农村集体建设用地流转的主体和利益分配

第一篇：农村集体建设用地流转的主体和利益分配

农村集体建设用地流转的主体和利益分配

——重庆市和成都市农村集体建设用地流转的政治经济学

分析

蔡继明

【专题名称】农业经济研究 【专 题 号】F2

【复印期号】2010年12期

【原文出处】《学习论坛》(郑州)2010年7期第59～62页

【英文标题】Main Subject and Profit Distribution of Rural Collective Construction Land Transfer: A Political Economic Analysis of the Rural Collective Construction Land Transfer in Chongqing and Chengdu City

【作者简介】蔡继明(1956-)，男，河北省唐山市人，清华大学政治经济学研究中心主任，清华大学人文社会科学院教授、博士生导师，清华大学经济学研究所常务副所长，全国政协委员，民进中央常委，民进中央经济委员会主任。清华大学 政治经济学研究中心，北京 100084

【内容提要】 在现行政府主导的农村集体建设用地流转模式中，土地流转的主体是政府。政府并不是通过市场交易购得土地，而是仍然以征地方式变农村集体土地为城市国有土地，从而占有了农地转用增值的主要部分，这无疑仍然是在一定程度上对农民土地权益的侵害。今后我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题：在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价；土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号；尽快修订与土地相关的法律法规。

【关 键 词】农村/集体建设用地流转/主体和利益分配

近年，随着我国工业化和城市化进程的加速推进，各地在城市扩张、工业开发和新农村建设过程中，土地征用和流转需求的增长加速和全国范围内土地管理日趋严格的矛盾日益突出，甚至阻碍了某些地区工业化和城市化的顺利推进。各地政府为了发展当地经济，已在农村集体建设用地流转的实践中，结合当地的区域经济发展规划和土地资源供求状况，普遍采取了当地群众愿意或能够接受的各种各样的“大胆创新”做法。据统计，2004年，全国建设用地总量为20.34万平方公里。其中，城市建设用地仅占3.63万平方公里，村镇建设用地为16.71万平方公里，村镇建设用地总量为城市建设用地总量的4.6倍。在这种情况下，改革农村集体建设用地流转制度，推动农村集体建设用地的加速流转，合理利用和配置农村集体建设用地资源，对于推动我国工业化和城镇化进程并严格保护耕地将发挥重要作用。

一、重庆市和成都市城乡建设用地增减挂钩的理论依据

众所周知，重庆市和成都市都在试行城乡建设用地增减挂钩。北京大学国家发展研究院的周其仁教授领导的课题组撰写的调研报告特别强调，成都市城乡建设用地增减挂钩实现的基础是土地级差地租。也就是说，由于工业化和城镇化的需要，成都城市周边的土地有巨大的增值空间，但城市没有相应的建设用地指标，因此不能直接把这些农业用地变成建设用地；成都偏远的农村有大量的建设用地，但没有多少增值的空间。所谓城乡建设用地增减挂钩，就是在国家既定的建设用地指标之外，将城市周边的农业用地改变为建设用地，政府将其土地出让金的一部分（每亩为15万元）用于偏远农村的旧村改造，使分散居住的农村居民集中到新建的楼群，而将节省出来的相应建设用地恢复为耕地。重庆的城乡建设用地增减挂钩，则采取了地票交易的形式。首先是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，然后经由土地管理部门严格验收后腾出建设用地指标，由市土地管理部门发给等量面积建设用地指标凭证。这种凭证就称为“地票”。地票在重庆巾农村土地交易所进行交易。所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买地票。拍到地票的企业可以在重庆各区县寻找自己中意的地块，只要是符合城市规划和土地利用规划，又没被国家征收的土地，企业就可以向政府相关部门提出申请，在完成对农民的补偿安置、征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。在价格确定环节，重庆市政府在综合考虑开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。

可见，上述城乡建设用地增减挂钩，实际上是政府将城市周边较优等土地的部分或大部分级差收益拿走，其中只有少部分转给偏远的农村地区，这种增减挂钩真的是以级差地租理论为依据的吗？

按照马克思的地租理论，地租是土地所有权在经济上的实现，不管是级差地租还是绝对地租，它一定是归土地所有者所有（当然，级差地租Ⅱ在租期内可以归土地使用者所有）。即使是在马克思、恩格斯所预想的未来社会（就是我们今天的社会）土地归国家所有，那也要由国家收取地租。但是在没有把土地收归国有之前，级差地租一定要归原来的土地所有者所有，在我国，应该归农民所有。如果政府认为城市周边地区的农民由于地理位置优越而富有，偏远地区的农民因地理位置较差而贫穷，这有失公允，想把集体土地变为国有土地从而直接获得地租，那就必须按市场价格对农民进行合理的补偿。而现行的增减挂钩，实质上是抽肥补瘦，把本属于拥有区位优势的城市周边土地所有者的土地级差地租部分无偿地转移给偏远地区土地的所有者，另外的大部分则转入政府手中。这显然是违背马克思的级差地租理论的。

二、农村集体建设用地流转的主体应该是农民，土地增值部分应该在农民之间进行分配

如果我国土地资源相对充足，根本不存在保护耕地的问题，当然也没必要实行城乡建设用地增减挂钩，只要符合规划，城市建设需要农村的土地，只要申请并经过批准就可以将其变成建设用地。这样一来，土地的级差收益当然应该完全归优等（具有区位优势）土地的所有者，劣等（不具有区位优势）土地没有级差收益。

而在目前实行严格的耕地保护制度的情况下，城乡建设用地实行增减挂钩，不失为缓解城市扩展占用耕地与保护耕地之矛盾的一种有效途径。但增减挂钩未必一定要以国家征地的方式来实现：偏远地区的农村集体建设用地所有者可以通过市场将建设用地指标转让给城市周边土地的所有者，双方可以通过讨价还价来确定建设用地指标的价格。政府只需在做出城乡统筹的土地规划后，为这种建设用地指标交易提供交易平台、政策引导、信息服务和法律保护。这样，无论是转用后的建设用地还是农业用地，都依然归原土地所有者所有，农地转用后的增值部分仅仅在原土地所有者之间进行分配，从而保证农民在更大程度上分享工业化和城市化带来的土地增值。

在现行政府主导的农村集体建设用地流转模式中，土地流转的主体是政府，政府并不是通过市场交易购得土地，而是仍然以征地方式变农村集体土地为城市国有土地，从而占有了农地转用增值的主要部分，这无疑仍然是在一定程度上对农民土地权益的侵害。

重庆的地票在当前土地制度的框架内，从宏观层面探索了城乡建设用地资源整合的一种可行路径。通过对地票财富价值的分配，城市可以反哺农村。但地权市场化的微观问题依然存在：

一是扼杀了市场经济多样性的地权交易形式。地票通过对建设用地指标这一稀缺性资源的交易，一次性地买断了集体建设用地的指标和变性了的集体建设用地的所有权，地权交易形式由多元化退化到一元化。而在土地稀缺的今天，集体建设用地的财富价值的实现往往是通过农村集体建设用地使用权出租、入股、联营等多种交易形式实现的。虽然地票交易采取市场化的竞价方式，但其指标价值是否能代表集体建设用地的资产价值，还有待进一步探讨。另外，地票持有者是否可以和土地所有者直接进行交易，地方政府是否可以充当买家，购买集体土地的所有权后再出售使用权给土地需求者，这些问题也值得进一步探讨。二是农村集体建设用地入市这一核心问题仍无法突破。重庆市的地票限定在国家公益性征地的制度限度内，对于非公益性城市用地，能否可以不通过国家征地，而直接通过农村集体建设用地流转获得，这方面仍然存在着制度空白。农村集体建设用地流转所要解决的核心问题依然是打破城市地权的所有权垄断，建立同地、同价、同权的定价机制和利益分享机制。

三是地票造成了地方政府对土地的超额储备。地票产生以前，地方政府的土地储备要受到建设用地指标的限制。而随着地票交易的活跃，地方政府就有了更充裕的建设用地指标，从而可以更大规模地占有和储备土地。其结果是土地的发展权和增值收益权被地方政府垄断的步伐加快了。

三、农村集体建设用地流转的政策建议

中国共产党十七届三中全会在我国改革开放30年之际，再次以决定的形式强调了解决农村问题的重要性。其中指出最根本的问题是大力推进改革创新，加强农村制度建设。而农村土地制度是农村制度建设的核心。同时农村土地制度也是关系到城乡统筹和经济发展模式转变的根本因素之一。根据调研，笔者认为今后我国农村集体建设用地流转主要应处理好以下三方面的制度和体制建设问题： 1.在城乡统筹战略思维下实行国有土地和农村集体建设用地同权同价

实践证明，城乡土地的二元管制并没有达到合理有效地利用农村土地的政策目标；相反，正是由于土地的二元管制导致农村土地资源在经济利益的诱导下被滥用。国有土地和集体土地作为公有制的两种表现形式，共同参与中国的城市化建设，有利于转变经济发展方式，形成集约型的经济发展模式。同时，实施城乡建设用地的市场统一，更有助于土地的监管。推进城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡建设用地相同的权益，即城乡土地权利的平等是根本。从理论上进行分析，同为建设用地，已经不存在土地工农业转用的“用途管制”问题，既然是两种平等的所有权，市场配置的结果必然是同权同价。根据市场经济的规则，应在城乡建设用地同权同价的原则下，搞好农村集体建设用地作为“不动产”的确权、登记。

中国共产党十七届三中全会在农村集体建设用地流转方面已经取得了巨大的制度突破。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”在同权同价的市场交易规则下，用于工业开发的农村集体建设用地土地使用成本今后将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式，走创新性道路。要通过农村集体建设用地流转，使农村集体建设用地（宅基地）在建设规划许可的范围内，拥有和城市建设用地相同的、参与房地产开发的权利。对于农民在自己的宅基地上建造并出售小产权房，应在法律上予以承认，并可以用市场经济的方式进行引导。而对于在农村集体建设用地上经过规划、以村集体为主导的小产权房开发行为，可以通过适当的政策因势利导，使之纳入法制化规范化体系。

城市国有土地和农村集体建设用地同权同价，并形成今后我国城市土地市场基本的所有权形态，有助于农村集体建设用地土地功能的拓展。通过建立以农村土地流转中土地使用权交易功能和资产抵押功能为核心的土地资本制度，形成农民集体土地和国有土地相同的土地市场环境，最终形成城乡统一的要素流动机制。

2.土地用途管制不能和土地所有制和征地制度画等号

当然，土地除了具有生产要素的基本属性外，还是人们赖以生存的空间；它所提供的食品是人类生存的第一需要，关系到国家的经济安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼泽等自然状态的保护和利用，以及农田和建设用地的配置，关系到我们的生态环境。所以，国家必须对土地进行用途管制，特别是要进行农地保护。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是两回事：我们不能用后者代替前者。现行法律规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发。而农业用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为国家所有才能实现，这实质上是在用土地所有权管制代替土地用途管制，用征地行为垄断城乡之间土地产权的变更。这种制度安排，不仅弱化了国家土地用途管制的功能，而且抑制了土地产权的交易和土地资源的有效配置。3.尽快修订与土地相关的法律法规

目前人们普遍关心的仅仅是农村土地制度改革，似乎城市国有土地制度不需要任何改进，征地制度改革似乎也与城乡土地所有制无关。这种认识是片面的。一国的土地制度是一个完整的体系，城乡土地制度彼此有着内在的联系，征地制度的改革也必然会涉及土地所有制的改革，必须从城乡统筹的角度来全面思考我国的土地制度改革。比如，如果我们根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构，城乡土地就都应该实行多元所有；即使在保持城市存量土地国有的前提下，如果我们允许农村集体建设用地进入市场，城市新增建设用地也会出现农民集体所有的成分；我们的国有企业已经划分为央企和地方政府所属企业，我们的国有土地是否也应该实行中央政府和地方政府分级所有和分级管理，值得探讨。

进一步说，既然我国2004年的宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，为什么土地制度只能实行公有制呢？土地的基本属性是一种生产要素或经济资源，其产权为什么不能按照和资本、劳动、企业家才能等其他生产要素相同的原则加以配置呢？

为了适应新形势下我国改革开放和经济发展的需要，建议尽快修订与土地相关的一系列法律法规。

首先，按照中国共产党十七届三中全会决定的精神，建议将我国宪法中有关城市土地所有制的规定，修改为：“城市的土地以国有制为主，多种所有制并存。”这样，公益性政府征地行为与经营性建设用地的市场交易行为，以及在工业化和城市化进程中，农村集体建设用地的流转，就都有了法律依据，农民分享工业化、城市化的成果也就有了法律保障。

其次，根据中国共产党十七届三中全会关于现有土地承包关系保持稳定并长久不变的精神，建议修改《中华人民共和国物权法》，赋予农民土地承包权和宅基地使用权以抵押和继承的权能，从而提高农民的融资能力，拓宽其财产收入的渠道，进一步强化农民承包土地的长期行为。

再次，建议修改《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，取消其中对农村集体建设用地和土地承包经营权流转的诸多限制，促进农村集体建设用地和农民土地承包经营权依法有序地进入市场。

最后，建议取消禁止农民住宅向城镇居民出售的行政法规，依法保护农民宅基地的物权，以便在保证农民通过出售或出租住房获得合法的财产收入的同时，使城镇低收入居民的住房条件得以改善。4.国家要尽快出台农村集体建设用地流转办法

随着城镇化步伐加快和农村劳动力的转移，部分务工经商农民在城市有了较稳定的非农收入和住所，农村出现了较多宅基地和农房空置现象，出现了城市建设用地不够用，农村集体建设用地大量闲置的矛盾。因此，从国家层面出台农村集体建设用地流转办法势在必行。

一是对城市建没用地指标与农村集体建设用地指标实行跨地区有偿流转的办法，使耕地达到异地占补平衡。

二是在镇、村辖区内允许农村集体建设用地用于发展农村二、三产业和新农村建设中的居民点建设。

三是对农村宅基地和农房使用权实行有偿流转。允许各类从事土地规模经营和农产品加工的业主，在尊重农民意愿的前提下有偿使用和改造农房。

四、需要进一步研究的几个问题 1.关于农村土地的经济功能

现行的《中华人民共和国农村土地承包法》将农村承包地的功能定位在“促进农业、农村经济发展和农村社会稳定”上，而且整部法律偏重于维护土地的社会保障功能。随着我国经济社会的快速发展、财政实力的增强和民生工程的实施，特别是城乡社会保障水平的提高，农村土地的社会保障功能将逐步弱化，其经济功能特别是作为一种生产要素的属性，包括转让、出租、入股、抵押等，是否应该在相关的土地政策和法律法规中有所体现，值得研究。2.关于农村居民土地退出机制

在强制征地补偿上我们已经有了一套比较完善的制度，但在农村居民自愿退地上，我们还没有一套成熟的办法，甚至可以说连具体手续怎么办都还不太清楚。随着城市化进程的加快，现在有大批农业人口进入城市，其中的一部分在城市稳定就业后，就有了自愿退出农村的承包地、宅基地转入城镇定居的愿望，而且从发达国家的经验来看，这个过程还将持续相当长的时期。这样一个重大的制度缺失，必然会影响到农业、农村的现代化进程。目前，我们的土地法律制度只对非自愿失去土地的补偿有系统性规定，对自愿放弃、转让土地却没相关规定，这显然不利于土地的流转，使土地这一最基本的生产要素不能有效配置到最需要它的地方。因此，我们必须在原有的土地法律制度下“打补丁”，完善关于自愿放弃、转让土地的相关规定，使土地这种生产要素能够活起来，促进农业和农村的现代化。

3.关于土地抵押问题

根据现行《中华人民共和国担保法》等相关法律，农村宅基地不允许用于抵押。因此，虽然农民长期占有并实际支配宅基地，但是并没有利用宅基地融资的权利。国内一些地方进行了探索，通过建立土地银行等方式使“存地证”可以用于抵押贷款，实际上突破了《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。成都市金融办、农委等单位已启动了农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权抵押融资等相关研究工作。与之配套，还应适时出台相应的规范文件，尽最大努力防范金融风险。

成都市通过农村土地产权即农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和集体林地使用权的确权登记，确定了农民对土地的财产权以及合法流转的权利。但是实现土地确权只是成都市农村土地产权制度改革的第一步，让农民把土地变成可在市场上流转的资产，是成都市农村产权制度改革的主要目标。2008年4月，由成都市委、市政府牵头组建的成都市农村产权流转担保有限公司成立。公司除对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保之外，还对利用宅基地、农村房屋、新居工程等抵押融资进行信用担保。通过农村产权流转担保有限公司为农村土地流转和抵押融资、农村建设贷款及农村劳动者创业贷款等提供信用担保，一方面为农村融资提供抵押贷款的新途径，解决了由于农业生产周期长、受自然条件影响投资风险大，以及农村资产不符合金融机构规定的贷款抵押物标准等所造成的农业融资困难；另一方面，通过建立农村产权流转担保机构和农业保险机制，降低从事农业生产以及进行农村融资的风险，有利于进一步促进金融机构对农业的投资。^NU1DA20110224

第二篇：农村集体建设用地流转

农村集体建设用地流转研究

一、土地资源基本情况

农村土地中包括居民点用地等的集体建设用地使用效率极低，在很大程度上存在着土地的闲置浪费。这就为推进农村土地流转、调整农村土地利用的结构和布局、优化土地资源配置、统筹城乡土地利用提出了新的要求，提供了广阔的空间。

二、农村集体建设用地流转概述

（一）农村集体建设用地流转的内涵

农村集体建设用地流转，是指农村集体土地中已依法办理农用地转用和非农建设用地使用手续的，其使用权经过批准，采用转让、租赁、抵押和作价入股等多种方式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为，即集体建设用地的所有者将土地使用权转移给其他主体以及土地使用权拥有人再转移土地权利的行为。

在城乡二元土地所有制度和管理制度下，我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区经依法征收后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征收将集体土地转为国有土地后再以出让或划拨的方式供应土地使用者使用。这样，我国形成了以二元的土地所有制度为基础，与城乡企业、居民身份、用地者性质相挂钩，长期依赖城乡分割管理的典型的城乡建设用地双轨制。

农村集体建设用地流转的方式，根据项目性质、用途及效益情况，在充分尊重集体经济组织、农民和投资者意愿的基础上，可以协商的方式选择确定以下流转供地方式：一是年租制，租期一般为3—5年，租金按支付，续租优先；二是参照国有土地使用权出让的方式，实行一次性流转转让，最高使用年限不得超过国有土地使用权出让年限，三是作价入股，集体建设用地使用权经评估显化土地资产后入股直接参与投资企业的利润分红。四是使用权抵押。通过对农村集体建设用地使用权进行评估，按照评估价值在信贷机构进行抵押融资。

（二）集体建设用地流转有关法律规定

从国家层面看,我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。第十四条规定：“土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”；“在土地经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条规定：“除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”；“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》规定：“凡在土地家庭联产承包中未打破村民小组原生产队界线，不论是以村还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组集体所有”等等。这些法律条款，明确了集体土地的本质属性，宏观上加强了对集体土地的管理，也为集体建设用地流转提供了法律依据。

2004年，国土资源部根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文件精神，制订下发了《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号），我局按照上述文件精神对加强农村宅基地管理、严格控制村镇建设用地增加等方面提出了具体措施，并以市国土房管局文件转发了国土资发[2004]234号文。据调查，各区县政府按照国家及市政府的有关规定，结合本地实际，均制订了农村宅基地管理的相关文件，明确了管理办法、程序和标准。目前，根据市委、市政府关于统筹城乡综合配套改革的有关要求，我市各地普遍提出了建设农民“新居工程”的相关措施，引导农民在自愿的前提下向县城、重点镇、中心村适度集中居住，将原有宅基地进行整理复垦，提高村镇建设用地的集中度和利用率。

（三）农村集体建设用地流转的意义及必要性

城乡统筹的过程也是农村城镇化、农业产业化、农民市民化的过程。在现行管理制度下，耕地和基本农田的数量和质量以及农民的土地承包经营权都是“高压线”，土地供需矛盾十分突出，农村集体土地利用粗放、效益不高的情况十分普遍。另一方面，城市建设和产业发展必须利用大量的土地资源，而新增建设用地和农地转用规模国家又控制得很严。同时，在推进城镇化和产业化发展的过程中，被征地农民的利益还没有在制度和政策层面上得到根本的保证，其长远生计还没有得到有效的保障，由此引发的矛盾越来越突出，已经成为影响社会和谐稳定的重大隐患。应该说，土地的二元管理体制已经成为制约我市经济社会发展的一大瓶颈。要实现城乡统筹协调发展，就必须在现行法律法规的总体要求和制度框架下，积极创新，探索摆脱土地二元管理体制的束缚，较为公平地对待两种所有权性质的土地的有效方式，妥善处理好城镇化、工业化进程中各种利益主体的关系，让全体社会成员共同分享经济社会发展的成果。依法、积极、规范地推进农村集体建设用地流转，做好农村土地流转工作，有利于逐步破除土地管理二元体制，有利于协调各方利益，有利于调动广泛积极性推动发展，有利于实现城乡统筹。

（一）有利于合理分配社会经济发展和城市化过程中农用地转为建设用地过程中的土地收益，使农民能够共享工业化、城市化的成果，持续稳定地增加农民收入。随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地非农用价值越来越高，农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒,通过集体建设用地有序地参与工业化和城市化进程,在上缴各项相关税费后，土地收益的大部分由集体和农户享有，而且保留了土地的集体所有制性质，农民可以长期分享地租。

（二）有利于降低城市化、工业化过程中的一次性土地成本，也可以降低中小创业者和发展农村经济起步的难度。同时，还有利于解决农村劳动力的就业，在城市化、工业化过程中吸纳更多的农村剩余劳动力。

（三）有利于提高土地利用效益和效率。将农民利益和土地利益紧密结合后，可以加快存量建设用地流转的频率，大大提高农村土地的利用效率和效益，减轻建设用地占用农用地和耕地的压力。

（四）有利于逐步建立城乡土地统一规划、统一管理和统一利用的体系。通过制度的建立，规范和完善土地管理体系，提高农村土地管理和利用的水平，建立城乡统筹的土地管理和利用体系，为实施城乡土地利用规划和城乡总体规划提供平台，真正实现城乡土地统一管理，改变过去无序的状态。

总之，城市化、工业化进程导致对非农建设用地需求急剧增长，农村集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色地带”及伴存的种种问题，对获得相关政策支持提出了迫切的要求。因而，将农村集体非农建设用地流转纳入调整范畴并合理规制已势在必行。

另一方面，我市农村建设用地量大面广，地块小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒芜、闲置或低效利用的情况。而同时，经济社会快速发展，各项建设突飞猛进，用地需求急剧扩张，城市和城市周边地区在城镇化、工业化进程中无地可用或供求关系紧张。在确保国家和市委、市政府提出的“确保耕地总量不减少、基本保护面积不减少、粮食综合生产能力不降低”的基本前提下，如何实现统筹城乡土地规划与利用，优化调整城乡土地布局与结构，提高土地利用效率，就为探索农村建设用地的规范合理流转提出了新的要求和广阔空间，也使得推进农村集体建设用地流转提供了强大的动力和需求。

三、集体建设用地流转的历史、现状及存在问题

（一）从历史看，集体建设用地流转经历了渐进的发展过程。它产生和发展的动因较多，但主要有以下几种：一是第二、三产业发展和城市化进程的步伐加快；二是农村集体建设用地利用方式上比较利益差距加大；三是征地补偿标准过低，手续繁琐；四是乡村行政权利对集体土地产权限制过大。

从全国其他省市情况看，苏州作为集体土地流转的试点地区之一，从1996年就开始了对集体建设用地使用权流转的探索和实践。安徽芜湖作为国土资源部批准确定的农村建设用地使用权流转试点城市，从2000年就开始了试点工作。2003年4月，国土资源部在该市召开了农村集体所有建设用地使用权流转试点总结研讨会，并专门发出了〔2003〕48号会议纪要，充分肯定了芜湖市流转试点的成果。广东省作为我国改革开放的前沿阵地，从上世纪90年代中期就开始了农村集体建设用地流转试点。2005年6月，广东省政府以省政府令第100号颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并从当年10月1日起施行。据统计，到2006年底，广东省共办理集体建设用地流转近2100宗，涉及面积1552公顷，涉及金额超过20亿元，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的超过50%，粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过了20%。与此同时，全国其他部分省市也开展了相关试点工作。我市的农村集体建设用地流转试点始于2002年，部分区县在充分调研和全面论证的基础上，小范围地开展了试点工作，少数区县还以县政府或国土部门的名义，出台了相关的管理办法。

（二）从现状看，我国现行土地使用制度下入市流转的只限于城镇国有土地使用权，计划经济条件下形成的农村集体建设用地使用权不能流转的制度已经与当前发展农村经济，特别是小城镇建设与发展形成严重地不适应，严重地阻碍了“三农”问题的解决之路。我国城镇国有土地使用权制度的改革，不可避免地波及农村集体建设用地。在土地高额利润的驱动下，农村“以地生财”的现象开始出现，农村集体建设用地使用权无原则、无条件流转的情况愈来愈普遍，大量农村集体建设用地使用权以各种形式进入市场，大大扰乱了土地市场的秩序，影响了国家《土地管理法》的贯彻实施，造成了集体土地资产的严重流失，带来了新的土地问题，成为了土地市场的一个“灰色地带”。

（三）从问题看，当前，农村集体建设用地的使用权普遍存在无原则、无条件、无规范的流转问题。概括起来，主要有：

1、集体非农建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。主要表现在：一是“管”与“用”之间的矛盾突出。管理者强调少用或不用、不批或少批集体建设用地，忽略了村社集体经济组织对建设用地的合理需求；办理集体建设用地的程序过于繁杂，门坎太高，而使用者因利益驱使只顾眼前利益，无视土地管理政策，违法违规用地情况较为普遍。二是制度建设有待进一步完善。原有的政策规章跟不上经济社会快速发展的形势；原有的管理制度和方式与基层管理创新的愿望不相适应。三是对违法用地行为国土部门缺乏强有力的手段，按现行司法程序申请执行时间长、程序复杂，违法用地得不到及时纠正和处罚。

2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益驱动，集体经济组织和农民耕地保护的意识淡薄，不愿意承担耕地保护的义务。未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地，交易行为扭曲，工业用地以联营为名行转让、出租之实，住宅用地则借房屋出租或私自转让进行市场交易。造成部分村内大量出现空闲地、闲置宅基地、空闲住宅和一户多宅、超标准占地的现象。如：我们在对城郊结合部的九龙坡区、经济相对较发达的江津区、以农业为主的垫江县等3个区县的17个村（社）调查中，发现经济较发达地区和以农业为主的地区由于大量农民进城务工，部分先富起来的农民重新建房或进城购房，造成村内空闲地、闲置宅基地、空闲住宅增多，近年来仍有不断加大的趋势。由于城乡结合部经济较为发达，流动人口量大，存在较大的房屋租赁市场，甚至是供不应求，从而滋生了擅自建房或违法超标准用地的事件，一户多宅和超标准占地成为一种趋势。在主城区部分城乡结合部，一户多宅和超标准占用宅基地的情况甚至占到农民总户数的49%。

3、集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全。由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，导致土地权属管理混乱。加之流转主体（主要是集体组织）法律地位不明确，流转程序失范，对建设投资者也不利，还会波及到其他利害关系人，交易安全得不到保障；权利设定缺乏合法依据，由此引致流转法律纠纷不断，一旦调处失当，极易酿成社会问题。

4、集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏依法监管与市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，农村集体建设用地使用权的价值在很大程度上是依赖国家的基础设施建设，没有国家的交通、通讯、供电、供水等基础设施建设，农村集体建设用地使用权就无流转对象，农村集体建设用地使用权流转中所得的收益的一部分，应是国家基础设施建设的投资带来的。但在无规范的流转中，国家应得的收益并没有得到体现。国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障，造成了集体土地资产大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配权，引发经济纠纷，危及农村社会稳定。

5、引发了地价管理失控。目前，农村集体建设用地使用权流转中的地价基本上是流转双方协商确定的，没有明确的参考依据。有的到土地主管部门办理了登记手续，有的没到土地主管部门办理登记手续。即使办理了登记手续，也由双方先签订了流转协议以后，才到土地主管部门登记。在农村集体建设用地使用权流转过程中，集体建设用地所有者往往只考虑各种税费成本，没有规范的价格估算标准，土地使用权流转价格、租金价格往往极低，致使大量农村集体建设用地使用权流转隐形交易，低价入市，进而造成农村集体建设用地市场的地价普遍低于国有土地市场的地价，影响了国有土地市场的正常秩序。

6、冲击了现行征地制度。用地者可以随意直接向农村集体经济组织取得建设用地，或者说集体建设用地可以直接提供给社会，建设用地供应的主渠道将会从以国有土地变为集体土地为主，冲击现行征地制度的实施；同时，由于农村集体建设用地使用权的流转收益比征地补偿收益高，集体建设用地所有者为追求农地转为建设用地的高增值收益，对国家建设征地的抵触程度会增加，国家建设征地将会变得越来越难，而且会加大征地成本。

7、不利于国有土地市场的管理。我国土地所有权性质和土地使用权制度决定了两个不同的土地市场，一是国有土地使用权流转市场，二是集体土地使用权流转市场。国有土地使用权流转市场发展到今天，已走上了统一、规范、有序的轨道。而集体土地使用权流转市场却不完善，不规范，基本上还处于自发、隐形、无序的状态。目前，在农村地区，特别是在规划建设用地区域和城郊结合部，以低价私下签订协议转让、出租等形式流转的农村集体建设用地使用权的情况较多，这在一定程度上冲击了国有土地使用权的交易市场，影响了国有土地市场的管理。

由此可见，目前无原则、无条件、无规范的农村集体建设用地使用权流转，没有根据土地利用总体规划和城市建设规划进行，纯粹是经济利益驱动的结果，它影响了土地利用总体规划和城市建设规划的有效实施，导致土地管理制度和规定在特定范围内没有得到落实。

四、农村集体建设用地流转要把握的原则和要求

通过调查研究，在借鉴其他省市有益经验，总结我市试点经验的基础上，农村建设用地的流转应坚持以下基本原则和总体要求。

（一）集体建设用地使用权流转的基本原则

1、坚持依法有序流转。要在切实保证耕地总量不减少、质量不降低、综合生产能力有提高，有序推进流转工作。

2、坚持土地所用权与使用权相分离。在保持集体所有权性质不变的前提下，集体建设用地使用权实行有偿有限期规范流转。

3、坚持自愿、有偿、公开、公平。稳定所有权、放开经营权、拓宽使用权、维护收益权，充分尊重农民的意愿，发挥农民的主体作用，本着“放权让利”的精神，按照市场的原则处理好土地流转过程中的利益分配关系，确保农村集体经济组织和农民的收益权。

4、坚持依照规划、按照程序流转。要在科学编制土地利用规划、村镇建设规划、产业发展规划等的基础上，强化流转的管理和服务，新增集体建设用地必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划。并依法办理农用地转用手审批续后方可实施流转，有序推进农用地和建设用地流转。

5、坚持两种产权，同一市场、统一管理。无论是利用集体存量建设用地还是利用符合规划增量的集体建设用地，各类企业，包括镇企业、村办企业、私有企业、国有企业等均可按照规定的程序，使用符合规划的集体建设用地。

6、必须坚持十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策和“占补平衡”制度。在流转中切实落实国家土地用途管制、新增建设用地有偿使用等制度。

（二）集体建设用地使用权流转工作注意处理好三个结合

1、和新农村建设中的产业发展、村镇建设、公共服务相结合。土地流转要优先发展农业规模化经营和企业化经营，优先建设农村基础设施和农民新村，优先发展农村社会公共服务。

2、和大力推进土地开发整理复垦相结合。通过实施土地开发整理复垦，优化农用地和建设用地布局，因地制宜调整各类用地结构，提高土地利用和产出效率。同时，充分利用现有置换、折抵政策，为拓宽建设用地提供支撑。

3、和建设用地指标、新增耕地指标的市场化配置相结合。通过集约节余的建设用地指标，通过开发整理增加的耕地指标，可以通过协商和市场的方式，实行跨区县有偿交易，优化配置，满足不同区域的用地或利益需求。

（三）规范流转管理的重点

在制定规范流转管理的相关规定时，要重点考虑把好“六个关”。

1、把好农村集体建设用地使用权流转的条件关。凡纳入流转的农村集体建设用地使用权必须具备五个条件：一是符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划，不符合规划的农村集体建设用地不允许流转；二是权属合法、四至清楚，无权属纠纷，且具有集体土地使用权合法权证和地上建筑的合法证明；三是已经依法批准使用的存量建设用地或已经依法批准农地转用的新增建设用地；四是符合用途管制的要求，不得擅自改变用途；五是符合农村村民宅基地一户只能拥有一处宅基地的相关规定。

2、把好农村集体建设用地使用权流转的规划关。从有利于充分利用各类农村集体建设用地，合理配置土地资源；有利于城市规划的实施出发，农村集体建设用地流转原则上应该为城市规划建设区外的土地。以土地利用规划和建设用地使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用，对土地供应总量、范围、用途、布局进行控制，使土地供给与城乡规划相一致，使“弹性”过大的城乡规划增加“刚性”。在流转过程要落实土地用途管制的要求，统筹城乡土地利用用途分区管制。

3、把好农村集体建设用地使用权流转的管理模式关。农村集体建设用地使用权流转的管理模式应坚持因地制宜、政策引导，土地所有者和使用权者自愿的原则，对城市、城镇规划区内外既可采取“转权让利”的方式，将集体土地所有权征为国有后，再按国有土地使用权管理的有关规定办理手续；也可以采取“保权留利”的方式，可不改变集体土地所有权性质，由土地所有者将集体建设用地使用权按一定的年限转让、出租、作价入股、联营等方式，提供给土地使用者使用，土地所有权者从其中获得土地收益。

4、把好农村集体建设用地使用权流转的期限关。农村集体建设用地使用权的流转年限一般应与项目的经营期限一致。采取转权让利方式的，最高年限不得超过国务院第55号令规定的同类国有土地使用权出让最高年限；采取租赁方式的，一般不超过8年；采取其他方式的，一般不得超过企业合同章程规定的年限。土地使用权流转年限的起算时间应从批准流转之日起算。

5、把好农村集体建设用地使用权流转的方式关。农村集体建设用地使用权根据不同的交易目的，可采取转让、租赁、作价出资或入股、合作联营、抵押、法院判决等流转方式。同时，为了推进农村村庄整理和农居点向中心村和小城镇集中，还可采取土地置换的方式。对经营性的集体建设用地的流转，必须坚持公开交易，特别要界定哪些项目或用途可以保持集体土地的性质，不造成集体资产流失。

6、把好农村集体建设用地使用权流转收益的分配关。进一步建立、健全农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，切实保护好农民的合法利益。流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地使用权流转管理的核心问题。土地收益的分配应按土地所有权隶属关系进行分配，同时还要兼顾国家、集体和个人三者之间的土地利益关系，明确规定再流转时土地增值部分的归属问题，以及土地使用权抵押、处分等问题。这是实现农村集体建设用地使用权高效流转的前提保证。

五、农村集体建设用地流转的制度方案设计

（一）集体建设用地流转的条件和范围

在推进土地流转工作中，必须对集体建设用地流转的条件、范围和规模加以必要的限制，防止出现农用地大量转为建设用地。因此，纳入流转的集体建设用必须要具备一定的条件。

1、必须符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划。集体土地中只有土地利用总体规划确定的建设用地，才能作为建设用地和流转。不符合规划的集体建设用地不得扩建、改建、也不允许进行流转。

2、权属合法、四至清楚、没有纠纷。即已经依法确权，明确了集体地的所有者和使用者，面积准确，领有相应的集体土地所有权证。

3、已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。

4、符合用途管制的要求，具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。对商业性房地产的土地供应总量要严格控制，集体建设用地不得擅自改变用途搞商业性房地产。

5、集体建设用地的流转，只适用于试点区、县、城市规划区外的村庄、集镇、建制镇集体建设用地使用权流转管理。

（二）集体建设用地流转形式

1、集体建设用地所有权的转让，采取“转权让利”，指集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并办理国有土地出让手续，收取的土地收益大部份返回集体经济组织。（土地出让金可以考虑按3、3、4比例分配，市、区、集体经济组织）

2、集体建设用地使用权的租赁，即集体土地所有者将一定年限的集体建设用地租赁给土地使用者，并定期向使用者收取租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。

3、集体建设用地使用权作价出资式入股，即集体土地所有者的一定年限的集体建设用地使用权作价，以出资式入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得集体建设用地使用权。

4、集体建设用地使用权合作、联营，即集体土地所有者，以一定年限的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营、共同兴办企业。

（三）集体建设用地流转申报审批程序

集体建设用地流转参照国有土地使用权出让审批管理办法和程序办理。以村民经济组织为单位，凡符合土地利用总体规划、城市规划和村镇建设规划的农民集体土地，均可按以下程度将该社全部农用地转为建设用地并予以流转。

1、流转许可申请。集体土地所有权者持原批准使用土地的批复或非农业建设用地使用证、接受流转方的项目批文和有关部门的规划意见，以及集体经济组织三分之二以上成员同意的证明，向当地镇政府提出流转申请，镇政府根据村镇规划进行初审，并在30日内重点审查权属是否清楚、土地用途是否符合规划，流转农民是否自愿后，报送区国土资源分局复审。复审后，向县级以上人民政府土地管理部门提出土地流转书面申请，同时申请地价评估；评估地价经审核确定后，集体土地所有权者与土地使用者根据不同的流转方式草签相应的土地流转合同。

2、流转许可。人民政府负责召集区县规划、农业、民政、劳动部门进行流转会审，并报经市人民政府审批后，由区国土资源分局向集体土地所有者颁发《集体建设用地使用权流转许可证》。

3、签订流转合同。集体土地所有者取得流转许可后，应将待流转宗地的条件和流转要求在土地有形市场挂牌。采用招标拍卖式协议方式，确定使用者、流转方式、土地收益等。土地管理部门根据国家法律、法规，参照国有土地出让合同文本，针对土地流转方式，相应制定集体建设用地转让、作价入股和出租等统一规范的土地流转合同文本，集体建设用地流转双方必须签订流转合同。集体建设用地第一次流转，由集体建设用地所有者与接受流转的使用者签订集体建设用地流转合同；第一次流转后的再次流转，由集体建设用地使用者与接受流转的使用者签订流转合同。

4、办理土地流转登记。双方应在合同签订30日内持合同原本，向土地管理部门申请土地登记。在履行“占补平衡”义务或缴纳耕地开垦费、按合同约定的时间付清土地价款后，土地管理部门办理土地申报登记。土地使用权转让的，由接受流转方领取集体建设用地使用证；土地使用权出租的，由出租方领取土地出租许可证。

5、集体建设用地流转时，其地面建筑物及其附着物随之流转；其地面建筑物及其附着物流转，集体建设用地同时流转。地面建筑物及其附着物作为动产流转的除外。

（四）集体建设用地再流转申报审批程序

集体建设用地再流转是指土地使用者依法取得集体建设用土使用权，在完成开发建设投资后，在使用年期内，将余期土地使用权合法流转。

1、依法取得集体建设用地使用权的土地使用者，持非农业建设用地使用证和流转合同，向县级以上土地管理部门提出书面申请，同时申请地价评估；县级以上土地管理部门将待流转的宗地条件和流转要求在土地有形市场挂牌,采取招标拍卖方式确定用地者。

2、用地者确定后，向市、区土地行政管理部门申请土地变更登记。

3、对因各种原因占用耕地已形成的集体建设用地，只要符合土地利用总体规划、符合村、镇规划，在实施“占补平衡”后都可以流转，同时补交新增建设用地有偿使用费。

4、再次流转的土地使用期限，为前次土地流转合同规定的期限减去土地使用者已使用后的剩余年限。

六、完善集体建设用流转制度的对策和建议

集体建设用地使用权流转制度是我国土地一级市场制度的重要组成部分。因此要把完善集体建设用地使用权流转制度纳入土地一级市场制度改革的总体框架中统筹考虑。要着眼于建立和完善社会主义市场经济体制的要求，改革和完善我国的土地一级市场制度体系。为此，提出以下对策和建议：

（一）深化征地制度改革，合理确定土地征收范围

《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”。在《宪法》第十三条第三款和《土地管理法》第一章第二条第四款的有关国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿的原则下，在相关的法律中明确界定公共利益的范围，即国家在哪些情形下可以依法征收或征用土地，对不属于公共利益的其他用地不得实施征收或者征用。对不属于公共利益的用地需求通过集体土地流转市场解决。

（二）修改完善相关法律法规，为流转提供法律支撑

通过修改相关法律法规，完善土地物权制度，废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定，明确农民集体土地与国有土地同地、同价、同权，全面推行集体建设用地使用权流转。在维护我国土地社会主义公有制和禁止土地所有权买卖的前提下，允许农民集体土地和国有土地一样在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、租赁等方式向用地单位有偿提供建设用地使用权，供其进行开发建设，建立统一、开放、有序的土地交易市场体系。凡不属于法律明确的公共利益范畴的其他建设项目用地，应当通过土地一级市场取得国有土地使用权，没有国有土地可以提供的，可以在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下取得农民集体建设用地使用权。同时在允许农民集体土地进入市场的同时，探索建立对农民集体土地收益的税费调节机制，防止形成新的社会分配不公。

（三）强化土地管理工作，为土地流转提供基础服务

一是要加强土地规划管理，加强土地利用总体规划的修编工作和国土规划的编制工作，尽快建立健全土地规划体系，全面实施土地用途管制，充实发挥土地规划在引导和调控土地市场方面的作用；二是要加强土地尤其是农村集体土地的登记发证步伐，确保农民集体土地在进入市场前产权明晰，没有权属争议。要逐步创造条件将土地所有权明确到村民小组一级，并核发土地证书，为集体土地进入市场提供完善准确的权属保障。同时，适当放宽集体房地产转移登记办理限制政策。建议在农村房地产交易、转让的政策上，本着实事求是的原则，对一些比较特殊的情况，适当放宽限制条件。此外，可逐步探索建立农村房地产进入市场流通的体制以及相关配套政策，实现土地资源作为一种资源要素在城乡之间的自由流动和市场化配置。三是适当放宽农民建房、购房条件。为了更好地推进新农村建设，促进农村土地的集约、节约利用，建议在严格禁止城镇居民在农村新建住宅的基础上，对集体经济组织内部居民的购房、建房，可以突破本社、本村甚至本镇地域范围的限制，同时严格执行一户一宅的规定。四是建议允许农村集体建设用地特别是宅基地的抵押。建议认定农村房地产抵押有效，农村房地产所占用的是集体土地，土地所有权属于农村集体经济组织，其使用权由集体经济组织按法律规定的条件和程序划给村民使用。作为农村房屋使用权人，有权在依法取得的住宅用土地上享有占有、使用、利用的权利，房屋的所有权属于使用权人。村民抵押房屋所有权，也将与房屋不可分割的土地使用权一并抵押。如果不允许地随房抵押，则村民仅能对房屋享有占有、使用、收益的权利，而无从行使最重要的处分权利。农村房屋应比同城镇房屋实行地随房抵押，才有利于农村房屋步入市场，减少纠纷。

（四）建立和完善配套制度，规范有序推进流转

一是建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制，加快建立集体土地流转收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；二是建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全集体建设用地价格评估体系；三是建立集体建设用地基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度；四是建立健全农村集体建设用地（宅基地）复基置换机制，切实解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题。当前，一方面是农村新增建设用地需求量逐渐增加，另一方面又存在大量闲置、利用效率低下等问题。因此，在解决农村用地矛盾中，建立农村集体建设用地复垦置换制度，大力推进农村集体建设用地复垦工作，通过按照规划要求对大量零星、闲置、空置地（含闲置宅基地）进行整理复耕，既能解决农村建设发展用地的需求，又能有效保护耕地，提高农村集体建设用地节约集约利用水平。五是调整税收政策，使集体土地的流转和国有土地的流转都需要缴纳相同的税种、税额，为达到集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”、为集体土地市场和国有土地市场搭建同一平台的最终目标奠定基础；六是搞好信息公开查询工作、指导签订各有关文书、产权变更登记政策咨询等相关配套工作。

（五）加强集体建设用地流转中的执法监督网络建设，依法整治违法行为 在农村集体建设用地流转中，农村土地违法行为时有发生，其原因是多方面的，既有农民或基层干部法制观念淡薄问题，也有宣传、执法不到位的问题。从土地管理的角度出发，应切实加大土地执法网络建设，建立健全执法网络体系。特别要加强区县级土地管理三级执法网络体系建设，及时发现、制止和查处农村土地违法行为，村社配备兼职的土地监察信息员，镇街国土管理所配备专职人员，区县国土部门建立一支政治素质好、业务能力强、力量充足的执法监察队伍，切实做到服务第一,依法行政,有效管理,查处有力，确保农村集体建设用地管理工作稳步推进。

（六）加大各部门协调配合力度，共同营造促进流转的环境

集体建设用地使用权流转工作是土地管理工作的新生事物，是一项改革和创新，涉及到国土资源、建设、规划、劳动和社会保障、物价、金融、农业、财政、审计、民政、司法等多个部门，因此，应加强政府的领导，各部门应加强沟通、配合、协调，确保此项工作健康有序开展。国土资源部门要加快农村集体建设用地基准地价和出让最低价的制定工作；财政部门要加快制定出台集体土地流转收益管理办法；社会保障部门要尽快完善农民社会保障体系建设；农业部门要加强对集体土地流转收益使用的监管；其他相关部门要主动配合做好相关工作，积极推进集体建设用地流转工作健康发展。

出处华夏土地网：http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7370576

第三篇：农村集体建设用地使用权流转程序

一、农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押：

(一)经依法批准转用或取得的用地;

(二)符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划;

(三)依法办理土地登记或领取土地权属证书;

(四)界址清楚，没有权属纠纷。

二、农村集体建设用地使用权首次流转的程序：

(一)农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同;

(四)流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。

三、农村集体建设用地使用权再次流转的程序：

(一)依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(二)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

注意事项：

农村集体建设用地使用权不得再次流转的情形：

(一)未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地;

(二)土地使用权属不清或存在争议的;

(三)转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的;

(四)已被依法查封、冻结的;

(五)超过土地使用权使用年限的;

(六)无建筑物的宅基地;

(七)法律、法规规定的其他情形。

知识关联：

有下列情况之一的，在土地利用总体规划确定的城市和镇(含火炬开发区，下同)、村建设用地范围内，经依法批准可以办理农村集体建设用地转用手续：

(一)镇、村等集体经济组织兴办工业园区;

(二)镇、村等集体经济组织兴办集体企业;

(三)镇、村等集体经济组织进行公共设施和公益事业建设;

(四)农村村民宅基地;

(五)因征用农村集体经济组织的耕地，为解决农村集体经济组织和村民的生产、生活需要划留的用地;

(六)法律、法规、政策规定的其他情形。

属于市政府已预征预控或经市政府批准由各镇政府预征预控的集体农用地和未利用地，不得转为农村集体建设用地。

小编提醒：

农村集体建设用地使用权转让的，首次流转合同载明的权利义务随之转移。

第四篇：农村集体建设用地进入市流转

关于集体建设用地入市流转的文献研究

倪念

（华中农业大学 土地管理学院

430070）

摘要：随着我国城市化得推进，国民经济的进一步发展，城乡土地二元制度已经成为我国经济发展的障碍，这一问题也开始得到了学术界的重视，相关方面的研究相当丰富。本文从集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题以及政策建议三方面总结了学者对集体建设用地入市流转的研究观点。研究发现，当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，关于集体建设用地入市流转的实证分析较少，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。关键词：集体建设用地； 宅基地；流转；城乡一体化

中国土地市场城乡分割、政府主导，20世纪90年代以来,这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献,但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。随着我国城市化进程的加快，这些矛盾和问题日益凸显，并且逐渐成为社会经济发展的障碍。改革土地制度,改变地方政府垄断土地一级市场的格局，允许集体建设用地入市流转,提高土地的市场化配置程度，已经刻不容缓。

一、背景研究，城乡一体化土地市场建立的必要性

我国现行是城乡土地差别化政策，农村集体建设用地只能通过征收征用进入工业和城市土地市场，农地市场价值难以实现,使得市场无法在土地配置过程中发挥主导作用,从而导致集体建设用地流转中存在诸多问题，如集体建设用地使用效率低下、非法流转问题严重等。当前关于城乡二元土地市场存在的问题方面的研究资料较多，本文主要从以下五个方面总结了学者们关于建设城乡一体化土地市场必要性的观点。

1、农村土地价值难以实现

农村生产要素向城市流动引起的价值实现“剪刀差"损失逐渐成为“三农”利益流失的主渠道。由统筹城乡发展切入来解决“三农”问题，关鍵在于把握城乡生产要素的合理流动、公平使用、等价交换和优化配置[1]。其中作为最基本的生产和生活要素，土地要素是其他要素顺畅流转的前提，自然而然成为城乡一体化的核心内容[2]。长期的城乡土地二元结构而导致农村土地价格受到压制，不能实现其价值[3]。

2、农民土地利益受到严重侵蚀

农民集体所有的土地需经过征收才可进入工业和城市土地市场。为了获得本地区经济的快速发展,地方政府普遍采取了低价征用、高价出让的垄断政策,忽略了价格机制的作用,这种没有市场化的征地制度，忽视了农民的利益，剥夺了农民本应享用的土地增值收益[4]。在城市化进程中土地征收征用数量大、失地农民数量多、征地补偿款少，农民土地利益受到严重侵蚀[5]。这是城市出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。因此,实现城乡土地市场的协调发展,必须以农村建设用地入市和征地制度改革为前提和基础[6]。

4、导致城乡收入差距的进一步扩大

较之于国有土地的自由流动性，农村集体土地所有权的可交易性和市场、商品属性大打折扣，也限制了与土地结合的相关资金、劳动力、技术等生产要素流向农村、农业和农民[1]。禁止农村集体建设用地进入非农土地市场，实际上剥夺了农民分享工业化和城市化发展成果的机会，农村剩余劳动力被困于土地难以流入城市、城市高端人力资源人才也难以引入农村，进而导致了城乡居民之间收入差距进一步的扩大。

5、集体建设用地非法流转问题严重

当前市场上，小产权房交易火热，屡禁不止，很多地区的小产权房已经占到当地房地产市场份额的20%以上，深圳等地更是高达40%~50%[3]。国家垄断土地一级市场，集体建设用地使用权流转受到严格的限制，导致集体建设用地只能非市场流转，没有法律的保障，难以实现土地真正的价值。

综上所述，建立城乡统一的土地市场，打破城乡二元结构,使城镇土地市场与农村集体建设用地市场合并运行，形成一个统一的建设用地市场，实行建设用地市场与农用地市场的分离，逐步推行集体建设用地有偿使用制度，实现土地资源在全社会范围内的合理、有效配置，对于实现土地价值、保障农民的土地权益、缩小城乡收入差距有重要意义。

二、集体建设用地入市流转存在的问题

1、缺乏法律依据

（1）集体土地产权主体不明确、产权关系模糊

虽然现有法律对集体土地所有权主体进行了设定，即农村集体土地所有权归不同的“农民集体”，但对“农民集体”的含义、表现形态未做明确界定，并有将“农民集体”与农村、农业经济组织混用之嫌[2]。“农民集体”在法律上缺乏明确的解释，其权利主体地位无法明确，导致农民处于被动、弱势地位，合法权益无法得以维护[7~8]。

（2）相关法律法规较少，流转无法可依

集体建设用地的流转受到法律的规定与限制，作为集体建设用地重要组成部分的宅基地流转更是受到严格的限制。我国现行法律规定从用途限制、方式限制、对象限制及禁止抵押等4个方面限制了宅基地的流转[9]。

虽然，近几年中央对集体建设用地流转态度有所转变，开始逐步承认并推进集体土地流转，中发[2003]3号《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》中指出：各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本[14]。在中央的推动下，各地方政府积极推进集体建设用地流转制度创新，但是国务院并没有出台关于集体建设用地流转的法律法规，导致集体建设用地流转无法可依，没有法律的保障，集体建设用地流转市场秩序混乱，存在加大的安全隐患及违法空间[7~9、16]。

2、集体建设用地流转中的利益分配问题

由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障[16]。在地方政府、村集体和农户的利益博弈中，农户的博弈能力最弱，其利益受损也最严重。允许宅基地自由流转，农民必定是最终的受损者,而各种社会强势群体才会成为真正的受益者，尤其是那些已经在农村买地建房或以承包承租名义圈了地的既得利益者[15]。

3、集体建设用地流转市场混乱，难以管理

由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转可观的预期收入还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占用耕的问题，危及耕地甚至基本农田的保护，增加流转后的土地利用管理困难[17~18]。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置[16]。

三、对建立集体建设用地流转市场的政策建议

1、明确集体建设用地的产权问题

加强监管力度，明确农村集体土地的权利主体，规范集体建设用地的管理，做好农村宅基地使用权登记发证工作，明晰权益归属，保障农民合法的土地权益，严格查处违法违规使用集体建设用地的行为[9~11]。修改和完善相关法律制度，赋予农民完整的建设用地处置权。在严格遵守土地用途和符合城乡规划的前提下，允许进入土地市场，公开交易，自由流转[13]。

2、完善集体建设用地流转的法律保障

农村土地制度改革，首先应从立法入手[20]，要在全国推行农村集体建设用地直接入市，必须要有法律依据[18]。在农村集体建设用地入市形势日渐明朗之时,应建立集体建设用地流转的支撑体系,具体包括制度支撑体系、法制支撑体系、权益保障支撑体系和外部环境支撑体系等,最终将集体建设用地关注的焦点转移到入市后及其相关制度的建设上来[16]。

2、确定集体建设用地入市流转的利益分配

集体建设用地流转收益应在应在以保障农民的权益为主[10] 的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者得合法权益[11]。因此，集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有[9]。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须农民就业和养老保险部分的比例[6]。

3、严格集体建设用地入市流转的规划管理

农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划[6]。编制科学的土地利用规划，强调对资源性土地（农田和耕地）的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作[13]。

另外，还有一些关于建立城乡统一的地价系、完善土地市场[19]、创新农村土地制度[20]等方面建议。

四、结论

从当前国内形势来看，户籍制度的改革已取得了实质性的进展，土地的资产增值功能已日益彰显，耕作已不再成为农民的唯一谋生手段，土地的社会保障功能趋于弱化，集体建设用地入市流转已经成为一种必然趋势。但如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命[20]。

综上所述，随着国家对于农地问题的重视，集体建设用地入市流转的趋势明显，相关方面的研究也都相当丰富，但当前对于集体土地入市流转的研究多集中在理论方面，学者们从各个方向分析了集体建设用地入市流转的必要性、可能存在的问题等内容，并给出了大量的政策建议，但很少有关于集体建设用地入市流转的实证分析，关于已经实施集体建设用地入市流转区域的实际问题、对农村经济发展影响的定量分析更是几乎没有。因此，笔者认为，学术界应加强对集体建设用地入市流转的实证研究，了解入市流转对农村经济发展的现实影响，为完善我国集体土地入市流转的制度体系提供现实参考价值和理论依据。

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第五篇：浅析我国农村集体建设用地流转市场化

浅谈我国农村集体建设用地流转市场化趋势

2014232001 郭涛 经济哲学

摘要：本文通过对于第十八届三中全会中关于农村集体建设用地流转改革意见的分析，结合目前我国在农村集体建设用地流转制度，发现制度之中仍然存在着地方政府对于土地流转的垄断、流转方式过于单

一、土地补偿机制在公平月效率之间失衡等问题。进而认为在目前的流转制度中，还存在土地财政政策与集体建设用地市场化之间的矛盾。因此，引入了对于集体建设用地入市流转的分析，认为推进集体经营性建设用地入市流转有利于减少社会纠纷，也有利于经济发展。

关键词：集体建设用地；流转机制；土地入市

一、研究背景

伴随着改革进入了深水区，市场经济体制改革不断深入，我们却得了成绩，却也面临着改革中出现的问题，如城乡之间严重的贫富差距和已经形成的城乡二元结构。在第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》公布之后，国有建设用地使用制度有了较大的发展，市场化程度具有不断提高趋势。《决定》指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”但是集体建设用地使用制度却没有得到很大的突破，还是沿袭计划经济体制下的使用制度，入市流转只能通过征地这一合法途径，由于征地补偿标准总体上来说偏低，因此影响了农民通过土地权益分享改革发展的成果。目前，我国农村土地市场处于自发、隐性状态，缺乏明确的法律依据和制度规范，集体建设用地流转一直处于非法状态。然而，现实中由于存在利益的诱导，大量建设用地进行了集体经济组织的内外部隐性流转，内部流转如宅基地在农村集体经济组织内部的流转，外部流转如城中村和城乡结合部大规模的小产权房建设，这种隐性流转出现了流转不规范、利益分配不均、农民土地权益受损等问题，引发了大量的社会矛盾和纠纷。据估计，全国集体建设用地总量是城市国有建设用地总量的2.4 倍，允许集体建设用地入市流转将为改革发展释放巨大的红利，可以充分缓解城市建设用地不足的状况。集体建设用地流转的客观事实，以及流转中存在的种种问题，引起了社会各界的广泛关注。认为集体建设用地流转有利于农民以土地权益分享经济社会发展的成果，有利于提高土地资源配置效率，优化城乡土地利用结构与布局，是中国土地制度改革的方向。虽然学界对集体建设用地流转有较多研究，但是具体到集体经营性建设用地，研究成果较少，更是缺乏有操作性和针对性的研究成果。党的十八届三中全会明确提出在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市流转，与国有土地实现同地同价同权，为集体建设用地流转指明了新的改革方向。而在对于农村集体建设用地入市进行浅析之前，还需阐述现行的建设用地流转制度的过程。对于农村集体建设用地入市的浅析，以及入市后对于打破城乡二元结构，缩小城乡贫富差距等问题的思考，便是形成本文的主要原因。

二、目前农村集体建设用地在流转中的主体间的关系

土地流转的中过程中，牵扯着农民、地方政府、开发商三个主体之间的利益关系，对三个主体之间进行简单的排列组合，从而会发现三个主体在现行土地流转制度下之间的利益的摩擦，与此同时，也暴露出流转制度的问题。

（1）农民和地方政府之间

由于《土地管理法》对于农村集体建设用地使用权在土地二级市场上的流转做出了严格的限制。因此，现行的土地制度下，农村集体用地流转的主要模式是经过土地征收的途径，成为国有土地后才能在土地市场上参与流转。这样便在一定程度上忽视了市场对于资源配置的作用，也会出现依靠权利导向流转的现象。我国早在1998年的《土地管理法》中，就对国家征收土地的补偿措施做出了详细的规定。如：“征收耕地的补偿费用包括土地赔偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。这里需要指出的是，现行的征地补偿机制中存在着缺陷。首先是补偿措施中存在内生障碍，补偿费的浮动赔偿机制是在土地包含的资源情况、土地地理位置、土地肥沃程度不同的情况下，而设立的不同的赔偿标准。但在实际的操作过程中，浮动的赔偿机制并未生效，现实的赔偿标准也没有确立。其次是除了补偿费用之外没有完善的后续保障措施，包括被征地农民的社会保障、就业安置等制度并未完善。而土地是农民的生活保障，使农民收入的主要来源，当收回土地的使用权之后，农民的主要的延续性收入方式被改变。因此，对于补偿费用要求不断提高，结合征地补偿机制的公平与效率失衡，补偿机制仍在完善等问题，导致了由征地活动引发的土地纠纷的现象仍时有发生。从政府与农民在集体建设用地流转过程中的关系出发，揭示了我国的征地补偿机制仍需完善。

（2）地方政府与土地开发商之间

在地方政府的主导下，农村集体建设用地逐步转化成为国有土地，在此过程中已经形成了征地成本，按照2012年财政部网站上提供的数据，2012年地方政府在参与的土地流转过程中，土地出售收入中的78%用于土地拆迁补偿款等。然而在国土资源部披露的数据中，土地补偿款是地方政府获得的土地出让金的33%左右，这其中并未包括在征地资金前后所发生的费用，例如征地资金的利息支出，平整土地，基础设施建设等大项支出。与此同时，地方发展需要资金，而地方政府依赖土地财政，依靠获得高地价，恰好成为地方的经济建设、基础设施、科教文卫的等投资的主要经济来源，仅仅依靠税收财政不足以维持地方的城镇化建设。因此，在为了使征地收入达到最大化，以满足地方建设需要的情况下，催生了高地价。高地价在土地一级市场内转嫁给了土地一级开发商，其承受高地价之后，在追求利益最大化的原则下成为了形成高房价的基础。这既是地方政府债台高筑的原因，也是地方政府在农村集体土地流转过程中的困境。从政府与土地开发商之间在流转中的关系出发，充分说明地方政府依靠土地财政，形成了集体建设土地流转的垄断，致使流转模式过于单一。

（3）农民与土地开发商之间

土地开发商在获得土地使用权后，开始计算使用年限。在追求利益最大化原则的驱使下，出现了仍在审批的建设项目就以开建的情况，甚至是还未上报审批就已经开建的情况。在征地补偿还未达成一致，征地补偿工作还未完结的情况下，集体土地流转在效率与公平之间存在着不同程度上的倾斜，并且容易损害着被征地农民的权利。

对于上述三个主体间的关系，以及目前建设用地出现的问题。地方政府在征地过程中付出成本并且是具有风险性的行为。征地的成本可以形成循环，而征地风险也正是这种循环的产物。其中征地成本，是地方政府在征地的过程中需要向原住民给予相应的补偿的支出。地方政府持续性的依靠卖地财政推动经济发展和地方建设，却往往难以形成经济的收入，因此陷入了严重的地方债务危机。然而地方地方政府需要大量的资金投入在基础建设，科教，卫生等发展项目上，为了筹集这些财政指出的资金，仅仅依靠税收是不能被满足的。因此，对于地方债务危机和地方建设发展，土地收入仍不可小觑。而在征地制度尚未完善，征地补偿机制在公平和效率之间失衡的情况下，被征地的农民要求补贴标准的提高也是无可奈何的做法。本文认为，现行的集体土地流转的症结在于地方政府所依靠的土地财政政策，而在市场对于资源配置起决定性作用的指导下，地方政府对于集体建设用地流转限制应该逐步取消，集体建设用地应该逐步入市。正是阐述了集体土地在流转过程中出现的矛盾，也就是土地财政和土地（集体建设用地）入市之间的矛盾。

三、农村集体经营性建设用地入市

在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及的对于建设用地的指导性意见，决定指出：“需要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同地同价。”其中，国有土地同等入市打破了地方政府对于土地财政的依赖。虽然在中央农村工作领导小组副组长，办公室主任陈锡文的阐述中，强调了农村集体经营性建设用地并不等同于农村集体建设用地，是两个概念。但是集体经营先建设用地是属于集体建设用地的，经营性用地的入市是对于农村集体建设用地进入市场的初探。并且集体建设用地的流转变化也应该是渐进式的改革，若是采用“休克疗法”进行改革，可能会得到事半功倍的效果，适得其反的结果。而增添了对于出租、租赁、入股等入市途径，无疑是打破了现有的集体经营性建设用地单一的流转模式。与此同时，还应指出的是，公告中所谓“统一的建设用地市场”，主要是指内在机制、定价原则方面的统一。而不是各种不同类型、不同用途的土地都拥挤在一个市场上进行流转。伴随着城镇化建设进程的加快，农村集体建设用地也出现在了城市建设的视野之内，市场需求早已显现。由此，在城市化建设之后引出了城镇化的发展，将城市和农村的发展以土地为中介联系到了一起。城镇化的发展为农村集体所有的土地，尤其是对于集体建设用地打开了市场，是对其在土地市场上进行松绑。与此同时，在集体经营性建设用地入市进行下，一方面，保护了农民权益、提高集体建设用地利用效率、减少社会矛盾和纠纷的重要手段。另一方面，在深化改革中也寻找到了新的经济增长点，形成了打破城乡二元结构，缩小城乡贫富差距的可能性。

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