集体建设用地使用权流转引发的思考

第一篇：集体建设用地使用权流转引发的思考

集体建设用地使用权流转引发的思考

内容摘要

本文首先阐述了集体土地的分类，集体建设用地使用权流转的概念，流转的条件及程序，非法流转的后果，及目前国家对集体土地流转的政策规定。其次分别介绍了小产权房，宅基地转让，以租代征等集体土地的热点问题并进行了剖析。最后鉴于市场经济发展的需要，打破城乡二元结构，将土地利益归还给农民，建议将集体土地合并到国有土地，彻底解决集体建设用地使用权流转的问题。

关键词 一元化 集体建设用地 集体建设用地使用权流转 小产权房 宅基地转让 以租代征 二元结构我国宪法对土地的所有权和使用权制度作了规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

土地从所有权分为：国有土地与集体土地。土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地。所以集体土地也可以分为三种：集体农用地、集体建设用地、集体未利用地。

集体建设用地的所有人是集体，但如何界定集体的概念?根据《土地管理法》第10条规定，集体可能有三种情况：村民委员会或村集体经济组织、村民小组与乡（镇）农村集体经济组织。

所谓集体建设用地使用权，是指使用权人依法从集体土地的所有权人处取得该集体建设土地的占有、使用、收益、处分的权利。

《土地管理法》第11条：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。由此可见，集体建设用地使用权是有使用权证书的，并且是由县级人民政府核发的。

本文着重讨论集体建设用地使用权流转引发的问题及建议将集体土地合并到国有土地来彻底解决集体建设土地流转的问题（即建立我国土地所有权一元化，取消集体土地制度）。

一、集体建设用地使用权流转的法律规定

1、集体建设用地使用权流转的概念

集体建设用地使用权流转，是指乡镇村各级农民集体经济组织或乡镇企业及个人依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村集体建设用地使用权通过出让、转让、出租、联营、作价入股等方式，有偿转让给其他单位和个人使用的行为，其实质是土地使用权主体的变更。

2、集体建设用地使用权流转条件及程序

有权申请使用集体建设用地的只有三种情况：兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。《土地管理法》第43条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

而且以上三种情况使用集体土地进行建设，是有限制及要求的。首先，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。其次，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。最后，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

目前法律规定允许集体建设土地流转的情况为：

1、农村村民出卖、出租住房。但根据规定，其再申请宅基地的不予批准，而且根据国务院文件的规定，农村村民不能将宅基地的房屋出卖给城镇居民。

2、符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形。

3、集体建设用地使用权非法流转的后果

《土地管理法》第73条：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

4、关于集体建设用地使用权流转的政策

2004年12月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。

2006年3月27日，国土资源部下发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。

2006年8月31日，国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 [2006] 31 号）

农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。

2007年12月30日，国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。2008年1月3日，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。

5、农用地转为建设用地的手续

《土地管理法》第44条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指

标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

二、当前集体建设用地使用权流转的热点及评析

1、小产权房法律问题研究

所谓的小产权房，也叫乡产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发。

小产权房最大的优势是价格便宜，只有相同位置商品房价格的40%至60%，而且买卖不要缴纳契税、物业费等使用费低廉。

小产权房正因为价格比较便宜，受到广大购房者的青睐。2007年对小产权房新闻报道非常多，主要集中在北京、河北等地，这也引起了国务院的重视。其实小产权房各个地方或多或少都存在，只是以前没有被大众所关注。2007年通过媒体集中报道出来，而且这些地方小产权房比较集中，问题比较严重，公开向社会销售。小产权房产生的根本原因是城市人口急剧增加，城市房价过快攀升，导致部分有购房需求的群体买不起市场上的商品房，只能退而求其次，去买小产权房。在用经济实力说话的今天，这些中低收入者选择小产权房，更多是无奈，而不是不懂法律。只有买到能够满足自己居住需求的房屋，才能安居乐业，居民的幸福指数才会提高。

小产权房的法律风险在于：①不能办理房地产权证，因为这类房屋是建在集体土地上的，没有缴纳土地出让金、没有规划许可证、施工许可证，故也不会有产权证。②不能正常出售，因为没有房地产权证，不能办理正常的过户交易，而且出售的价格也会比商品房低，而且不能在房地产市场自由流通。③有被拆除的风险，因为是违章建筑，如果和国家的规划相冲突，还很有可能被拆除，甚至业主也得不到拆迁安置补偿。④房屋质量差，因为没人监督，一些建设单位为赚钱会偷工减料，存在安全隐患。⑤售后保修难以保证。⑥不能合法继承，权利人去世后若要继承，公证机构与法院可能都不会受理。⑦不能贷款，购买小产权房不能贷款，只能一次性付清。⑧物业管理水平差，有些房屋甚至没有物业管理。

其实研究小产权房，最重要的问题不是禁止人去买这些房屋，而是怎么会产生小产权房。集体建设用地可以搞房地产开发吗?回答是肯定不可以。出现小产权房，政府首先要检讨，政府是执法机构，但是其没有依法执行，执法不严，甚至纵容违法的现象很是普遍。小产权房的开发建设及销售，没有当地政府的批地，没有当地政府的纵容，是万万建造不出来的。通常这些建设小产权房的单位都具有当地政府背景或者跟政府官员关系紧密。那么我们不难想象，小产权房很可能是滋生腐败的温床。

任何事物都是有两面性的，小产权房也不例外。小产权房的出现，也的确解决了部分中低收入家庭的居住问题。

其实笔者是不赞同小产权房的，因为这毕竟是违法的产物，而且严重扰乱了商品房市场。房地产市场商品化，是市场经济的主流，我们应该去保护这种制度，而不是去破坏。作为市场经济，就应该由市场去自我调解。当房地产价格节节攀升时，作为土地的所有权人，也是房地产市场的主体之一，国家应该加大土地供应，而不是限制土地的供应。小产权房的产生只能说明商品房还不够发达，房地产市场还够规范。若小产权房各地大规模涌现，那么中央政府也需要检讨，说明现有的房地产市场不能满足购房人群的需求，国家应该大规模的推进房地产开发，来满足人们的购房需求，跟上城市化进程的脚步。

对于现存的小产权房的处置，我们建议对于没有经过规划、审批的小产权房，大部分应当补办手续，极少数质量存在问题的予以拆除。有的开发商应补缴一定的出让金，住户则补缴一定的费用。出让金的大部分归村集体所有，由村民民主支配，政府按比例获得出让金中的小部分作为规划管理费用。给住户颁发房产证，以化解小产权房的遗留问题，化解社会的一个不稳定因素，从而也还小业主一个安心的家。

2、宅基地转让法律问题研究

2007年，北京通州区宋庄镇小堡村宅基地房屋买卖案被多家媒体报道，引起了广泛的关注。宋庄镇小堡村因许多画家聚居而得名“画家村”。2002年7月1日，李玉兰以4．5万元的价格购买了宋庄镇辛店村村民马海涛的父亲留下的一套院落，后花费十几万元把院子进行整修和布置。当时，李玉兰还拿到房屋买卖协议和土地使用证。不过，宅基地土地使用证无法“过户”，只是在变更栏注明，“房屋出售给李玉兰使

用”。2006年12月，原房主马海涛要求原价收回住房遭到拒绝后，马海涛夫妇向法院提起诉讼，要求撤销合同、收回房子。2007年7月10日，通州区法院宋庄法庭作出判决，认为李玉兰的房屋买卖协议无效，判令马海涛向李玉兰支付93808元房屋补偿，限李玉兰90天内“退房”。但判决后，李玉兰不服提出上诉。2007年12月17日，北京市第二中级人民法院作出终审判决，维持原判。

宅基地及地上的房屋到底可不可以转让呢?笔者查阅了法律规定，法律没有禁止其转让。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家规定。第155条规定：已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见法律是有条件的允许宅基地转让的。

国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定：加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院办公厅下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。可见，国家明文规定禁止城镇居民在农村购置宅基地，但这二个文件都不是法律法规，根据合同法的司法解释第四条：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。目前法院认定城镇居民购买宅基地及房屋的买卖合同是无效的，但是判决书都没有直接引用法律法规。笔者认为判决买卖合同无效是欠妥的，而目前拥有宅基地的城镇居民还是大量存在的。譬如农村的小孩考进大学，户口就转为了非农业户口，大学毕业户口回到农村，那么这些户口在农村的非农业户口，是否就失去宅基地使用权呢?笔者认为没有，因为其户口在该集体经济组织，属于该集体经济组织中的一员。若只因其户口为非农业户口，而剥削其宅基地使用权，是非常不合理的。还有将农民的集体土地征用，导致农民没有耕地，只有宅基地，那么根据规定该农民转为非农业户口，但是该农民还是拥有宅基地的。《上海市农村村民住房建设管理办法》（上海市人民政府令第71号，2007年5月26日公布）规定：农村村民是指具有本市常住户口的本市农村集体经济组织成员。可见衡量城镇居民与农村村民，主要看户口的归属。我们完全有理由推出：若城镇居民把户口迁到农村，应该是该集体经济组织中的一员，应该可以购买该宅基地。

根据通说及国务院的规定，城镇居民不能购买农村宅基地。若城镇居民确有需求，笔者建议暂时采用租赁的方式，租赁宅基地及地上房屋，租赁期限可以适当长一些。

其实国家禁止城镇居民在农村购置宅基地，禁止农民将宅基地及房屋出售给城市居民，农民只能出售给本村村民的规定，在法律逻辑上甚为荒唐。另外，《宪法》和法律规定农民的土地和宅基地归村集体所有，农民当有权决定自己土地尤其是宅基地的用途。当然，政府对于农民转换土地用途可以严格规范，特别是对于耕地应设定严格限制，但不宜限制农民将宅基地向城市居民出售。这样农民在给自己带来土地增值收益、实现“自我城市化”的同时，也为城市居民提供住房福利。对于这样的制度创新，政府和法律应该及时予以肯定并为之保驾护航；对于反其道而行的各种限制，则应当予以废止或者修订。

如果说《物权法》对公民的私有财产进行保护，那么公民对自己私有财产的处置权就应该被法律所认可。但是农民自己在农村的房子是不可以随意转让给城市居民的，这是不是在一定程度上限制了农民对自己财产的处置权利?所以是非常不合理的，也严重侵犯了农民的权利。

3、以租代征集体土地的评析

笔者遇到过多起以租代征集体土地的情形，而且各个地方都有，甚至到了有些失控的地步，这也是集体建设用地流转的重要组成部分。国务院多次发令严禁以租代征，但是收效甚微。

所谓以租代征集体土地，是指建设占用集体土地的，应该办理征收集体土地手续，涉及农用地的，还需办理农用地转用审批手续。但是地方政府却直接将土地出租给了使用人，没有办理上述征地及农用地转用审批手续。

以租代征集体土地，通常都是由村委会直接将集体土地出租给土地使用人，签署土地租赁合同，租赁期限比较长，大多在10年至20年，而且租金通常都在签署租赁合同时一次性支付，租金都非常便宜。通常使用人在承租该土地后，建造工厂及仓库，也有建造住房的。

以租代征，最大的危害是侵占了耕地，其次是危害了国家对建设用地的宏观调控。以租代征土地的使用人通常都是凭关系才拿到该地的使用权，那么就不排除地方政府收受好处的嫌疑。这些土地使用人，其项目通常都比较小、而且是高污染，经济效益差，还污染环境。

产生以租代征的原因是两方面的：

一、土地使用人有用地的需求，现行的供地模式，限制了其拿到土地或者拿地的成本太高。

二、地方政府出租土地，增加收入，解决当地就业，当然也不排除损公肥私现象的存在。

如何解决以租代征，也是当前政府的一个大课题，不能总是发令禁止。堵并非是解决问题的方法，以租代征问题如此普遍，可见其内在需求是非常旺盛的，应该正确引导该需求。国家应该允许地方政府拿出部分集体土地集中建造一些厂房及仓库租赁给企业使用。把不合法的现象，合法化，纳入国家的制度中，进行规范疏导。

三、法律对策及立法建议

对集体建设用地使用权流转的法律制度，人们做了很多研究，目前主要存在三种学说：

1、转让权利说。该理论认为集体土地使用权可以依法转让仅限于农用地，而集体建设用地使用权内部调整转让外、不宜直接进入市场，而且只能通过先征为国有的方式后，才能进入市场流转。采用这种办法，有利于保护耕地，有利于土地市场的健康发展。

2、保权分利学说。集体土地所有权与国家土地所有权在民事法律地位上平等，所有权的权能充分，应当同等对待。因此在不违反城市规划、不冲击基本农田保护区的前提下，集体建设用地使用权可以直接进入市场，而无须转变为国有土地。

3、土地股份合作制学说。农村集体土地制度改革的最佳选择是实行股份合作制，其具体做法是统一将土地折股分配给农民个人所有，土地交集体统一规划、统一开发利用。实行股份合作制，农民拥有土地股份权，不再实际占用土地。

上述三种学说都不能根本解决集体土地流转的问题，而且没有解决土地权能混乱的状况。笔者认为：应该合并集体土地与国有土地，将集体土地吸收合并为国有土地，建立一元化的国有土地制度，对现行的土地制度做一次彻底的改革。现有的土地问题绝大部分是因为中国的土地所有权制度过于混乱，权能不清晰。

新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。

中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更为妥当。土地的所有权属于国家，但是土地的用途还是进行明确区分：农用地、建设用地和未利用地等，甚至可以更加细分。土地的使用权还是可以出让或转让给实际使用人。农村居民还是有权申请宅基地建造房屋，还是向政府部门申请宅基地；农村居民还是可以向政府部门承包土地进行耕种。

之所以将集体土地归入国有土地，主要基于以下几点理由：

1、户籍制度的改革。现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，而且户籍制度严重制约了人口的流动，也存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么现在城镇居民不能买农村宅基地的问题，就顺利的解决了。

2、城乡一体化发展。中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊。有些地方的农村发展的反而比城市好，也是有的。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。

将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过多的重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。将原农村宅基地的30%用于建立集约型的容积率高的农村社区，将剩下的70%的宅基地指标置换为城市建设用地，这也将极大的节约土地，为城市与农村的发展带来新的契机。

3、集体土地与国有土地的界限越来越模糊。随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊，而且从当初的立法而言，国有土地与集体土地就没有本质上的区别。法律规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。但是现在由法律规定属于国家所有的越来越多，而且国家根据社会发展的需要，在不断的蚕食集体土地，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。再区分集体土地与国有土地，已经没有必要了。

4、集体土地的价值长期被贬低。集体土地不能自由流转，集体土地的转让价格低廉，集体土地被征收补偿低廉、而且农民个人得到的很少，申请集体建设用地手续复杂等。农民不因为生活在集体土地而感到骄傲，反而觉得政府剥夺了他们土地的权利。经常会看到一些报道：之所以不允许宅基地的转让，是为了保护农民的利益，笔者每次看到这种报道就会非常气愤，其说是为了农民的利益，实际上恰恰剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，还是为了保护其权利吗?能自由流通的财产价值肯定大于限制流通的财产。将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。其实54宪法将土地的所有权分给农民是对农民最大的恩惠，但是将农民的土地定为集体土地，而且只有使用权，是对农民土地权利最大的剥夺。笔者不主张将土地的所有权还给农民，但是希望将农民拥有的集体土地使用权能有国有土地相同的待遇。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢?

我们必须改革土地制度，将集体土地纳入到国有土地中，允许农村土地的流转、使用和建设，在做好规划、管理的基础上，把土地的利益留给农民。而不是沿用原来的土地制度，建设用地必须申请使用国有土地，并将集体土地征收为国有土地后才使用，把土地收益的大部分留给政府，把损失留给农民。政府通常以很低的价格从农民手中强行征收土地，然后几百倍的高价转让给开发商，剥夺了农民的权利。若农民通过出售、出租自己的房屋，可以获得更高的收益。长期以来，中国的现代化仅仅是在城市中孤岛式地发展，以至于外国人感叹：中国的城市像欧洲，农村像非洲。如何改变这一不均衡的状况?措施之一就是学习美国欧洲等发达国家的做法，实行城乡人口双向交流，除了准许农村人员到城市自由择业、居住之外，还允许城市居民到农村买房甚至创业。最终把穷人留在城市，享受廉租房，让富人住在“乡下”，甚至住进别墅。这样，自然会带动在农村兴建条件比较好的幼儿园、中小学、医院等。只要注重耕地保护、环境保护，也能把农村搞得山川秀美。如此城市的房价降下来了，拥堵缓解了，农村的第二产业、第三产业也可以发展起来，农村也就富裕了。城市人口把城市文明带入乡村，农民不用离开自己的家乡就可以实现城市化。如此美好的画卷，需要统一土地所有权，建立一元化的国有土地制度。我们相信：农村，让生活更美好。

第二篇：东莞市集体建设用地使用权流转管理办法

东莞市集体建设用地使用权流转管理办法

广东省东莞市人民政府办公厅

东莞市集体建设用地使用权流转管理办法(东府令80号

《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》已经市人民政府同意，现予发布。市 长

二○○五年九月二日

东莞市集体建设用地使用权流转管理办法 第一章 总 则

第一条 为规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障集体土地所有者和使用者的合法权益，优化配置土地资源，促进城镇建设和经济发展，根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》及国家、省有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内的集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法。

第三条 本办法所称集体建设用地，是指符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体所有土地。

第四条 集体建设用地使用权流转，应当符合国家产业政策，遵守土地用途管制，坚持土地所有者和使用者自愿的原则。

第五条 集体建设用地使用权流转必须同时符合下列条件：

（一）符合土地利用总体规划和城市、村镇规划的；

（二）经依法批准的；

（三）未被司法机关、行政机关限制权利的；

（四）土地权属无争议的。

第六条 集体建设用地所有者出让、出租、抵押集体建设用地使用权，必须经本集体村民会议2/3以上（含本数，下同）成员或2/3以上村民代表书面同意，并签名确认。

第七条 村民住宅用地使用权不得流转，因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。村民出卖和出租住房（含农民公寓住房）后，不得再申请新的住房用地（含农民公寓住房）。

第八条 通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地使用权不得用于商品住宅开发，按照土地利用总体规划和城市规划可以用于商品住宅开发的，必须依法征为国有土地。

第九条 集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之转让、出租和抵押。第十条 国家为了公共利益需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。

第十一条 土地使用者应当按照市人民政府建设用地批准文件规定的用途使用土地。

确需改变土地用途的，应当经集体建设用地所有者和市国土资源部门、城市规划部门同意，报市人民政府批准。

第十二条 市国土资源部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督检查。

市财政、审计、农业、社会保障、民政等部门，按各自职能范围对流转过程以及土地增值收益分配进行监督。各镇人民政府（区办事处）应当配合各部门做好集体建设用地使用权流转的管理工作。

第二章 集体建设用地使用权出让、出租

第十三条 集体建设用地使用权出让，是指集体建设用地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。集体建设用地使用权出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。第十四条 集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同，合同文本采用省国土资源部门制定的统一格式。

第十五条 集体建设用地使用权出让最高年限按下列用途确定：

（一）工矿仓储用地（含工业用地、采矿用地、仓储用地）五十年；

（二）公共建筑用地（含机关团体用地、教育用地、科研设计用地、文体用地、医疗卫生用地、慈善用地）五十年；

（三）商服用地（含商业用地、金融保险用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地）四十年；

（四）交通运输用地（含铁路用地、公路用地、民用机场用地、港口码头用地、管道运输用地、街巷）五十年；

（五）公用设施用地（含公共基础设施用地、瞻仰景观用地、休闲用地）五十年；

（六）综合或者其他用地五十年；

（七）依照本办法第七条规定流转的村民住宅用地应当完善出让手续，出让年限为七十年。

第十六条 集体建设用地使用权租赁年限按以下情况确定： 短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；

需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途国有土地出让的最高年限。第十七条 集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

第十八条 集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，集体土地所有者和土地使用者应当按规定向市国土资源部门申请办理土地登记和领取相关权属证明，市国土资源部门应当依法给予办理。

第十九条 申请办理集体建设用地使用权出让手续，需提交下列材料：

（一）集体建设用地使用权流转申请表；

（二）用地预审意见书；

（三）《建设用地规划许可证》和规划红线图；

（四）立项批复文件；

（五）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（六）原集体土地使用证正本或批次报批批复文件；

（七）用地单位营业执照及法人代表身份证（复印件）或个人身份证明；

（八）经双方单位盖章认可的数字化测量地形红线图和宗地图；

（九）集体建设用地使用权出让合同；

（十）法律、法规和规章规定的其他资料。

第二十条 申请办理集体建设用地使用权出租手续，需提交下列材料：

（一）集体建设用地使用权流转申请表；

（二）原已签订的集体建设用地使用合同；

（三）租赁双方签订的《集体建设用地使用权租赁合同》；

（四）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（五）原土地使用证正本；

（六）双方身份的有效凭证；

（七）法律、法规和规章规定的其他有关资料。

第二十一条 集体建设用地使用者应当按照城市规划的要求和出让、出租合同的约定，开发、利用、经营土地，集体建设用地所有者负责监督。

未按出让合同规定的期限和城市规划的要求开发、利用、经营土地的，市国土资源等相关部门应当予以纠正，拒不纠正的，依法予以查处。

第二十二条 因国家公共利益或城市规划调整而需改变土地用途的，集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。

经依法批准变更土地用途的，以出让、出租方式流转，合同双方应当重新签订合同，调整土地出让金，并办理相关土地变更登记手续。

第二十三条 集体建设用地使用权出让、出租合同约定的土地使用年限届满，土地使用权由集体土地所有者无偿收回，其地上建筑物、附着物按照集体建设用地使用权出让、出租合同的约定处理。原土地使用者要求继续使用土地的，应当在土地使用年限届满前与集体土地所有者协商，集体土地所有者同意继续使用的，按本办法的规定重新办理集体建设用地使用权登记手续。

第三章 集体建设用地使用权转让、转租

第二十四条 集体建设用地使用权转让是指集体建设用地使用者将集体建设用地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。

集体建设用地使用权转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。未按出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，不得转让、转租。第二十五条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

第二十六条 集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移；集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原出租合同。集体建设用地使用权转让、转租的年限不得超过原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

第二十七条 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当在签订合同后30日内到市国土资源部门申请办理土地登记和领取相关权属证明，市国土资源部门应依法给予办理。

第二十八条 申请办理集体建设用地使用权转让、转租，需提交下列材料：

（一）原集体建设用地使用权出让合同、出租合同；

（二）双方签订的转让合同（包括转让方原签订的转让合同）、转租合同；

（三）用地单位营业执照及法人代表身份证（复印件）或个人身份证明；

（四）原土地使用证正本；

（五）法律、法规和规章规定的其他资料。

第四章 集体建设用地使用权抵押

第二十九条 集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。第三十条 集体建设用地使用权抵押应当签订书面合同。

第三十一条 集体建设用地使用权抵押的，应在规定的时间内到市国土资源部门办理抵押登记，涉及地上建筑物、其他附着物同时抵押的，应在规定时间内先到市国土资源部门办理抵押登记，再到市房产管理部门办理抵押登记。第三十二条 申请办理集体建设用地使用权抵押登记须提交下列资料：

（一）涉及集体建设用地使用权抵押的主合同；

（二）抵押合同；

（三）村民代表意见书（集体经济组织村民会议三分之二成员或三分之二以上村民代表同意，并签名确认）；

（四）原土地使用证正本；

（五）双方身份的有效凭证；

（六）法律、法规和规章规定的其他有关资料。

第三十三条 集体建设用地使用权被作为抵押物的，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。

因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当办理过户登记。

第三十四条 抵押权因债务清偿或其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

第五章 地价、土地收益及税费管理

第三十五条 集体建设用地使用权流转实行以基准地价为参照的最低限价制度。市国土资源部门负责组织本行政区域土地定级估价工作，制定基准地价，报市人民政府批准后定期公布执行。

第三十六条 集体建设用地使用权流转价格明显低于政府公布的价格，政府可行使优先购买权。

流转宗地的评估价格，由申请流转的集体建设用地使用权人委托具备资质的地价评估机构出具宗地价格评估报告。

第三十七条 集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。具体实施办法由市社会保障部门会同有关部门参照省有关规定制定。

第三十八条 集体建设用地使用权出让、转让和出租的应当向市国土资源部门申报价格，并依法缴纳有关税费。集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市人民政府缴纳有关土地增值收益。土地增值收益收缴和使用管理办法由市财政部门会同有关部门参照省有关规定另行制定，报市人民政府批准后实施。

第三十九条 市国土资源部门及其他有关部门在集体建设用地使用权流转管理工作中收取的费用，必须严格执行国家和省、市政府的有关规定，并接受监察、财政、税务部门的监督。

第六章 法律责任

第四十条 集体建设用地闲置的，市国土资源部门应当责令限期改正；农民集体土地所有者对闲置的土地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，市国土资源部门暂停办理其新增集体建设用地审批手续。

第四十一条 单位和个人通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地用于建设商品住宅的，市国土资源部门应当责令限期改正，拒不改正的责令交还土地，拒不交还的以非法占用土地论处。

第四十二条 违反本办法第十七条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，市国土资源部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。

第七章 附则

第四十三条 本办法实施之前已发生的集体建设用地使用权流转，应当依照本办法规定办理有关手续。

第四十四条 本办法由市国土资源局负责解释。第四十五条 本办法自2005年10月1日起施行。

第三篇：南京市集体建设用地使用权流转管理办法

南京市集体建设用地使用权流转管理办法

宁政发[2011]79号

各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

现将《南京市集体建设用地使用权流转管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

二○一一年四月十日

南京市集体建设用地使用权流转管理办法

第一章 总 则

第一条

为依法引导集体建设用地使用权流转，培育和规范集体土地市场，维护土地所有者和使用者的合法权益，优化土地资源配置，提高土地利用效率，促进城乡统筹发展，结合本市实际制定本办法。

第二条

本办法适用于本市行政区域内的集体建设用地使用权流转管理。

第三条

本办法所称集体建设用地使用权流转包括与建设用地实物对应的集体建设用地使用权流转和建设用地指标交易。

建设用地实物，是指经依法登记，核发《集体土地使用证》的农民集体所有土地。包括乡镇企业、乡镇公共设施、公益事业等存量建设用地和经村庄合并、土地综合整治以及其他依法办理农用地转用手续后新增的集体建设用地。

建设用地指标，是指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地等农村集体建设用地通过万顷良田工程、城乡建设用地增减挂钩、宅基地置换等形式复垦为耕地后，可用于建设的新增用地指标。

第四条

在保持集体土地所有权性质不变的前提下，按照土地所有权与使用权相分离的原则，集体建设用地使用权实行有偿、有限期、可流转的制度。

第五条

市、县（区）国土资源管理部门分别设立集体建设用地使用权流转有形市场（以下简称有形市场），对集体建设用地使用权流转进行管理。集体建设用地使用权流转应在有形市场内进行。

第六条

市国土资源局负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督工作。市国土资源局江宁分局、浦口分局、六合分局，高淳、溧水县国土资源局负责本区、县行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督工作。

第二章 产权代表界定

第七条

农民集体所有的建设用地依法属于村农民集体所有的，所有权代表为村集体经济组织，没有建立村集体经济组织的由村民委员会代行所有权；属于村民小组农民集体所有的，由村民小组行使所有权，村集体经济组织或村民委员会监督；属于镇街农民集体所有的，所有权代表为镇街集体经济组织，没有镇街集体经济组织的，所有权代表为镇人民政府或街道办事处。

第八条

市、区县国土资源管理部门应当对集体土地进行权属调查，确定土地所有者和使用者，由市、区县人民政府颁发《集体土地所有权证》和《集体土地使用证》。

第九条

对法律规定不需要办理征收手续的新增集体建设用地，在办理农用地转用手续后，可以根据土地所有者的要求，直接将集体建设用地使用权确权给土地所有者或土地所有者代表，颁发《集体土地使用证》。

第三章 实物流转

第一节 一般规定

第十条

集体建设用地使用权流转不得改变原批准的规划条件，规划条件确需改变的，应按以下方式处理：

（一）规划条件的改变须符合土地利用总体规划和城乡建设规划，并取得城乡建设规划管理部门的批准；

（二）在办理土地流转前，土地流转受让方须与土地所有者签订补充协议，交纳前后规划条件下土地流转价格差额；

（三）土地用途由非经营性用地变更为商业、娱乐、旅游开发等经营性用地的，土地使用权不得协议流转，由土地所有者收回后重新按规定程序通过公开招拍挂方式进行流转。

第十一条

集体建设用地使用权流转不得用于商品住宅开发。

第十二条

有下列情形之一的集体建设用地使用权不得流转：

（一）土地使用者为集体土地所有者或集体土地所有者代表，土地流转时没有经过三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意的；

（二）违法占用的集体建设用地；

（三）土地权属有争议的；

（四）司法机关依法裁定查封的；

（五）土地使用者未按土地流转合同约定进行开发建设的；

（六）土地流转权利受到其他法定限制的。

第十三条

集体建设用地使用权流转合同约定使用期限届满，土地使用者要求续期的，应在使用期限届满前两个月内向集体土地所有者提出申请，经集体土地所有者同意后，按本办法规定重新办理集体建设用地流转手续。

第十四条

集体建设用地使用权流转合同约定使用期限届满，土地使用者未提出续用申请的，土地使用权由土地所有者无偿收回。

第二节 流转方式

第十五条

集体建设用地使用权可以采用转让、出租、作价入股三种方式进行流转。

第十六条

符合流转条件的集体建设用地可以设定土地抵押权。

第十七条

集体建设用地使用权转让，是指集体建设用地所有者或使用者将土地使用权转移的行为。集体建设用地使用权转让年限不得超过《集体土地使用证》载明的剩余土地使用年限。

第十八条

集体建设用地使用权出租，是指集体建设用地所有者或使用者将集体建设用地使用权出租的行为，由承租人与出租人签订一定年限的土地租赁合同，承租人取得租赁权并按期支付土地租金的行为。集体建设用地使用权出租期限一般与企业登记的经营年限相衔接，但最长出租年限不得超过《集体土地使用证》载明的剩余土地使用年限。

第十九条

集体建设用地使用权作价入股是指集体建设用地所有者或使用者将一定年期的集体建设用地土地使用权收益金折成股份，由土地使用者持股，参与分红的行为。作价入股年限应与企业登记的经营年限相衔接，最长不得超过《集体土地使用证》载明的剩余土地使用年限。土地使用权作价入股的红利（收益金）可以按实际收益分配，也可以按固定收益分配，每年支付一次。

第二十条

集体建设用地使用权作价入股一般采取双方协议方式。集体建设用地使用权转让、出租可以采取双方协议方式，也可以采取公开招拍挂方式。但土地使用者为集体土地所有者或集体土地所有者代表，且土地流转用于商业、娱乐、旅游开发的须采取公开招拍挂方式。

第三节 流转程序

第二十一条

协议流转程序为：

（一）土地流转双方签订土地流转合同；

（二）土地流转双方持有关材料向有形市场提出土地使用权流转申请；

（三）有形市场经审核，符合土地流转条件的，向土地流转双方颁发《集体建设用地使用权流转批准书》。

土地使用者为集体土地所有者或集体土地所有者代表的，土地流转基本情况须在有形市场公示十个工作日。公示期间，有其他意向用地者提出正式申请的，土地流转由协议方式转成公开招拍挂方式。

（四）地流转双方凭《集体建设用地使用权流转批准书》，办理土地变更登记。

第二十二条

公开招拍挂流转程序为：

（一）土地使用者向规划管理部门申请土地使用条件并办理其他前期手续；

（二）土地使用者持相关材料，向有形市场提出土地使用权流转申请；

（三）有形市场经审核，符合土地流转条件的，由有形市场通过招拍挂方式公开竞价，确定受让人或承租人，向土地流转双方颁发《集体建设用地使用权流转批准书》；

（四）土地流转双方凭《集体建设用地使用权流转批准书》，办理土地变更登记。

第二十三条

根据城乡建设规划由政府按规定程序统一组织建设的农民集中居住区内的房屋所有权转让的，其建设用地使用权随地上房屋所有权的转让而流转，程序为：

（一）房屋买卖双方持房产转让协议、售房人《集体土地使用证》及购房人《房屋所有权证》，向市、县（区）国土资源管理部门提出土地变更申请；

（二）经市、县（区）国土资源管理部门审核，符合条件的，办理土地使用权变更登记手续。

第四章 建设用地指标交易

第二十四条

建设用地指标严格按照以下程序产生：

（一）申请农村建设用地复垦，必须提交该土地的权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表。法人或其他组织申请农村建设用地复垦，必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以及本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料。

（二）市国土资源局依据土地利用总体规划、城乡建设规划，对土地综合整治建设用地复垦方案进行审查，经市人民政府批准后实施。

（三）市、区县国土资源局按照省市土地复垦有关规定统一组织验收，分别建立建设用地指标交易信息库。建设用地指标经过省、市国土资源局确认后，向指标所有者核发建设用地指标凭证。

第二十五条

建设用地指标用于房地产开发等公开出让项目办理农用地转用手续的，只能由经审核的从事土地储备、房地产一级开发的主体以及各开发园区运作平台申购；建设用地指标用于非公开出让项目办理农用地转用手续的，可在完成项目用地规划预审后，由用地单位直接申购。

第二十六条

建设用地指标须通过招拍挂方式在有形市场公开交易。指标交易可以根据指标所有者的申请在区县级有形市场进行交易，也可以在市级有形市场进行交易。

第二十七条

建设用地指标在市级进行交易的，可在全市范围内使用，在区县级进行交易的，只能在本行政区域内使用。

第二十八条

无法直接使用交易获得的增减挂钩指标办理农转用手续的地区，可以用交易获得的指标和国土资源管理部门交换国家计划指标。

第二十九条

已纳入万顷良田工程和城乡建设用地增减挂钩项目库的项目，项目实施后预期可形成的建设用地指标可按项目打包交易等方式在指标交易有形市场内进行交易，项目实施完成后所形成的增减挂钩指标归项目实施单位拥有。根据需要，市级可采取有偿的办法，调购部分建设用地指标，具体办法另行制定。

第三十条

国土资源管理部门在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地指标获取成本等因素的基础上，分片区制定建设用地指标交易指导价格。

第三十一条

为促进土地节约集约利用，发挥市场在资源配置中的基础性作用，鼓励指标交易，上级下达至南京市的农用地转用计划指标将主要用于满足全市保障性住房、基础设施以及重大产业项目用地需求，而新增经营性用地、村镇建设等用地指标主要通过土地整治、建设用地指标交易获取。

第三十二条

为提高建设用地指标使用效率，通过交易获得的建设用地指标原则上需在一年内使用，如一年内由于客观原因不能使用的，可申请按照指标购入价八折退回；或提前一个月向指标交易市场所在国土资源行政主管部门提出延期申请，延期时间最长不超过半年，到期后仍未使用的指标按作废处理。

第五章 地价和收益管理

第三十三条

市、区县人民政府制定并公布集体建设用地使用权流转最低保护价和片区指导价（基准地价），并根据城乡发展和土地市场状况，对最低保护价适时进行调整。

第三十四条

土地使用者为集体土地所有者或集体土地所有者代表的，集体建设用地使用权流转时流转价格须由申请流转的土地使用者委托具备资质的地价评估机构评估，流转价格不得低于政府公布的最低保护价。

第三十五条

土地使用者应按照土地登记和土地流转合同规定的土地使用条件使用土地，不得擅自改变土地使用条件。确需改变土地使用条件的应当经原批准机关批准，同时根据土地所有者要求交纳不同土地使用条件下土地流转价格差额，重新签署土地流转合同和办理土地变更登记。

第三十六条

集体土地所有者流转集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体资产统一管理。其中50%以上应当纳入专户管理，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。

第三十七条

区县政府可按一定比例，从土地流转收益中提取城乡统筹配套建设资金，专项用于农业农村发展，具体比例由区县研究确定。

第六章 附 则

第三十八条

国家和省对农村集体建设用地流转管理有新规定的，按国家和省的规定执行。

第三十九条

本办法由南京市国土资源局负责解释。

第四十条

本办法自颁布之日起实施，原《南京市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（宁政发〔2004〕213号）同时废止。

第四篇：广东省集体建设用地使用权流转管理办法

广东省集体建设用地使用权流转管理办法

名

称：广东省集体建设用地使用权流转管理办法索 引 号：0000-21-2005-000052 主题分类：经济管理

发布机构：广东省人民政府 发文日期：2005-06-23

文

号：粤府令第100号

主 题 词：经济管理 土地 流通 办法 命令.h1 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 22pt;MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt;LINE-HEIGHT: 240%;TEXT-ALIGN: justify }.h2 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify }.h3 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify } DIV.union { } DIV.union TD { }.h1 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px FONT-SIZE: 22pt;MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt;LINE-HEIGHT: 240%;TEXT-ALIGN: justify }.h2 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify }.h3 { FONT-WEIGHT: bold;TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph;FONT-SIZE: 16pt;MARGIN: 13pt 0cm;LINE-HEIGHT: 173%;TEXT-ALIGN: justify }.union { }.union TD { FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px FONT-SIZE: 14px;LINE-HEIGHT: 18px }第 100 号

《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》已经2005年5月17日广东省人民政府第十届六十六次常务会议通过，现予发布，自2005年10月1日起施行。

省

长

二○○五年六月二十三日

广东省集体建设用地使用权流转管理办法 第一章 总 则

第一条 为加强国家对集体建设用地的管理，合理利用土地，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，促进经济可持续发展，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定，结合我省实际，制定本办法。

第二条 集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法。

第三条 取得农民集体土地进行非农业建设，应当符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用计划的农用地转用指标。

第四条 有下列情形之一的,集体建设用地使用权不得流转

(一)不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的；

(二)土地权属有争议的；

(三)司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；

(四)村民住宅用地使用权。

因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。村民出卖和出租住房后，不得再申请新的宅基地。

第五条 通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。

第六条 集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之转让、出租和抵押。

第七条 出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。

乡（镇）农民集体所有的土地由乡镇集体经济组织负责经营和管理,没有乡镇集体经济组织的，由乡镇人民政府负责经营和管理。

第八条 下列建设项目可以使用集体建设用地：

1.兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业），股份制企业，联营企业等；

2.兴办公共设施和公益事业；

3.兴建农村村民住宅。

第九条 国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。

第十条 土地使用者应当按照市、县人民政府建设用地批准文件规定的用途使用土地。

确需改变土地用途的，应当经土地所有者和土地、规划行政主管部门同意，报原批准用地的市、县人民政府批准。

第十一条 县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督。

县级以上人民政府农业、审计、劳动保障、民政等行政主管部门应当按照各自的职责，对农民集体通过集体建设用地流转取得收益的管理使用，加强指导和监督检查。

第二章 集体建设用地使用权出让、出租

第十二条 集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资），与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。

集体建设用地使用权出租，是指集体土地所有者或集体建设用地使用权人作为出租人，将集体建设用地租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

第十三条 集体建设用地使用权出让、出租，应当签订书面合同。

集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。

第十四条 集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）的，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权属证明、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料）,按规定向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理。

第十五条 集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。

第十六条 集体建设用地使用权出让、出租合同约定的土地使用年限届满，土地使用权由农民集体土地所有者无偿收回，其地上建筑物、附着物按照集体建设用地使用权出让、出租合同的约定处理。

原土地使用者要求继续使用土地的，应当在土地使用年限届满前与农民集体土地所有者协商，集体土地所有者同意继续使用的，按本办法的规定重新办理集体建设用地使用权登记手续。

第三章 集体建设用地使用权转让、转租

第十七条 集体建设用地使用权转让，是指农民集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权转租，是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。

第十八条 集体建设用地使用权转让、转租应当签订书面合同。

集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移;集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原出租合同。

集体建设用地使用权转让、转租的年限为原土地使用年限减去已使用年限后的剩余年限。

第十九条 集体建设用地使用权转让、转租的，当事人双方应当持集体土地使用权属证明和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理。

第四章 集体建设用地使用权抵押

第二十条 集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。

第二十一条 集体建设用地使用权抵押应当签订书面合同，并到市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。

农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办理抵押登记时，应当提供本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意抵押的书面材料。

第二十二条 集体建设用地使用权被作为抵押物的，债务人不履行债务时，抵押权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。

因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权，应当办理过户登记。

第二十三条 处分抵押集体建设用地使用权所得，抵押权人有优先受偿权。

第二十四条 抵押权因债务清偿或者其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

第五章 土地收益

第二十五条 集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。具体实施办法由省劳动保障部门会同省农业、民政、财政、卫生等部门制定,报省人民政府批准后实施。

第二十六条 集体建设用地使用权出让、转让和出租的，应当向土地行政主管部门申报价格，并依法缴纳有关税费。集体建设用地使用权转让发生增值的，应当参照国有土地增值税征收标准，向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。土地增值收益收缴和使用管理办法由省财政部门会同省国土资源、物价部门另行制定，报省人民政府批准后实施。

第二十七条 市、县人民政府土地行政主管部门应当制定本行政区域集体建设用地使用权的基准地价，并报市、县人民政府批准后公布。

第六章 法律责任

第二十八条 集体建设用地闲置的，市、县人民政府土地行政主管部门应当责令改正；农民集体土地所有者对闲置的土地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，市、县土地行政主管部门暂停办理其新增集体建设用地审批手续。

第二十九条 单位和个人通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地用于开发商品房地产项目和进行住宅建设的，市、县土地行政主管部门应当责令改正，拒不改正的责令交还土地。

第三十条 违反本办法第十五条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，县级以上土地行政主管部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。

第七章 附则

第三十一条 集体建设用地使用权流转的合同文本格式，由省国土资源部门制定。

第三十二条 本办法自2005年10月1日起实施。

第五篇：农村集体建设用地使用权流转程序

一、农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押：

(一)经依法批准转用或取得的用地;

(二)符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划;

(三)依法办理土地登记或领取土地权属证书;

(四)界址清楚，没有权属纠纷。

二、农村集体建设用地使用权首次流转的程序：

(一)农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同;

(四)流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。

三、农村集体建设用地使用权再次流转的程序：

(一)依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(二)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

注意事项：

农村集体建设用地使用权不得再次流转的情形：

(一)未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地;

(二)土地使用权属不清或存在争议的;

(三)转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的;

(四)已被依法查封、冻结的;

(五)超过土地使用权使用年限的;

(六)无建筑物的宅基地;

(七)法律、法规规定的其他情形。

知识关联：

有下列情况之一的，在土地利用总体规划确定的城市和镇(含火炬开发区，下同)、村建设用地范围内，经依法批准可以办理农村集体建设用地转用手续：

(一)镇、村等集体经济组织兴办工业园区;

(二)镇、村等集体经济组织兴办集体企业;

(三)镇、村等集体经济组织进行公共设施和公益事业建设;

(四)农村村民宅基地;

(五)因征用农村集体经济组织的耕地，为解决农村集体经济组织和村民的生产、生活需要划留的用地;

(六)法律、法规、政策规定的其他情形。

属于市政府已预征预控或经市政府批准由各镇政府预征预控的集体农用地和未利用地，不得转为农村集体建设用地。

小编提醒：

农村集体建设用地使用权转让的，首次流转合同载明的权利义务随之转移。