棚户区和城中村改造”的思考与建议

第一篇：棚户区和城中村改造”的思考与建议

“棚户区和城中村改造”的思考与建议(公开稿)

王 才 亮

3月5日，国务院总理李克强代表新一届中央政府向全国人大报告政府工作时指出:“今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。“要更大规模加快棚户区改造，决不能一边高楼林立，一边棚户连片”。

政府工作报告中提到的这个“棚户区和城中村”立刻引起国内外的关注，但是这个“棚户区和城中村”是个什么东西呢?词典上没有。有关部门此前在内部文件上对此的表述和学术界的共识是:棚户区一般是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。其中涉及土地为集体所有，主要由农民所建造的棚户区便是人们俗称的“城中村”。公开的法律、法规规章对于“棚户区和城中村”没有明确界定，而多年来对此界定的具体的标准都是以地方文件加以明确。

到这次“两会”前，全国绝大部分省、市、自治区和500多个城市都出台了红头文件，有大干一场的气氛。然而，这些红头文件以及实际工作中对于“棚户区和城中村”却有着不尽相同的认识与规定，其“棚户区和城中村”改造的手段与方法也不尽相同。为此，我认为有必要从理论上对“棚户区和城中村”改造工作作系统的研究。

一、“棚户区”是历史的产物。

有的学者经考证认为“棚户区”这一名词来源于辽宁抚顺、阜新的工业贫民聚集区。因为近些年来的轰轰烈烈的“棚户区和城中村”改造工作最早起源于此。但我们认为“棚户区”名词的出现是始见于上海，是伴随着中国近代工业的建立而出现的。棚户区始于十九世纪末的上海沿苏州河的两岸。当时的上海，由于近代工商业的发展，外地来的工人拖家带口慢慢聚集在一起搭建简易住房，几十年的努力渐成规模就形成了当时的棚户区。

1949年之前，上海市政当局为控制棚户区蔓延，曾以有碍市容观瞻为由对棚户实施取缔，遭到棚户居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市政府还曾动用各种力量，推行贫民住宅安置工程，内容包括建造“平民住所”、“平民村”，组织“义卖房屋”等，但这些清理与安置措施，并不能遏止棚户区的扩张。

上海解放后，清除和改造棚户区，同样是城市治理的燃眉之急。任务之艰巨也是前所未有。据统计，截至1949年5月上海解放，上海的棚户区占地面积1109万平方米，棚户简屋197500间，建筑面积322．8万平方米，共居住着115万人。这些统计数字还不包括大量见缝插针的“旱船”、“草棚”、“水上阁楼”。经过上海市人民几十年的努力，解放前的“棚户区”在上世纪六十年代已经基本拆迁改造完毕。全国大部分城市在城市建设中也基本完成了对棚户区改造的任务，但中小城市的进度落后于大城市。

然而，由于历史和现实的原因，在解放前的“棚户区”拆迁改造完成后，新的“棚户区和城中村”又在产生。坦率直言，是过去重积累、重建设、轻生活的指导方针造成的在居住条件上对工人阶级的欠账。虽然此时的“棚户区和城中村”与解放前的棚户区不可同日而语，有了基本的水、电供应且基本是无偿提供且基本是无偿提供，但是其区域内的房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活严重的不便。尤其是一些老工业城市，基础设施的建设欠账较多。

二‘“棚户区”改造运动的兴起

在李克强总理主持辽宁省工作时，政府陆续出台一系列政策措施，在各省市中率先对城市棚户区开展大规模拆迁改造。在李克强到国务院工作后，继续推动各级政府高度重视“棚户区和城中村”改造工作，把改造棚户区作为一项重要举措。初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300户。

2012年9月25日，时任中共中央政治局常委、国务院副总理的李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

这次政府工作报告如此高调强调棚户区改造工作，无疑会使今后一段时期，中央政府将以各项规划为指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推进全国的棚户区改造。

三、“棚户区”改造的难点

从上世纪九十年代初开始，国内的城市经历了一场拆迁建设的浪潮。其中，违法拆迁的问题成为当前社会矛盾加剧的热点之一。人们担心现在进行的“棚户区和城中村”改造是否会出现合法性的问题呢，现实也的确是让人担心。

一是从我所掌握的资料看，至今为止的全国的“棚户区和城中村”改造均是按照“政府主导、市场运作”的模式实施，即:政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业(也就是房地产商)参与棚户区改造。这个模式是由被废止的城市拆迁房屋拆迁条例的相关规定作为法律支撑，在2011年初国有土地上房屋征收与补偿条例实施后，其法律冲突不可避免。无论是宪法，还是<立法法>、<物权法>、<城乡规划法>、<土地管理法>以及<国有土地上房屋征收与补偿条例>都明确规定只有因为公共利益的需要，根据法律规定的权限与程序，才能征收私有房屋。引入开发商的做法使“棚户区和城中村”改造是否属于公共利益的需要而产生了激烈的争论。根据上述法律法规的规定，并非旧城区就是棚户区，更不能将旧城、旧村改造等同于棚户区改造，随意启动征收程序。为此，对于可以作出行政征收决定的“棚户区和城中村”本身的界定就显得十分重要。

二是，由于经过多年的商业开发，以原来的市场化方法实施“棚户区和城中村”改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。无论是政府还是开发企业能否愿意或者能够支付高成本?其支付的高成本如果进入房价，势必抬高房价而与中央的调控房价的要求产生冲突，也容易引起社会相当一部分的反对。如果依靠政府的投入来进行“棚户区和城中村”改造，多数城市的财政无法支撑。何况近年来，地方政府依靠土地收益来维持公共支出已经是普遍性，房地产业对于财政的贡献事关重大。对此，必须要有取舍。

四、对于“棚户区”改造的建议

对此，我们有必要提醒决策者:从依法治国，保证国家长治久安的高度，一定要重视“棚户区和城中村”改造的法律问题，棚户区和城中村改造要坚决的依照法律规定进行。

第一，我们要牢记<<国有土地上房屋征收与补偿条例>>第八条

（五）的规定:“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”设立了两个限制词即:“危房集中、基础设施落后”。这两个限制词是“棚户区和城中村”为中心的旧城区改造是否是公共利益并能以政府的公权力推进的关键性条件。

何为“危房集中、基础设施落后”?必须有更详细的明确的可以操作规定，以减少社会矛盾。如江苏省界定棚户区的标准是：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋；棚户房建筑面积5万平方米以上的为棚户区。然而，更多的地方近年来由于没有依法界定“棚户区和城中村”的标准而为所欲为。于是，“棚户区和城中村”改造便成为大拆迁的代名词，成为以公权力征收房屋的借口。为此，我们有必要从科学和法律的角度认识政府工作报告中提到的这个“棚户区和城中村”改造的范围，超过界定范围的房屋不能依据<国有土地上房屋征收与补偿条例>来启动房屋征收程序。至于城中村改造鉴于其土地性质更需要注意是否遵照了土地管理的法律规定。第二，我们是社会主义国家，人民群众是社会的主人。“棚户区和城中村”中的居民应当是“棚户区和城中村”改造的主体。如何在“棚户区和城中村”改造中保护他们的利益，既是“棚户区和城中村”改造的目的，也是顺利完成“棚户区和城中村”改造的必要条件。改造不仅是民生工程，同样承载城市综合治理功能。一些地方有了新的举措。例如北京市政府自去年以来安排的“棚户区和城中村”改造工作强调指出坚持依法办事，从程序到实体上提出了新的要求。在程序上，这次改造将统一政策，旧房拆迁统一补偿标准，并细化拆迁程序，采用两次征求居民意见的方式，每个改造片区居民同意率达到90%以上，改造工作才能启动，签订补偿协议的居民达到90%以上，协议才能正式生效。在改造的的实体政策上，北京市此次中心城区棚户区改造，要求尽量实现就地安置。将通过房屋修缮改善居住环境，通过院落平移适当增加居住面积，通过调整规划原地建设回迁安置房。确实需要异地安置的，选址在轨道交通沿线、配套设施齐全的区域建设安置房。将充分考虑居民就业、就医、出行等需要，将城区优质的教育、医疗等资源输出到城市发展新区。这些政策虽然还有争议之处，但较过去已经进步很大，若能如果能落实到位，一定会尽可能的防止过去拆迁中常发生的冲突。

第三，在一切可以组织群众起来自行依照规划进行“棚户区和城中村”改造的地方，地方政府都应当积极支持这样的改造模式，提供相应的政策与资金的支持。目前自行改造模式被排斥的主要原因是土地财政，是政府总是指望拆房卖地来赚上一笔。一些城市不批准居民维修改造房屋已经很久了，这是与法不符的。如何端正城镇化的动机、真正的执政为民是所有官员应当有的理念。以各种各样的名目与民争利不符合宪法和党章的规定，也与现代文明相违背。

相信和依靠人民，是共产党人的传统与本色。在改革开放30多年后的今天，我们能否坚持这一点，必然关系到“棚户区和城中村”改造的成败，关系到亿万城乡居民的合法权益，关系到共产党人执政之基是否稳固。附:国务院关于加快棚户区改造工作的意见(国发（2013）25号)

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，各地区、各有关部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见：

一、总体要求和基本原则

（一）总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。

（二）基本原则。

1.科学规划，分步实施。要根据当地经济社会发展水平和政府财政能力，结合城市规划、土地利用规划和保障性住房建设规划，合理确定各类棚户区改造的目标任务，量力而行、逐步推进，先改造成片棚户区、再改造其他棚户区。

2.政府主导，市场运作。棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予积极支持；注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与。

3.因地制宜，注重实效。要按照小户型、齐功能、配套好、质量高、安全可靠的要求，科学利用空间，有效满足基本居住功能。坚持整治与改造相结合，合理界定改造范围。对规划保留的建筑，主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境综合整治和建筑节能改造。要重视维护城市传统风貌特色，保护历史文化街区、历史建筑以及不可移动文物。

4.完善配套，同步建设。坚持同步规划、同步施工、同步交付使用，组织好新建安置小区的供水、供电、供气、供热、通讯、污水与垃圾处理等市政基础设施和商业、教育、医疗卫生、无障碍设施等配套公共服务设施的建设，促进以改善民生为重点的社会建设。

二、全面推进各类棚户区改造

（一）城市棚户区改造。2013年至2017年五年改造城市棚户区800万户，其中，2013年改造232万户。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。城市棚户区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式。要加快城镇旧住宅区综合整治，加强环境综合整治和房屋维修改造，完善使用功能和配套设施。在改造中可建设一定数量的租赁型保障房，统筹用于符合条件的保障家庭。

（二）国有工矿棚户区改造。五年改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，其中，2013年改造17万户。位于城市规划区内的国有工矿棚户区，要统一纳入城市棚户区改造范围。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施。国有工矿（煤矿）各级行业主管部门，要加强对棚户区改造工作的监督指导。

（三）国有林区棚户区改造。五年改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，其中，2013年改造18万户。对国有林区（场）之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。

（四）国有垦区危房改造。五年改造国有垦区危房80万户，其中，2013年改造37万户。要优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进产业发展和小城镇建设。将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。

三、加大政策支持力度

（一）多渠道筹措资金。要采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。

1.加大各级政府资金支持。中央加大对棚户区改造的补助，对财政困难地区予以倾斜。省级人民政府也要相应加大补助力度。市、县人民政府应切实加大棚户区改造的资金投入，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

2.加大信贷支持。各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排，向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制，积极吸引信贷资金支持。

3.鼓励民间资本参与改造。鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。要积极落实民间资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除民间资本参与棚户区改造的政策障碍，加强指导监督。

4.规范利用企业债券融资。符合规定的地方政府融资平台公司、承担棚户区改造项目的企业可发行企业债券或中期票据，专项用于棚户区改造项目。对发行企业债券用于棚户区改造的，优先办理核准手续，加快审批速度。

5.加大企业改造资金投入。鼓励企业出资参与棚户区改造，加大改造投入。企业参与政府统一组织的工矿（含中央下放煤矿）棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除。要充分调动企业职工积极性，积极参与改造，合理承担安置住房建设资金。

（二）确保建设用地供应。棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。

（三）落实税费减免政策。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿棚户区扩大到国有林区、垦区棚户区。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。

（四）完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按国家有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。

四、提高规划建设水平

（一）优化规划布局。棚户区改造安置住房实行原地和异地建设相结合，优先考虑就近安置；异地安置的，要充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，合理规划选址，尽可能安排在交通便利、配套设施齐全地段。要贯彻节能、节地、环保的原则，严格控制套型面积，落实节约集约用地和节能减排各项措施。

（二）完善配套基础设施建设。棚户区改造项目要按照有关规定规划建设相应的商业和综合服务设施。各级政府要拓宽融资渠道，加大投入力度，加快配套基础设施和公共服务设施的规划、建设和竣工交付进度。要加强安置住房管理，完善社区公共服务，确保居民安居乐业。

（三）确保工程质量安全。要落实工程质量责任，严格执行基本建设程序和标准规范，特别是抗震设防等强制性标准。严格建筑材料验核制度，防止假冒伪劣建筑材料流入建筑工地。健全项目信息公开制度。项目法人对住房质量负终身责任。勘察、设计、施工、监理等单位依法对建设工程质量负相应责任，积极推行单位负责人和项目负责人终身负责制。推广工程质量责任标牌，公示相关参建单位和负责人，接受社会监督。贯彻落实绿色建筑行动方案，积极执行绿色建筑标准。

五、加强组织领导

（一）强化地方各级政府责任。各地区要进一步提高认识，继续加大棚户区改造工作力度。省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责，按要求抓紧编制2013年至2017年棚户区改造规划，落实年度建设计划，加强目标责任考核。市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，扎实做好棚户区改造的组织工作，特别是要依法依规安置补偿，切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、分配补偿到位。要加强信息公开，引导社会舆论，主动发布和准确解读政策措施，及时反映工作进展情况。广泛宣传棚户区改造的重要意义，尊重群众意愿，深入细致做好群众工作，积极引导棚户区居民参与改造，为推进棚户区改造营造良好社会氛围。

（二）明确各部门职责。住房城乡建设部会同有关部门督促各地尽快编制棚户区改造规划，将任务分解到年度，落实到市、县，明确到具体项目和建设地块；加强协调指导，抓好建设进度、工程质量等工作。财政部、发展改革委会同有关部门研究加大中央资金补助力度。人民银行、银监会研究政策措施，引导银行业金融机构继续加大信贷支持力度。国土资源部负责完善土地供应政策。

（三）加强监督检查。监察部、住房城乡建设部等有关部门要建立有效的督查制度，定期对地方棚户区改造工作进行全面督促检查；各地区要加强对棚户区改造的监督检查，全面落实工作任务和各项政策措施，严禁企事业单位借棚户区改造政策建设福利性住房。对资金土地不落实、政策措施不到位、建设进度缓慢、质量安全问题突出的地方政府负责人进行约谈，限期进行整改。对在棚户区改造及安置住房建设、分配和管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的行政机关及其工作人员，要依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

2013年7月4日

国务院

第二篇：我市各区2012年棚户区城中村改造

我市各区2012年棚户区城中村改造、保障性安居工程建设任务及工作措施

开封新区：

加强领导 加快进度 多方筹资 保证质量

开封新区2012年棚户区、城中村改造以南正门城中村改造和瞿家寨、阎寨、野场迁村并居为主，棚户区、城中村改造房屋建筑面积不低于69万平方米。开工建设公共租赁住房800套。

为圆满完成棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设任务，开封新区将重点做好以下几项工作：

一是加强组织领导，落实领导责任。实行“一把手”工程，调整充实城中村改造和保障性住房建设领导小组，主要领导亲自挂帅，靠前指挥。建立包保责任制，及时研究解决审批、规划、土地、拆迁等问题。细化量化任务分解，逐项落实到相关部门，纳入目标考核，实行“一票否决”。

二是加快建设进度，确保工程工期。稳步实施“交钥匙”工程，确保阎寨、毛寨迁村并居实现一期交房400套，使村民早日搬进新居；瞿家寨、野场迁村并居实现投资5亿元，完成建设面积40万平方米，55栋高层、小高层建筑全部达到入住条件；在确保9月份验收竣工的基础上，积极做好屋内装修、人口统计、房屋分配等各项工作，为870余户、4170位村民入住做好准备。同时，启动总投资36.3亿元的王府寨迁村并居工程建设，扎实推进横堤铺、斗门、前沙滩、后沙滩等迁村并居前期工作；加快总投资2.5亿元的新安苑小区项目建设，确保开工建设公共租赁住房1600套，建筑面积11.7万平方米。

三是多方筹措资金，做好资金保障。用足用好上级支持资金，实现支持资金效益的最大化。开辟多元化融资渠道，加大投入力度，确保匹配和投入及时到位。

四是严肃工作纪律，保证工程质量。突出重点环节和部位，强化防范措施，落实项目廉政责任制，严肃查处各类违法违规行为。严格工程质量监督和检查，确保每一项工程都不出现质量问题。

金明区： 规划先行 注重疏导 以人为本 公平透明

2012年，金明区棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设任务如下：棚户区、城中村改造以开关厂棚户区、祥和棚户区改造项目为主，棚户区、城中村改造房屋建筑面积不低于46万平方米。

采取措施如下：

一是坚持规划先行，确保改造与全局部署相统一。科学编制棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设总体规划、控制性详规和修建性详规，强调规划的整体性、前瞻性和科学性，彰显区域特色，凸显功能定位。

二是坚持宣传引导，注重利益疏导。依托广播、电视等宣传媒体，广泛宣传城中村改造的政策法规，全方位、多角度、深层次地报道棚户区、城中村改造工作，营造良好的舆论氛围。坚持做到《群众工作宣传方案》、《征收补偿安置方案》的制定依法、科学、合理，具有可操作性。

三是坚持以人为本，切实维护群众利益。要把维护群众利益作为城中村改造的出发点和落脚点，严格执行政策，千方百计保护群众合法利益，同时对群众的合理化建议积极采纳。牢牢把握政策导向，有效平衡各方利益，坚持“政府零收益，让利于民，让利于投资者”的原则。

四是坚持公平透明，确保各方受益。继续坚持公平、公正、公开的原则，确保政府、群众、开发商“三满意”。对每个棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设项目，做到有专业人士指导，区主要领导亲自参与，进一步提高实施方案的科学性、可操作性和实效性。

五是坚持加强领导，健全工作机制。充实和调整城中村改造工作领导小组，把它作为全区城中村改造常设机构，指导全区的城中村改造工作。建立健全“周督查、月通报、年考评”制度，狠抓工作落实，推动棚户区、城中村改造工作的深入开展。

龙亭区：

有序快速协调推进 确保完成目标任务

龙亭区2012年棚户区、城中村改造以古城区一号地块、古城区二号地块、水系二期及周边地块改造项目为主，棚户区、城中村改造房屋建筑面积不低于46万平方米。开工建设保障性住房3611套。其中，廉租住房933套，公共租赁住房1140套，棚户区改造安置住房1538套。为确保棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设任务的顺利完成，龙亭区将采取以下措施：

一是强化组织，有序推进。进一步完善工作组织，建立高规格的指挥部，强化统一领导。一个项目、一套班子、一份工作计划，每个项目至少配备两名县级干部，区直部门实行包保责任制，分包到户，责任到人，一包到底。

二是宣传引导，快速推进。龙亭区将迅速把开封市棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设动员大会精神传达至全区广大干部群众，宣传棚户区改造的有关政策、意义，引导群众支持、配合改造工作，形成全社会共同关注的氛围，确保棚户区改造工作快速推进。

三是抓好对接，协调推进。作为全市保障性安居工程建设的重点区域，龙亭区将组织专门工作班子，做好与市直部门的对接工作，争取在最短的时间内启动建设。同时全力营造良好的工程建设环境，对影响、阻碍和破坏工程建设的不法行为进行严肃查处。特别是对阻挠施工的各种违法行为依法从快处理，严厉打击，决不手软。

四是强化目标，确保完成。紧紧围绕棚户区改造这一工作重点，龙亭区将强化目标管理，建立健全例会、督查通报、责任追究和奖惩制度等，充分调动各级干部的积极性，以前所未有的热情、前所未有的决心、前所未有的力度，把这一事关民生大计、造福千家万户的好事办好、实事办实，坚决打赢棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设这场攻坚战。

鼓楼区：

把握政策 强化考核 有情操作 和谐推进

鼓楼区2012年棚户区、城中村改造以州桥遗址周边改造、水系二期及周边地块改造和鼓楼复建项目为主，棚户区、城中村改造房屋建筑面积不低于46万平方米。开工建设保障性住房2427套。其中，廉租住房451套，公共租赁住房450套，经济适用住房1119套，棚户区改造安置住房407套。

鼓楼区将采取以下措施：

一是加强领导，建立组织。区委、区政府成立了由13名县级领导干部参加的鼓楼区棚户区、城中村改造指挥部，指挥部下设办公室并抽调精干人员组成综合组、保障房建设及规划组、土地协调组等8个工作组。同时从全区机关、办事处、社区抽调1200多名干部编组到户，深入做好宣传发动，把棚户区改造的惠民政策送到千家万户。

二是强化培训，把握政策。鼓楼区将邀请市有关部门的领导和专业人员对全区所有参加棚户区改造的工作人员进行培训，讲政策法规、讲程序操作，使工作人员能够全面掌握政策法规，熟悉征收业务，真正达到应知尽知，应会必会，打造一支业务精湛、廉洁高效、群众满意、作风扎实的征收队伍。

三是落实责任，强化考核。成立11个棚户区改造项目指挥部，区四大班子领导按照分工直接深入到各征收地块现场指挥。辖区办事处、社区和各分包小组按照分配的目标任务，以高度的责任心，迅速到位开展工作。区委、区政府将把各项目地块的征收进展及完成情况定期通报，作为业绩评定的重要依据，严格考核奖惩。

四是有情操作，和谐推进。要求各分包小组工作人员要与棚户区居民实现零距离接触，释疑解惑，最大限度地争取更多的棚户区居民对棚户区改造工作的理解和支持。对征收过程中群众提出的问题和困难，只要在政策允许的范围内，将努力帮助群众解决，使辖区群众通过房屋征收真正得到实惠。

顺河回族区：

统筹谋划长远 强力抓好征收 加快投资建设

2012年，顺河回族区棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设任务如下：棚户区、城中村改造以古城区三号地块、汽车东站百亩大市场改造项目为主，棚户区、城中村改造房屋建筑面积不低于50万平方米。开工建设保障性住房1020套。其中，廉租住房216套，经济适用住房538套，棚户区改造安置住房266套。

采取措施如下：

一是切实加强领导。今年1月，经区政府常务会议和区委常委会研究，及时成立了顺河回族区老城改造建设指挥部，抽调精干力量组建6个工作处室，做到组织到位、专职专管、一线指挥。

二是统筹谋划长远。认真排查辖区内棚户区和城中村现状，将14个具备条件的地块列入今年的改造计划，纳入目标管理并分解到责任单位，做到超前谋划、落实任务、有序推进。

三是强力抓好征收。采取区分主次、先易后难，创造条件、加速催化，成熟一个、改造一个的工作方法，统筹安排、整体推进。今年，将以三号地块、汽车东站百亩大市场为重点，举全区之力，全面打响房屋征收战，确保实现全年征收不低于50万平方米的目标。

四是加快投资建设。顺河回族区将以再现古城宋韵风貌、打造国际文化旅游名城为目标，认真落实投资拉动、项目驱动、征建联动建设举措，做到高起点谋划、高标准定位、高效能建设、高质量完成。今年，顺河回族区老城改造项目招商引资确保不低于两亿元。

五是重干实干苦干。顺河回族区将始终强化责任运作，全力以赴，克难攻坚，重干实干苦干，全面实施老城改造大战略，确保城乡建设3年大提升，努力为改善民生、助推发展、提升形象、加快崛起作出积极贡献。

禹王台区：

精心组织实施 坚持多策并举 改善投资环境

2012年，禹王台区棚户区、城中村改造及保障性安居工程建设任务如下：棚户区、城中村改造以火车站广场改造、城墙五期改造项目为主，棚户区、城中村改造房屋建筑面积不低于46万平方米。开工建设保障性住房956套。其中，廉租住房530套，经济适用住房150套，棚户区改造安置住房276套。

采取措施如下：

一要迅速宣传动员。禹王台区将召开全区房屋征收和保障性住房建设工作动员大会，安排部署该区房屋征收和保障性住房建设工作，在全区营造推进房屋征收和保障性住房建设工作的浓厚氛围。

二要精心组织实施。禹王台区将以市政府批准的《开封市禹王台区发展规划和城市设计》为引领，把郑开城际铁路沿线、开封火车站周边、城墙五期和繁塔·禹王台景区二期、大河柳苑等地块作为房屋征收重点。确保完成城墙五期工程7万平方米的房屋征收任务，确保完成大河柳苑8万平方米、医院后街1.8万平方米、槐树院1.7万平方米的房屋征收工作，确保繁塔·禹王台景区二期房屋征收工作有实质性突破，确保郑开城际铁路沿线及火车站周边地块房屋征收不少于25万平方米。

三要坚持多策并举。在完善司法程序的基础上，全面加快依法征收进程。加快大河柳苑、中州佳苑、庆缘雅居等保障性住房建设力度，多渠道解决被征收户的安置问题，以安置促和谐征收。

四要改善投资环境。进一步加大棚户区、城中村改造地块的策划包装和招商力度，以更加优惠的政策、更加热情的服务，吸引开发商和各类投资主体参与该区旧城改造和城市建设。

第三篇：关于西安市城中村和棚户区改造工作的汇报

关于西安市城中村和棚户区改造工作的汇报

(2009年9月25日)

尊敬的芦主任、各位领导、各位代表：

首先，我代表市城改办领导班子和全体干部职工，对芦主任一行的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢！去年6月18日，市人大十四届十次常委会审议通过了《关于加快城中村和棚户区改造工作的决议》，极大地促进了我市城中村和棚户区改造工作。今天，市人大又组织对我市城中村和棚户区改造工作及贯彻落实《决议》情况进行视察，这对于我们进一步解放思想、创造性地做好城中村和棚户区改造工作是巨大的鼓舞和鞭策。下面，我把我市城中村和棚户区改造进展情况和贯彻落实《决议》情况向各位领导和同志们作一简要汇报，不妥之处，请批评指正。

一、基本情况

（一）我市城中村和棚户区概况

城中村：我市新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥六区和四个开发区，共有行政村624个，其中人均耕地在0.3亩以下的城中村 286个，人口约37万人；加上长安、临潼、阎良三区40个城中村，共计326个城中村，人口约46万人，有各类土地21.6万亩。作为改造工作重点的二环路以内有行政村72个，涉及农业人口2.5万户，8.98万人，集体土地2.3万亩左右，其中建设用地1.8万亩，耕地约0.5万亩。

棚户区：我市新城、莲湖、碑林三个区辖范围内，有3亩以上成片棚户区92处，人口约25.7万，有各类土地约4681.5亩，各类建筑面积约634.7万平方米。

这些城中村和棚户区在西安建成区内散落分布，由于历史和现实的原因，绝大多数城中村虽地处现代化的繁华城市中心区域，但在经济组织形式、行政管理体制和生活习惯上却仍然保持着传统农村模式。大量的棚户区也在周边市政建设不断发展的条件下越来越落后于现代社会生活方式和居住环境要求，“城中有村、村中有城、市民与村民混居”、“前面高楼大厦、后面低房小巷”就是城中村和棚户区的形象写照。改变这些地区的环境卫生差、违法建筑多、安全隐患大、规划管理滞后、治安问题频发的落后面貌，提升城市功能和城市品位，已成为我市城市建设发展的客观需要和广大市民群众的迫切愿望。

（二）全市改造整体规划

2007年，市委、市政府以构建和谐西安为目标，努力改善城市低收入家庭住房困难问题，在总结过去的旧城改造经验和教训的基础上，结合我市城市建设和社会经济发展的要求，全面启动了城中村和棚户区改造工作，确定了改造工作五年规划（2007—2011年）：城中村改造按照“政府主导、市场运作”原则，启动城六区286个城中村当中143个城中村的改造工作，基本完成二环路以内涉及2.5万户、8.89万人，占地2.3万亩共72个城中村的改造工作。棚户区改造按照“政府主导、统筹安排”原则，完成涉及5.73万户、19.51万人，占地3915亩，拆迁面积约500万平方米共18处棚户区的改造工作。

（三）工作进展情况

两年来，我办在思路上求创新，在体制上求突破，在办法上求实效，积极推进城中村和棚户区改造工作，并取得了突破性进展，截至8月底，全市城中村改造共完成73个村的整村拆除，涉及3.45万户、11.66万人、1.7万亩土地，累计拆除面积达1237.51万平方米；完成整村拆除的59个村启动了安置房建设工程，累计开工613.92万平方米；已经完成回迁的8个村，涉及4722户、1.64万人。全市棚户区改造基本完成了红星巷等18处棚户区的拆迁工作，除个别项目正在拆迁收尾外，共完成涉及5.91万户、19.6万人，共计435.53万平方米的拆除工作；18处棚户区改造项目已经全部开工建设，累计开工面积达341.82万平方米；已竣工面积21.18万平方米，现正在组织1960户、6860人的安置回迁工作。目前，城中村和棚户区改造已从城市建设管理的“难点”和社会各界广泛关注的“焦点”变为了城市建设发展的“热点”和城市新形象的“亮点”，成为西安市城市建设的重要组成部分。陈宝根市长用“三个绝无仅有”总结了这一阶段的改造工作，即：“改造拆迁量之大绝无仅有，安置楼开工建设量之大绝无仅有，拆迁安置工作开展之平稳绝无仅有。” 在积极推进城中村和棚户区改造工作的同时，我们也在不断地总结经验、完善政策，始终坚持科学发展、以人为本的工作理念，处处体现为民改造、改善民生的改造目的，不断提升管理水平和改造质量。从目前来看，我市城中村和棚户区改造已初现成效，初步实现了“改善群众生活、提升城市品位”的既定目标，改造工作得到了群众的支持和拥护，社会反响较好。同时，我市城中村和棚户区改造的做法和经验也已在全国范围引起广泛关注，得到了原建设部和国内兄弟城市的高度评价和充分肯定，被誉为旧城改造的“西安模式”，前来学习参观的络绎不绝，截至目前，我们已经接待国内90余个兄弟城市的学习交流。

二、认真贯彻市人大《决议》，全面推动改造工作又好又快发展

市人大《关于加快城中村和棚户区改造工作的决议》的出台，是我市加快改造工作步伐的重大契机，为进一步加快推进城中村和棚户区改造工作提供了强有力的指导，促进了我市城中村和棚户区改造工作平稳快速发展。

（一）认真学习贯彻《决议》，进一步增强做好城中村和棚户区改造工作的责任感和使命感

市人大《关于加快城中村和棚户区改造工作的决议》下发后，我们及时组织学习，提高思想认识，进一步增强做好城中村和棚户区改造工作的责任感和紧迫感。一是及时宣传，强化学习，营造浓厚的贯彻落实氛围。市城改办召开了贯彻落实《决议》动员大会，各区（开发区）城棚改办主要负责人以及相关街道办和改造村负责人参加了会议。同时还充分发挥网络、广播、电视、报刊等媒体的作用，利用多种形式，就贯彻落实《决议》进行广泛深入的宣传和发动。二是将《决议》印发到各级城棚改部门以及街道办和各改造村，做到家喻户晓。同时，加大城中村和棚户区改造工作的宣传力度，针对群众关心的热点、难点问题，定期在媒体设立城棚改政策宣传专栏和咨询热线，答疑解惑，提供服务，使城改、棚改政策和相关的利民惠民措施深入人心。年初，举办了“明天更美好”城中村（棚户区）改造知识竞赛，万余市民群众涌跃答卷，各区组队参加现场竞赛，宣传了改造政策，普及了改造知识，培训了业务骨干，激发了社会各界对城中村和棚户区改造的关注和参与热情，取得了城中村和棚户区群众及社会各界的理解和支持。三是认真执行相关法律法规和上级文件精神，按照新一轮城市总体规划的要求，结合所在区域的基础设施建设、历史街区保护以及缓解旧城区人口密度等实际情况，认真编制城中村和棚户区改造项目的整体规划。四是按照“政府主导、以区为主”的原则，把城中村和棚户区改造工作纳入国民经济和社会发展计划、纳入目标责任综合考评，进一步明确任务，落实责任，确保完成全年目标任务。五是按照“市上培训骨干、区上培训队伍”的思路，不断加大培训工作力度，先后对619名业务骨干进行了培训；另外，专门举办城中村无形改造工作培训班,培训人员350名。通过集中培训，进一步统一思想、统一政策、统一程序、统一标准，切实提高了工作人员的政策水平、工作技能和做好群众工作的能力。

（二）加大工作力度，积极破解制约城中村和棚户区改造工作的瓶颈问题

根据市人大常委会提出的意见和建议，以贯彻落实《决议》为动力，结合开展深入学习实践科学发展观活动，努力破解当前制约改造工作的瓶颈问题。一是加快《西安市棚户区改造管理办法》出台步伐。市政府在广泛调研的基础上，形成了棚户区改造管理办法，经过多次讨论，几易其稿，于2008年8月28日颁布施行，并召开了动员大会，下发了《西安市棚户区改造工作领导小组关于贯彻落实〈西安市棚户区改造管理办法〉的通知》，对全市贯彻落实《西安市棚户区改造管理办法》进行了安排部署。二是以确权方式解决了城中村改造中的集体土地转性问题。市政府常务会议审议通过了《西安市城中村改造土地确权操作程序》，基本解决了集体土地转性这一难题。三是研究解决了城中村改造用地指标问题，原则上按照土地级别确定用地控制指标。

（三）规范改造行为，确保城中村和棚户区改造工作健康有序进行

1、加强前期论证，规范改造工作方案的审批，做到科学管理、依法管理、规范运行。一是各区下大力气做好控规编制和方案编制的基础工作，做细做实对旧村房屋测量、地籍调查和人口调查等工作，进一步摸清底数。二是在摸清底数的前提下，按照改造村实际需求，使控制性规划指标编制一步到位。三是各区聘请具有相应资质的专业机构做好编制方案中的经济核算工作，反复测算成本，保证“安置开发比”等涉及村民切身利益的指标做到科学合理。四是方案编制完成后，及时召开专家论证会充分论证，力求做到科学严谨。五是严格执行企业准入制度。六是严格方案审批工作和方案实施中的监管工作。

2、用足用好政策，做好城中村改造规划。目前，我们主要是根据相关政策，重点进行了城中村和棚户区改造的单个项目的规划和计划工作，下一步，我们将与规划部门进一步协调，结合我市城建十二五规划编制工作，科学合理地做好全市城中村和棚户区改造的整体规划工作。

3、开展综合整治活动，规范改造建设秩序。针对我市城中村改造建设秩序较为混乱的局面，去年，我办抽调人员组成监察大队，开展了综合整治检查工作，通过对全市330个村、223个建设项目的检查，摸清了情况。根据“摘帽子、引路子、堵口子”的方针，坚决将那些打着“改造旗号”、未经批准、未办任何手续、未整村拆除、占用集体土地建房售房的违法建设从城中村改造中删除出去，取缔了没有审批方案假借“城中村改造”之名的非法开发项目。今年7月，经过筛选，我们向社会公布了第一批83个（目前已增至90个）已取得方案批复的城中村改造项目名单。对方案已审批、并已开工建设但手续不完备的改造项目，我们正在开展调研检查，待彻底摸清情况后，针对性地采取措施，加强政策引导，逐步进行规范。同时，加强源头控制，堵住各种非法建设的口子，强化现场规范化管理，从根本上解决和遏制改造秩序混乱的局面，确保改造工作规范健康发展。

（四）以《决议》精神为指引，全面谋划城中村和棚户区改造工作

根据市大常委会提出的意见和建议，下一步，我们将围绕“一年打基础，二年出效果，三年大见成效，经过四到五年的不懈努力，达到全国一流水平”的总体目标，按照“六要六抓、确保六个到位”的工作思路，深入开展管理提升年活动，着力解决好城中村改造遗留问题、棚户区公房保拆保建问题以及改造融资等突出问题，全面做好城中村和棚户区改造工作。

一是安置要先行，重点抓回迁。要将回迁安置工作作为当前改造工作的重中之重。我们正在策划集中建设安置小区模式，争取在城市东西南北，集中建设4-6个安置区，以满足回迁安置需求。经开区已安排199亩土地建设集中安置社区，建设面积58万平方米。大明宫改造办设立了安置房超市，从全市范围内多渠道解决房源，尽量减少过渡时间。二是拆迁要进度，重点抓整村。我们将城中村和棚户区改造工作作为政府今后几年的重点工作，进一步加大工作力度，坚持城中村整村拆迁、棚户区整项目拆迁。坚持做到依法拆迁、文明拆迁，阳光拆迁、民主拆迁，既要强力推进各项工作，又要确保和谐稳定。三是建设要速度，重点抓质量。进一步加大安置楼建设工作力度，加快安置楼建设手续办理速度，做到当年拆迁、当年开工建设。同时要严把工程质量关，对工程设计、工程监理、质量验收等实行全程跟踪，全程监督。对公共服务配套建设项目提高抗震设防标准，确保建设工程质量和安全。四是投资要加大，重点抓招商。加强与金融机构的联系沟通，多渠道筹措改造资金，城中村改造可以尝试利用棚户区的融资模式来筹措资金。继续开展“大招商、招大商”活动，按照“有资质、有能力、有经验、实力雄厚、资信良好”的原则,引入开发商，利用其雄厚的资金和成熟的市场运作经验，提高土地使用效率，使城市“黄金地段”真正发挥出“黄金效益”，为我市城中村改造工作提供有力的资金保障。五是违建要查处，重点抓源头。要切实加强对城中村和棚户区改造工作的监管，进一步完善监管制度，落实监管措施，采取有效措施，依法抓好城中村和棚户区改造工作的综合治理。六是无形改造要推进，重点抓社区建设。无形改造工作是一项涉及面广、政策性强，较为复杂的系统工程，不是某一个单位或部门就能独立完成的。市政府及时出台了一系列关于推动无形改造工作的文件，明确了各区政府、市级各职能部门的任务和职责。下一步，我们将加强对社区建设的检查力度，落实责任，促进城中村改造工作健康有序发展。

芦主任、各位领导、各位代表，我市城中村和棚户区改造工作虽然发展较快、成效显著，但是由于城中村和棚户区改造本身的复杂性、艰巨性、长期性，改造过程中依然存在和遇到了不少问题,这些问题可能也正是市人大此次视察和调研想要了解的。希望通过这次视察和调研，市人大的领导和各位代表能够对我市城中村和棚户区改造现状和工作进展情况有一个更加全面的了解和掌握，同时，也请各位领导和代表们多提宝贵意见和建议，帮助指导我们进一步修改完善相关的改造政策和工作制度，继续关心支持我市的城中村和棚户区改造事业。

第四篇：深圳城中村改造的思考

深圳城中村改造的思考

1.兼顾多方利益诉求的多元主体共同参与和多样化改造模式

深圳的城中村改造模式总体可以概括为市场主导下的多元主体共同参与。政府的主要作用是在“完善功能配套”的既定日标下，通过政策、规划进行调控和引导。根据城中村各自的条件，具体改造方式呈现多样化特征：按投资主体可以划分为政府工程、村集体股份有限公司自改、开发商实施改造以及合作改造等四种基木类型；按用地功能可以划分为公益性项日、产业升级项目、商品开发项日等类型;按建筑物的拆建比例，可以划分为综合整治和全面改造(包括异地重建、整体拆建、局部拆建)。

2.以项日承包制为主要运作方式，吸引社会资金参与改造过程近年来，“净地出让”业已成为各大城市推进“三旧改造”的主流趋势，城市更新一般经过“拆迁一整理一入库一出让一开发”的过程。深圳城中村改造则以项日承包为主要运作方式，采取“毛地出让”，改造范围以城中村红线范围为依据，根据改造主体的不同，资金来源于开发商、城中村股份公司、城中村村民、银行贷款以及政府扶持资金。改造的优惠政策主要而向开发建设的单位，以容积率奖励和地价减免为主要形式。安置补偿以货币为主，具体补偿额度视项日而定。

3.以规划为实践准则，在市域层而上实施统筹和协调

《深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要(2005-2020)》和《深圳市城中村(旧村)改造专项规划编制技术规定(试行)》是指导深圳市城中村改造的纲领性文件，在市级层而对改造范围、改造模式、改造规 1

模、开发强度、用地功能进行规划引导，并明确改造规划的原则、内容、深度和成果形式。以岗厦河园片区为例，该片区位于深圳最重要的福田行政商业中心区内的东南角，改造专项规划将其定位为“商业、办公、居仕为一体的多功能综合发展区”，从用地功能布局、开发强度、交通组织、配套设施、经济测算等几个方而进行具体分析，以科学地指导实践。

4.以“堵疏结合”应对违法建筑，降低改造的社会成木

深圳市城中村集中了全市90%的违法建筑，并牵涉众多由于行政调整带来的历史性遗留问题。规模庞大的违法建筑权益关系错综复杂，按合法建筑补偿则会引起新一轮抢建，不补偿则无法实施拆除，公共利益受到侵害。“堵疏结合”深圳市处理违法建筑的主要方法，“堵”指以违法建筑零增长为目标加强对新增违法行为的查处;“疏”指依据违法用地和违法建筑处理的有关政策和程序，对存量违法建筑进行确权。

当然，深圳市在推进城中村改造的过程中，也存在着一个十分严重的问题，就是城中村改造的利益分配问题。深圳市城中村改造对于城中村“财富性”特征认识不足，尤其是对产权界定的难度估计不足;侧重物质形态的更新，忽视社会问题的解决，在基层社区建设、原住民就业、社会保障以及补偿、外来务工人员居住等都未做出明确安排;政府的土地国有化、重朔权力关系等多元目标与城中村居民继续享有宅基地、维持既得利益的目标相冲突。

这些，都是我们在实施城中村改造时应该考虑到的问题。2

第五篇：对“城中村”改造的思考

对“城中村”改造的思考

摘 要：城中村问题给我国城市健康发展带来了隐患,解决城中村问题成了我国各城市的当务之急。本文分析了城中村的概念、类型、改造中存在的问题及其改造对策，侧重论述了城中村的概念，分析了城中村改造中存在的问题,提出了切实可行、有效的措施保障城中村的顺利改造。

关键词：城中村；改造：概念：问题；对策

一：前言

城中村是我国快速城市化过程中出现的一种普遍现象，在沿海发达地区城市 中，城中村现象表现突出。1990 年代中期以前，中国城中村问题尚未显现，1990 年代中后期，随着城市化进程加速，城市周围土地被大量征用。由于城市政府要在农村土地房屋补偿和村民安置方面支付巨额经济成本和社会成本，为规避巨额成本，城市政府选择了绕开村落迂回发展的思路，导致了城中村的出现。

城中村，既是村落历史的遗物，又是快速城市化过程中新生的活体。有的学者称之为“都市里的村庄”。

由于城中村在土地利用、规划管理、建设、景观、社会治安、社区文化等方 面表现出强烈的城乡差异及矛盾，影响城市的建设质量和发展秩序，引起了城市 政府和社会各界的广泛关注。

二：概念

国内学者从不同的角度出发,对城中村内涵的认识也不尽相同。总的来看,主要有以下角度认识。

李培林(2002)从亲缘关系出发,认为城中村实际上就是一种由血缘、亲缘和宗缘等社会关系网络联结的“大家庭”。

赵过渡等(2003)从职业结构的角度,认为城中村是指城市总体规划发展区内农业用地已经很少或没有,居民职业结构与生存方式的主要指标上已完成向城市社区的转变,但在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征的村落。

张金望等(2005)从居住形态和社会形态对城中村进行定义,认为城中村是急剧城市化过程中原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来,没有有机参与新的城市经济分工和产业布局,仍然以土地及土地附着物为主要生活来源,以初级关系为基础形成的社区。

谭媛媛等(2005)从文化角度,认为城中村是指在城市中主要以传统情感维系为纽带、以初级关系为基础形成的社区,包括城市周边原农村居住区域和进城务工人员聚居区。

也有的从管理方式出发,认为城中村是指在城市中仍然保留和实行集体所有制、农村经营和管理体制的农村社区,其管理组织是村委会,常住人口是村民。

综合来讲,笔者认为城中村是指:在快速的城市化进程中,随着城市建成区面积的不断扩张,广大近郊农村耕地被征用同时被纳入到城市建成区内,由于受到城市化的影响,出现谋生手段多元化、社会关系的复杂化、文化的多元化、物质设施的现代化,但仍以土地为主要经济来源、以初级关系为纽带、以农村管理方式为主、本土文化仍有顽强的生命力,从而形成的不同于传统农村和现代城市的特殊区域。

简单来说，城中村是在城市总体规划中已经划定为城市建设区域的范围内，仍然保留农村体制，使用集体土地，以村民委员会为组织形式的农民聚居村落。

城中村, 是城市化发展过程中, 由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后造成的特殊现象。城中村长期保留农村建制, 实行农村管理体制, 已形成封闭的小社会, 难以按照城市管理体制实施管理, 其规划、建设长期处于混乱无序和低水平状态。

由于城市的迅速发展与扩张，城市政府在征地时为规避成本绕村而过，政府部门在规划、国土等方面管理不到位，城市政府没有为低收入人群和外来人口解决好住房，城中村农民失去土地以后怎么生存发展，这些原因导致了城中村问题的突显。政府要推进城市化进程，营造良好的城市发展环境，必须改造城中村。三：城中村的类型

一般研究者认为，城中村主要分为三种类型：一种是处于繁华市区，已经完 全没有农用地的村落；二是处于市区周边，还有少量农用地的村落；三是处于远 郊，还有较多农用地的村落。

四：城中村改造中存在问题的分析

（一）、土地产权不清

由于我国特有的历史形成的城市与乡村的二元经济社会结构性矛盾,城中村各种矛盾的根源在于,传统的计划经济体制下的二元土地制度在多元市场经济体

制下形成的土地经济矛盾。城乡土地的不同产权制度造成城中村的根本原因。

（二）、农民思想观念的问题

我国农民对土地的依赖已有成千上百年的历史,受旧的传统观念和生活习俗的影响,对农村改造有一种潜意识的抵触情绪,他们虽然向往城市生活,但真正关心的并不是将来农村变成城市后景观会多么优美,道路会多么整齐,环境会多么宜人,而是更多关心改造后没有了房产和土地,不但没有了自己原有的资产,而且又失去了谋生的手段,从“有产者”变成了“无产者”。村民相对来说多数文化素质低,在劳动就业市场上的竞争力弱,失去了土地就等于失业,对将来成为市民是否能享受到劳动保险、医疗保险、就业保险等一系列福利待遇存有疑虑,多重的心理压力影响了农民对农村改造的积极性。

（三）、决策者的疑虑

保护古城,建设新区,虽然是城市规划的决策,更是城市政府意志的反映,但在实施规划中政府也将面临很多的问题。要推进城市化的进程,要征收农民的土地,拆农民的房子,改变农民祖祖辈辈的生活习俗,如果没有切实可行的方法,解决不了农民切实的问题,很容易遭到农民的反对,重大决策不能实施,政府管理者的政绩很难体现出来,决策者对农村改造也会产生疑虑。

政府提供的廉价出租房太少。城市居民住房尚不宽裕,政府无力也无暇顾及外来劳工人口的住房供给;开发商也不会投资于预期收益小、风险大的廉租房,城中村恰好为如此大量的外来人口提供了低租住房的空间,同时也为市场就业能力较低的村民提供了收入的来源。

（四）、经济利益的制约

城中村的改造,影响最大的是农民的利益：

1、农村景观要变成城市景观,要拆掉农民的房子,回收农民的土地,房屋拆迁和土地补偿标准的制定是一个关键的问题,定得低了农民不接受,定得高了政府和开发商谁也负担不起。

2、农村建设占地大,农民多数是独门独院,闻听要改造,立即就会乱搭乱建,圈地造房,要满足这些投机者的要求,成本就会提高,而改造的难度也就更大了。

3、农村中很大一部分集体财产,改造后怎么处理怎么分配,这些农民比较关心的问题处理不好,也会造成农村改造的消极因素。

4、改造资金来源难。城中村改造成本较高,涉及问题复杂,社会资金进入城中村改造的积极性不高。

（五）、政策及管理的问题

我国从建国以来就存在农村户口和城市户口之分,二者在社会生产、生活中分别存在不同的管理体制,农村变为城市,农民由农业人口变为城市人口,这种转变需要在政策上采用特殊的措施才能解决。我国土地所有权归国家,要建设城市首先要把农村集体土地使用权转变为国有土地使用权,才能把土地开发和城市建设纳入到城市规划管理的范围内,这种土地性质的转变也存在困难。

如社会管理模式的变革阻力。城中村的管理是通过村委会实现的,它虽不是一级政府,但在某种意义上行使着一级“政府”的职能,管理着村里方方面面的事,与城市管理组织的居委会相比,在实际管理事务中拥有更大的自主权和更广泛的内容。城中村改造必然要从管理体制上把原村委会纳入城市管理组织序列,这种变革涉及人事安排的调整和权利的再分配,实际操作起来也不是一件容易事。五：城中村改造对策思考

（一）、规划中应注意的问题

在编制规划中首先考虑现状用地情况,尽量把现状的农村住宅建设用地规划为城市居住用地,在村庄的基础上改造建设住宅,配套基础设施,形成居住小区,改造后村民变为市民,离土不离乡,村民仍然可以居住在一起,保持原有的社会邻里结构形式,增强他们的地缘感,从而提高村民对农村改造的积极性。改造过程中,要根据各个城中村不同的特点有区别地进行改造,对于发展好的、合乎城市规划 要求的可以不进行物质层面的改造;对于严重违背城市规划的城中村要彻底改造;而一般的可以采取局部改造,拆迁部分使其达到城市发展的要求,而剩下没有拆迁的部分可以通过经济的手段让其慢慢适应城市发展。毕竟大部分城中村经过了长时间的发展,利用强制性的规划方案来改造是不科学和困难的,应做到规划方案与现状整合,做到最大限度的适应城市的发展。

（二）、规划出台后的管理

规划一出台,向社会公布首先会引起农民的注意,他们会趁机扩大建设占地,其他单位或个人也会趁价低储备土地,这必将增大将来改造的难度。规划的实施需要有一定的时间,新区不可能一下就形成,因此,政府必须及早制定措施,控制土

地自由买卖,防止土地资源的流失。同时对现在的每项建设都要严格审查,首先要控制道路红线,对近期建设项目严格把关,永久建筑必须符合规划要求,把新区土地开发建设纳入到城市规划管理中。

（三）、对村民进行培训,完善养老保险制度

村民大多数文化低、素质差,在建设新区改造农村的前期办一些学习班,对村民进行文化思想素质教育和劳动技能培训,增强其市场竞争的能力,尽快完成由村民向市民的转变。建立完善保险制度,让老年村民加入养老保险,解决他们生活的后顾之忧。

（四）、解决改造资金的来源

采取政府投资、村民自筹、开发商投资、银行贷款等多种渠道。政府可以重 点投资公共设施,而拆迁和重新建设方面可以在政府的指导下由村民和开发商共同开发共同收益。将改造中村民付出的利益(现金投资、住宅拆迁损失、宅基地损失和出租收益损失等)和开发商的投资按照一个科学标准量化“股份”份额,在改造后按股份多少获得收益。

（五）、安置好外来务工人员

现在我国大部分城市还难以解决本地职工的住房问题,更没有多少精力来解决外来务工人员的住房问题。因此,在现阶段,政府应该在城市规划框架下引导城中村的出租房的建设,这样不仅可以为外来务工人员提供住房,也为城中村带来收益,同时也减轻了政府对城中村改造后的社会保障压力。

（六）、引入市场机制推进城中村改造

在城中村改造中,可引进市场机制,多方筹集资金,采取滚动式发展。广州海珠区沥窖村,是广州规划发展区中规模最大的城中村,村民入股集资,采用工程分期,滚动式推进的方法改造农村,建设住宅、幼儿园、敬老院、医疗门诊、居委会、户外活动场、游泳池等,彻底改变旧村落后混乱的局面,改善了人居环境,创造了城中村改造的新模式。

六：结 论

由于城中村在环境景观、社会管理、村民就业与社会保障等方面存在严重问 题，与城市经济社会发展和现代化要求不相适应，城中村已成为制约城市发展的一个重要因素。尽管城中村改造存在很多障碍，但是我们如果不痛下决心进行全

面改造，问题长期拖下去，随着时间的推移，改造成本会越来越高，势必影响各个方面参与改造的能力和意愿。因此，城中村改造必须引起城市政府的高度关注，加快城中村改造的步伐。

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