第一篇：当前国有企业改制若干疑难问题的政策法律分析
国有企业改制是一个牵涉面非常广，涉及诸多利益主体的制度转型过程。随着国有企业改制不断推进，方方面面问题逐渐暴露出来。这些问题产生的原因很复杂，有些是历史遗留问题的清理，有些是企业发展必然伴随的问题，而更多的则是由于国有企业改制政策法律的缺位、适用冲突等原因引起的。可以说，当前国有企业改制中大多数疑难问题在实质上属于法律问题。因此，本文结合笔者实践中遇到的实际问题，从政策法律的角度予以分析，力图对这些问题的解决有所推动，或至少能够引起决策层和实务界的注意。
一、国有产权交易中的法律问题
国有企业改制过程往往伴随着国有产权的交易。随着国有企业的改制重组和国有经济布局结构调整步伐的加快，转让企业国有产权的活动明显增多，通过转让、拍卖、收购、兼并、投资参股、债权转股权等多种形式进行产权交易和流转已经成为国企改制的主要手段。当然，在企业国有产权转让中也存在一些问题。有的是因为我国产权管理相关法律法规不健全，产权交易市场不完善，产权交易监管不到位等。有的是属于执行上的问题，比如财务审计不严，资产评估不实，虚构虚增成本，转移企业资产；一些地方甚至出现内外勾结、违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法违纪行为，造成了国有资产的流失。
国家有关部门在促进和规范产权的流动和转让方面采取了一系列措施，先后出台了上市公司管理、上市公司国有股向外国投资者及外商投资企业转让、国有企业债权转股权、企业国有产权交易监管等一系列法规和规范性文件，特别是去年12月31日出台的《企业国有产权转让管理暂行办法》，对产权转让场所、转让方式、转让程序等作出了一系列的规定，同时明确规定国有产权转让必须进场交易。这在一定程度上避免了产权转让中的暗箱操作、低估贱卖等突出问题。
但是我们也应当看到，《企业国有产权转让管理暂行办法》本身有其致命的缺陷。突出反映在对“国有产权”的界定问题上。该办法第二条规定，企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。这实际上就把产权界定为所谓的“所有者权益”。所有者权益是一个会计上的概念，从本质上看，可以还原为“帐面净资产”。但是这个概念如何与现有的法律框架相对接是存在问题的。之所以出现这一问题，根本原因在于产权是一个经济学术语，并非一个法律概念，目前为止，我们还没有能够将产权正确地归入现有的法律的权利体系之中，没有认真探讨它到底是物权还是债权，还是股权，还是仅仅是法人财产权等等。更为严重的是，包括国务院国资委在内的多数人对产权存在不确定的认识，比如在国务院国资委编写的《国有产权转让指南》中，又将国有产权解释为“国有产权是指对国有资产所拥有的一切财产权利的总和”，该说法采取了所谓的“权利簇”的概念，认为产权是一种集合性权利，也也是经济学上最为典型的产权定义。但它又与《办法》中的界定相互冲突。这种基础性工作不足的情况下，大肆采用产权这一概念，就会导致国有产权交易在交易着一种说不清道不明的东西。这并不是理论或逻辑上的衔接问题，而是实实在在的法律适用问题。由于对“产权”界定的模糊，就会导致两个严重的法律后果：一是极大地增加产权交易的法律风险。其根本原因仍然在于交易标的不清楚。二是使得少数人得以钻法律的空子，捞取不当利益。比如说，在国有企业租赁过程中，大都存在对租赁标的界定不清楚的问题，而且很多情况下，基本是承租方故意模糊其词，甚至与出租方串通，故意混淆产权概念，将价值很高的企业资产低价租赁给承租方，共同捞取好处。
为了克服这种法律适用上的矛盾，最根本的当然在于我们的立法或准立法工作应当秉承法律的理念而不是经济学的理念进行，盲目的吸收很多经济学的概念，又不做相应的法律界定，害莫大焉。从现在来看，我们可以对国有产权进行一个较为明确的解释来澄清其中问题。根据《办法》的规定，所谓产权就是所有者权益，而所有者权益又可以还原为账面净资产，因此从这个角度看，国有产权交易实际上就应当是一种资产的交易而非权利交易。这种资产不仅包括企业的实物资产，而且包括其他所有类型的资产，如企业对外债权、投资、无形资产等等。还应当特别指出的是，资产不应把银行贷款等对外负债包括进来，它并不是所有者权益的一部分，不能笼统地将其纳入交易范围，损害银行等债权人利益。应当说，由国务院国资委进行一个权威、明确的界定可以解决实践中出现的混乱。
除此之外，《办法》也存在其他一些问题，这些问题也是制约国有产权交易的主要问题之一。其中，反映突出的一是强制进场交易问题。进场交易的必要性和好处良多，此处不再赘述。但是也有问题存在，就目前实务界反映较多的来看，其中之一是如何照顾到企业产权交易的自身特点。从国有产权交易的监管来看，过分强调了对交易价格监管和公开性，但是企业产权交易在很多时候有保密性的需求，进场交易必须将整个交易过程公开化，如何照顾到这种需求似乎应当予以考虑，不能为了监管而一味强调公开性背离了产权交易的自身特点。二是交易无效问题。《办法》第三十二条规定了八种导致交易无效的情形。但是企业产权交易一旦完成，再行恢复原状，基本不可能，强行要求恢复原状，成本极大。因此，《办法》径行将诸多行为规定为无效情形不符合商法的鼓励交易原则，而且也极大地损害了经济效率。实际上在很多情况下，可以采取补正的手法，以补正交易的合法性和完备性。从另一个角度看，产权交易关系本质上是一种合同关系，应当适用《合同法》进行调整，我国合同法规定，对于合同无效的确认，应当由法律或行政法规进行，规章无权确认合同无效，因此，从立法法的角度看，《办法》第三十二条存在明显的越权。鉴于此，应当及时调整《办法》的规定，可以将无效要件的规定转变为可撤销的要件，这样一方面避免动辄导致交易无效，另一方面也不违反合同法的规定。
二、国有资产流失的法律质疑
近来发生的朗咸平现象再次凸现了国企改制中存在的国有资产流失的问题。国有资产流失确实是败坏国企改革名声的罪魁祸首，国务院国资委也公开承认国企改革过程中存在严重的国有资产流失问题。除了那些既得利益者之外，我想我们每一个人对通过各种手法侵吞国有资产的行为愤恨不已，实际上，这可能也正是朗咸平这么有市场的原因。国有资产流失一度甚至大有逆转国企改制方向的趋势。但是从法律的角度出发，我们不应当一味搞道德说教，而且应当慎思明辨，思考一下能否说一个行为出现了通常意义上的国有资产流失就是违法的，应当制止的？能否仅仅由于国企改革中存在国有资产流失现象来否定整个国企改革的方向？
我们稍做思考，便能发现，国有资产流失并不是一种法律的概念，更不是一个法律的标准，它只是一个现象，而且即便把国有资产流失当作对一种现象的描述，也是言语模糊的，不准确的。因为国有资产流失是一个非常复杂的过程，总体上看，我认为，可以分为交易性流失和体制性流失两种情况。所谓交易性流失就是因为在国有资产交易过程中，由于对国有资产低估、不评估、暗箱操作、巧取豪夺、腐败等违法违规行为，而导致的国有资产价值贬损，也是国有资产流转过程中产生的流失。而所谓的体制性流失，即因国企治理结构不健全、投资决策失误、管理混乱、经营亏损、监督不力、腐败、侵吞浪费等体制性因素引起国有资产损失或转移。体制性流失发生在非交易状态下。国有资产的体制性流失问题，是一个客观存在的现象，其中部分原因是由于我们的国有资产管理制度有问题，那么我们就应当改善我们的国有资产管理制度来防止这种流失。另一方面，我们更应当关注交易性流失，并把它还原成一个法律问题。从法律的角度讲，在交易过程中，通过种种操作手法致使国有资产的不正当贬损实际上是一个侵害国有资产的行为。国家是受害者，侵害者要么承担侵权责任，要么显失公平可以请求司法救济。但目前法律的缺陷在于救济的主体由谁承担存在缺位。即谁来行使追诉权，是原企业、上级主管部门？检查机关？实践中难以操作（如红狮改制案）。我们不应当从数据上计算一个操作过程中到底国有资产有没有少，少了多少，而是应当看这个过程中是否存在低估国有资产、违规定价等违法行为，如果因为这种违法的侵害行为导致国有资产价值的贬损，那么就构成国有资产侵权行为，就应当依照法律的既定规范追究行为人的侵权责任。只有通过立法上的事先防范和司法上的事后追究才能有效地打击非法侵吞国有资产行为，制止国有资产的交易性流失。数据计算加道德说教不仅于事无补，而且可能把我们引入误区，反而忽视了对侵权行为的法律责任的追究。
如何判断是否流失，应该是法律上的判断标准。从大的方面讲应从程序公正和结果公正来评判。只要是公平交易就不是流失，是否公平交易要看是否自我交易、角色错位，是否在平等自愿、没有利益冲突，讨价还价形成的市场竞争性就是合法的。发生争议应由司法最终解决。
三、管理层收购的存废的政策法律探讨
从国有企业目前的实际情况来看，由于历史和体制的原因，在很多国有企业内部存在严重的内部人控制问题。突出表现在企业的资产、运作等等基本掌握在以核心管理层为首的少数人手中。这些人是决定国有企业改制进程的重要力量。他们一方面有极大的动力促进国有企业按照经营人持大股的管理层收购方式进行改制；另一方面，如果企业的改制不符合他们的利益，他们也完全有能力阻止或妨碍改制的进行。应当说管理层收购对于打破国有企业的内部人控制来说是一个较好的制度安排，或者说是一种较好的妥协。另外，国有企业还存在一类所谓的“创业性企业”的问题。什么叫创业性的企业，就是这些企业是由于企业个别领导者的创业劳动发展壮大起来的。比如说柳传志对联想，张瑞敏对海尔，就是没有这样的人企业做不大。这样就要考虑控制权的稳定。有可能产权明晰的企业垮台了，就是控制权不稳定。一段时间内这类人员的存在对企业很有价值，所以管理层收购对于这种企业的改制又是非常必要的。
但是管理层收购确实存在着很多问题：有的自卖自买，暗箱操作；有的以国有产权或实物资产作为其融资的担保，将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业；有的损害投资人和企业职工的合法权益，引发了一些不稳定因素等。由此，国务院国资委对管理层收购采取了半封杀的策略。在我国目前情况下，国有及国有控股的大企业不宜实施管理层收购并控股。国有中小企业改制可以探索试行管理层收购或控股。国务院国资委的决策符合我国目前的情况。但从实践层面来看，也存在一些问题。比如如何界定所谓大企业与中小企业？我国法律、法规、规章等虽然经常采用中小企业的概念，但是至今没有看到对中小企业的一个明确界定。在规则缺位的情况下，显然这种认定权天然地落到国资委的范围内。这就将管理层收购的存废转化为国资委的一个行政决策问题。其中的弊端是显见的。
实际上，从实践层面看，管理层收购存在的最大问题就是融资或者由融资引发的问题。由于我国法律制度的限制，管理层很难进行大规模的融资以收购改制企业。但是我们不能因为管理层收购融资困难或融资存在引发风险的可能就否定管理层收购这种方式。从实践需要来看，管理层收购有它存在的必要性，这种必要性不因企业大小而不同。未来规范管理层收购的着力点应当放在规范融资和收购行为上，而不能采取传统的封杀办法。管理层收购的存废问题仍然是值得认真探讨的问题。
四、企业改制与劳动合同转换关系的法律辨析
劳动合同转变是国有企业改制中的一个重要环节。目前有许多做法，不论是职工分流或者进入改制企业，还是原来就是改制企业的，现在的做法都解除和重签劳动合同，支付职工经济补偿金。好处有利于改制企业重新就业，补偿金一定条件下可以折成企业股份，也有利于改制企业股份多元化。中国劳动社会保障体系尚不完备的情况下，分离出国企的职工，有利于改善国家和职工长期存在的这种无限期的劳动合同关系，为企业改制后规范创造条件，改制后的企业再解聘职工，根据员工改制后的工龄计算补偿金就可以了。
这是我们中国转轨过程中的特殊做法，而且这个问题有普遍化的趋势。因为经济补偿金涉及人数众多，数额巨大，已经严重影响了我国国有企业改制的顺利进行。因此，这个问题应当尽快从法律上予以澄清。国有企业改制到底应当不应当导致企业员工劳动合同的变更，应不应当支付经济补偿金，需要分不同情况处理。首先，企业股权的变化一般不导致企业员工劳动合同关系的变更。任何市场经济国家都不会因为股权变革解除合同，给经济补偿金再行雇佣，因为股权的变化和劳动关系的变化是两个法律关系。根据合同相对性原则，劳动合同是企业和员工之间的合同，而不是员工和股东之间的合同，企业股权发生变化，只是企业的股东和归属结构发生变化，但是企业作为一个民事主体，本身并没有任何实质性的改变，也就是说企业股权变化并不影响劳动合同关系。因此，在这种情况下，不发生企业劳动合同的变更问题。但是这仅就一般原则而言，由于我国国有企业的特殊性质，国有企业如果因为改制导致性质发生变化，成为非国有或国有控股企业，那么应当对劳动合同进行调整，并对员工进行补偿。原因在于，传统的国有企业对员工承载着很多社会福利功能，国有企业的发展在一定程度上也是牺牲员工的积累为代价的，企业改制后，如果企业性质发生改变，那么这部分积累就应当以经济补偿金的形式对企业作出贡献的员工进行返还，否则是不公平的。此外，在国有企业因为改制而发生主体变更情况下，除因为企业性质发生变化外，一般是进行劳动合同的重签，这实际上属于合同法上合同主体更替问题，仅是劳动合同一方的主体地位为其他主体替代，相应的权利义务全部转移给继替方，这种情况下也不发生支付经济补偿金的问题。
这一问题也引出前几年已经改制的企业，包括院所改制，中外合资企业中，中方控股的企业转变为非国有控股的企业的情况。职工是否要求经济补偿金的追索权的问题？在国有企业主辅分离改制过程中，根据859号文件，企业可以给员工有效补偿。但是859号文件之前，有些企业改制，如果是中外合资的，是外方控股，那你当时也没有这个支付补偿金的文件这个精神。或者如果说当时是中方控股，但是后来外方扩大股权，中方变成低于50％的股东，这种情况下，是不是要给中方的经理和企业职工补偿金呢？相应的问题就都提出来了。尤其是一些院所改制，院所改制有院所改制的文件，有些院所改制变成公司制，由科研院所事业单位变成企业，变成企业公司制以后，一个补偿金问题没有解决，或者解决的不充分，没有完全按照这样的做法，还有没有考虑离退休职工的社保补差的问题，这个会带给新的转制以后的企业。如果新的企业发展方向看好的，企业可以续他的这些社会保障，如果他出现了严重的亏损问题甚至破产了，这些问题都没有安排，会造成一些社会上的问题。
从法律上看，仍然应当以国有和非国有为标准。如果企业改制导致企业性质由国有或国有控股转变为非国有或国有控股，那么就应当承认对职工的补偿问题，特别是对已经离退休职工的社保补差问题。但是，这样以来必然对改制后的企业造成很大冲击，特别是一些经营状况不太好的企业，冲击就更大，而且协调不好，容易引发社会矛盾。但是，无论如何，我们应当尽快从法律上明确这一问题，不能将追索权长期置于效力未定状态。对于此问题，从法律上可以采取多种方式灵活处理。从政策上，国家也可以采取优惠措施，鼓励有条件的企业主动补偿和填补社保差；对于困难企业，也应当通过国家补贴的方式积极妥善解决这一问题。
五、经济补偿标准问题
根据先行的《劳动法》和其他一些配套规定，国有企业改制中，解除劳动关系经济补偿金的计算，根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，工业时间不满一年，按一年发给经济补偿金。但是其它两个文件的解释有些区别。与这个比较接近的是劳动部94年481号文件规定，该文件规定补偿金最多不能超过12个月，对经济补偿金按照所在企业平均工资和个人工资就高不就低的原则。在859号文件里配套处理劳动关系的文件，也是劳动部的规定，对从其它国有单位包括国家机关，事业单位和国有企业调入本单位的职工，在国有单位的工龄可以进入本单位工龄，这有连续计算，不在本公司，原来在国有单位也可以连续计算。而且这个文件没有提及最高12个月的限制，但是提到计发工资标准给出高限，是职工月平均工资超过企业月平均工资三倍以上，按不高于企业平均工资三倍以上，企业经营管理人员也按照上述执行。还有不明确的，这个企业平均工资或者职工的平均工资是什么概念？是指它的实际收入，还是指基本工资，因为档案里有一个基本工资，你有基本工资还有一个比例，你还有一个奖金，那你这个月平均工资是不是包括奖金？还有各种补贴，所以这里面规定的不太具体，而且现在实际的情况往往在实际的操作当中，会出现补偿金差别可能很大，而且也不平衡，比如一些富余人员在所在企业的差异比较大，有些企业是亏损的，那么这个补偿金就很少，尽可能的少。但是有些效益比较好的企业，补偿金可能一个人可以高达十万，数十万。那么这里面的文件都没有明确的规定，而且有一个高限。一些职工在集团内多个企业就业，集团内的企业经营也不一样，你从好的企业由于工作需要调到差的企业，你到这儿正好赶上改制，那就算吃亏了，这个是从经济补偿金算，如果经营不好的企业，放到一个经营好的企业，刚来没几天改制了，你得到的经济补偿金是不是比原来效益不好的企业多？问题出在两个方面，一个现行政策考虑国有企业中，虽然考虑到国有企业职工的弱势群体，相对还算宽松一些，而且企业效益差的职工应该按照这个文件得到相应的补偿，但是这个补偿金额有限。第二个，现行政策仅是针对改制出台，没有过多考虑与一般保障制度衔接的问题，因此高效益企业的管理者有可能得到高补偿被拒之，现在这个改制，你因为支付补偿金解除劳动合同，高管人员和职工都要拿到补偿金，然后进入新的企业，进入新企业以后，高管人员可能就持股了，职工有的持股，有的就是雇员，拿现金就可以了，有的就离开了，离职了。中国这种情况下拿到补偿金以后要留到改制以后的企业，实际并不是真的离职。建议区别对待，保低限高，严格管理等原则完善有关政策，经济补偿一定范围内可以统筹平衡，一个企业集团下面若干企业需要改制，困难的支付不起，应该在集团内部统筹平衡。而且应该加强劳动和社保的登记管理，防止出现漏洞。
六、存续分立式改制中产生的国有存续企业问题
20世纪90年代中后期，一批特大型中央企业（集团）开展了重组改制和境外上市的有关工作。它们无一例外地采用了存续分立式的改制方案，形成了资产规模巨大、人员数量众多、历史遗留问题多且矛盾复杂的国有存续企业。
存续分立式改制方案的设计初衷如下：（1）实施第一次重组，将可能降低对投资者吸引力、运营绩效相对差的资产以及在短时期内难以顺利履行上市前必要程序的资产剥离出去；（2）优质资产上市融资，并将上市后募集资金用于企业扩大再生产及滚动发展；（3）将国有股本从上市公司优质资产高效运营过程中获取的收益，用于对存续企业的注资、改造和重组；（4）选择有条件的其他国有资产或存续资产进行二次、三次重组上市；（5）将增资扩股后募集资金用于上市公司持续运营及其他资产重组活；（6）循环往复，形成相对完整、高效运作的融资机制（见图1）。
存续企业的存在是存续分立改制（分拆改制）模式所遗留下来的问题，在一些大型国有企业的改制过程中所产生的存续企业问题已经积累到了相当严重的程度。存续企业自身根本无法实现正常经营，而且上市公司利用股市融资反哺存续公司也存在诸多法律问题。要解决这种路线错误，根本上当然应当从路线纠偏上入手，尽量避免国有企业继续沿用分拆改制模式，促进整体改制的全面实施。目前，我国还有相当的企业试图采用分立方式进行改制上市，包括已经进行的和目前正在进行的金融企业的改制仍然可以看到这种改制模式的存在。除此之外，目前国务院国资委力行的主辅分离改制也在相当程度上加剧了存续企业问题。应当说，如何避免存续企业的出现和问题的扩大化，是国有企业改制中应当妥善处理的一个重大问题。对于当前已经存在的存续企业如何进行化解，也是一个重大的法律问题。其中利益关系和法律关系都非常复杂。但一个共同点就是比如存在权利义务的不匹配问题。也就是说，存续企业在改制过程中承担了过多的企业债务等，但是并没有实质性资产的进入，而且往往还伴随着对企业职工的欠债问题。最高人民法院颁布的审理国企改制纠纷案件的司法解释确立了对改制后企业的追索权原则来解决这一问题。但是这一处理原则也是有问题的。一是追索权的存在使得法律关系的稳定性得不到保障，对于新进入的股东也不公平，妨碍国企改制的进行；第二这虽然一定程度上照顾了存续企业职工的利益，但是却可能严重妨害改制后企业的运行，严重的可能造成社会矛盾。而且也并不能真正实现对存续企业职工的保护。妥善的解决方法是，应当理顺其中的法律关系，明确各方主体的权利义务，附之国家优惠措施和支持等，综合调整利益分配关系来解决。
李寿双
第二篇：国有企业改制法律问题分析
一、主体
二、对象
三、方法
1、资产转让拍卖
2、营业转让 分拆
3、不分存量分增量4、5、6、，产权转让，程序性要求
1、清算评估债权债务清理，资产清单，会计帐簿，股东会议记录，董事会议记录。
2、拍卖公告
3、公告期限
4、拍卖
5、资产移交
6、企业注册登记变更
上市公司，股权转移
四、路经核心，定价机制
五、，对员工利益的保护。
六、对高级管理层利益的保护。
在完全的市场条件下，高级管理层是不接受劳动法的保护的，高级管理层应该受契约法的保护，绩效工资，层级制契约和平权新契约的划分。
《产权经济学---一种关于比较体制的理论》经济科学出版社1999年3月第一版南斯拉夫斯韦托扎尔。平乔维奇 著作
《企业所有权论》 亨利 汉斯曼 著作于静翻译中国政法法学出版社 2001年4月第一版。
《中国股份合作经济--理论与对策》王天义杨欢亮乔传福著，企业管理出版社 1997年6月第一版
第三篇：国有企业改制专项法律业务操作规范
国有企业改制专项法律业务操作规范
第一章 总则
第一条 为规范国有企业改制专项业务的操作，确保为国有企业改革提供法律服务的质量和效率，依据国家有关法律规定以及国有资产监督管理部门规定，根据《律师为国有企业改革提供法律服务操作指引》，结合本所有关规章和国有企业改制专项业务实践，制定本操作规范。
本所律师承办国有企业改制专项业务的，必须按照本操作规范执行。
第二条 本操作规范所称国有企业改制，是指根据国家有关政策和法律，以产权制度改革为核心，以建立现代企业制度为目的，以公司制改建为主要形式，通过资产出售、产权转让、资产重组、依法破产等方法，对国有企业进行的旨在实现国有资本战略性调整的一系列改革行为。
本操作规范所称专项法律业务，特指本所律师围绕国有企业改制，向参与改制的各方当事人提供的各项专业法律服务业务；主要包括进行与国有企业改制有关的法律事实调查、提供债权债务的法律定性分析以及处置方案、出具产权转让法律意见书、拟定资产处置重组方案、指导改制操作程序、出具改制方案法律意见书、规范和调整企业与职工劳动关系、企业公司制改建等业务。
第三条 办理国有企业改制专项法律业务，应当围绕改制方案可行、操作程序合法、改制成本合理、职工安置得当等四个关键问题，坚持依法维护国企改制参与主体各方合法权益的原则，坚持确保国有资产保殖增殖的原则，坚持维护社会稳定的原则，坚持促进企业发展的原则，认真作好每项服务业务。
第四条 办理国有企业改制专项业务，应当严格遵守和执行国家的法律法规和政策、严格遵守律师职业道德和执业规范，诚实守信、勤勉敬业，尽职尽责，确保改制成果依法受到保护。
第五条
办理国有企业改制专项业务，应当坚持保密原则，对国有企业改制业务中所知悉的企业商业秘密，不得向外界泄露。
第二章 业务受理
第六条 国有企业改制专项法律业务实行统一收案制度，严格按照本所收案制度执行，本所律师不得私自收案或变相私自收案。
第七条 国有企业改制专项法律业务实行集体受理制度，一般的单项的业务采取主协办律师形式，多项的复杂的业务采取律师团形式；本所律师不得个人独自承办此类业务。
第八条 主协办律师以及律师团成员的确定，坚持尊重委托人意愿的原则，委托人有指定的，根据该指定确定；委托人没有指定的，由主办律师或律师团首席律师从本所国有企业改制专项业务律师名单中选择确定。
第九条 受理国有企业改制专项法律业务，应与聘请纺签订专项法律服务合同，合同应明确律师提供法律服务的方式和范围，以及双方的权利与义务。
第三章 一般操作规范 第一节 接受委托，尽职调查
第十条 专项法律服务合同签订后，主办律师应当首先主持对与业务有关的法律事实进行必要的调查，主要包括：
（一）拟改制企业基本状况调查 包括企业成立时间、变更登记情况、子公司情况、注册资金情况、经营范围情况、职工结构情况等与改制业务相关的各项基本情况；
（二）拟改制企业资产产权状况法律调查
包括企业（含子公司）资产状况、经营性资产和非经营性资产结构情况、企业主辅分离情况、产权界定和归属情况、产权争议情况、企业对外投资情况等等与产权转让和资产重组有关的各项法律事实情况；
（三）拟改制企业债权债务情况法律调查
包括企业合同管理情况、债权保全情况、债务处理情况、未决的诉讼仲裁案件情况等等；
（四）拟参与企业改制各方主体资格情况法律调查
（五）其他与承办业务有关的法律事实调查
第二节 拟定改制方案
第十一条
根据国家的法律法规、地方有关改制政策并结合改制企业的实际情况，综合政府和主管部门、企业经营管理者和广大职工的利益，合理地运用法律、财务等处理方法，拟定兼顾各方利益、有利于企业的长远发展、符合现代企业制度要求的改制方案。
第十二条
拟定改制方案过程中，应注意妥善处理改制方案中所涉及的各种法律问题。在改制方案的确定上，对方案涉及内容的可行性、合法性进行深入论证，选择确定一个符合法律规定和自身实际情况的最佳方案。
第十三条 企业改制方案的内容应当包括：
（一）企业基本情况及投资各方的基本情况；
（二）企业改制的必要性和总体思路；
（三）企业改制的工作目标、实施步骤和具体措施；
（四）资产评估、债权保全和债务的处置、资产处置方式；
（五）新公司股权结构设置、股金筹集方式、出资情况；
（六）员工身份置换及补偿金或安置费用的支付；
（七）改制的重点、难点及其法律风险分析和提示；
（八）需要政府帮助协调解决的有关问题；
（九）其它需要报告或申请的内容。
第十四条
根据国家及地方有关主业、辅业的规定，协助作好主、辅业的界定以及主辅分离，制定主辅分离方案，优化资产结构。
第十五条 根据国家及地方的相关规定，协助改制企业作好分离学校、医院、幼儿园、食堂、车队等企业办社会职能。
第十六条 对资产拟采取的增量吸补、净资产分割、零资产或负资产出售、撤资租赁、债权转股权等资产重组方式进行法律分析和风险预测，拟定资产重组方案。
第十七条 拟定土地、房屋等固定资产以及商标、专利等知识产权的处置方案。
第十八条 做好从净资产中扣除和核销有关费用的统计安排工作，就扣除和核销费用问题出具实施方案。
第十九条 对于银行债务、一般债务、担保等有关债务的处置，作好与债权人的谈判，就债务的重组与处置出具法律方案。第二十条 对于评估机构无法确定的坏帐损失、债权投资损失、存货、固定资产、在建工程损失出具法律意见书，做好资产损失的申报与核销工作，出具清结方案。
第二十一条 对不能作为资产损失的债权，帮助改制企业作好债权的保全与追索，出具保全方案。
第二十二条
根据改制企业的资产规模、人员数量、发展需要等因素，确定公司制改制的组织形式，设计符合改制企业自身需要的股权设置方案。根据企业改制过程中的股份发行、股权置换、增资扩股、整合重组做好相应的法律准备。
第二十三条 股权设置方案包括如下内容：
（一）就改制后新公司的股权结构和现资方式进行法律分析，确定最佳方案；
（二）就各股东的持股比例进行筹划和安排，确定持股比例方案；
（三）就股权交易形式及优惠提供法律分析方案；
（四）管理层股权配置方案以及经理层融资收购的选择与确定；
（五）设计职工持股方案，就资金来源、授予对象、授予条件、分配比例、载体选择、股权管理、交易方式、职工参与机制等问题进行法律分析，出具法律方案；
（六）根据实际情况设计创业贡献奖励折股、管理贡献奖励折股、科技贡献奖励折股等折股方案。
第二十四条 企业人员安置补偿方案应当包括如下内容：
（一）改制企业与现有职工劳动关系的解除和变更，针对职工身份置换设计方案；
（二）就职工经济补偿的内容、补偿标准、资金来源、支付方式等设计实施方案；
（三）就在职人员的重组以及分流、离退休人员的安排，设计企业人员安置重组方案；
（四）依据劳动、保险等法律、法规和现行政策的规定，为企业职工社会保险的办理提供法律依据，就养老、医疗、失业保险的接续与变更出具法律咨询意见；
（五）对劳模、中高级职称职工、孕产女职工、伤残职工、职工遗属、精神病患者等特殊群体的补偿与安置出具法律方案。
第三节 为改制企业资产评估、产权界定提供法律意见
第二十五条
律师根据对改制企业资产的调查情况，对企业资产进行法律上的分析，以确定企业资产的存续状态。调查事项主要包括：
1、固定资产方面，律师应重点查明：资产来源是否合法，实物与价值是否相符，设备、交通、办公等资产有无证明文件，房屋等建筑有无产权证，有无违法违章建筑，有无权属争议，有无抵押、有无被有关部门查封或采取保全措施，有无非经营性资产，企业中非经营性资产的数量、种类，是否要剥离等；
2、流动资产方面，律师应重点查明：资产的真实性，货款回收有无法律障碍，存货的变现能力以及有无质量瑕疵；
3、长期投资方面，律师应重点查明：资产投向是否合法，投资的方式是否合法，是否有法律和合同依据，是否属国家审批项目，投资是否能够获得收益和回收；
4、无形资产方面，律师应重点查明：无形资产名称、种类、数量和存在方式，无形资产产权归属，是否有合法的产权证明，是否进行过评估等；
5、土地使用权方面，律师应重点查明：企业土地使用权属性质，有无土地使用权证书，是出让还是划拨或租赁等其他形式，是否支付了土地出让金，土地使用期限，土地用途是否与改制企业相符，有无权属争议，有无抵押、有无作价入股、有无被有关部门查封或采取保全措施等，改制企业土地用途是否符合现行规划要求；
6、债务、债权的核减与确定方面，律师应重点查明：企业债权、债务是否真实、合法，债权和债务是否在法律保护范围内，是否已过诉讼时效，企业合同的签订是否有效，履行情况如何，是否有违约或将来违约的事实，企业有无对外担保及合同文件，是否在法律保护范围内，有无可能承担责任，企业有无正在进行的诉讼和仲裁及行政处罚情况及将来可能涉诉或仲裁的事实，律师应当依据以上查清的事实为企业提供切实可行的债务重组方式（货款改投资、直接融资、债权转股权、股份合作等）；
7、出资人出资方面，律师应重点查明：谁是出资人，出资人身份是否合法，有无名义出资人与实际现资人不符的情况，出资是否真实、到位、合法，出资人的出资、数额和比例证明，出资人的出资方式是现金、实物还是土地使用权、工业产权或其他资产（如股权、债权），涉及办理产权过户的是否办理了过户手续；
8、改制企业员工状况方面，律师应重点查明：公司员工构成（高管人员、中层管理人员和一般员工，以及内退人员），各类人员的薪酬、待遇、福利情况（包含保险金及其他福利）及有无欠付情况，各类员工的工作年限和劳动合同的签订和履行情况，有无员工出资或持股等。
第二十六条 律师应对改制企业资产的真实性、合法性和有效性进行审查，审查可以通过以下几种方式进行：
1、对企业的历史文件进行审查，包括工商登记、备案资料，财务会计帐目和审计报告，税务报告，政府有关文件等；
2、根据企业有关人员的陈述并对应企业有关的法律文件进行审查；
3、对企业近年签订的合同进行审查；
4、对技术或实物出资的，应对实物的物理状态、原始发票、运输单据、抵押情况以及中介机构的评估和验资报告进行审查，以确定资产出资人；
5、其他适合改制企业的方式。
第二十七条 律师应当协助企业做好改制中的资产剥离工作；主辅业分离、企业办社会职能分离等。
第二十八条 律师可以应改制企业的要求按照《国有资产评估管理办法》及其实施细则的规定对有异议的国有资产评估机构出具的资产评估报告进行合法性审查。
第二十九条 律师对改制企业产权依法审查后，根据企业的资产状况，出具产权界定法律咨询意见。
第四节 协助改制企业进行法律和政策辅导
第三十条 律师应当根据改制企业的不同改制形式，提供相应的法律服务。第三十一条 律师对改制企业进行法律政策辅导的内容分为以下几方面： 产权界定、产权交易、员工身份置换和经济补偿、债权债务的清理、现代企业制度的建立
第三十二条 律师提供法律和政策辅导，可以是应改制企业要求或根据安排出席改制动员大会对有关的法律问题提出意见，也可以采取为企业和员工开展专题法律、政策讲座和法律咨询等形式。第三十三条 律师应对所提供的法律文件和有关规定的适用情况及应注意的问题及时告知改制企业，保证所提供的法律文件对改制企业适用过程中的有效性。
第三十四条 涉财务、政策等专业问题，律师可协助企业邀请有关方面的专家，对改制中涉及的专业问题予以讲解。
第三十五条 律师根据受托企业的实际情况，结合有关的法律、法规和政策规定，对企业改制的可行性进行法律上的分析论证，并协助企业制订改制报批方案
第五节 指导见证职代会审议通过改制方案
第三十六条 律师可以受改制企业委托见证职代会审议、通过改制方案的过程。
第三十七条 律师可以就职代会召开过程中的法律问题进行现场解答和咨询。
第三十八条 律师应当根据改制企业提供的与会人员名单审查参加职代会人员的身份，依法核实参加人数，就召开的条件、议事程序等问题的合法性、真实性进行见证，并出具书面律师见证笔录。
第三十九条 律师应依法审查职工会通过的改制方案的决议，出具律师见证书。
律师见证书包括以下内容：
企业的基本情况、见证事项、见证材料、法律依据、见证结论。
第四十条 企业改制方案、职代会（股东会）会议纪要应作为见证书的重要附件。
第六节 出具法律意见书
第四十一条
律师只对改制企业及各相关部门提供的文件、合同等书面材料的合法、合规性问题进行形式审查；对企业改制的重大业务活动中存在的法律问题和可能引发的法律风险，应当依据现行法律、法规，从民事法律行为的主体、内容和形式的合法性方面进行审查。
第四十二条 法律意见书要载明接受改制企业委托的事实、出具法律意见所依据的法律法规、所审查的由改制企业提供的文件、具体的审查意见以及法律风险提示。
第四十三条 律师应当对企业整体改制方案的设计和可行性进行综合法律评估，就改制方案是否符合投资各方的初衷和主旨，是否符合国家的法律、法规和改制政策出具综合的法律意见书。
律师就企业改制方案出具的法律意见书，应当包括以下内容：
（一）企业改制的合法性；
（二）改制方案的合法性、完整性；
（三）职代会（股东会）决议的真实性、合法性；
（四）抵押权人、债权金融机构书面同意的相关债权债务协议的真实性、合法性；
(五)改制后新公司对职工安置计划的合法性；
(六)改制后新公司章程及发展规划的合法性。
第四十八条 根据《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十八条的规定，律师应当对改制企业国有产权转让出具法律意见书。
律师就国有产权转让出具的法律意见书应当包括以下内容：
(一)转让标的企业国有产权的基本情况；
(二)伞业国有产权转让方案的合法性；
(三)投资者的合法性及其资信情况以及可能存在的法律风险；
(四)职工安置方案的合法性；
(五)转让标的企业涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理的合法性；
(六)企业国有产权转让收益处置方案的合法性；
(七)企业国有产权转让公告披露的主要内容是否真实。
第四十九条 律师可以接受改制企业或有关部门的委托，就委托的事项出
具符合法律、法规要求的专项或单项法律意见书。
律师可以就以下事项出具法律意见书：
(一)产权界定；
(二)资产重组、债务重组、股权重组方案；
(三)企业员工身份置换方案；
(四)改制整体方案；
(五)公司法人治理结构；
(六)改制企业委托的需要出具法律意见的其他事项。
第五十条 承办律师应认真审查委托人提供的各类材料，并在法律意见书中详细列明，如因委托人提供的材料不真实或缺漏，导致律师得出错误意见，以致决策失误，给企业造成社会重大影响或经济损失的，律师事务所不承担任何责任。
第七节 协助企业审查．申报材料
第五十一条 改制企业申报的材料包括：
(一)改制申请报告(如有主管部门，经主管部门审核后上报)；
(二)职代会(股东会)决议；
(三)改制方案(包括企业基本情况，财务审计报告、改制计划、国有资
产处置，土地资产处置，股权设置、职工安置方案、职工建立新型劳动关系和接续社会保险关系、改制方案的可行性、改制后企业的发展规划、改制工作的组织领导和时间安排等)；
(四)改制后的公司章程(草案)；
(五)资产评估报告；
(六)银行同意改制中债权保全方案的意见书；
(七)律师事务所出具的法律意见书；
(八)其他需要提交的材料。
第五十二条 律师应审查上述申报材料的完整性、合法性。在审查过程中应以企业的意见为主导，积极协助配合，及时与有关部门沟通，协助企业顺利，通过改制方案的会审和审批。
第三章 企业改制方案实施过程中律师的工作
第一节 起草，审查合同，协议等法律文书
第五十三条 律师可以协助改制企业起草或审查在企业改制方案实施过程中所需的合同、协议及相关的法律文书，包括但不限于：
解除劳动合同协议、经济补偿金支付方式协议、国有资产(股权)转让协议、特许经营合同、国有土地使用权租赁合同、国有土地使用权出让合同、国有产权转让披露信息、国有产权转让法律意见书。
律师为改制企业起草或审查上述合同、协议及相关法律文件时，应当详细调查起草或审查文件所需的有关背景信息。
第五十四条 律师可以为改制企业起单和审查《企业国有产权转让合同》。
企业国有产权转让合同应当包括以下内容：
(一)转让与受让双方的名称与住所；
(二)转让标的企业国有产权的基本情况；
(三)转让标的企业涉及的职工安置方案(如转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，在同等条件下对转让标的企业职工的优先安置方案)；
(四)转让标的企业涉及的债权、债务处理方案；
(五)转让方式、转让价格、价款支付时间和方式及付款条件
(六)产权交割事项；
(七)转让涉及的有关税费负担；
(八)合同争议的解决方式；
(九)合同各方的违约责任；
(十)合同变更和解除的条件；
(十一)如转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的转让方应当
与受让方协商提出企业重组方案；
(十二)转让和受让双方认为必要的其他条款。
第五十五条 律师起草和审查的《解除劳动合同协议书》应当包括以下内容：
(一)当事人双方名称、住所；
(二)双方因企业改制解除原劳动合同的意思表示；
(三)解除劳动合同的经济补偿金；
(四)社会保险的交纳情况；
(五)分流方式；
(六)其他约定。
第五十六条 律师起草和审查的《经济补偿金支付方式协议》应当包括以 下内容：
(一)经济补偿金的数额；
(二)经济补偿金的支付方式；
(三)转为债权的，应对企业还债的时间、方式、利息做出约定；
(四)转为股权的，对收益权的分配，表决的方式、股权交易作出约定；
(五)采取现金一次性支付的，对支付的时间作出约定；
(六)其他约定事项。
第五十七条 律师参与公共行业改制的，应当根据具体情况起草和审查政
府与经营者签订特许经营合同，特许经营合同一般应包含以下内容：
(一)特许经营的内容、范围：
(二)特许经营的有效期限：
(三)提供产品或月良务的质量标准；
(四)提供产品或月良务的价格或收费标准；
(五)双方的权利义务；
(六)资产管理制度；
(七)经营者的履约担保；
(八)经营权的终止与变更；
(九)监督机制；
(十)违约责任。
第五十八条 企业改制后对原国企占用的国有土地进行租赁的，律师应当起草为企业与土地管理部门签订的《国有土地使用权租赁合同》，土地租赁合同应当包含以下内容：
(一)当事人名称、住所；(二)租赁土地的数量及范围、用途；
(三)租赁年限；
(四)租金及交纳方式；
(五)双方的权利义务；
(六)合同的变更、解除和终止；
(七)违约责任；
(八)其他约定事项。
第五十九条 改制后将原国企划拨的土地折为国有资产的，律师可以起草企业与土地管理部门签订的《土地使用权出让合同》，土地使用权出让合同应当包含以下内容：
(一)出让人与受让人的名称、住所；
(二)出让的国有土地位置、编号、总面积、四至；
(三)土地出让金的交纳数额及方式；
(四)土地出让的用途；
(五)土地出让年限；
(六)土地使用权登记；
(七)土地使用权的转让、出租、抵押；
(八)期限届满后的处理；
(九)不可抗力的约定；
(十)违约责任；
(十一)其他约定事项。
第二节 审查投资人的资格及资信状况
第六十条 律师应当按照《企业国有产权转让管理暂行办法》、《利用外资改组国有企业暂行规定》、《河北省利用外资改组国有企业实施办法》、《河北省利用外资改组国有企业工作程序》等规定，严格审查企业国有资产的受让方的资格，对其资信状况进行调查。
第六十一条 对于受让方为境外或我国港澳台地区的企业或个人，律师应当审查其是否具备下列条件：
(一)具有被改组企业所需的经营资质和技术水平；
(二)具有良好的商业信誉和管理能力、经营者素质；
(三)具有良好的财务状况、付款保障和经济实力。
要求外国投资者提供其基本情况的证明文件，包括但不限于：
(一)营业执照或者本人合法身份证明；
(二)法定验资机构出具的资信能力证明；
(三)经注册会计师审计的最近三年的财务报告；
(四)在中国境内拥有实际控制权的同行业企业产品或服务的市场占有率。
(五)改制方要求说明的其他重要事项。
第六十二条 律师对受让方为国内私营企业、自然人的，应当注意审查其是否具备以下条件：
(一)具有良好的财务状况和支付能力； ：
(二)具有良好的商业信用；
(三)受让方为自然人的，应当具有完全民事行为能力；
(四)国家法律、行政法规规定的其他条件。
要求投资者提供其基本情况，包括但不限于：
(一)营业执照或者本人合法身份证明；
(二)法定验资机构出具的资信能力证明；
(三)经注册会计师审计的最近三年的财务报告；
(四)企业创办以来的纳税记录；
(五)企业现有的各项规章制度、管理文件；
(六)改制方要求说明的其他重要事项。
第六十三条 律师在进行尽职调查过程中，可采用以下方式进行调查：
1、投资人提供；
2、工商登记查询；
3、实地考察；
4、通过有关机关和专业人事进行查询。
第六十四条 律师在调查完毕后，应当按照调查所得的资料，根据有关法律规定进行分析与总结，并向委托人提供资信调查报告。
第三节 保障产权交易合法性
第六十五条 律师在起草企业国有产权转让合同时应当审查转让的企业国有产权权属是否清晰，权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。被设置为担保物权的企业国有产权转让，应当通知抵押权人并告知受让人已经抵押的情况。
第六十六条 律师对企业国有产权转让应当注意是否按照《企业国有产权转让管理暂行办法》和《河北省企业国有资产产权转让管理暂行条例》及其实施细则规定的程序进行。
第六十七条 律师可以协助委托人选择符合法律要求的产权交易机构，该产权交易机构应当符合以下要求：
1、遵守国家有关法律、行政法规、规章以及企业国有产权交易的政策规定；
2、履行产权交易机构的职责，严格审查企业国有产权交易主体的资格和条件；
3，按照国家有关规定公开披露产权交易信息，并能够定期向国有资产监督管理机构报告企业国有产权交易情况；
4、具备相应的交易场所、信息发布渠道和专业人员，能够满足企业国有产权交易活动的需要；
5、产权交易操作规范，连续5年没有将企业国有产权拆细后连续交易行为以及其他违法、违规记录。
第六十八条 企业国有产权在转让前，律师应当协助企业将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。
企业国有产权转让信息披露应当包括以下内容：
(一)转让标的基本情况；
(二)转让标的企业的产权构成情况；
(三)产权转让行为的内部决策及批准情况；
(四)转让标的企业近期经审计的主要财务指标数据；
(五)转让标的企业资产评估核准或者备案情况；
(六)受让方应当具备的基本条件；
(七)其他需披露的事项。
第六十九条 律师可以协助企业起草企业国有产权转让方案，转让方案中应载明下列内容：
1、转让标的国有产权的基本情况；
2、企业国有产权转让行为的有关论证情况；
3、转让标的企业涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理方案；
4、企业国有产权转让收益处置方案；
5-、企业国有产权转让公告的主要内容。
转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当附送经债权金融机构书面同意的相关债权债务协议、职工代表大会审议职工安置方案的决议。
第七十条 律师可以协助委托人准备向国有资产监督管理机构报批所需的文件和材料，因转让使转让方不再拥有控股地位的，还应当报本级人民政府批准，需准备的材料包括：
1、转让企业国有产权的有关决议文件；
2、企业国有产权转让方案：
5、转让方和转让标的的企业国有资产产权登记证；
4、律师事务所出具的法律意见书；
5、受让方应当具备的基本条件；
6、批准机构要求的其他文件。
第四节 在职工安置及社会保障的落实中提供法律服务
第七十一条 律师在参与企业改制过程中，应当向委托人告知在企业改制中应当保障职工权益的法定事项。这些法定事项包括：
1、企业依法应当向职工支付的安置费；
2、企业依法应当向职工支付的经济补偿金；
3、企业对退休及内退职工的保障义务；
4、企业依法应当为职工办理的法定社会保险事项；
5、企业拖欠职工的集资款和工资；
第七十二条 律师可以协助企业对职工就实施企业改制方案进行宣传，并依法解答改制企业职工的咨询。
第七十三条 律师在起草或审查《解除劳动合同协议书》和《经济补偿金支付方式协议》过程中，对不符合法律法规及政策规定的，及时要求改制企业
予以纠正。
第七十四条 律师可以为企业与职工签{丁《经济补偿金支付方式协议》提供律师见证。
第七十五条 律师对未建立社会保险帐户及未足额交纳养老、失业、医疗保险金的企业，应当提请企业予以纠正。
第五节 代理诉讼和仲裁
第七十六条 律师在参与国有企业改制后，又就国有企业改制中的诉讼仲裁事项委托的，应当另行办理委托手续，签订委托代理合同。但另有约定的除外。
第七十七条 律师在参与企业改制中对企业涉诉的一般民事纠纷按照相关法律法规的规定代理诉讼或仲裁。
第七十八条 律师对以下平等民事主体间在企业改制中发生的民事纠纷案件《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》代理诉讼或仲裁。
(一)企业公司制改造中发生的民事纠纷；
(二)企业股份合作制改造中发生的民事纠纷；
(三)企业分立中发生的民事纠纷；
(四)企业债权转股权纠纷；
(五)企业出售合同纠纷；
(六)企业兼并合同纠纷；
(七)与企业改制相关的其他民事纠纷。
第四篇：国有企业三十年改制的政策实施历程
[整理]国有企业三十年改制的政策实施历程 作者：红色双头鹰
国企，国之重器。承担着国家经济建设及人民工作、生活权力的保障之责。以前，他被称作全民所有制国营企业，即全体中国人民都拥有其所有权，人民通过人民代表大会制委托国家为之经营。这三十年以来，在不断的对其进行修剪和换装之后，大部分的企业都消失掉了，是什么原因致使这些我们的父辈用自己的双手创建起来的巨轮一艘一艘的沉没于改革的大海中。就让我们把时间的坐标点拉回到那个“春天”的起点，重读这三十年以来的点点滴滴。
简政放权、减税让利
1978年10月，中共四川省委选择了不同行业的6家有代表性的企业进行扩大企业自主权的改革试点，逐户核定利润指标，规定当年增产增收目标，允许在年终完成计划以后提留少量利润用作企业基金和给职工发放奖金。1979年2月，中共四川省委决定将扩权试点的范围扩大到100家企业。
十一届三中全会的会议公报中明确指出，我国的经济管理体制的一个严重缺陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始于对国有企业进行扩权让利的改革试点，主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。
1979年7月，国务院正式发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》等5个扩权文件。这5个文件的主要内容包括：
（1）在完成国家计划的前提下，允许企业按照生产建设和市场需要制定补充计划，补充计划所生产的产品，企业可以按照国家定价自销；
（2）实行利润留成，企业有权自行安排使用利润留成建立的生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金；
（3）逐步提高固定资产折旧率和企业的留成比例；（4）企业有权向中央和地方有关部门申请出口自己生产的产品，并按国家规定获得外汇留成。
从1979年7月到1980年6月，根据统计，扩大企业自主权的试点已经扩大到占全国预算内工业产值60％、利润70％的6600多家国有大中型企业，其中上海、天津的试点企业利润达到80％以上，北京达到94％。
改革主持者们认为全民所有的国营企业同资本主义企业比不像“企业”，不是自己到市场上去自主经营、自找饭吃，而是企业吃国家的大锅饭、职工吃企业的大锅饭，必须改变这种状况。
1979年的放权让利和1958年的工业企业下放是有本质的不同的。1958年在工业企业下放的同时，大力推行工人民主管理，而1979年的放权让利同时大力推行厂长经理负责制。这实际是扩大厂长经理享有的特权，使企业经营管理人员在国营企业内部的公权力私有化，加大国营企业中存在的资本主义因素，破坏工人阶级在企业中的领导权。也就是说，国家把权力下放给企业，企业却把权力集中到了厂长经理手里。
放权让利以后，尽管多发了一些工资，但企业生产效率并没有明显提高，而且很快就出现了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病。到1980年底，中央政府决定“进一步调整国民经济”，国有企业也由进行“扩权”改革转向强化完成国家计划的“责任制”，这宣告了放权让利的失败。但是，放权让利中损害的“两参一改三结合”的工人民主管理制度并没有恢复。相反，1980年9月，胡耀邦对黑龙江省委书记李力安的一封信作了批示。信中提出对工业学大庆问题，要有一个明确的说法，以便统一大家的认识。1981年12月18日，中共中央转发国家经委党组《关于工业学大庆问题的报告》，事实上否定了大庆经验和“鞍钢宪法”，使在放权让利中扩大的厂长经理享有的特权得到了确认。
拨改贷
“拨改贷”即国家对基本建设投资拨款改为贷款的简称。1979年“拨改贷”首先在北京、上海、广东三个省市及纺织、轻工、旅游等行业试点。1980年国家又扩大基本建设投资拨款改为贷款的范围，规定凡是实行独立核算、有还贷能力的建设项目，都要进行“拨改贷”改革。1985年1月起，“拨改贷”在全国各行业全面推行。
原来国营企业的固定资产投资和经常性的流动资金都是经上级行政机关核定以后由财政拨给的。从1979年到1983年期间，国务院先后批转有关部门文件，规定财政不再给国营企业拨付固定资产投资和经常性流动资金，全由企业自己向银行贷款，并负责还本付息。与此同时，从1983年到1988年，国家规定对国营企业征收实现利润的55%的所得税，并且要求税后还贷。
这一政策实际上是要国营企业代替国家完全承担出资者的经济责任，国家成为既不出资、也不对投资后果承担责任的所有者。要企业有偿使用资金，却不考虑企业还贷的资金来源。不说企业经营并不都能赚钱，就算有了利润，先要缴55%的所得税以及其它种种上缴，过重的税收和上缴，使企业根本无法进行积累，无法归还银行本金。事实上大部分企业连利息也难以承担，只能靠再贷款来支付利息。借新债还老债，结果债务越积越多，终至不能自拔。
“拨改贷”对国营企业的影响是致命的。而国营企业高额负债不能偿还，使得大量银行贷款有去无回，形成大量的呆坏帐，银行的金融资产质量不断恶化。许多国营企业因为不能还贷，银行也不再肯贷款给他们，被逼到了死路之中。而那些不负责任的人们，却又以此来证明国营企业搞不好。最受苦的是工人阶级。许多企业出现了停产、半停产，大量工人下岗、领不到工资，生活陷入困境。
这种状况一直拖到1999年，在许多企业早已回天无术，而银行危机深重以后，才不得不采取“债转股”的办法，由财政从发行的特别国债中拨出资金，组建四个资产管理公司，分工收购、管理和处置几大银行的不良资产，把银行原来对企业的债权转变成为资产营理公司握有企业的投资股权，然后再由资产管理公司把握有的企业股权向社会押价拍卖。这样一番周转的结果：银行收回了不良资产；企业还掉了债务，却卖出了股权；社会资本从拍卖中以廉价占有了国有企业的股份，国家在资产管理公司押价拍卖企业股权中付出了一定的损失。总算把“拨改贷”所造成的具体困境在银行和一部分企业中解开了。但更根本的是整个国有企业经过这二十年的折腾消耗，早已大伤元气，许多已经无可挽回；而这些企业中的工人阶级早已吃尽苦头，许多人已经离厂失业。“拨改贷”也以策划者自认认识误区的一场严重失败而载入了改革的史册。
利改税
在“拨改贷”保持长期影响的情况下，1983、1984两年，国家又搞了两步“利改税”。
中共中央十一届三中全会以后，国务院在进行经济调整工作的同时，着手研究经济管理体制改革问题。在税制改革方面，确定对国营企业实行利改税，即由上交利润改为交纳税款，税后余利由企业自行支配。1981年，在总结若干地区试点经验的基础上，经过多次讨论，国务院批准了财政部《关于改革工商税制的设想》。同时，财政部先后在湖北、广西、上海、重庆等地进行了国营企业利改税的扩大试点工作。1982年12月，五届人大第五次会议通过的赵紫阳总理《关于第六个五年计划的报告》中指出：“今后三年内，对价格不作大的调整的情况下，应该改革税制，加快以税代利的步伐。”“这项改革需要分别不同情况，有步骤地进行。对国营大中型企业，要分两步走。”根据这个精神，从1983年开始，对国营企业实行了利改税的第一步改革。
我国于1983年6月1日推行第一步利改税。第一步利改税仍采用税利两种形式上交企业利润，按照国务院1983年4月24日批准颁发的《关于国营企业利改税试行办法》，开征国营企业所得税，对不同规模、行业的盈利企业采取不完全相同的办法：1．对有盈利的国营大中型企业，按55％的比例税率征收所得税，所得税后剩下的利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。2．对有盈利的小型企业，实行彻底的利改税，按照八级超额累进所得税税率征收所得税后，剩余利润归企业自行支配，由企业自负盈亏。大中型国营企业交纳所得税后的利润，除了企业的合理留利外，采取递增包干、定额包干、固定比例和调节税等多种形式上交国家。
1984年10月1日，在全国全面实施第二步利改税。主要内容是：在完善国营大中型企业所得税办法的基础上，取消其他税后利润上交办法，统一改征调节税；将原来的工商税一分为四，即分为产品税、增值税、营业税和盐税。第二步利改税，将国营企业应当上缴国家财政的收入，主要通过税收的形式上缴国家，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全的 “以税代利”。
在计划经济体制下，经营有利才上缴，多利多缴，少利少缴，无利不缴，国企运作的资金由国家统一调拨，作为经营者的国家是要承担经营风险的。而利改税后却是依法必须缴纳的。将投资收益变为强制性的税收，实际上把风险完全给了企业，国家从经营者转变成只有赢不能输的固定收益所有者。
利改税后企业的发展全部依赖“剩余利润”，企业必然要为争取更多的“剩余利润”而排斥一切非本单位的利益，包括国家的利益。所有的国营企业都以本单位的利益为中心，必然破坏国家计划、互挖墙角、增加内耗、降低整个国家的经济效率。
在两步“利改税”推行后，国营企业面临高利率和高税率双重压力下陷入了绝境，出现了全国国营企业实现利润连续22个月滑坡的局面，国有企业又在这方面遭受了一番伤害。“利改税”也因此以失败宣告终结。
厂长经理负责制
1984年10月20日中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中规定，企业实行厂长（经理）负责制。厂长(经理)负责制以厂长(经理)为企业生产经营活动的中心、由厂长(经理)统一领导企业生产行政工作，并对企业经营成果负完全责任的一种领导制度。在厂长(经理)负责制下，厂长全面领导企业的生产经营管理工作；依照国家的各项法律，法规，有权决定企业的生产经营计划、机构设置、人事任免，以及作出各项经营管理中的决策。厂长(经理)负责制的实行，变相的废除了改革开放前的党委集体领导下的分工负责制，厂党委书记、工会、国企职工都要接受工厂一人的管理、安排和调度。
厂长经理负责制推行以前厂长和工人既是管理者又是劳动者，在企业内部两者实际上是平等且相互监督的成员。工人通过参与班组、职工会议及提出合理化建议与厂领导形成互动。厂长没有克扣工人工资、开除工人的权力。企业实行的是党委集体领导下的分工负责制，党委、工会、职代会除了发挥管理职能，实际上还有民主监督职能。
厂长经理负责制推行以后，党委、工会、职工代表大会成为了一个摆设，时有厂长开除书记的现象存在。工人的福利待遇及工作饭碗系于厂长一人之手。在制度上，废除了工人参加厂内管理的“两参一改三结合”等上层与下层意见流动的机制，厂长集管理、生产、经营、采购、销售、人事等权力于一身；在思想上，消除掉到了以前工人敢在领导面前表达不同意见的主人意识，在厂长等领导面前唯唯诺诺，宣传部门也宣扬做好本职工作的意识，工人也就此只关心自己的工作，不再参与过问厂的发展。厂长借此选拔一些善于钻营和自己利益相联的人。在价格两轨下，厂长及提拔起来的企业各部门亲信利用手中的权力在市场销售过程中中饱私囊，这也为80年代中后期国企基层工人偷拿产品等小偷小摸行为奠定了思想基础。
《破产法》制定
1985至1986年间发生过急于要搞国有企业破产的问题。
改革开放以前，某个国有企业没有搞好，但只要它有搞好的必要，那就加强领导，进行整顿、改进。如果这已没存在的必要，就关停并转；生产资料、债权债务等由上级机关处置，职工另行安排工作。
改革开放以后，改革的主持者在国有企业无论如何都搞不好的总的观念影响下，认为许多企业都已应该淘汰出局，应该采用资本主义私有企业破产的办法来处理这些国有企业。当时我国还没有一部全面规范工业企业的完整法律，破产只是企业法制中的最后一个问题，应当先制定《工业企业法》，在此基础上再制订后为其子法的《企业破产法》。
而当时主持改革的领导人刻不容缓，先推动沈阳市制定了一个地方的行政法规，向五家企业发出破产的“黄牌警告”，并在一年后的1986年8月对沈阳防爆器械厂实行了破产。然后，急促全国人大常委会于1986年12月2日通过了《中华人民共和国企业破产法（试行）》。该法附加一条：《破产法》要等《工业企业法》实施三个月后才得试行。当时，《工业企业法》还没有讨论。一部已经最高立法机构通过的子法律要等尚未经最高立法机构讨论的主要法律生效三个月后再试行，这是中国立法史上仅有、世界立法史上少见的现象。
优化劳动组合及劳动合同制
我国从中华人民共和国成立到改革开放这个期间是经济迅速发展的时期，许多企业是新建的，生产、经营、规模都在发展之中，大多数干部、工人都是新上岗位，都很年轻，并无把企业人员经常大批精简出去的必要。加上中国劳动力多，当时的方针就是高就业、低分配，“三个人的饭五个人吃”，把劳动力培养储备在企业之中，这有利于社会的稳定，也有利于以后建设的需要。
另一方面，我国的《宪法》明确规定公民有劳动的权利和义务，国家应当通过各种途径为公民创造劳动就业条件。职工在企业中任职劳动以后领取的工资是他们自力更生创造的，是无可非议的。
改革的献策者们却从西方的观点看问题，认为资本办企业就是追求资本利润最大化，用人越少越好，劳动力成本越低越好；劳动力必须流动，必须让劳动者相互竞争，劳动者只有在随时面临丧失职业的压力之下才会诚实劳动，社会需要有一支失业的劳动后备军，用来压低市场的劳动力价格，以有利于企业和资本。
从1985年开始，北京、沈阳、青岛和株州四城市先后在部分企业进行优化劳动组合的试点。1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制度皆行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》等改革劳动制度的四个规定。
“优化劳动组合”的最主要之点就是企业的全体人员，从干部到工人，人人取消原有的职务、工资，摔掉“铁饭碗”；根据精简机构的要求，重新竞争上岗，优胜劣汰；分配拉开差距，奖勤罚懒。经过优化劳动组合，全国企业出现了一批富余人员。所谓富余人员大致有三种情况：一是精简机构，经过严格定编定员或是由生产调整而多余的人员；二是经过考试考核不合格者；三是老、弱、病、残不能顶岗者。
通过人人都同企业签订一份劳动合同，明确了职工与企业之间只是雇佣与被雇佣的契约关系，职工与企业的生产资料无关，职工的企业主人地位也就不复存在。在此基础上经过优化劳动组合，在岗的“铁饭碗”砸掉了；干部职工都能上能下、能进能出，一大批人下岗失业。
承包责任制 两步“利改税”失败以后，国企改革如何深化？再次成为人们关注的焦点。改革的献策者们认定是职工吃了企业的大锅饭，企业吃了国家的大锅饭，但从不说国家的“大锅饭”是企业上缴的，企业的“大锅饭”是职工创造的！国家固然怕企业搞不活，但同样怕拿不到企业的上缴。
在这样的制约下，从多种方案比较中，国家决定从1987年下半年起全面推行承包责任制。到当年年底，全国实行各种承包经营责任制的国营大中型工业企业已达到82%，国营大中型商业企业也达到60%以上。
在1988年2月27日国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、1988年4月13日《中华人民共和国全民所有制工业企业法》实施，制定了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，赋予企业十四项经营自主权。同时，随着指令性计划的减少和价格的不断放开，不少国有企业被推入了市场，按照市场法则进行经营。
企业承包经营责任制在“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则下，有多种多样的不同做法。从形式上看，它包括：（1）“上缴利润定额包干”；（2）“利润比例分成”；（3）“上缴利润递增包干”；（4）“亏损企业减亏包干”；（5）“两保一挂”，即保上缴税利、保技改项目，工资总额和实现税利挂钩。
承包制从1987年到1993年的几年间显露了许多弊端，主要是承包是有期限、有指标的，承包者个人只有在承包期内获利才可以多得，这就自然地使承包者只顾承包期的短期利益，普遍地出现扩大虚假利润，以达到增加承包者自身收入的目的。此外，拚设备、拚材料、拚能耗、拚人员以求利润最大化，也是众多承包企业的常见行为。
由于承包制存在无法克服的制度性缺陷，使承包制始终无法完善。急功近利的短期行为使企业越来越缺乏后劲。尽管改革献策者提出种种完善承包制的主张，却一无可取，完善承包制也因徒劳而告终。
利改税和承包经营实行以后，追求高利润，造成产能过剩，也为1988年到1993年，中国出现企业经济效益急剧下降和恶性通货膨胀的严重困境埋下了伏笔。
淡化还是强化工会之争
1988年7月，全国总工会为召开中国工会第十一次代表大会作准备，在湖南省张家界湖南省总工会疗养院召开全国工会理论政策研讨会。中央办公厅两位局级干部为了解情况，来参加会议。他俩在小组会讨论中发表意见，说是要淡化工人阶级，因为党是代表全国人民的，并且认为赫鲁晓夫的全民党、全民国家是有道理的。他们的发言使参加会议的许多工会同志吃惊，纷纷表示不同意见，也引发了一场争论。
事后全总领导报告了中央。中央书记处专门委托当时分管工会的中央书记处书记同志到全总十届十三次主席团会议上讲话说明：“工会的改革，是为了进一步完善社会主义民主政治建设。”他说：“我建议：‘淡化’这个热门话题就到此为止。” “一般说来，讲平等是没有错，宪法里已明确规定在法律面前人人平等。”“工会提出与政府的平等关系，是否意味着工会要有否决权或共决权呢！平等可以做各种各样的理解。政府做的决议我可以不同意，可以反对，甚至可以不执行，这样的平等行吗？我们认为，要从大局出发，目前提出与政府的平等关系不好，会带来不利的后果，会引起一系列连锁反应。从工会当前的现实情况出发，能够做到民主参与和社会监督，并在参与的内容和程序上制度化，就可以在国家和社会生活中发挥出自己应有的作用。”
“淡化工人阶级”、“淡化工会”之争，是工会演变中的一个重要信号。这个信号透射出当代中国工人社会地位已经并且还将发生变化的信息。
破三铁
1992年1月25日，劳动部、国务院生产办公室、国家体改委、人事部、全国总工会联合发出《关于深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度的意见》，指出：党的十一届三中全以来，企业劳动人事、工资分配、社会保险制度的改革取得了一定成效，但从整体上看，企业内部“铁交椅”、“铁饭碗”、“铁工资”弊端没有完全破除，影响了职工主人翁责任感和积极性的充分发挥。深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革，在企业内部真正形成“干部能上能下、职工能进能出、工资能升能降”的机制，成为当前转换企业经营机制的重要任务。国务院批转的《国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点》也指出：转换企业经营机制，建立能高能低的内部分配制度；打破“铁饭碗”，建立能进能出的劳动用工制度；打破“铁交椅”，建立能上能下的干部管理制度；建立企业内部多配和建设投资约束机制，不断完善激励机制和监督机制。根据这两个文件的精神，全国掀起了轰轰烈烈的“破三铁”运动。据统计，全国进行三项制度改革试点的企业达6万多户，涉及3000多万职工，占职工总数的30%。
对于在旧社会饱受失业、剥削之苦的广大工人来说，解放以后稳定的劳动工作岗位，公平而有保障的工资福利待遇，工人劳动被尊重的地位，没有后顾之忧，可以安安心心地为国家建设工作，艰苦朴素，齐心奋斗。现在突然全要破掉，实在毫无思想准备。许多主其事者却又气势汹汹，很不注意工人群众的实际难处和思想顾虑，有的地方甚至提出要“以三铁----铁心肠、铁手腕、铁办法来砸三铁---铁交椅、铁饭碗、铁工资”。
社会保障制度还远没有建立起来，对“优化组合”下来的大量富余人员，政府主观的政策是“以企业自我消化为主”。但企业本是因为全产经营状况不好，开工不足才产生富余人员，现在“优化”下来怎么能找到岗位？如何“自我消化”？政府还号召“大办第三产业”；第三产业必须消费需求旺盛才能兴隆，制造了大量失业又怎么能使第三产业发展起来？
简单粗暴，把工人群众逼得走投无路，激起了强烈的反抗。在一些地方不时发生被辞或被优化组合掉的职工辱骂、殴打甚至杀害厂长、经理的事。大量富余职工仍被沉积在企业内，没有出路，最终导致“破三铁”破产。
国营变国有
1993年3月29日的八届全国人大一次全会通过的宪法修正案，将宪法有关条文中的“国营经济”和“国营企业”分别修改为“国有经济”和“国有企业”。
国营企业，由国家经营的一个企业，社会主义国家即产权全民所有，委托政府经营的企业的简称。国营企业的产权性质可以解释为具有中华人民共和国国籍的全体公民的共同财产，人民通过全国人民代表大会这个形式委托国家经营而产权归具有中华人民共和国国籍的全体公民。通俗的说就是我们每一个人对该财产都平均具有一票的发言权。
一般资本主义国家的企业叫做国有企业。所有权归国家所有，可以委托私人经营，也可以出售，人民无权过问。社会主义国家的国营企业国家只有经营权，不能擅自委托私人经营或出售。
现代企业制度
1992年党的十四大决定建立社会主义市场经济体制。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。并指出，国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索，具备条件的国有大中型企业，要根据自己的不同情况，改组成有限责任公司和股份有限公司。即要以理顺产权关系、实行政企分开、明确责权、加强企业管理为核心，深化企业产权制度及相关体制的配套改革，逐步建立与社会化大生产和市场经济发展相适应的现代企业制度，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，为建立社会主义市场经济新体制创造基础。与此同时，全国人大还颁布了《公司法》。
现代企业制度试点从1993年提出，直至1995年，一直在各种争论之中，只在一部分大企业中进行过公司制建设而已。
“现代企业制度”那十六个字中，灵魂就是“产权清晰”这四个字。“产权清晰”——既全民所有，全民皆无。只有私人所有才知道如何管理企业、如何实行利益最大化。具体目标就是要让国有企业的主要经营管理负责人的个人利益同资本利润挂起钩来。企业利润高，他的个人收入也高；企业亏了则要受罚。否则，不管如何聘请高级会计事务所进行资产评估，界定产权，也不能算清晰。
“权责明确”，就是只有私有企业才有权有责，国有企业是“所有者缺位”，是没有权更没有人对企业负责任的。只要私有化，自己的企业自己经营，才能有经营管理企业的责任心，才能真正负责。
所谓“政企分开”，就是政府对国有企业必须完全撒手不管，砸毁监督机制，实行“内部人控制”，为有关官员捞取私利打开了方便之门。
所谓“管理科学”，就是即用“新三会”（股东大会、董事会、监事会）代替“老三会”（党委会、职工代表大会、工会），彻底废除残存的工人民主管理企业的权力。
“新三会”和“老三会”之争
在制定选择百家国有企业进行现代企业制度试点方案时，又引发了一场“新三会”和“老三会”的争论。
试点方案的起草单位认定现代企业就要搞成资本主义社会通行的公司制，公司只能有股东会、董事会、监事会这三个他们所谓的“新三会”，不能再在企业领导机构中有党委会、工会、职工代表大会这三个他们所谓的“老三会”。中华全国总工会不同意他们的意见，争持不下，统一不了思想。在一次“协调”会议上，当中华全国总工会的同志告诉起草单位的人：西方发达国家、如德国也有共决制等职工民主管理制度时，他们竟说：我们就是照美国的办法办！结果，实际试点中并不能取消“老三会”，但这个试点方案最终也没有形成文件下发，试点照样推行了下去。
出台《劳动法》与工会职能转变
《劳动法》于1994年7月5日公布，决定于1995年1月起施行。中华全国总工会于1994年12月召开十二届执行委员会第二次会议，审议通过了《全国总工会关于贯彻实施〈劳动法〉的决定》。
会议指出“1992年邓小平同志视察南方重要谈话和党的十四大以后，我国的改革和建设进入了一个新的发展阶段。„„建立社会主义市场经济体制的改革迈出了决定性的步伐。”、“工会是社会经济矛盾的产物，„„是劳动关系矛盾的产物。„„工会的存在之所以成为客观必然性，其根本原因就在于它作为工人阶级自己的组织，有负着维护职工全法权益的基本职责。”、“随着社会主义市场经济的发展，国家、企业、职工三方利益格局加速形成，劳动关系日趋多元化、复杂化。”、“工会的性质和肩负的任务，决定了必须遵循党的基本理论和基本路线，紧紧围绕党的中心任务开展工作。”、“我们工会服务于党的中心任务的主要手段是维护。通过维护职工合法权益，保护和调动广大职工的积极性，积极完成党和政府提出的各项任务。”。
据此，会议为工会提出了一个“总体思路，就是要站在全局的高度，抓住有利时机，以贯彻实施《劳动法》为突破口来推动工会工作，努力适应发展社会主义市场经济对工会工作的要求”。会议还强调：“贯彻实施《劳动法》要自觉地服从和服务于全党全国工作的大局。”要“小道理服从大道理。”、“对此，我们强调要遵守三条要求：一是《劳动法》的贯彻实施，一定要在同级党委领导下，按照当地政府的统一部署，工会与劳动行政部门紧密配合。强调要从实施出发，因地制宜。二是首先抓好统一思想的工作。„„三是由涉及新的劳动标准、涉及当地停产、破产企业和困难职工的政策措施，要由当地党委、政府和有关部门统一发布、部署。”
以上情况说明全总十二届执委会二次会议，确实把中国工会推上了一个重大转折：一方面，承认社会主义市场经济发展中的国家、企业、职工的利益已经分裂为三方，出现了社会经济矛盾、劳动关系矛盾。
问题是原来社会主义工会的那些其他职责是不是还存在呢？包括：工会必须为被压迫者的解放而斗争；工会是学习管理、是学习主持经济的学校，是共产主义的学校；工会是新社会的主要建设者，工会要为实现社会主义、向共产主义前进而奋斗。所有这一切，工会已经多年不提了。这些重大职责丢掉，而突出维护职工的合法权益这个职责，那是把工会降到工联主义、经济主义工会的水平。这是工会性质的一个重大演变。
另一方面，会总十二届执委会二次会议还是把“维护”作为“工会服务于党的中心任务的主要手段”提出来的，说：“通过维护职工的合法权益，保护和调动广大职工的积极性，积极完成党和政府提出的各项任务。维护是工会的基本职责，指的是在维护全国人民总体利益的同时，更好地表达和维护职工群众的具体利益。”这就使工会处于两难的境地：党的中心任务的最主要之点是发展社会主义市场经济。发展市场经济的核心目标就是追求资本利润的最大化。这就必然使占有资本的国家和私有企业主千方百计地向无产者榨取尽可能多的剩余价值，从而侵犯无产者的经济、政治权利。现实社会中普遍的状况是，许多党组织和政府机关都主要看重经济和资本的增长，而较少关注无产阶级利益被侵犯。工会既然在同级党委领导下，面对“服务于党的中心任务”同“维护职工合法权益”的矛盾，就很难违背党组织的意志而去维护职工的利益。
优化资本结构
1994年国家经贸委提出一个“优化资本结构”试点的主张，目的是减轻企业早已债台高筑的债务负担；改造明显落后的设备和技术工艺；分离企业办社会的职能、分流企业富余人员；冲抵破产企业的呆坏帐和资产损失、安置破产企业失业人员。开始打算试点18个城市，后扩大到50个、111个城市。无论是增资、改造，还是分流、破产，都必须有钱。试点所能集中到的资金，杯水车薪。真正干了的是“分流”和“破产”。
据统计，1996年底全国单位职工为10949万人，比上年减少6万人；集体经济单位职工为2954万人，比上年底减少122万人。全国有数以千万计的企业富余人员，加上新增劳动力和规模巨大的农业利余劳动力，在劳动力需求明显不足的情况下，对就业构成了极大的压力。
延至1997年，在111个试点城市中，国有企业破产终结的675户、被兼并企业1022户、减人增效企业789户。通过兼并、破产和减人增效，共分流富余人员1687万人。
整个企业“优化资本结构”试点，从1994年提出，1995年实施，轰轰烈烈地搞了三年，没有达到预期效果，最后不了了之收场。
抓大放小
1995年9月28日，中共十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，对国有企业改革提出了新思路，决意实施“抓大放小”的改革战略。《建议》指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。”主张区别不同情况，采取“改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐”。
“抓大放小”的方针一经提出，立即峰涌而起，许多地方下命令、下指标、限时限量推进。在短短几年时间，全国中小国有企业、公有企业几乎全都变成了私有制。生产资料绝大部分由原来的企业领导人、领导班子占有变成了老板，职工集体参股属于少数，大多数受雇于企业新老板；许多人买断了工龄，下岗失业。相当一部分企业政制以后并未成活，相继破产关闭。
鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效，实施再就业工程
党的十五大决定：“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。”国务院则于1997年1月6日-----9日在北京召开了全国国有企业职工再就业工作会议。会议认为：“加强企业管理和实施再就业工程，要靠减员增效，下岗分流、规范破产、鼓励兼并来推动国有企业机制的转换。促进国民经济结构的调整，解决国有企业目前的困难。”会议要求：“要大力推行再就业工程，对国有企业的富余人员实行减员增效、下岗分流，解决国自企业人员过多的问题。”“要规范破产、鼓励兼并，„„对破产企业一定要贯彻资产变现、关门走人的原则，对破产企业职工要通过再就工程妥善安置，不搞‘整体接收’或‘整体收购’方式。”1997年这一年中，国务院及其各有关部门和中华全国总工会等单位曾发出多份有关国有企业兼并破产和职工再就业工程的文件，大刀阔斧地推进这项工作。
党和国家从1997年开始，坚决实行“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实现再就业工程”的方针，目的是要争取国有企业三年脱困，搞好国有企业，并坚信“大多数国有大中型企业三年脱困、三年建制的目标能够实现”。但到1999年末，全国国有企业下岗职工总数达到1174万人（一说是1190万人），当年新增564万人，其中，通过各种途径实现再就业的492万人（一说是450万人），退休、死亡等减少32万人；年末全国国有企业下岗职工650万人，比上年末增加40万人。
针对这个情况，国家要求加强下岗职工劳动合同管理：
1、下岗职工在企业再就业服务中心期间已实现再就业以及三年协议期满仍未再就业的，企业应当依法及时与其解除劳动合同。
2、对已经与新工作单位有了半年以上事实劳动关系的企业职工，原企业应当及时与其解除劳动合同；
3、新的用人单位应当依法与其签订劳动合同，建立新的劳动关系。对领取工商执照并已从事半年以上个体劳动的企业职工，企业应当与其解除劳动关系。
采取这套办法，说目的是为了国有企业三年脱困、搞好国有企业，而实际得到的效果却是把数千万中国工人阶级成员同国有企业、国有生产资料割断关系，取消他们企业主人的资格。至此，中国工人阶级队伍出现了大面积的、深刻的分解，把原来社会主义国营企业主人的工人阶级成员一下子变成为除了自身劳动力以外一无所有的无产者。
MBO及郎咸平旋风 MBO(Management Buyout)又称管理层收购，是指目标公司的管理层利用自有资金或外部融资所获资金购买目标公司的股份，进而改变目标公司的所有权结构、控制权结构和资产结构，从而达到重组该公司并获得预期收益的一种收购行为。
我国最早出现MBO身影的企业是大众交通和大众科技，当时MBO还是一个令人回避的字眼，因此东西大众采用过渡的手段，借助职工持股会成功实现对企业的控制。国内首例MBO收购案例为四通集团，1998年底开始发起职工持股会，2000年总裁段永基个人持股达到360万股。粤美的是我国上市公司正式实现MBO首例，早在1998年，公司便开始收购，其中22名高管人员于2000年4月正式注册融资平台——顺德市美托投资有限公司，2001年1月19日，粤美的实现股权转让，由管理层控股的美托投资有限公司持股粤美的22.19％，成为粤美的第一大股东。
2002年10月，国家颁布《上市公司收购管理办法》，首次明确对员工持股和MBO做出规定。有人认为MBO的时代已经来临，但《办法》公布不到三年，2005年4月11日年国务院国资委和财政部联合发布《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求。《暂行规定》明确，大型国企的国有产权不向管理层转让，但可以探索中小型国企的国有产权向管理层转让。
MBO的被叫停，与郎咸平不无关系。2004年，出现了一场被称为“郎咸平旋风”的关于国有企业改制中国有资产流失问题的大讨论。
郎咸平批评在“国退民进”的改革中存在国有资产被大量侵吞的现象。他根据对格林柯尔、海尔、TCL等案例的分析，指出在改革过程中大量的国有资产流失了，并指出现在是国有企业老总和民营企业老总正在联合起来，“‘合法地剥削’国有资产”。但猛烈抨击所谓“民企神话”：“我们把民营企业看得太神话了，认为改变一个产权结构就什么都改变了，这是因为无知。”郎咸平教授的批评受到社会的广泛关注，并得到经济界、理论界和广大群众的认同，当然也遭到有关的相反方的强烈反讨，引起了一场对立性强烈的大论战。
2005年4月5日，顾雏军被公安机关拘留，使顾雏军用9亿多换取并控制的资产总额超过136亿元的违法行为得到了证实。而其间为国有资产损失买单的不是银行便是政府。“郎、顾之争”也就划上了句号。“郎、顾之争”以至“郎咸平旋风”让我们看到，国企改制，贱卖国企，培养了一代资本骗子。
确立私有经济平等的市场主体地位
2005年2月，国务院下发了《关于鼓励、支持和引导个体和私营等非公有制经济发展的若干意见》，共三十六条。
这个《若干意见》强调要“贯彻平等准入、公平待遇原则。允许非公有资本进入法律未禁止的行业和领域。”：
1、“允许非公有资本进入垄断行业和领域。”
2、“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。”
3、“允许非公有资本进入社会事业领域。”
4、“允许非公有资本进入金融服务业。”
5、“允许非公有资本进入国防科技工业建设领域。”
既然给非公有制经济“确立平等的市场主体地位”，却不知将《宪法》明确规定“坚持公有制为主体”的置于何地？这个《若干意见》受到了私有经济主们的热烈欢迎。有人说：“这是改革开放以来，中央政府有关促进非公经济发展的最主流、最权威、最实惠的一份改革文件。”“这一次准入范围那么大，让我们善出望外。”“现在我们终于可以甩开膀子干了。”
建立健全现代产权制度
2006年3月1日，在全国“两会”召开前夕，《人民日报》发表由国务院国资委研究中心主任王忠明写的题为《国企改革进入倒计时阶段》的文章。文中他声称：“这一轮国企改革试图解决‘深层次矛盾’，即建立健全现代产权制度为目标。这对绝大多数国有企业而言，意味着必须实现‘战略退却’，将其改制为非国有企业。....无论有多大困难或风险，国有企业改革不可逆转，其稳健提速也势在必然。”
新中国为完全国家工业化及人民的就业问题投资建设了一大批企业，这些企业都是每一个职工用自己的双手辛勤劳动创造出来的。回顾三十前以来的国有企业改革之路，可以看到他不像农村改革那样得到一些农民的支持，而是在绝大部分的工人群体的反对声中，在每一项改革的进程中都以失败而告终，但就是这样还是要支持改革。在改革成为目的的时候，改革者们发现自己的任何一项要搞好国企的愿望都现实不了，最后他们干脆把他卖掉成为国企改革的最终解决之道。
可以肯定，国企改革的整体性失败，早期是改革者不负责任的、盲目改革造成的，到了中后期改革者则是有意推行私有化想从中牟利的结果。并非是工人“大锅饭养懒汉”的结果。
关键字： 国企 改制 私有化
第五篇：国有企业改制重组税费减免政策浅析
国有企业改制重组税费减免政策浅析
【摘要】国有企业改制可以说是二十年来中国经济体制改革最重要的主题之一。党的十八大报告指出，“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，推行公有制多种实现形式，深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。总书记在广东考察时强调，“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”，“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境，停顿和倒退没有出路”。在此大背景下，各国有企业立足自身实际情况，积极进行资源结构调整，并通过推动资产证券化进程等手段深化国有企业改革。在实践中，改制是需要成本的，其中重要一项就是改制重组的税费成本，本文拟通过梳理国有企业改制重组过程中涉及的各项税费优惠政策，对改制重组实务有所借鉴。
【关键词】改制
重组
证券化
无偿划转
企业所得税
随着改革的深入，国有经济布局和结构调整力度加大，大多数国有企业进行了公司制改革，企业改制和产权转让逐步规范，国有资本有序退出加快，国有企业管理体制和经营机制发生深刻变化。在改制过程中，财政部、国家税务总局和各地方税务机关也陆续出台一系列推动改制重组的优惠政策，有针对改制行为的，有针对并购行为的，还有一些是针对无偿划转行为的等等，下面将从各个税种的角度进行分析。
一、企业所得税
在企业改制和资产重组实践中，会存在资产在不同法人主体之间进行无偿划转，包括从股东划入子公司，子公司之间相互划转，以及母子公司或子公司之间的分立合并。如果简单的将无偿划转按照捐赠税务处理，将会产生巨额税务成本。
目前可应用的优惠政策主要有：财政部、国家税务总局发布的《关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2014]109号，以下简称“109号文”）、《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税[2009]59号，以下简称“59号文”）和国家税务总局发布的《关于企业所得税应纳税所得额若干问题的公告》（国家税务总局公告2014年第29号，以下简称“29号公告”）、《关于发布企业重组业务企业所得税管理办法的公告》（国家税务总局公告2010年第4号，以下简称“4号公告”）。
（一）依据59号文和4号公告，采用特殊性税务处理进行企业所得税处理
（1）适用条件。根据59号文和4号公告，企业重组同时符合下列条件的，适用特殊性税务处理规定：①具有合理的商业目的，且不以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的：②被收购、合并或分立部分的资产或股权比例符合本通知规定的比例;③企业重组后的连续12个月内不改变重组资产原来的实质性经营活动;④重组交易对价中涉及股权支付金额符合本通知规定比例;⑤企业重组中取得股权支付的原主要股东，在重组后连续12个月内，不得转让所取得的股权。
（2）税收优惠。以“企业分立”为例，被分立企业所有股东按原持股比例取得分立企业的股权，分立企业和被分立企业均不改变原来的实质经营活动，且被分立企业股东在该企业分立发生时取得的股权支付金额不低于其交易支付总额的85%，可以选择按以下规定处理：①分立企业接受被分立企业资产和负债的计税基础，以被分立企业的原有计税基础确定。②被分立企业已分立出去资产相应的所得税事项由分立企业承继。③被分立企业未超过法定弥补期限的亏损额可按分立资产占全部资产的比例进行分配，由分立企业继续弥补。
相比一般性税务处理，“被分立企业对分立出去资产应按公允价值确认资产转让所得或损失，分立企业应按公允价值确认接受资产的计税基础。”采取特殊性税务处理可以减少重组环节的税费支出。
在实务中，国有企业的无偿划转一般可以通过分立的形式进行变通处理，但是也存在一定的税务风险。随着29号公告和109号文的出台，进一步为改制重组缓解了税费支出的担忧。
（二）依据29号公告，股东划入资产可不纳入收入总额
2014年5月23日，国税总局出台了29号公告，其中第二条第一款提出：企业接收股东划入资产（包括股东赠予资产、上市公司在股权分置改革过程中接收原非流通股股东和新非流通股股东赠予的资产、股东放弃本企业的股权，下同），凡合同、协议约定作为资本金（包括资本公积）且在会计上已做实际处理的，不计入企业的收入总额，企业应按公允价值确定该项资产的计税基础。
（三）依据109号文，100%直接控制的居民企业之间的重组划转可不确认所得
2014年12月25日，财政部和国家税务总局联合发布的《关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2014]109号），即上文提到的109号，无疑是给企业改制重组带来了极大的利好。109号文在59号文的基础上：
（1）将“股权收购，收购企业购买的股权不低于被收购企业全部股权的75%”规定调整为“股权收购，收购企业购买的股权不低于被收购企业全部股权的50%”。
（2）将“资产收购，受让企业收购的资产不低于转让企业全部资产的75%”规定调整为“资产收购，受让企业收购的资产不低于转让企业全部资产的50%”。
（3）对100%直接控制的居民企业之间，以及受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间按账面净值划转股权或资产，凡具有合理商业目的、不以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的，股权或资产划转后连续12个月内不改变被划转股权或资产原来实质性经营活动，且划出方企业和划入方企业均未在会计上确认损益的，可以选择按以下规定进行特殊性税务处理：①划出方企业和划入方企业均不确认所得。②划入方企业取得被划转股权或资产的计税基础，以被划转股权或资产的原账面净值确定。③划入方企业取得的被划转资产，应按其原账面净值计算折旧扣除。
上述规定，可以使国有企业在改制过程中，不再采用两张皮，一边按照国资委的无偿划转进行重组，一边采用分立方式进行特殊税务重组;同时109号文也将范围放开至“100%直接控制的居民企业之间”，为民营企业改革也起到促进作用。
二、营业税
根据《国家税务总局关于纳税人资产重组有关营业税问题的公告》（国家税务总局公告2011年第51号）：纳税人在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、债务和劳动力一并转让给其他单位和个人的行为，不属于营业税征收范围，其中涉及的不动产、土地使用权转让，不征收营业税。
上述公告自2011年10月1日起执行。此前未作处理的，按照公告的规定执行。
三、增值税
根据《国家税务总局关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》（国家税务总局公告2013年第66号）：纳税人在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债经多次转让后，最终的受让方与劳动力接收方为同一单位和个人的，仍适用《国家税务总局关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》（国家税务总局公告2011年第13号）的相关规定，其中货物的多次转让行为均不征收增值税。
需要注意的是，上述公告自2013年12月1日起施行。纳税人此前已发生并处理的事项，不再做调整;未处理的，按公告规定执行。
四、土地增值税
对于土地增值税，目前财政部和国税总局尚未出台明确的规定对纳税人重组行为免税。
土地增值税的纳税义务是针对有偿转让，但是税收法律法规中也没有明确无偿划转属于免税范畴。
根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第二条规定“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物（以下简称转让房地产）并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人（以下简称纳税人），应当依照本条例缴纳土地增值税。”《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》（财税字（1995）48号）第二条进一步规定“条例第二条所称的转让国有土地使用权、地上的建筑物及其他附着物并取得收入，是指以出售或者其他方式有偿转让房地产的行为。不包括以继承，赠与方式无偿转让房地产的行为。”《财政部国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知》（财税〔2006〕21号）第四条进一步对细则中“赠与”所包括的范围进行了明确：“细则所称的赠与是指如下情况：①房产所有人、土地使用权所有人将房屋产权、土地使用权赠与直系亲属或承担直接赡养义务人的;②房产所有人、土地作用权所有人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关将房屋产权、土地使用权赠与教育、民政和其他社会福利、公益事业的。
从上述3项规定分析，企业重组中的划转行为既不是明确规定的免税行为，也非明确应税行为。从财政部、国税总局和各地方政府出台的一些通知、批复中，可以看出对于企业重组中的土地增值税缴纳问题是可以争取优惠政策的。
如《财政部国家税务总局关于中国邮政储蓄银行改制上市有关税收政策的通知》（财税〔2013〕53号）中，对“中国邮政集团公司与原中国邮政储蓄银行有限责任公司之间划转、变更土地、房屋等资产权属交易涉及的土地增值税予以免征（《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》（财税[2006]21号）第五条规定不予免征的情形除外）”。
《北京市地方税务局关于北京房地产集团有限公司无偿承受非经营性房产有关契税、土地增值税问题的通知》（京地税地[2009]187号）中，提到“根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的规定，北京汽车工业控股有限责任公司等八家企业将非经营性房产无偿划转北京房地集团有限公司，不属于土地增值税征收范围，不征收土地增值税。”
《云南省地方税务局关于企业整体资产出售或整个企业所有权转移如何征税问题的批复》（云地税一字[2001]1号），指出“企业是由人（企业劳动者和经营管理者）和物（企业货币资金、机器设备、原材料、建筑物及其占有的土地）组成的统一体，企业整体资产出售或整个企业所有权转移，并非仅仅是不动产所有权、土地使用权和原材料等物资所有权发生转移，而是整个企业（包括人和物）的产权发生转移。因此，根据现行税法规定，对企业整体资产出售或整个企业所有权转移的行为，不征收营业税和土地增值税。”
五、印花税
根据《财政部国家税务总局关于企业改制过程中有关印花税政策的通知》（财税〔2003〕183号），对于公司制改制、合并或分立方式成立的新企业、企业债权转股权行为中的资金账簿印花税，只对新增资金部分贴花;各类应税合同的印花税，仅改变执行主体、其余条款未作变动且改制前已贴花的，不再贴花;企业因改制签订的产权转移书据免予贴花。
六、契税
根据《财政部国家税务总局关于企业事业单位改制重组契税政策的通知》（财税〔2012〕4号），针对企业公司制改造、公司股权（股份）转让、公司合并、公司分立、企业出售、企业破产、债权转股权和资产划转等行为都相应设定了免税优惠条件。
值得注意的是，通知执行期限为2012年1月1日至2014年12月31日。
综上所述，在推动企业改革发展的同时，做为企业财务人员，应该做好保障工作，在准纪守法的前提下，尽量减少改革成本，谋求经济利益最大化。争取免税优惠的同时，要做好各项证据材料的准备工作，要注意在规定的时间内做好申报工作。
参考文献：
[1]中华人民共和国主席.中华人民共和国企业所得税法[N].中华人民共和国主席令，2007.[2]财政部国家税务局.关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知[N].财税，2014.[3]国家税务局.关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知[N].财税，2009.[4]国家税务局.关于企业所得税应纳税所得额若干问题的公告[N].国家税务总局公告，2014.[5]国家税务局.关于发布企业重组业务企业所得税管理办法的公告[N].国家税务总局公告，2010.[6]国家税务局.国家税务总局关于纳税人资产重组有关营业税问题的公告[N].国家税务总局公告，2011.[7]国家税务总局.关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告[N].国家税务总局公告，2013.[8]财政部.中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则[N].财税字，1995.[9]财政部.财政部国家税务总局关于土地增值税一些具体问题规定的通知[N].财税，2006.[10]财政部.国家税务总局关于中国邮政储蓄银行改制上市有关税收政策的通知[N].财税，2013.[11]地税局.北京市地方税务局关于北京房地产集团有限公司无偿承受非经营性房产有关契税、土地增值税问题的通知[N].京地税地，2009.[12]地税局.云南省地方税务局关于企业整体资产出售或整个企业所有权转移如何征税问题的批复[N].云地税一字，2001.[13]财政部.国家税务总局关于企业改制过程中有关印花税政策的通知[N].财税，2003.[14]财政部.国家税务总局关于企业事业单位改制重组契税政策的通知[N].财税，2012.
点击咨询 