第一篇：黄石市大部制改革调研报告（共）
黄石市大部制改革调研报告
省市联合调研组
2012年第1期 ——本刊特稿
2011年11月8日，省委书记李鸿忠同志在黄石调研时指出，“黄石市在探索大部制、推进行政管理体制改革方面方向正、行动快、步子实、动真格、效果好，其经验值得总结和推广。”根据李鸿忠同志指示精神，最近，省委副秘书长、省委政研室主任吕东升同志率省市联合调研组，就黄石市推进大部制改革的情况进行了深入调研。通过调研，我们认为，黄石市推进大部制改革的经验可圈可点，可学可用。
一、黄石市推进大部制改革的主要做法
大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，有利于最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，从而提高行政效率、降低行政成本、优化发展环境。近年来，黄石市把推进大部制改革作为深化行政管理体制改革的关键环节和突破口，围绕建设“效率最高、收费最低、环境最优”城市的目标，以服务市场主体、服务人民群众、服务基层为重点，按照“横向大部制、纵向扁平化、全局整合资源”的思路，全方位推进行政管理体制机制创新，着力建立精简高效、运转协调的行政构架和服务有力、便民利民的行政体系，在打造效率政府、服务政府方面进行了成功的探索。
1、横向推进“大部制”。黄石市从2008年开始，按照大部制改革方向，大力推行以“两集中一代办”（将部门审批服务事项向一个科室集中，该科室向服务中心集中，全程代办所有审批服务事项）为核心的行政审批制度改革，整合部门职能，优化审批流程，强化监督问责，努力为市场主体和人民群众提供优质高效的服务。
一是组建“大科室”，“一个科室”对审批项目统收统审。黄石市以新一轮政府机构改革为契机，在确定部门“三定”方案中，按照“大科室制”改革精神，在全市27个职能部门成立行政审批服务科，将部门内部审批职能全部向一个科室集中，并按照“授权到位”的原则，赋予行政审批服务科“四项权力”，即所有行政审批(服务)事项的直接受理权、一般事项的直接审批处理权、重大或复杂事项的协调督办权、直接行文和发证权。在全市主要部门成立审批科后，将该科整建制地进驻行政服务中心集中办公，作为该部门行政审批的唯一窗口，实行“一科负责”的运行机制。通过采取“一科负责”、“一个窗口对外”的运行机制，使窗口成为既能受理也能办理审批事项的“一站式服务”窗口。同时，市委机关也启动了改革，如市委组织部、宣传部等部门均实行了大科室制。
二是建立“大通道”，“一个链条”对审批报件快转快办。为解决行政审批程序环节多、时限长、效率低的问题，黄石市从重组、优化、再造流程入手，围绕“清理规范、项目最少；精简压缩、时限最短；流程再造、程序最简；优惠减免、收费最低”的目标，实行行政审批服务“项目清理常态化、流程设置科学化、事项公开规范化”，有力促进了行政审批服务公开、规范、高效运行。截至目前，已累计开展7次清理，取消行政审批（服务）事项154项，精简幅度达29%，简化审批环节1200多个。
三是搭建“大平台”，“一个窗口”对项目快批快结。为进一步营造亲商、重商、悦商的投资环境，同时也为了在投资商与行政审批职能部门、审批人员之间设置一个源头治腐“隔离带”，市行政服务中心专门成立了重大项目代办部，严格执行首问负责、联合审批、集中收费、限时办结、全程代办制度，变“我等你来办”为“我为您代办”。同时，市政府成立了重点办，在全市重点骨干企业和重点项目都成立工作专班，重要职能之一就是帮助进驻企业协调、办理相关行政审批事项。当前，黄石市正借助3G-TD电子政务国家级试点，运用3G技术实现在线踏勘、在线签批、异地联审等信息化行政审批方式，突破时间空间界限，实现互动服务，进一步提升行政审批效能。
四是实施“大监督”，“一套体系”对行政审批问效问责。为确保行政审批和公共服务规范有序、公开透明运行，黄石市建立现场监管机制，采取日常巡视、随机抽查、交换检查等方式，加强对窗口办事效率、服务质量、工作纪律等情况检查监督。建立行政审批（服务）电子监察系统，将市、县两级的房产交易、社会保险、劳动就业、医疗保险、车辆管理等行政审批服务事项，全部纳入电子监察系统全程监控，对审批事项的申请、受理、审批、收费到办结全过程的经办人、办理时间、审批内容都进行实时监控，发现违规行为及时预警纠错。建立公众参与评价机制，通过发放服务质量评议表、开展问卷调查、电话短信回访、设立投诉服务台等形式，不断拓宽监督渠道，强化社会对行政审批效能和质量的监督。
2、纵向推进“扁平化”。黄石市围绕减少管理层级、降低行政成本、盘活人力资源、提高管理效能，在市区管理、警务、城管等领域积极推行以“减少层级、重心下移、充实一线”为主要特征的体制机制改革。
一是积极推进城区管理体制改革。针对城区职能不配套、体制机制不顺畅、基层基础薄弱等状况，黄石市2008年在铁山区试点，对城区管理体制进行全面改革，重点调整市区权限、重构城区内部层级构架。其一是充分放权，将市一级经济社会管理7大项33小项审批权限下放该区；2011年又在下陆区推开，将23项市级管理权限下放该区。其二是全面重组，主要分三个步骤。第一步是撤销街办，铁山区的2个街道办事处和下陆区的3个街道办事处全部被撤销，街道办事处原有的行政职能划转到城区民政局等相关直属部门，社会职能移交给社区。第二步是改革社区，按照社区规模适度、管理幅度合理、资源配置优化的原则，对社区管理区域进行重新调整，铁山区将原来16个社区整合为9个，下陆区将原来39个社区整合为26个。第三步是精简机构，对区直机关、直属部门和事业单位进行精减、归并和整合。铁山区将职能相近的部门（包括相关垂直管理机构）合并组建或合署办公，使区直部门由37个精简到25个，精简率达32.4％；同时对事业单位进行归并、撤销，由44家变成19家，精简率为56.8%。下一步，黄石市将在全市所有城区推进和深化“撤街办、合社区、并机构”工作，逐步构建“小政府、大社会”和“小管理、大服务”的格局。
二是积极推进警务改革。长期以来，黄石城区公安机关实行的是市局、分局、派出所三级管理体制，机关警力、非实战警力占全市总警力的48.3%，警力配置不合理状况十分突出。为了从根本上解决这个问题，黄石市按照“扁平、网格、便民、长效”的思路，深入实施城区警务改革。其一，推动警力下沉，变“三级管理”为“两级管理”。通过减层级，将“市局、分局、派出所”三级管理模式精简为“市局、分局”两级管理模式，将城区原有的公安分局、派出所整合为7个新的分局，履行原分局和派出所双重职能。通过削机关，把各分局机关原有的指挥调度室、政工室等整合为一个综合警务大队，将分局原业务所队整合为社区警务、治安巡防、刑事侦查三大业务警种，均实行“队建制”。将机关削减编制全部用于基层，最大限度地推动警力下沉。其二，推动警务前移，变“暂进社区”为“长驻社区”。在配置上做“加法”，优先满足社区警务需要，城区所有社区全部达到一区一警或一区多警；在负担上做“减法”，规定社区民警不办理刑事案件、不负责接出警，专司社区警务工作；在协作上做“乘法”，推行社区民警兼任社区干部制度，整合社区方方面面资源做好警务工作；在措施上做“综合运算”，在社区建立标准化警务室，开通网上警务室、警务QQ群，开展错时制、联勤制、走访群众、楼栋联防、防范宣传等工作。其三，强化源头预防，变“线性巡逻”为“网格化管理”。通过搭建动态巡控网、环城封锁网、警民联防网、技术防控网、单位内部防控网、虚拟社会防控网、治安防范宣传网，黄石城区基本形成“环城有治安卡点、城内有治安岗亭、天上有视频监控、大街有巡防民警、小巷有安保队员、社区有联防看护、企业有专业保安、到处可见防范宣传”的立体化、无缝对接防控网络。其四，整合警务资源，变“零散粗放”为“集约统筹”。将“110”和“112”二台合一，并实行“市局—分局”两级指挥调度体系。各分局治安巡防民警和市局交通巡逻民警持350兆电台在街面巡逻，市局指挥中心通过电台直接指挥调度街头巡防警力先期处置警情。同时通过对财务实行集约化管理，将城区公安机关的经费上收市局统一管理、统一调配，并落实同城同待遇；通过对警力实行统筹化管理，由市局根据治安复杂程度，对各分局警力适时调整；通过在各分局统一设置服务大厅，为群众提供集中办理户籍、行政许可等“一站式”业务，并将大量服务事项前移至社区警务室办理。
三是积极推进“大城管”改革。为解决城管过程中容易产生的职能交叉、职责不清、推诿扯皮等问题，黄石市深入实施“大城管”改革。其一，构建城市综合管理的高位协调体制。成立城市管理委员会，由市长任城管委主任，成员由35个部门和各个城区主要负责人组成；同时，积极构建与之相配套的会议调度、督办检查、考核点评等机制，确保“大城管”体制机制改革稳步推进。其二，推动城市管理重心下移。严格按照责、权、利相统一的原则，实行监管分离、重心下移，将市容环卫管理事权下放到区，各区均成立了相应的管理机构，铁山区、下陆区城管执法大队已下放到城区管理。目前，黄石市城市管理正在全面推行“两级主体、分级管理”的体制，城市管理工作由市里定标准，区里抓落实，从根本上理顺了城市管理体制。其三，建立数字化城市管理。以全国TD电子政务应用试点城市为契机，加快建设数字化城管，推进网格化管理，将城市综合管理的投诉受理、协调督办、检查考评等工作纳入信息化管理，构筑市、区政府及各职能部门共享的城市综合管理信息网络平台，形成上下联动、左右互动的综合管理网络体系。其四，建立发现即处机制。市城管委从成员单位抽调人员组建一支专职综合巡查督办队伍，巡查发现问题并及时予以处置；构建城管执法队员、环卫保洁员、“门前三包”管理员、各区网格化管理员、沿街业主单位负责人“五位一体”的城市管理责任体系，确保责任到人，任务到人。其五，完善考核奖惩机制。市城管委成立工作专班，就群众投诉、市容环卫、执法效能等方面进行专项督检，并严格实行责任追究制度；实施第三方考核评价机制，引入规范的中介机构，对各城区、街办、社区市容环境卫生工作进行独立严格的考核检查，建立严密的日检制度，加大信息反馈、整改工作力度；建立分类考评奖惩机制，采取从责任单位扣款和市级财政配套的办法。在日检、周检、月检的基础上，每月对各城区市容环境卫生考核结果进行排名和奖惩兑现，排名末位的城区主要负责人在媒体上曝光表态。
3、全局推进资源整合。重点是对过去分散的管理资源和相对独立的服务方式全面整合，进一步强化各种服务功能。
一是职能集中。围绕建立高效统一的指挥协调系统和服务系统，将职能职责相近的部门进行归并整合。将市、县两级党委、政府总值班室予以合并，新成立的总值班室除了做好原有工作外，还承担了应急管理、信息收报等职能，负责协助市领导处置突发公共事件，组织协调全市突发公共事件的预防预警、应急处置保障援助应对工作以及全市政务信息工作，在优化结构、调整人员的基础上，大大提高了工作效率；整合市委“民情快车”、“书记信箱”、政府“市长热线”、“市长信箱”和市信访局网站等信访网络资源，建立全市网络信访中心，搭建电子信箱、电话、短信、视频沟通“四位一体”的网络信访平台，实行多个平台受理、一个中心集中、一人总审把关、一个口子进出，基本实现了“整合资源、统一平台，降低成本、提高效率”的预期目标，打造了一条投诉便捷、处理快捷的绿色信访新通道，有力维护了社会和谐稳定；将市直机关工委（牌子保留）合并到市委组织部，加挂社会工作委员会的牌子，党建带工建、团建、妇建工作的能力进一步提升，有力地促进了和谐机关建设；整合县（市、区）委党校，成立市委联合党校，既使市委党校的资源得到了充分利用，又为各县（市、区）委精减了机构和人员，还提升了参训学员的学习层次，增强了学习效果；将市委新农办和市政府扶贫办、财经办进行合并，成立市委农办（扶贫办、财经办），进一步整合和强化了指导服务“三农”工作的职能。
二是服务集成。着眼于方便老百姓办事，推行办税、社保等方面“同城通办”的改革创新。在办税方面，针对纳税人的需求，积极推进国税、地税“联合办税”。将纳税申报、税款征收、普通发票发售、普通发票代开、纳税咨询、资料发放等六大类涉税业务纳入“同城通办”办税机制，纳税人可以不受管辖区域限制、不受国地税局限，在黄石市任一国地税服务厅办理涉税事宜，真正实现了让广大纳税人“走进一道门，办理两家事”。同时，进一步完善“一站式”服务，将纳税人的申请事项全部纳入办税服务厅受理，取消发票发售等10项审批事项，压缩审批层级和环节22个，减并纳税人报送的资料，全面免收税务登记证工本费，进一步减轻了纳税人的负担。除此之外，充分利用网络信息资源，推行电子办税、流动办税，搭建网上申报纳税平台，让纳税人足不出户就能轻松办理相关涉税事项。在社保方面，实施“金保”工程，将养老保险局、医疗保险局和劳动就业管理局进行网络改造升级，搭建包括参保的人员信息、五种保险的参保金额等数据互联互通的办保平台。在办理社保事宜时，市民不用往返于各个办理大厅，用人单位只需到社会保险机构的各个业务窗口就可以一次性全部办理完毕。在医疗卫生服务方面，全省首个“三卡通”（就诊卡、医保卡、交行借记卡）门诊网络诊疗系统在黄石市中心医院正式开通，市民只需持其中任意一卡便可在全院POS机和ATM自助服务机实现自助刷卡看病，患者在医院候诊时间平均缩短60分钟、付费时间缩短30分钟。
三是功能集成。对于一些涉及不同地区、多个部门，且又面向群众，面向市场主体的管理服务工作，黄石市在不改变原单位职能设置，不新增设机构的前提下，对其服务功能进行统筹整合，形成紧密配合、互助互动服务新格局。为了帮助下岗失业人员更好地进行再就业和自主创业，该市以创建国家级创业型城市为契机，由人力资源和社会保障局牵头，联合财政、发改、经信、工商、国税、地税、金融、房产等15家部门，开展“创业帮扶7根接力棒”活动，即创业培训—选定创业项目—工商注册—税务登记—信贷支持—落实政策—跟踪服务。各部门各司其职，通过创业培训、税费减免、政策支持、资金扶持等方式，为有志创业人员搭建平台、创造条件，努力实现创业带动就业的倍增效应。
二、黄石市推进大部制改革的初步成效
黄石市推进大部制改革的时间虽然不长，有些工作还在探索之中，但在许多方面已经初见成效。
1、工作效能显著提升。一是最大限度减少了管理层级。通过推行大部制改革，实行“扁平化”管理，减少了行政管理层级，减少了办事环节，直接提高了办事效率。城区推行警务改革，建立了一种非机关化、非官僚化的职业化体制。以前，调警链条长、指挥层级多，发生警情时，民警一般要8至10分钟甚至更长时间才能到达现场。现在，治安巡防民警24小时囤警街头、动态接警，极大地缩短了出警时间，90%以上的警情都能在5分钟内到达现场。下陆区、铁山区撤销街道办事处后，实现了责任上移、重心下移、服务前移、管理后移，社区直接面对基层和服务对象，大大提高了办事效率。二是最大力度集约了优势资源。通过创新管理体制，及时调整与新体制不适应的制度机制和工作方法，进一步理顺了政府层级之间、部门之间、政府和社会之间的关系，科学划分政府部门和基层单位的权限，克服和解决了机构重叠、权责脱节的问题，形成了条块结合、领导与指导相结合的管理体制，保证管理不断层、服务无空白，更加充分发挥资源的最大效应。如铁山区将旅游、人防、城建、交通、房产、城管执法、城市维护、城市绿化等职能进行归并，组建区规划建设管理局，集城市规划、建设、管理等职能于一体，变城建管理“九龙治水”为“一龙治水”，形成大城建工作格局，城区面貌日新月异。三是最大幅度贴近了基层一线。城区实行扁平化管理后，社区干部力量明显增加，并明确下派社区的机关干部与原单位工作脱钩，其考核权重更多地向社区评价倾斜，促进干部进一步贴近基层。正如一些群众所说，以前区委、区政府多少有点像衙门，有些工作往往推到街道办事处，见个科级干部都很难，现在直接向区里领导反映情况都很容易。干部自己的切身感受也十分明显，有的同志说，现在区委、区政府和区直部门的干部与群众实现了面对面接触，我们的一举一动老百姓都看在眼里、记在心里，工作丝毫马虎不得，只有经常性与老百姓融在一起，才能真正服务好群众，让群众满意。
2、干部能力显著提高。一是做群众工作的能力不断提高。撤销街道办事处后，区委、区政府的触角直接伸到了社区和村，区直部门的服务也直接到了社区和村。下陆区明确规定机关干部到社区工作的重点，就是了解社情民意，第一时间掌握群众所思所愿，帮助群众解决实际困难，使矛盾纠纷得到迅速调解，不稳定因素得到及时处置。改革期间，新兴管业扩能、长乐大道等重点项目拆迁工作，拆迁私房200余户、单位10多家，拆迁面积约15万平方米，没有一起拆迁户上访，为项目顺利实施提供了有力保障。二是抓招商、跑项目的能力不断提高。城区撤并街道办事处、区直部门和事业单位分流出来的人员，一个重要去向就是外出招商引资。铁山区成立了招商引资工作领导小组，实行“全员招商”，组建招商专班和招商小分队，将区直部门94名班子成员编成12支招商小分队，将机构整合、撤销街道后的19名同志充实到各招商分队，32人充实到重点工程和重点项目专班，加大招商引资和项目建设的人力、物力、财力投入，营造了大招商、招大商的工作氛围。机构改革后，铁山区招商引资和项目建设呈现历史上少有的“两多一快”（签约项目多、洽谈项目多、项目建设进度快）良好态势。三是服务市场主体的能力不断提高。改革前，经济管理部门分工过细、层级过多、人员分散，没有形成工作合力，资源没有得到充分利用和发挥。改革后，尤其是推进“两集中一代办”，实行“一站式”集中服务后，极大地方便了投资者和人民群众。同时，部门之间集中在透明的窗口相互比较、相互监督，谁提供的服务好，谁提供的服务差，一目了然，充分激发了干部的工作热情，增强了干部的服务意识和服务能力。
3、投资环境显著优化。一是收费降低。黄石市遵循“能减就减，能免就免”的原则，对全市审批事项进行全面清理。全市各单位自查自纠，在审批与收费之间设立“隔离墙”，杜绝了搭车收费、捆绑收费等各种不合理收费行为。如市建委对开发区（园区）工业项目和招商引资重点项目实行“零收费”；市质监局对园区工业项目办理机构代码证的费用实行全免，每办一个证，质监局需向省里贴补工本费等各项费用127元；市规划局、国土局、房产局、气象局等部门均对收费按30%至50%进行了减免。二是效率提高。在“两集中一代办”审批流程再造过程中，黄石将全市380个审批项目逐一与武汉、宜昌、襄阳三地进行比较，并以三地中最短承诺时限作为参照标准，对1200多个审批流程进行了全面优化，简化审批环节122个，380个审批项目、子项目479项平均承诺时限从11个工作日提速到7个工作日，比省内先进城市快1.5至2个工作日。同时，市行政服务中心窗口基本实现“既受又理”，部门对窗口的授权率逐步提高，即办件从59个增加到80个，窗口办结率超过90%。三是服务优质。改革所涉各部门克服困难，创新举措，严格按照服务最优的标准，大刀阔斧“砍时限”，归并审批职能，市公安局、药监局、民政局、交通局压缩行政审批事项承诺时限均在100天以上，最大限度地提高了行政效率。
4、发展后劲显著增强。一是经济社会保持平稳较快发展。改革创新给黄石经济社会发展注入了强大活力，该市“十一五”期间主要经济指标均实现了翻番，2011年有望实现“十二五”良好开局。铁山区5年前财政收入约6200万元，2010年达到2.52亿元，年均增长32.4%。区委书记胡楚平说：“改革为我们安装了一个动力更为强劲的新引擎。”改革让该区有了底气，他们提出“三年再造一个新铁山”，建设最具幸福感的魅力城区。二是招商引资成果显著。近年来，全市落户建设了新兴铸管、宝成鞋业、合兴纺织、华中铜业、航天电缆等一批投资过10亿元的新兴产业项目，引进了中粮、雨润、永大等一批农业产业化龙头企业。2011年元至10月份，全市新签约重点合同项目115个，投资额389亿元，深圳盐田港、沪士电子等一批重点项目正式签约落户黄石。三是项目建设高潮迭起。黄石市坚持以项目化管理为抓手，努力将机遇转化成思路、将思路转化为方案、将方案转化成项目、将项目转化成责任，近两年共完成市级重点项目361个。为了实现“十二五”良好开局，该市又把2011年作为“项目建设年”，列出了7大类、76个、总投资547亿元的市级重大项目，并成立“三大战略”项目建设指挥部，按照“五定”（定责任领导、定协调负责人、定牵头单位及负责人、定配合单位、定项目建设内容及工作目标）的要求，引导全市上下加快项目建设。元至10月份，共实施项目1220个，其中投资过亿元的项目156个，竣工613个。
三、黄石市推进大部制改革的启示
黄石市推行的大部制改革，是行政管理体制改革的重点和亮点，虽然改革只是一隅一地，面还不大，成效也还只是初步的，但其意义重大而深远，在改革方向、目标、方法等方面，给我们诸多有益的启示。
1、加快行政管理体制改革是推进科学发展、跨越式发展的迫切需要，必须坚定不移地推进。马克思主义基本原理告诉我们，经济基础决定上层建筑，生产力决定生产关系。生产关系必须适应生产力的发展，不断进行自我调整和完善。社会主义制度的一大优越性就在于能够通过自我改革和完善，不断适应生产力发展的需要。当前，湖北正处在科学发展、跨越式发展的关键时期，迫切需要我们对生产关系和上层建筑中不适应、不符合科学发展、跨越式发展的体制机制进行大刀阔斧的改革创新，充分释放和体现社会主义制度的优越性。改革创新是发展的最大动力、第一动力、根本动力、不竭动力。当前，我们要在坚持中国特色社会主义道路、坚持中国特色社会主义制度、坚持中国共产党的领导这个大前提下，坚定不移地推进政治体制改革，向改革要资源、要空间、要后劲、要动力。行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，是提高党的执政水平的重要举措，是关系湖北科学发展、跨越式发展的重大问题。党的十七大报告明确提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。只有深入推进大部制改革和行政管理体制改革，才能不断提高行政效能，解决好人力资源和干部资源问题，腾出更多的人手和力量，集中精力抓好招商引资和项目建设、推动经济发展；才能更好地服务市场主体和人民群众，营造更加有利于经济发展的社会环境和政务环境，在行政效率和投资环境上超过东部省市，真正实现跨越和赶超；才能有效加强和创新社会管理，促进干部面对面、手拉手、心连心地做群众工作，拉近与群众的距离，增强群众的安全感和幸福感，为科学发展、跨越式发展营造和谐的社会环境、提供坚实的群众基础。黄石市近年来能够实现转型发展、快速发展，特别是2011年前三季度地区生产总值增速达到16.1%，很大程度上得益于通过推进行政管理体制改革特别是大部制改革，破除了影响和制约科学发展的一些体制机制性障碍，极大地增强了发展动力和活力。湖北要实现科学发展、跨越式发展，就必须看准深化行政管理体制改革这个方向，坚定信心、坚定不移、扎实推进。
2、行政管理体制改革是对现有权力格局和利益关系的深刻调整，必须具备自我革命的精神。思想解放的程度决定改革创新的力度和成效。推进行政管理体制改革，首先要解放思想，敢于革自己的“命”。大部制改革涉及权力格局和利益关系的调整，需要打破原有体制机制的惯性，“向自己动刀子、割自己的肉”。比如，机构要精简，权力要下放，干部要安置，人员要下沉，这一系列问题，都是推行大部制改革面临的难题。黄石市委、市政府从解放思想、更新理念入手，拿出“壮士断腕”的气魄，敢于担当、下定决心、知难而进、迎难而上，大力倡导和发扬“敢为人先、追求卓越”的创新精神，着力打破制约科学发展的条条框框，努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，在全市上下形成了改革创新的浓厚氛围。行政管理体制改革不仅在中国，在世界上也是一大难题。帕金森定律认为，行政管理机构一旦设立，其内在发展方向只有一个，就是扩大机构、增加人员，无论东方还是西方，概莫能外。黄石市勇于面对这一世界性难题，大力推进大部制改革，是市委、市政府思想解放的具体体现。解放思想不是空谈、不是口号，是不是真正解放思想，关键要看能不能运用新的理念、新的体制机制来处理问题、解决问题。行政管理体制改革本身是一场深刻的思想革命和观念变革，如果不坚持解放思想、与时俱进，没有自我否定、自我修正、自我完善的勇气和魄力，改革是难以推进、难以深入、难以突破的。我们要推进行政管理体制改革和其他方面的改革，就要学习黄石市这种解放思想、自我革命的精神和勇气，不为任何风险所惧，不为任何干扰所惑，不为任何利益所动，敢于涉深水、破坚冰、啃硬骨头，以改革创新的大突破推动经济社会的大发展。
3、行政管理体制改革的核心是转变政府职能，必须把提高服务效能、优化发展环境作为首要目标。市场经济是开放经济，某种意义上也是“环境经济”，哪里的发展环境好，哪里的经济就会充满活力，就能吸引、聚集更多的资金、技术和人才等生产要素。发展环境的好坏，不仅直接影响投资者的利益，还直接影响和决定一个城市、一个地区的发展潜力、发展后劲和综合竞争力。推进行政管理体制改革和大部制改革，核心和实质在于从根本上改革不适应社会主义市场经济发展要求，不适应科学发展、跨越式发展需要的传统政府部门体制，切实转变政府职能，有效整合政府资源，科学再造工作流程，为市场主体和人民群众提供高效、优质、便利的公共服务，不断优化发展软环境。黄石市把软环境不优作为阻碍跨越式发展最大的“短板”之一，摒弃“黄老二”、敢于争第一，围绕建设全省效率最高、收费最低、环境最优的“三最”城市目标，积极推进大部制改革，通过大力开展行政审批制度改革，着力打造项目落户“保姆式”政务环境；通过开展警务改革，着力打造群众满意的治安环境；通过撤街办、并社区、村改居，并落实“多给基层放权、多树基层威信、多给基层减负、多给财力倾斜”的“四多”原则，着力打造和谐稳定的社会环境。沪士电子历时一年多考察了20多个地方后，最终选择落户黄石，最主要的原因就是看中了当地的发展环境。环境是生产力、竞争力。我们要把湖北打造成为全国发展软环境最优的地区，就必须通过推进大部制改革和行政管理体制改革，切实转变政府职能，促进全能型、管理型政府向服务型政府转变，促进政府部门之间分工明确、权责统一，促进政府部门提高办事效率和服务水平，以改革硬举措优化发展软环境，不断开创科学发展、跨越式发展的新局面。
4、推进行政管理体制改革需要正确处理改革发展稳定的关系，必须坚持统筹兼顾的根本方法。大部制改革是一项综合性的系统工程，牵涉到方方面面、错综复杂的利益关系，如果不能做到统筹兼顾，妥善处理好各种利益关系和矛盾，改革就难以深入推进，甚至会半途而废。黄石市坚持在统一思想认识、争取理解支持的前提下，既积极又稳妥地推进改革，保证改革期间人心不散、秩序不乱、工作不断，确保社会和谐稳定。在操作过程中，他们坚持先点后面、梯次推进，由易入难、有序推进，以人为本、有情推进，实现了改革与发展协调统一、相互促进，避免了社会不稳定因素产生。黄石的实践证明，只有正确处理改革发展稳定的关系，把改革的力度、发展的速度与各方面可承受程度统一起来，才能确保改革取得成功。行政管理体制改革特别是大部制改革涉及到部门职能的重组、领导职数的精减、人员结构的调整，会直接触及和打破一些部门的既得利益，直接关系一些干部岗位和权力的重新调整甚至分流安置，必须整体考虑、统筹兼顾，坚持系统设计、试点先行、分步实施的策略，妥善处理好各方面利益关系，最大限度地减少改革的阻力，确保改革顺利推进、取得实效。■
调研组成员：
吕东升 省委副秘书长、省委政研室主任
张家胜 黄石市委副书记
王建华 黄石市委副秘书长、市委政研室主任
张世华 省委办公厅综合一处处长
李新玲 省委政研室机关党委专职副书记 张忠诚 省委政研室党建处副处长 万建新 黄石市委政研室副主任 汤晓玲 省委政研室党建处副调研员 孔铁琼 省委 《 政策 》杂志社副总编 郭继远 省委政研室城市处主任科员
第二篇：大部制改革
大部制改革之我见
11广告学 柯允贤 11251202108
一、发达国家和地区的大部制改革之经验
从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。
二、我国大部制改革是历史之必要
经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。
三、中国大部制改革的历史
改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。
四、铁道部改革之未来展望
2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。
我国实行大部制改革初衷在于顺利完成政府职能的转变，构建服务型的政府，使“为人民服务”不落为空口号，这是党执政先进性的表现。但是在改革过程中牵涉到的民生问题不能轻视，权力集中后能否真正照顾到细微处的民生质量才是大部制改革的验金石。
第三篇：大部制改革
大部制改革
大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，大部制改革
职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。
换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。
总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。
推行大部制改革的意义
按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。
1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制
我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。
2.有利于落实“问责制”，建设责任政府
部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。
3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节
大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。
值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。
推行大部制改革的原则
1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。
二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。
2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。
3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。
4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。
5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。推行大部制改革需要重点研究的若干问题
1.决策、执行、监督的分离与协调问题
目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。
在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。
2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题
我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。
3.推行大部制改革的法律保障问题
大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。
4.与其他改革相配套问题
大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。
公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。
5.加强对大部制改革的理论研究
我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。[1]
第四篇：大部制改革3
二、背景:我国进行大部门体制改革的行政环境
进入历史发展的新阶段,我国的行政体制改革,无论是目标的确立还是路径的选择,都要从新的起点思考和分析。目前而言,我国进行大部门体制改革的环境已经基本成熟。
第一,我国进行大部门体制改革是社会主义市场经济发展的必然要求,也是经济增长方式转变的现实需求。
改革开放以来,现实的经济社会需求发生了很大变化,人们从生存型社会进入发展型社会。在“科学发展观”的指导下,作为社会发展的领导者———政府必然首先要面临自身科学发展的问题,只有其科学发展才能领导社会走向和谐。因此为适应社会主义市场经济发展和经济全球化的要求,我国政府推进以职能转变为主导的大部门机制建设已经迫在眉睫。
第二,公共服务问题的突出,公民参与能力的增强,尤其是公民社会的自我发展和健全,是我国进行大部门机制改革的重要原因。
以往我们发展的重点一直是强调经济总量和物质财富的增加,忽视了公共需求与公共服务。十七大报告中强调“要强化政府的社会管理和公共服务职能”。同时,社会参与意识的增强,信息渠道的增加,要求现代政府的建设必须本着以政府为主导、社会多方参与的方向发展,才符合多元利益主导下的社会发展方向。因此,转变政府职能,确定政府在公共服务中的主体地位和主导作用就更加重要。
第三,政府自身建设的矛盾得不到有效解决也对政府改革造成现实的压力。
不得不承认,在过去的十年里,根据十五大和十六大要求进行的建设民主法治国家的努力没有取得预期的进展。与西方发达国家不同,由于我国缺乏法治的传统和历史文化积淀的惯性,对苏联模式的传统意识形态未做系统的清理,并且由于实行民主法治势必会对一些政府官员的权力和利益造成损害,导致出现官员腐败、行政效率低下的问题。因此,鉴于大众的预期和社会的实际需要,行政管理体制改革尽可能朝着一个良好的公共治理结构的方向发展是进行大部门机制改革的又一重要背景。
三、困境:我国实行大部门体制的障碍(一)政府整体职能定位的落后
改革开放以来,我国先后进行的五次机构改革未从根本上解决现有行政机构设置的弊病,目前我国的行政体制改革,政府整体职能定位落后,主要表现在: 首先,政府职能转变不够彻底,职能范围不清,使得越位、缺位、不到位的情况仍然存在。政府过多地参与私人产品的生产和提供,直接干预微观经济活动的现象还较多,政企不分、政资不分。而迫切需要政府提供的公共服务、公共产品方面存在明显的缺位。
其次,政府机构职能划分不合理,导致多头管理、职责交叉、相互扯皮、效率低下的状况依然存在。机构设置缺乏统一原则,使得机构并立,职能重叠;缺乏统一的机构集中管理,造成职能分割、多家分管、机构膨胀。同时,政府部门职能分工权责脱节问题比较突出,权责配置不合理,有权无责、有责无权、权责不匹配,过于集中与过于分散并存,降低了行政效率。
(二)政府职能部门的利益化导致部门职能的条块化
这是阻碍大部门体制建设的核心问题,它主要表现在三个方面: 首先是政府部门的利益化。以部门为主导的公共政策的制定过程,使部门利益已经凌驾于公共利益之上,从而导致公共政策的扭曲,造成了政府部门权力化、权利利益化、利益法制化的不良倾向,危害社会的公共利益。其次是政府外在监督的形式化。我国的人民代表大会在行使监督权方面还存在流于形式、程序性的监督多、实质性的监督少和监督滞后等问题,对于不服从监督的,无法追究责任,导致监督缺乏可操作性,影响了监督效果。
再次是公民政治参与的虚无化。我国公民参与政治状况虽有所改善,但仍有很多问题,公民参与方式不够多元化,参与程度不深,质量不高,参与结果的低效,会打击公民参与的积极性,从而造成政治冷漠。以上三者导致了部门利益超越了政府职能,政府利益高于公民权益。而大部门机制的核心就是要约束部门,约束政府,进而维护全社会的利益,效能和监督的整合才是大部门机制建设的关键。
(三)社会自我管理机制的严重滞后
社会自我管理机制的健全和完善是建设大部门体制充分条件,但我国长期大而全的政府管理模式导致这一要件缺失。一个发达的社会自我管理机制,应该为建设大部门体制做好准备。但是,很显然,当前我国政府,长期以来都在扮演着无所不能的全能政府角色。这导致我国社会自我管理机制发展的滞后,也日益暴露出原有体制的缺陷:首先,社会管理体系中组织机构不完善,社会矛盾的调节乏力。民主法治体系的发展不能适应市场经济的客观要求,社会管理体制的建设较为缓慢;管理监督不力,导致不公平竞争和违法现象增多,影响社会的稳定。其次,社会组织全面依附于政府,使得基层社会组织的自我发展的能动力低下。在集权的垂直控制条件下,基层社会组织缺乏独立的意志和目标,对政府负责;政府提供各种资源,组织内部的利益分配关系也由政府来确定。这样,基层社会组织丧失了相对独立性以及谋求自身利益发展的动力和根据环境自我调整、更新的能力,从而影响整体社会的进步。
四、路径:我国实行大部门体制建设的发展方向
(一)转变政府职能,提高政府效能,全面推行政治体制改革
首先要按照权责一致的原则,进一步理顺部门职责关系,明确界定部门的职能分工,并根据责任赋予相应的权利,克服职能交叉、权责脱节的弊端。通过重新定位政府的职能,缩小政府行政范围,把政府不该管也管不了,管不好的事交给市场。转变政府的管理方式,实现微观管理向宏观调控的转变。
其次,继续规范行政审批制度,优化公共服务,弱化经济干预,强化社会管理,严格依法行政,最终使政府从全职全能转变为有限责任,从权威命令转变为科学决策,从人治管理转变为依法行政,从传统部门利益型政府转变为现在公共服务型政府。再次,大部门机制中政府机构的设置,尤其是部的设置,要根据行政活动的效能性和协调性,坚持整体规划、统一部署、协调行动、试点先行的原则,在中央的统一领导下,在一些利益联系不太紧密、改革阻力相对较小的部门进行改革试点,然后总结经验,进而全面推进改革。目前各专家学者呼声最高的是包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式以及整合民航、公路交通、铁路运输、航运以及管道运输五项管理职能,形成统一管理的“大交通”模式。
(二)实行决策、执行、监督职能的适当分离,完善公共治理结构
从宏观来看,大部门体制将依据中央“经济调控、市场监管、公共服务和社会管理”的政府职能和决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革,构建由决策部门、执行部门、监督部门三大类部门组成的政府组织机构的总体框架。为此,从我国的国情出发,国务院所属机构可考虑进一步整合,拓宽主要部委的职能,完善外部监督机制,逐步向大部制过渡。例如向大交通、大文化、大农业过渡。我国许多直属机构和具有公共职能的直属事业单位,如安全、质量、食品、药品监督等,可参考美国等建立政府独立管制机构,这类机构虽不作为政府组成部门,但拥有相当独立的规制权、管理权以及行政裁决权,以凸显其专业性和独立性。推行大部制主要是集中和综合决策,提高决策的科学性和有效性,对“三权”进行理清并使其相互制约,形成良好的权力制衡与监督的运行机制,建立决策、执行、监督分开的行政管理体制,确保决策科学、执行有力、监督有效,完善公共治理结构。当然大部门在集中一些行政职能的时候,也要防止出现权力的膨胀和监督的空位。
(三)健全和完善社会自我管理机制,建立有效的政府监督体系 建立社会协调机制是形成社会管理新格局、有效整合各种社会力量、保持社会安定有序的重要的制度化手段,也是建设大部门机制的充分条件。从宏观角度来看,要建立新的社会管理体制格局,改变组织建设重垂直管理轻横向协调的做法,充分发挥社区、地方政府、行业协会的整合功能,建立多层次、多纽带的整合机制,健全完善城乡基层群众自治组织,大力培育发展公益服务、行业管理、经济协作类社团组织,大力发展中间组织在基层组织、公众和中央政府之间形成良性互动。同时有效调节社会不同方面利益关系,建立适应社会变革的利益协调模式,最大限度地发挥利益刺激产生发展动力的作用。
第五篇：大部制改革背景
大部制改革背景：
众所周知，政府部门在行政管理中，不时出现职能交叉、政出多门、多头管理、相互推诿等情况，对此，民间戏称“八个部门管不好一头猪”，也有“九龙治水”等说法。大部制改革，就是要将那些职能相近、业务范围趋同的部门集中成一个部门统一管理，减化行政审批，提高政策执行效能，降低行政成本。
在国务院2008年以前的66个部门中，职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。
前景
大部制改革绝不简单仅仅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是经济改革，大部制是两者的结合点，因此，并不只能从行政的视角对改革进行设计，要从国家和社会发展的多元角度进行探索设计。
对大部制改革的看法
中国国务院大部制改革之：艰巨性 权力整合难
重叠的职能部门盘根错节，你中有我，我中有你，要整合这些行政资源，就像剥蚕丝一样，每一根丝都触动一大片官场神经，稍有不慎，不是形成权力真空，就是形成新的权力交叉、重叠，还会引起官场“地震”。大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。机制磨合难
一个整合了不同部门利益的强势大部委，可以打破现有部门利益格局，消解部门之间掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从更宏观和科学的角度进行政策决策、执行和监督。大部制不是几个“小部”的简单迭加，如果这样的话，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，但手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，改革就没有意义。运行监督难
实行大部制管理后，由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响改革的一大关键因素。人员分流难
机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。
点击咨询 