时性的救助原则也表明了“救急不救贫”的功能定位，所以可以将救助对象扩大为流动困难人员和乞讨人员。

2、改变救助方式。社会救助只是一项临时救助制度，要帮助受助人真正摆脱困境，则需要依托其他制度的支撑。具体而言，一方面要改变救助方式，根据求助人员的不同需求，对其提供 “造血式”的救助，“授之以鱼的同时授之以渔”，可以采取技术培训和提供就业机会相结合的办法，提高他们的个人素质和劳动技能，帮助他们真正地自食其力，使他们最终摆脱对救助的依赖。另一方面完善我国的社会保障体系特别是加强农村社会保障制度建设，建立农村养老、医疗和生活保障制度，最大程度改善社会底层公众的生存状况，避免贫弱群体因生活困难而流浪。

3、树立救助新理念。要树立既救助又限制的救助新理念，对违法流浪乞讨行为特别是对胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的行为要严厉打击；对合法的流浪乞讨行为要保护，但同时基于公共

性的要求又需要对其限制与监督，这种限制是对流浪乞讨者行为的限制而不是身份的限制，包括对流浪乞讨行为实施时间、地点和方式等方面的限制。

4、建立长效机制。加强组织领导，落实救助经费，形成“政府主导、民政负责、部门配合、社会参与、救助管理部门落实”的工作机制，并使之常态化、长效化，切实做好流浪乞讨人员救助管理工作。

第三篇：加强流浪乞讨人员救助工作总结

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》已于2003年8月1日起施行，为进一步做好社区流浪乞讨人员的救助管理工作，维持正常社会生活秩序，社区充分认识救助管理工作的重要性，严格按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施方案》的要求，做好流浪乞讨人员的工作，现将工作总结如下：

一、充分认识做好街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的重要意义

当前，我国经济社会快速发展，人民生活不断改善，社会保障制度逐步完善，但由于人口流动、家庭困难、意外事件、个体选择等原因，流浪乞讨现象仍有发生，特别是流浪未成年人存在被拐卖、拐骗，胁迫、诱骗、利用乞讨或从事违法犯罪活动，遭受摧残和虐待的现象。流浪未成年人是特殊社会弱势群体，需要全社会的关心和帮助。各级民政、公安、城管、卫生、财政部门一定要从广大人民群众根本利益出发，切实增强责任感和紧迫感，积极主动，各尽其职，多管齐下，打击震慑违法犯罪、教育警醒群众、弘扬正气。要始终坚持以人为本，狠抓落实，将这项工作作为深入学习贯彻落实科学发展观的重要举措，进一步做好流浪未成年人解救保护工作。

二、认真履行部门职责，协调配合做好落实工作

街头流浪乞讨人员救助、管理和解救、保护流浪未成年人工作，事关权利保护和社会稳定，涉及多个部门，具有很强的政策性。各级政府、各个部门要依照有关法律法规，认真履行各自职责，协调配合，齐心协力做好这一工作。

(一)民政部门要加强街头救助，协助配合公安、城管、卫生等部门做好街头管理和打击解救工作。

一是组织、指导、监督救助管理机构做好街头救助。劝导、引导街头流浪乞讨人员进入救助管理站接受救助，不愿入站的，根据其实际情况提供必要的饮食、衣被等服务;坚持“先救治，后救助”的原则，配合医疗机构做好街头流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人、危险传染病人的救治工作。

二是坚持“先解救，后救助”的原则，配合公安机关做好被拐卖、拐骗、胁迫、诱骗、利用乞讨的残疾人、未成年人的调查、取证和解救工作。对于公安机关解救、护送来站的未成年人，救助管理站(流浪未成年人救助保护中心)要做好接收工作，福利机构做好婴幼儿临时代养工作。铁路公安机关解救的被拐卖未成年人，由乘车地救助管理站(流浪未成年人救助保护中心)接收，福利机构做好婴幼儿临时代养工作。对于受助未成年人，要利用指纹识别技术建立数字档案，配合公安机关做好救助管理机构、社会福利机构中未成年人的采血工作。

三是协助有关部门开展街头治理工作。民政部门在街头救助时，发现流浪乞讨人员滋扰他人，扰乱社会秩序，污损、占据公共设施妨害他人正常使用和破坏城市市容环境的，要向公安机关、城市管理部门提出执法建议。

四是强化站内服务和管理。要从维护受助人员权益出发，改善设施环境，实行人性化、亲情化服务，保障受助人员的基本生活。要把未成年人与其他救助对象分开，根据未成年人的特点，合理安排生活起居和文体娱乐、教育培训等活动。对残疾、智障、受到伤害或有心理问题的，积极进行医护和康复。加大站内人员和接领人的甄别、核查力度，防止未成年人被冒领冒认和犯罪分子藏匿其中。要做好站内安全防范工作，确保站内人员安全。

五是做好返乡、安置和流出地预防工作。要畅通受助人员返乡渠道，对父母或其他监护人无力接回的，经协商后可由救助管理机构接回或送回。对符合条件的安置对象，安置到社会福利机构，并积极探索社会代养、家庭寄养等社会安置模式。督促流出地人民政府将符合条件的返乡困难群众纳入社会保障范围，充分发挥村(居)委会等基层组织的作用，监督监护人履行监护义务，防范虐待、遗弃老年人、残疾人、未成年人，防范强迫其外出流浪。

六是鼓励和支持社会组织或个人为流浪乞讨人员提供庇护、饮食、衣被等帮助，探索开展社工干预、心理辅导、行为矫治、教育培训，帮助流浪乞讨人员回归家庭和社会。

(二)公安机关要强化街头管理和打击解救工作力度，协助民政、卫生部门做好街头救助和站内管理工作。

一是做好接、报警工作。接到群众举报线索，要快速出警，及时处理，做到件件有记录，件件有人管。坚持解救与打击并重的原则，及时开展调查工作，确保打击有力，解救到位。

二是强化立案工作。各级公安机关要本着对人民群众高度负责的态度，强化立案工作。凡是接到举报发现拐卖、拐骗、胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或组织未成年人违法犯罪的，接待民警要认真询问案情，及时出警，对涉嫌犯罪的分别按照拐卖儿童罪、拐骗儿童罪、组织儿童乞讨罪、组织未成年人进行违反治安管理活动罪立案侦查;构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

三是加强对街面等流浪乞讨人员主要活动场所的巡查。要加强对繁华街区、桥梁涵洞、地下通道、热力管线、废弃房屋、火车站、风景游览区等流浪乞讨人员集中活动和露宿区域的巡查。发现街头流浪乞讨人员中危重病人、精神病人的，要按照民政部、公安部、财政部《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》的要求，会同民政、卫生等部门救治。发现流浪未成年人的，护送到救助管理机构接受救助。发现利用婴幼儿或未成年人乞讨的，要现场取证，调查盘问。对无血缘关系、来历不明和疑似被拐卖、拐骗、组织、胁迫、诱骗、利用乞讨的，要控制犯罪嫌疑人，解救未成年人。对利用婴幼儿、未成年人乞讨的监护人，教育、警告后护送到救助管理站接受救助;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四是加强流浪乞讨儿童的采血和检验比对工作。对街头流浪乞讨和被组织从事违法犯罪活动的未成年人一律采血，经dna检验后将数据录入全国打拐dna数据库。各地在采血和检验比对工作中，不得以任何理由收取费用。

五是加大打击力度。要依法从重从快打击虐待和故意伤害流浪未成年人，以及拐卖、拐骗、组织、胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨牟利或组织其进行违法犯罪活动的犯罪分子和团伙。认定是被拐卖、拐骗的未成年人，要立即解救，尽快送返其监护人身边。对暂时找不到其监护人的，护送到救助管理站接受救助，并继续查找其监护人。对亲生父母或其他监护人利用未成年人乞讨的，要予以批评教育，情节严重的，依照《治安管理处罚法》第四十一条，予以治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

六是做好有害乞讨行为的管理工作。协助民政部门开展街头救助，对流浪乞讨人员强讨恶要、滋扰他人、扰乱公共秩序、危害交通安全的行为依法处置。属于救助对象的，送救助管理机构救助。

七是协助救助管理站做好安全防范工作。有条件的地方可以结合社区警务布点，在救助管理站设立警务室或警务联络员。要依法严厉打击聚众闹事、结伙冲击、围攻救助管理站的违法犯罪活动，确保站内人员安全和工作秩序。

(三)城市管理部门要依法做好防范街头流浪乞讨人员影响市容环境卫生行为的管理工作，协助民政、卫生部门做好街头救助工作。

一是依法处置街头流浪乞讨人员占据、损毁公共设施妨碍他人正常使用的行为和随处涂画、制造噪音等破坏环境卫生等违反城市管理规定的行为。

二是协助民政部门做好街头救助工作。在街头执法发现流浪乞讨人员的，告知、引导、护送其到救助管理站接受救助。发现危重病人、精神病人的，联系医疗卫生部门救治。

(四)卫生部门负责流浪乞讨人员医疗救治工作。要按照《关于实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法有关机构编制和经费问题的通知》(财社〔XX〕83号)和《关于进一步做好城市流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救治工作的指导意见》(民发〔XX〕6号)规定，指定定点医疗机构，按照“先救治、后救助”的原则收治有关流浪乞讨人员。

(五)财政部门要做好对城市街头流浪乞讨人员救助、管理，以及对流浪未成年人解救保护的经费保障工作。要按照上述各部门职责任务和国家预算管理有关规定，将应由政府承担的救助、管理城市街头流浪乞讨人员，以及解救、保护流浪未成年人工作经费,分别列入有关部门预算给予保障。

三、健全机制，狠抓落实

(一)健全机制。各地要加强领导，统一认识，明确责任，协作配合，建立健全工作机制。要坚持“分级管理，条块结合”的原则，建立政府统一领导、部门分工负责、社会广泛参与的管理体制和运行机制，共同营造帮助街头流浪乞讨人员回归家庭、社会的良好氛围。

(二)狠抓落实。公安部决定将此项工作列入全国打击拐卖儿童妇女工作综治考核并列入刑侦工作绩效考核。民政部决定将此项工作列入全国民政系统社会治安综合治理工作考核内容，认真督查。对行动迟缓、工作不力，造成严重后果的单位和个人，将报请综治部门实行“一票否决制”并追究有关责任。

救助管理工作的主要任务是对沿街流浪乞讨人员进行宣传、劝导、教育。对确因生活困难的乞讨人员实施救助;对以乞讨为职业的人员，依照城市管理有关规定处理;因此，在社区重点路段重点，对人员比较密集的机关、学校、车站、娱乐场所和十字路口、机动车道、非机动车道、人行道等地段开展了4次集中清查工作。在清查过程中，我们对发现的流浪乞讨人员，进行仔细询问，并对他们进行了登记，并对他们进行了劝说，详细讲解了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》的具体内容，圆满完成了清查工作。

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第四篇：城市流浪、乞讨人员管理初探

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城市流浪、乞讨人员管理初探

熊晓峰

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》生效。《救助办法》的制定是一个进步，使一些确因生活困难而流浪的乞讨人员得到了有效的保护。但因种种原因，在执行中却遭遇了一系列难题。一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，与现代化大城市发展不相适应，影响城市形象，影响市容，又严重危害城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。为了提高城市的管理水平，加大对弱势群体的救助，有必要对城市日益增多的乞丐进行管理和控制。问题是对于流浪乞讨人员究竟该怎么进行管理?对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，成为一个新的管理盲区，如何对流浪乞讨者进行管理，这已成为全国各城市的一大难题，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。

我们看到，从去年12月份开始，全国很多地方相继设了“禁讨区”，合肥市等地还通过报纸发表《致全体市民的公开信》，劝导市民不要直接向乞讨者施舍。在各地陆续出台了一些限制乞讨的规定措施后，对于乞讨是否一种权利、限制乞讨是否侵犯人权议论纷纷，对于流浪、乞讨是否属于人权，是否只有宪法明文规定的权利才属于人权，宪法未规定的不属于人权等等展开了讨论，这些问题已超越了单纯的法律层面，不是本文所能探讨的。但对于流浪、乞讨是否属于一种权利，实质上已不是一个问题。国务院颁布的《救助办法》明确了对于此类人员是自愿救助，虽没有在文字上明确地指出来，但其所隐含的意义明白无误地表明了流浪、乞讨不是犯罪、流浪乞讨行为不属于法律法规禁止的行为，既然法律法规不禁止，实际上就是默认了此类行为的存在的合法性。

在由计划经济转向市场经济转轨的过程中，要求政府转变职能，由管理型向服务型转变，实现小政府、大社会，通俗地说就是该管的管，不该管的不管，所谓该不该由政府管，也就是脱离了政府的监管是否还能自行正常运转。通过经济体制改革，我们已认识到经济运行过程中政府不宜过多地介入，而实际中对于社会事务总还认为离了自己不行，热衷于设立各种各样的机构、办公室加强管理，实践证明，机构的增加、人员的膨胀并不带来所预期的理想效果，甚

至起了反作用，就拿收容遣送办法来说，本来是针对盲流的，在实践过程中却逐渐异变，甚至成了创收的工具与手段，直至产生了孙志刚事件。我们返过头来再说，即便以收容遣送办法这样简便的程序、严厉的手段都没有杜绝流浪、乞讨现象，反倒愈演愈烈，现在我们又怎么能期望在所划定的区域内能杜绝流浪、乞讨行为呢?从广州等地的实施情况看，效果并不理想，这些人或者跟你打游击，你来我走、你走我来，你总不能每天24小时都蹲在这里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又还能强制把我拖走，也难怪会有人提议要恢复强制手段了。现在的职业乞讨人员，肯定不是“生活无着”的，他们当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。而需要救助的，要不就是并不承认自己是“无家可归的流浪乞讨人员”，要不就是救助管理并不能解决他们的实际问题，反而使他们受到束缚。还有一部分人，譬如走失的精神病人、痴呆老人，以及离家出走的孩子，他们都是没有行为能力或没有完全行为能力的，他们又怎能“自愿地”接受救助呢?所以，呼吁市民不要施舍是不解决问题的。同样，这些地方出台的限乞规定可能会同禁放鞭炮的规定一样最终成为聋子的耳朵—摆设，因为根本不具备可操作性。

对于这个人群的救助是当务之急，救助管理办法的出台就是这样一个转变的开始。它是一个更加有人文关怀的制度。它意味着对于流浪乞讨、无业人员不再以清理为目标，而是以救助为原则。对于目前出现的问题，也使我们必须认真思考这样的问题：在城市管理必须以人性化管理、以尊重人权为基础的时候，如何才能更有效地维护社会治安。城市管理与被管理者始终是一对矛盾，如何解决这个矛盾?首要的是要依法进行管理，重要的是要体现人文关怀、文明形象。国家颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将生活无着的流浪乞讨人员由原来的遣送改为救助，这一改变不仅体现了人文关怀、社会进步和法制的完善，而且也体现了对生活无着的流浪乞讨人员的人格尊重。转变城市管理观念，最核心的问题之一就是如何看待这部分人群的存在。首先要解决的是出于形象考虑还是基于人道主义。我们不能认为，城市中出现乞丐，出现外来的无业人员，就一定要清理收容，以维护城市秩序。这只能是一种暂时的办法，解决的也只是表面问题。

转变城市管理观念的根本一点就是以人为本，在依据法律法规进行城市管理的同时充分显示对人的尊重。黑格尔所说的“存在即合理”引发了无数的证明与反驳，仁者见仁、智者见智，我们虽不能认定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少说明了任何事物都有其存在的理由。在几乎所有的社会里，都存在着乞讨的现象。甚至在美国等一些社会保障体系比较完善的国度里，也存在一个文化乞丐沿街乞讨的现象。我国是一个有着悠久文化传统的国家，而千百年来的乞丐文化也同样源远流长，民间对于乞讨现象大多数还是能够接受的。流浪、乞讨的历史非常漫长，要考证其起源几乎不可能，“嗟来之食”的故事说明至少在春秋战国之时这种现象已较常见。流浪乞讨虽然始终是一种边缘行为，但没有哪个社会明确宣布其为非法;在社会危机时期，比如大灾之年，它更是正常社会体制的必要补充，中国古代正史中就多有“流民就食”的记载。在中国历史上，由于流浪、乞讨人员的大量聚集常常引起较大的社会动荡，历朝历代都较重视对流浪、乞讨人员的管理，但官府不直接出面，通过非官方渠道进行管理，我们在《三言两拍》中常见的团头即是乞丐头，他要向官府负责，担负起管理乞丐的职责，用现在的话来说就是行使民间组织的自治职能。新中国建立以后，流浪乞讨和卖淫嫖娼之类“丑恶的社会现象”一起被消灭，“收容遣送”应运而生，“收容遣送”形成于计划经济年代，那时候，每个人都是一颗“螺丝钉”，把你拧在哪里是不准随便挪动的。但即便在严格限制人员流动的年代，也由于自然灾害等原因流浪、乞讨人员从未真正杜绝过，还有的基层组织出具介绍信为外出流浪、乞讨提供证明。

但是，改革开放以来，尤其是对人口的流动迁徙逐渐开禁以后，这项制度就渐渐失去了其存在的基础。20世纪80年代以后，普遍推行了“大包干”为主的联产承包责任制，实施了身份证制度，废除了商品粮制度，阻止农民流动迁徙的制度性障碍已经越来越弱。如果说在城里还有许多使他们难以安身立命的条条框框，但在农村已经没有任何阻止他们外出的有组织的力量。《收容遣送办法》是1982年基于当时的国情而制定的，主要内容是对城市中的流浪乞讨人员实行强制性的收容遣送。这项制度在保护流浪乞讨人员基本生活权益方面曾经发挥过积极的作用，但随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，将适用对象从城市流浪乞讨人员，扩大到“三无”人员，收容遣送制度中存在的问题日益突出。在这样的社会背景下，收容遣送制度已经蜕变成一

项无效的制度。在民政部门内部一直流传着这样的笑话：执行遣送任务的人还没有回来，被遣送的人倒先回来了——前者坐火车，后者坐飞机。现在废除这项制度，正是一种正本清源的做法，符合我国现在建设法治国家的国情，是法制上的进步。

城市中的流浪乞讨人员很复杂，应该区别对待，对于那些真正无家可归的流浪乞讨人员，政府给予帮助、关爱是必须的，体现了党和政府对人民的关心与爱护。只要不扰乱别人的生活，合法的乞讨应得到尊重和保护。在社会保障制度尚不健全的背景下，那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生。我们必须尊重并保障他们乞讨的权利。乞讨者中有文明的和不文明的，我们抨击的是一些不文明的乞讨者，相当多的人之所以对乞讨现象反感，并不是因为乞讨行为本身，而是由于种种不当甚至违法乞讨现象的存在。设立禁讨区的一刀切做法虽然在禁讨区内对这些现象可能会起到遏制作用，但同时却也侵犯了那些文明乞讨者的正当权利。

但是，城市中，有些所谓的流浪乞讨人员并不是真正的流浪乞儿，明明有生活能力，不自食其力，如果给了他们方便、照顾，会不会养成他们的依赖思想，因而不思进取，造成社会的不良风气?我们可以看看国际经验。譬如在英国工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，这导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台，最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。但是，在这个变化的过程中，“不养懒汉”的基本价值判断是不变的。在当代失业严重的社会背景下，发达国家的社会救助制度的限制条件在一些方面可能更严于中国的低保制度。

救助站的目标本来就应该是救急不救穷的，国外称之为“中途宿舍”。因此，救助站不能将“乞讨者”养起来，哪怕他们怎么“自愿”也不行。但是，把他们“遣送”(或“护送”、“劝说”等等)回家也是无效的，因为没有任何人或者社会组织能够限制他们的再次出外乞讨。再者，“收容”起来强迫劳动更不可行，这恐怕会造成新的“孙志刚事件”。救助制度本身有一定的短处：它规定救助期限一般不超10天，同时规定将流浪乞讨人员送回原籍。这原本没

有什么问题，但一旦具体到流浪乞食者的情况，这样的规定却显得无力。因为它无法解决流浪乞讨群体长期的困顿，对于原本就是在老家呆不下去了的他们而言，送其回原籍只能是一次毫无现实意义的“旅行”。而另一方面，一个充分全面的社会保障机制也尚未成型。在这种情况下，直接给予是一种最直接、成本也最低的施助方式。应该看到，那些真正的乞丐能放下尊严前来进行乞讨，一是因为穷困或碰到了灾难，二是从侧面反映出了目前社会保障体系尚不健全的一个状况。在他们不强行索取，影响交通、影响路人基本权利的前提下，他们的乞讨行为应视为他的基本权利，也就是他有乞讨的权利。

对于流浪、乞讨人员主要来源的农村来说，缺的是使农民在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，也就是农民的最低生活保障制度。有了这样的制度，除了那些实际上是靠“诈骗”在攫取城里人财物的职业乞丐以外，真正生活无依无靠的老年人、残疾人就不会再与他们混在一起。从国外(境外)——譬如英国、加拿大、日本、香港等等——传递回来的相关信息表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象大幅度减少的最主要的原因。如果说实行全面的社会保障制度中国目前还做不到，但是，香港的例子告诉我们，他们类似于我们的低保制度的“综援”制度也起到了同样的作用。

目前而言，我们首先要坚决依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的违法行为，依法坚决查处流浪乞讨人员中的各种违法行为，特别是对在公共场所或交通工具上强讨恶要、纠缠行人的，发现一个查处一个。对组织、指使、教唆、胁迫、诱骗未成年人或者残疾人实施强讨恶要等行为的，予以从重处罚;严厉打击以乞讨为掩护从事犯罪活动的犯罪分子。对纠集乞讨人员在公共场所实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等犯罪活动的犯罪团伙，坚持露头就打，重点打击组织策划者和犯罪团伙骨干，严防其成为滋生黑恶势力的土壤。

其次，对于拐卖或者收买被拐卖的儿童，拐骗、租借儿童，压榨少年儿童乞讨牟利的;教唆未成年人违法犯罪，或者组织、参与带有黑社会性质的乞讨团伙等违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

再次，医疗单位对送来救治的属危重病人、精神病人和传染病人的流浪乞讨人员，在其病情基本稳定后，应告知或护送其前往本市民政部门救助机构求助。民政部门对属未成年人、老年人、残疾人、精神病人等情况的流浪乞讨人员，应积极查找并通知其亲属、所在单位接回。对无法找到其亲属、所在单位或其亲属、所在单位拒不接回的，应通知其户籍或住所所在地民政部门接回。须跨省接领的，应向省民政部门报告，由省民政部门按规定办理。

最后，公安机关在工作中发现未满16周岁的流浪乞讨人员，直接送民政部设立的儿童福利机构或流浪儿童保护教育中心收容抚养。对智障人员和无危害社会治安行为且非患危重疾病的精神病人，一律送救护站。对有严重危害社会治安行为的精神病人，直接送至定点医院治疗。

第五篇：调研流浪乞讨人员救助管理工作

调研流浪乞讨人员救助管理工作

近日，省厅在市局相关领导陪同下，到我市调研流浪乞讨人员救助管理工作。副厅长一行听取了我市救助管理工作汇报，并察看救助人员生活区域，看望滞留在站内的受助人员，与受助人员亲切交谈，详细了解救助人员生活情况，同时对于我市在开展主动救助、文明劝导、创新机制等方面，给予了充分肯定和高度评价。

副厅长要求：一是要高度重视“贵州毕节发生的儿童死亡”事件，吸取教训和经验，进一步做细、做实流浪乞讨人员救助管理工作，把党和政府的温暖和关怀实实在在的送到需要救助的人民群众的手中。二是针对高原气候特点，将救助重点放在每年11月1日到次年的3月底期间，切实做好街面流浪人员的救助工作，确保救助人员不受冻挨饿。三是与第三人民医院、省慈善医院签订正式救治协议，明确各自职责、权利义务，进一步加大患病人员的救助力度。四是实行分片包干救助工作制度，各负其责，责任到人，加大公安、城管、卫生等部门协调力度，发挥联动救助机制。五是加大巡视密度，在人群密集区设立救助导示牌，注明救助站地址、电话，方便救助人员到站求助。六是严格按照有关规定，加强流浪乞讨人员救助管理工作，不断提高服务水平，切实保

障受助人员的合法权益，引领我省救助管理工作再上新台阶。

目前，我市流浪乞讨人员救助工作正在有条不紊的进行。