《香港公务员薪酬与制度研究中期报告》

第一篇：《香港公务员薪酬与制度研究中期报告》

公务员薪酬政策及制度检讨

专责小组 中期报告

二零零二年四月

目录

报告摘要

章节

一 引言

二 香港公务员薪酬政策及制度的发展 三 研究结果及观察要点 四 公众谘询

附录

I 专责小组成员名单 II 专责小组职权范围

III 外国公务员薪酬管理制度最新发展的研究分析顾问报告(中期报告)

页数 ii-iii 1-3 4-17 18-29 30

报告摘要

引言

1.三个公务员薪酬及服务条件谘询组织，应公务员事务局局长邀请，成立专责小组进行公务员薪酬政策及制度检讨。这是第一阶段检讨的中期报告。

2.专责小组委托顾问，就五个国家的公务员薪酬管理制度最新发展进行分析研究。五个主要研究范畴包括(a)薪酬政策、制度及结构；(b)薪幅；(c)薪酬调整；(d)工作表现奖赏制度；以及(e)把薪酬管理工作精简及下放。

3.考虑过顾问中期报告所载资料后，专责小组提出本身的初步研究结果和意见。

香港公务员薪酬政策及制度的发展 4.本港公务员薪酬政策的目标，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务”，以“可与私营机构作合理比较”为原则。上述目标和原则自二十世纪五十年代沿用至今。

5.为确保公务员的薪酬与私营机构保持相若，政府曾采用各种方法评估薪酬水平和趋势。在制定薪酬结构方面，政府沿用了“学历比较法”。

段数

1.1-1.4

1.5

1.6-1.7

2.2-2.7

2.8-2.43 6.政府近年把工作表现奖赏的元素引入公务员体制内，并正推行一个以团队为本的奖赏试验计划。

7.为了进一步把职能下放，政府近年透过“公营部门改革”做了不少工作，但对于把薪酬管理工作纳入下放范围，一直持谨慎态度。

研究结果及观察要点 8.顾问的五国研究，就专责小组须检讨的五个范畴，提供了资料。

9.专责小组在现阶段抱?开放态度，在考虑顾问的研究结果及本港公务员薪酬政策及制度的发展后，提出了一连串问题供各界讨论。这些问题包括∶薪酬政策及制度是否需要作出改变，这项国际研究提供了什么经验，以及这些经验是否适用于香港。

公众谘询 10.专责小组欢迎各界人士提出意见。

2.44-2.48

2.49-2.53

3.1-3.8

3.9-3.51

4.1-4.6

第一章 引言

(本章概述关于成立专责小组，检讨公务员薪酬政策及制度的背景)

序言

1.1 二零零一年十二月十八日，公务员事务局局长致函公务员薪俸及服务条件常务委员会(薪常会)、纪律人员薪俸及服务条件常务委员会(纪常会)及首长级薪俸及服务条件常务委员会(首长级常委会)的三位主席，邀请这三个谘询组织全面检讨公务员薪酬政策及制度。背景

1.2近期社会人士讨论公务员薪酬时，曾经指出这方面有全面检讨的需要。部分人士关注到，政府除了在一九九九年检讨过公务员的入职薪酬水平之外，十多年来未曾检讨入职职级以上的薪酬水平，以致某些职系及职级的薪酬已与私营机构脱节。此外，鉴于私营机构的薪酬管理方法已经改变不少，有些人士也关注到公务员现有的每年薪酬调整机制是否仍然发挥原有的作用。近期讨论的重点，在于香港目前的公务员薪酬政策及制度是否仍然切合时宜。有见及此，政府建议分两个阶段检讨现行的薪酬政策及制度，使之更配合现今情况，并与其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趋一致，更精简和易于管理，并且更灵活地达到职位、才干、薪酬相称的目标。专责小组

1.3 三个谘询组织在二零零二年一月四日举行了联席会议，席上决定接受公务员事务局局长的邀请，并成立专责小组执行上述任务。在向三个谘询组织的主席征询意见后，以我们为成员的专责小组在一月初成立(成员名单载于附录I)。

1.4 我们在一月十日举行了第一次会议，讨论专责小组的职权范围(见附录II)、内务守则及日后的会议日期，并决定委聘外间顾问，就几个发达国家的公务员薪酬结构及改革，收集资料。至于香港方面，我们会根据本身的知识和经验，得出自己的意见。检讨

1.5 经过投标竞争后，普华永道谘询有限公司获选进行为期四个月的顾问研究。顾问须就五个国家(澳洲、加拿大、新西兰、新加坡和英国)在管理公务员薪酬方面的最新发展，进行分析，研究可能适用于香港的地方，其间须顾及香港公务员薪酬政策及制度的历史和发展。研究范围如下：

(a)普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬结构；(b)以薪幅取代固定薪级的经验；(c)薪酬调整制度和机制；

(d)推行表现为本奖励制度以激励员工的经验；以及(e)把薪酬管理工作精简及下放的经验。

中期报告

1.6 我们曾承诺，一俟有关初步研究结果的中期报告在四月下旬备妥，我们便会向三个谘询组织汇报和征询有关各方，包括公务员团体的意见。在审议研究结果及考虑各方意见后，我们会在二零零二年七月，透过三个谘询组织向当局提交有关这项研究分析的报告，然后在二零零二年下半年建议第二阶段检讨工作的范围、方法、考虑因素和

时间表，以及进行公务员与私营机构雇员薪酬比较研究的方法和时间。

1.7 专责小组考虑顾问研究后，己拟出初步研究结果和观察要点，载于以下各章。

第二章

香港公务员薪酬政策及制度的发展

(本章概述香港公务员薪酬政策及制度自二十世纪中叶以来的发展，特别?重与五个检讨范畴有关的发展)

2.1 我们认为，首先回顾香港公务员薪酬政策及制度(特别是第一阶段检讨工作涵盖的五个范畴)的发展，可为我们提供实际依据，与顾问研究所得有关五个国家最新发展的情况作比较。A.I.薪酬政策、制度及结构

政策及制度

2.2 据我们了解，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务。这个薪酬应是公务员本身及他们所服务的市民都认为是公平的。在上述准则下，与私营机构薪酬大致相若的原则，是订定公务员薪酬的一个重要因素。”1 这项政策声明包含两部分∶前半部说明薪酬政策的目标，后半部则阐释厘定薪酬的原则。

目标

2.3 根据我们翻查所得，现行的薪酬政策目标可追溯至二十世纪六十年代中期。其后，政府在一九六八年作出一项较详细的声明，重申同一概念。自此进行的多项公务员薪酬检讨，一再探讨并肯定这个目标。事实上，公务员薪酬政策目标——提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人 1 ****年薪常会第二十三号报告书，第11页

才，为市民提供高效率和具成效的服务——向来是无可置疑的。

原则

2.4 探讨过政策目标后，我们可以转谈厘定公务员薪酬的原则和制度自二十世纪中叶以来的演变。

原则∶可与私营机构作合理比较

2.5 在二十世纪五十和六十年代，政府每隔几年便委任一个薪俸调查委员会，负责检讨公务员的一般薪酬水平，以及个别职系的薪酬和结构。一九六五年的薪俸调查委员会建议，厘定公务员薪酬时，应以“可与私营机构作合理比较”为原则。这项原则，其后获得一九六八年薪俸调查委员会确认，并获政府接纳。当时政府作出一项详细声明，列出以下基本原则∶

(a)政府同意采用“公务员薪酬应与工作大致相若的私营机构雇员所得薪酬可作合理比较”的原则，作比较时应顾及双方在其他服务条件上的差别；以及(b)公务员有合理权利要求继续获得以生活费用指数为依据的实际收入水平，但须证明其他机构的雇员也有同样待遇。2.6 比较薪酬，本身是一项复杂的工作。早在一九七一年，薪俸调查委员会的报告已指出：“政府工作之性质有时无可与私营机构比较者…在私营机构并无类似受纪律约束之人员，而政府之政务主任有其独特之职务…在甚多方面，政府之职务与私营机构之工作亦有明显之差别…政府需求继续性之服务并希望以年资薪级，职位之相当稳定，有良好之晋升机会，及有长俸制度等事项吸引其人员，而

在私营机构之雇主心目中，此等条件不一定构成重要因素。”2

2.7 一九七一年薪俸调查委员会注意到进行薪酬比较的实际困难，但仍赞成采用“可与私营机构作合理比较”的原则。一九七一至七四年，政府接纳薪俸调查委员会按“职业类别”与私营机构比较薪酬的建议。这个制度把公务员分为不同的职业类别，每一类别包含一系列可在私营机构中找到相类的职位。政府其后进行了一连串的职业类别调查，但由于未能在私营机构中找到相类职位，最终须放弃按职业类别比较薪酬的做法，改为按生活费用数据调整公务员的薪酬。

2.8 由上文可见，与私营机构比较薪酬，涉及两大项工作：

(a)在私营机构中找出相类工作并评估相应的薪酬水平（薪酬水平评估）；以及(b)评估私营机构的一般薪酬变动，确保公务员的薪酬变动与私营机构普遍一致（薪酬趋势评估）。

一九七一年薪俸调查委员会建议按职业类别与私营机构比较薪酬，是执行(a)项工作的一个(失败的)尝试。由此可见，这项工作十分复杂。在进一步了解政府一直如何进行这项工作前，我们会按事件的发生次序，先简述(b)项工作。

薪酬趋势评估

2.9 一九七四年，政府决定进行一项私营机构薪酬趋势评估，确保公务员薪酬与私营机构大致相若。首次薪酬趋 2 一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。

势调查在同年进行。自此，薪酬趋势调查每年都进行一次。有关薪酬调整制度及机制的演变，详载于本章C部。

薪酬水平评估

2.10 关于第2.8段提及的(a)项工作，在一九八六年，随?首长级加薪，其他公务员也提出了加薪要求，当局于是决定进行一项薪酬水平调查。这项调查，在同年五月委聘顾问进行。

2.11 由于不少政府职位是私营机构没有类似的，当局决定不把公务员的工作与私营机构直接配对，改为采用职位评值法（因素计分法），就是根据(a)知识和技能、(b)解决问题的能力和(c)问责性这三项因素，把一个可以代表一组政府职位的典型职位与私营机构内一组相类职位的典型职位作比较，然后计算每个职位的总分，再与该职位的薪金和整套薪酬福利互相配对。至于附带福利，则主要按其对员工的最高估计数值计算。

2.12 一九八六年的薪酬水平调查结果显示，除第一标准薪级及首长级薪级第3和第4点外，公务员的薪酬福利条件普遍比私营机构为佳。至于首长级薪级第4点以上的职级，则因为缺乏资料而无从比较。一九八七年四月，政府原则上接纳了上述薪酬水平调查结果。

2.13 一九八八年，政府参照一九八六年的薪酬水平调查结果，改善了第一标准薪级公务员的薪酬条件（薪金和规定工作时数）。

2.14 不过，高级公务员评议会及警察评议会的职方都拒绝接纳上文第2.12段概述的调查结果。他们对一九八六年薪酬水平调查结果感到不满的地方，主要是调查方法，尤其是职位和附带福利评值的方法存在缺点。具体来说，职方认为：

(a)调查方法太笼统，所依赖的统计数据有限。顾问的调查方法，只顾及知识及技能、解决问题 的能力和问责性这三个因素，不但流于主观、容易出错，而且有机会被人操纵。这种方法更忽略其他例如体力要求、工作环境等重要因素，因此不适宜用来评估工作性质复杂的公务员职位；

(b)以最高估计数值计算福利，对公务员不公平，而计算公务员福利（尤其是宿舍、自行租屋津贴及退休金）的价值时，更有所夸大；(c)当局就调查结果谘询职方的时间太紧迫，也没有向职方提供足够资料；以及(d)调查方法并无考虑纪律部队的工作特性，例如危险、有压力、须随时候召、个人自由受限制等。

2.15 职方猛烈抨击政府原则上接纳整体调查结果的决定，并表示如果政府一意孤行，必会严重打击公务员士气，以及遭受强烈反抗。这方面的讨论未有结果前，当局和职方亦为了一九八八年的薪酬调整幅度而意见分歧。结果，当局在一九八八年八月委任了一个调查委员会，负责研究一九八六年的薪酬水平调查方法及结果，并就这些调查结果可否作为调整公务员薪酬的有力依据，提出意见。2.16 调查委员会先后在一九八八年十一月及****年三月提交中期及最后报告书。结论是：

(a)所采用的比较薪酬方法，既妥善又为人认识，但如果采用职位与职位比较法则更适宜，且能使人对调查结果更有信心；(b)所采用的评估附带福利价值方法，偏于高估公务员福利，尤其是房屋福利；以及

(c)尽管私营机构和公务员的工作的确存在差别，但要推翻主要调查结果的一般要旨，仍欠充分理由。

2.17 政府在****年四月接纳了调查委员会的建议，但以第一标准薪级人员已获改善的薪酬条件保持不变为准。

2.18 调查委员会报告书并建议，按“职位与职位比较法”进行的薪酬水平调查，应该成为调整公务员薪酬的依据，每隔三年进行一次。政府把这项建议记录在案，因为当时已邀请薪常会全面检讨公务员的薪酬结构，不宜同时进行薪酬水平调查。

2.19 经进一步研究调查委员会的建议后，薪常会表示对这项建议有以下存疑∶

(a)要在私营机构找到足够的相类职位作比较，有实际困难。事实上，正是由于这个存在已久的问题，一九八六年薪酬水平调查才采用因素计分法；(b)薪常会留意到，调查委员会认为，公务员薪酬与私营机构大致相若，比所有其他因素都更重要。不过，频频调整外部对比关系，难免会影响内部对比关系，对保持公务员体制的稳定并无好处；以及(c)建议的制度将会大幅改变公务员薪酬结构、员工协商和薪酬厘定方面的现有模式。然而，碍于上述困难，新制度不一定会比现有制度更能达到政策目标，而从员工有所保留的态度看来，也不见得会更受员工欢迎。

2.20 一九八八年，考虑到纪律部队的职责和工作量，加上一九八六年的薪酬水平调查未能从私营机构取得相类的资料，就纪律部队的特殊工作因素(如危险、有压力及个

人自由受限制)作比较，政府于是邀请薪常会对纪律部队的薪俸及服务条件展开独立检讨。结果，有关的检讨委员会(凌n理检讨委员会)建议另设警务人员薪级表和一般纪律人员薪级表各一，并建议成立纪常会。

2.21 纪常会在****年成立。应政府要求，纪常会就纪律部队的首长级、高级警司／监督、警司／监督及同等职级进行了职位评值。这项工作是与纪律部队的管理层和顾问共同进行。

2.22 评值结果显示，高级警司／监督和警司／监督或同等职级的薪酬，为本港同等职位薪酬的75%或以上。不过，首长级职位，尤其是较高层的职位，薪酬待遇则似乎比同等职位差。纪律部队指评值结果没有充分反映一些不能量化的特殊因素，而正因为这些因素，他们的工作与文职人员有别。他们建议增加薪酬，部分职级的增幅高达26%。

2.23 纪常会认为纪律部队首长级的薪酬应该跟随市场薪酬线的中位数。一九九零年，纪常会向政府建议新的纪律部队首长级薪级，但建议高级警司／监督、警司／监督及同等职级的薪级保持不变。

2.24 同年，由于各纪律部队纷纷要求修订非首长级的薪级，政府邀请纪常会先后检讨员佐级和主任级的薪酬。检讨结果是，纪常会认为员佐级应该相应采用薪常会就文职职系建议的薪酬基准，但可继续享有纪律部队当时比较优厚的薪酬。纪常会亦建议减少员佐级人员的入职薪点数目，并提高他们的薪酬，以承认初级警务人员的职责较为繁重。

2.25 至于各个纪律部队的主任级人员，纪常会认为除了基本招聘职级外，其他职级的职责大致相若，薪酬方面应反映这一点。纪常会并建议各纪律部队的相等职级在薪酬方面应该看齐。

2.26 在****年之后的数年内，薪常会的工作重点，是应政府邀请检讨薪酬结构。(下文第2.30至2.32段会探讨薪酬结构。)接?的一次薪酬水平检讨，是在一九九九年进行的入职薪酬检讨。这次检讨仍然维持“可与私营机构比较”这一原则。举例来说，薪常会建议把一直未能与私营机构作比较的资历组别删去(例如资历组别第4、6及12组)。此外，鉴于公务员入职点以上的薪酬水平可能仍受关注，薪常会建议当局“应考虑是否需要比较和如何比较公务员与私营机构雇员两者在入职点以上的薪酬”3。2.27 一九九九年的检讨结果，是大多数文职职系的基准／入职薪酬被调低6%至31%不等。根据薪常会有关文职职系起薪的建议，纪常会就纪律人员职系建议了一套新的入职薪酬，把有关入职薪酬调低3%至17%不等。经修订的入职薪酬于二零零零年四月生效。政府并接纳薪常会的建议，把入职薪酬与每年根据薪酬趋势进行的薪酬调整脱k。

原则：跟随而非领导私营机构

2.28 另一个经常检讨的原则，是“公务员薪酬应该跟随而非领导私营机构。政府应该订定可接受的薪酬水平，而即使支付最低薪酬，也应比多数雇主所支付者高”。一九七一年的检讨再次肯定这项原则，只是措辞略为不同：“至于薪俸水平方面，与私营机构同类职责作公平比较之原则既经决定，则政府应追随而不应起领先作用。”4

2.29 从本章C部可见，每年薪酬趋势调查的设计／方法已反映应该“跟随而非领导私营机构”这一原则。

一九九九年薪常会第三十六号报告书，第27页。

一九七一年薪俸调查委员会报告书，第4页。4

II.薪酬结构

2.30 薪常会在一九七九年成立后，进行了首次薪酬结构检讨，建议政府采用“学历比较法”。

2.31 薪常会在建议采用这个方法前，曾考虑另外两个方案：“职业类别比较法”和“核心职系比较法”。前者已证明不可行(见上文第2.8段)，后者则须找出一些在私营机构中有相类职系的核心职系，在厘定其他职系的薪酬时作参考之用。薪常会最后认为，“学历比较法”是当时唯一的可行方法，但不排除将来或会采用“核心职系比较法”，不论是单独采用或与“学历比较法”一并采用。

2.32 接?的一次检讨是在****年进行，当时薪常会应政府所请，全面检讨薪酬结构。****至九零年间，薪常会重新肯定“学历比较法”，并建议根据个别职系已予修改的结构，修订每一资历组别的薪酬基准及有关职系的薪酬结构。这些建议都获得政府采纳。

2.33 最后，我们简述政府近年在处理“海外”和“本地”聘用条件有差别的问题上，有何进展。为消除两者的差别，政府在一九九四年首次提出“划一聘用条款和服务条件”的概念，获得薪常会大力支持。一九九八年，政府建议落实这个制度，但修改原先建议的应用范围。经谘询职方并获得薪常会支持后，这个制度由一九九九年一月一日起对新聘的公务员实施。B.以薪幅取代固定薪级

2.34 我们回顾公务员薪酬制度的发展时，并无发现值得注意的资料，显示香港政府在以薪幅取代固定薪级方面有何经验。C.薪酬调整制度及机制

2.35 一九六八年，为进一步落实“可与私营机构作合理比较”的原则(见上文第2.5至2.29段)，当时的铨叙科成

立了薪俸调查组，负责透过各项调查，搜集及分析有关私营机构薪酬及服务条件的资料。

2.36 当时因通货膨胀加速，显示政府有需要更频密地调整公务员的一般薪酬水平。在一九七二及七三年，政府根据生活费用数据调整公务员薪酬，但事实证明，纯粹根据生活费用的变动调整公务员整体薪酬，并未能贯彻“可与私营机构作合理比较”的原则。

2.37 政府决定，要确保公务员薪酬与私营机构大致相若，最有效的方法是进行私营机构薪酬趋势调查，调查结果可作为厘定公务员整体薪酬调整幅度的依据。首次薪酬趋势调查于是在一九七四年展开。

2.38 薪常会在一九七九年一月成立后，发展薪酬趋势调查制度便成为其工作范围之一。同年，为求更公正、独立，薪俸调查组拨归薪常会，并改称为薪酬研究调查组(调查组)，向一个薪酬趋势调查委员会(薪趋调委会)负责。(薪趋调委会的主席由薪常会成员担任，成员包括纪常会和职管双方的代表。)自此以后，薪趋调委会一直不断检讨定期进行薪酬趋势调查的需要和调查方法。

薪酬趋势调查

2.39 调查组每年进行薪酬趋势调查一次，目的是评估在一段12个月的期间内(即由上一年四月二日至当年四月一日)，参与调查的私人公司的全职雇员平均薪酬变动。这项调查不会比较个别职业类别的薪酬。

2.40 薪酬趋势调查通常在每年一月至五月进行。为方便进行调查，非首长级公务员分为三个薪金级别。参与调查的私人公司须就相应属于这三个薪金级别的雇员提供下列资料：底薪因生活费用、整体经济环境和公司业绩而出现的变动；巿场薪酬及递增薪额的一般变动；以及附带福利以外的现金报酬(例如劳绩奖赏、花红)的变动。这些资料会按照议定方法整理和分析，从而得出每个薪金级别的薪

酬趋势“总指标”。指标以百分率显示，代表了有关薪金级别内所有接受调查的雇员的平均薪酬调整幅度。

公务员一般薪酬调整

2.41 根据一九八八年调查委员会——其职权范围包括检讨一九八七至八八年度的薪酬趋势调查方法——作出的建议(见第2.16段)，政府从薪酬趋势“总指标”减去公务员增薪额占薪酬的开支(以占每个薪金级别的薪酬总开支的比率表示)，得出薪酬趋势“净指标”。政府厘定薪酬调整幅度时，亦顾及调查委员会的另一项建议：得出的低层薪金级别薪酬趋势指标如果比中层薪金级别低，就应调高至同一水平，除非有充分的反对理由。

2.42 政府决定并公布通常在四月一日生效的薪酬调整幅度之前，必先谘询四个中央评议会，并提交行政会议和立法会财务委员会讨论。由于调查期是由上一年的四月二日起计的12个月，薪酬的调整只会跟随而不会领导私营机构。

2.43 在厘定薪酬调整幅度时，政府会考虑薪酬趋势调查的结果、生活费用的变动、经济状况、财政预算、职方的加薪要求和公务员士气。政府和职方商议实际调整幅度时，薪趋调委会和薪常会都不会参与。D 工作表现奖赏制度

2.44 对工作表现出色的人员，政府通常透过晋升或其他不涉及薪酬或金钱利益的方式表示奖励，例如由部门或职系首长、政务司司长或行政长官发给嘉许或嘉奖书。二十世纪九十年代中期，若干部门(例如机电工程署)成立“营运基金”，设计了以部门为单位的团队奖赏，以实物(例如超级市场礼券、周年聚餐等)奖励员工。假如部门在某一财政年度内达到既定的目标(通常是一套反映服务效率、成效和水平的既定指标)，所有员工都会获得相同价值的奖赏。

2.45 一九九九年三月，政府发表《公务员体制改革》谘询文件，建议把工作表现奖赏的元素，逐步引入公务员体制内，以激励和奖赏表现出色的人员。其后，政府要求部门及职系首长改善就员工工作表现的管理制度，方法包括使用?重关键才能的新评核报告表格、设立评核委员会，以及收紧发放增薪的准则。

2.46 作好上述准备后，政府决定在公务员体制内试行以团队为本的奖赏制度，目的是为部门提供一件管理工具，用以找出表现出色的团队并加以奖励，从而提高部门的整体服务水平。政府采用团队奖赏方式，原因如下：

(a)团队成绩较易衡量；

(b)可避免倚赖主观的评核；以及

(c)队员可以互相勉励，从而提高团队的工作效率。http://www.xiexiebang.com

2.47 要成功推行工作表现奖励制度，就要得到高级管理层全力支持，并要公务员广泛接受这个概念，也要考虑以什M方法分配奖赏才能符合公正公平的原则。为了使部门和员工认同这个制度，并测试团队奖赏能否公正公平地分配予员工，六个部门自二零零一年十月起各自推行了一项试验计划。试验计划的要点如下：

(a)得奖单位可以是部门的组别或办事处，也可以是组别或办事处的工作队伍；(b)部门首长可设计部门本身的计划及厘定分配奖赏的准则；(c)奖赏（约为半个月薪酬）会一次过发放，并不计入底薪内；以及(d)部门首长应与员工共同设计和管理试验计划。

2.48 试验计划将会推行九至十个月，然后选出优胜队伍，接?是评核试验计划的成效，并就未来路向提出建议。E.把薪酬管理工作精简及下放

2.49 为了提高运作效率、增加制度的透明度及保持内部对比关系，薪酬管理工作一直由公务员事务局，参照有关谘询组织的建议，根据13个预先核准的薪级表（例如总薪级表、警务人员薪级表、首长级薪级表），中央处理。首次把这项工作下放，是在一九九九至二零零零年度。当时，为应付人手短暂不足的问题，部门及职系首长获授权自行招聘非公务员合约雇员，并厘定这些雇员的薪酬。2.50 为了进一步把职能下放，近年政府透过“公营部门改革”做了不少工作。除了把更多管理人力资源的权职下放给部门及职系首长外，政府还在五个部门，即公司注册处、土地注册处、电讯管理局、邮政署和机电工程署引入“营运基金”的概念，提高服务效率。主管人员可以用商业手法管理人力及财政资源，但员工仍然按公务员薪级表支薪。

2.51 此外，自一九九九至二零零零年度起，政府已逐步在23个部门改用整笔拨款安排。这些部门包括渔农自然护理署、民航处、n生署、香港警务处、政府印务局及水务署等。管制人员可在所属开支总目下，自由和灵活地调动拨款，应付各项开支。不过，以整笔拨款营运的部门，薪酬及编制仍受中央规管。

2.52 到一九九九至二零零零年度，当局正式把与非公务员合约雇员有关的薪酬管理工作下放，这才带来真正的转变。根据新安排，为应付人手短暂不足的问题，管制人员获授权招聘非公务员合约雇员，并按照若干概括的准则厘定个别雇员的薪酬及酬金，例如他们的聘用条件既不可以低于《雇佣条例》规定的条件，又不可以比同等公务员职级的中点薪金优厚。采用这项安排后，部门可以灵活地应付突然增加的工作量。各部门初步对新安排d誉不一，但一致认为，如要广泛实施非公务员合约雇员计划，作为

除公务员外另一个招聘人手的固定途径，政府应该先行深入探讨其可行性。

2.53 由此可见，政府对于把薪酬管理工作纳入下放范围，一直持谨慎态度，因为这个做法会对一贯的公务员薪酬管理政策及机制有重大影响。若要考虑更改现有政策及机制，必须先对未来的最佳路向进行彻底检讨并取得共识。

第三章

研究结果及观察要点

(本章以方便阅读的点列形或，载述专责小组对顾问研究结果的意见，并提出值得进一步研究的要点)I.3.1 引言

– 顾问的五国研究，就专责小组须检讨的五个范畴，提供了资料。– 为应付不同的需要，各国存在差异是无可避免的。就是“公务员”一词，不同国家都有不同定义。尽管如此，顾问仍能在这些国家中找出一些共通点和相同经验。– 我们注意到，顾问观察得到的要点如下：

(a)薪酬与职级的改革在实施过程中，不可也不应脱离公务员制度的整体改革；(b)要有长远目光；

(c)必须取得关键人士对改革的认同和承诺；(d)要投放较多的资源，这可提供推行薪酬改革时所需的实力和承诺；以及(e)因应公务员制度改革而对薪酬及职级安排所作出的大规模变动，对公务员而言，难免有得有失。3.2 3.3

3.4 – 我们不打算在本报告书内复述顾问的研究结果，但希望读者会细读顾问报告原文。(顾问报告随本报告书附上。)– 直至目前为止，我们对顾问的研究结果和建议持开放态度。– 无论如何，有一点值得注意的是，这次研究涵盖的五个国家大多数花了很长的时间(约10至15年)来推行全面改革，以配合不断转变的社会经济和巿民对公务员的期望。– 我们明白，这项顾问研究只可作参考之用，香港必须按本身的需要采取最合用的公务员薪酬制度。– 我们在提出本身的意见和建议前，会先从香港现行制度(及第二章所述发展概况)的角度，提出以下问题讨论。有需要作出改变？

– 在按五个研究范畴讨论薪酬制度前，我们先要问∶现有薪酬制度是经过多年演变而成，在其他因素配合下，为香港带来一支稳定、廉洁和有效率的公务员队伍，基本的问题是这个制度是否需要改变？ 3.5 3.6 3.7 3.8 II.3.9 3.10 – 我们一直紧记，要确保今次的检讨公平和全面，我们必须抱?开放态度。不过，得知五个国家在薪酬管理方面的发展后，我们发现了一点，就是香港的现行薪酬制度虽然一直行之有效，但的确需要认真加以研究，以确保这个制度在香港当前的社会经济情况下仍然管用，可以符合各方的期望和应付未来的挑战。

3.11 –近期公众对公务员薪酬开支议论纷纷，正好说明了有作出改变的需要。市民显然希望当局彻底反思现有薪酬制度所依据的基本原则。虽然香港过去定期进行的薪酬水平、薪酬结构及其他检讨，确实对薪酬制度作出了一些改善，但仍然只就薪酬制度的个别范畴进行零碎的检讨，可能已不足够。III.A.专责小组对五个范畴的研究结果的意见

薪酬政策、制度及结构

3.12 – 正如第二章所述，本港的现行公务员薪酬政策，是“提供足够薪酬去吸引、挽留及激励合适人才，为市民提供高效率和具成效的服务”。3.13 – 由于公营部门与私营机构的工作性质不同，执行公务的原动力，与私营机构不尽相同。私营机构大多以盈利或业务的增长为主要考虑因素。3.14 – 除了专业知识外，政府较重视员工的忠诚、经验、服务精神、社会责任感、团结精神、服务的连贯性等。正如第二章指出，对于私营机构的雇主来说，这些因素未必是最重要的。3.15 – 香港政府目前以不同方法吸引、挽留及激励员工，包括提供具竞争力的薪酬(根据与私营机构大致相若的原则厘定)、合理的工作保障、较好的晋升机会、退休金或强制性公积金。3.16 – 从顾问的五国研究可见，虽然这些地方仍然认为政府应该带头做一名“好雇主”，而“招聘、挽留及激励”员工亦是颇普遍的薪酬政策目标，但提供递增薪级、工作保障、晋升机会及退休金等，可能已不再是主要的考虑因素。

3.17 – 在五个国家中，政府的负担能力已成为更重要的考虑因素。与私营机构的薪酬作正式比较，也不再那么重要。3.18 – 每名公务员在递增薪级、工作保障及退休金等3.19 –3.20 –3.21 –3.22 –3.23 – 方面的待遇大致上保持相若这一原则，可能不再适用。这些条件正逐渐被下列各项取代∶按工作表现给予奖励，在薪酬(尤其是高级公务员的薪酬)中加入可调节的部分，改用合约安排，或以公积金代替退休金。其他改革结果，包括出现“净工资政策”，亦即与工作有关的各项津贴都纳入薪酬内。在这方面，五个国家的公务员薪酬制度可能与私营机构有越来越多共通点。当然，盈利和业务增长不可能是政府最关注的因素。顾问的结论显示，似乎对于作出上述转变的国家而言，转变成效不错，至少看来有助于平息就公务员薪酬是否过高、过低或有否随经济情况调整等不休的争论。我们现在并非建议香港跟随外国的做法，因为我们要有自己的一套制度，藉以维持一贯的服务和团结精神。作出任何改变，导致人手转换频仍，会对本港不利。我们想提出以下问题，以供讨论：

(a)公务员薪酬政策及制度应否彻底改变，变为更?重薪效挂k、薪酬以净工资计算(即以现金取代房屋、医疗等各项津贴)？(b)对高级公务员采用的薪酬政策，应否与中级和初级公务员不同，即前者既要承受薪

酬调整的较大风险，亦有机会获取较大的u赏？

(c)处理纪律部队薪酬的政策，应否与其他公务员不同？(d)我们应否继续定期检讨薪酬水平、薪酬结构和薪酬趋势，确保公务员薪酬与私营机构保持相若？(e)还是政府的负担能力应成为调整薪酬时的首要考虑因素？(f)在现有薪酬政策及制度中有那些元素应该保留，以维持公务员体制稳定和员工士气？

(有关推行各项改革的方法和所需时间，暂时不作研究。)B.以薪幅取代固定薪级

3.24 – 多年来，香港政府一直采用每年有固定增薪的薪级制度。公务员会每年获得增薪，直至到达所属职系和职级的顶薪点为止。增薪可因工作表现欠佳而不获发放，但这个情况甚少发生。3.25 – 香港政府在以薪幅取代薪级方面，没有经验。3.26 – 五个国家都引入了灵活的薪幅制度，只是程度有别∶有些应用于大部分公务员；有些只应用于高级公务员，而其余公务员则沿用固定薪级。3.27 – 推行薪幅制度的一般方法，是为个别职级或级别设最低和最高薪酬。员工在这些幅度内获得较为灵活的薪酬，而薪酬也可按工作表现增减。当局在决定薪酬方面，有颇大弹性。

3.28 – 五个国家的经验显示，薪幅制度可提供一个讲求表现(不只是年资)而更公平的奖赏机制，并可推广注重工作成效的文化。3.29 – 这些国家的经验也显示，采用灵活的薪幅制度，必须同时有一个严格的衡量和管理工作表现的机制，以作配合。3.30 – 在研究应否以弹性薪幅取代固定薪级时，有若干问题是要考虑的：

(a)以香港而言，引入弹性薪幅制度，对改良工作表现奖赏制度和促进讲求工作成效的文化会否有帮助？(b)引入弹性薪幅制度，会否在公务员当中造成分化？(c)弹性薪幅制度应适用于所有公务员，还是只适用于管理职务较重的高级公务员？(d)弹性薪幅制度，应否同时适用于文职职系及纪律部队？(e)为配合弹性薪幅制度，现行对工作表现的衡量及评核机制是否要修改？(f)直接把薪效挂k，对促进讲求工作成效的文化，是否最佳的方法？

C.薪酬调整制度及机制

3.31 – 在香港，公务员薪酬调整幅度是参照每年进行的薪酬趋势调查厘定。这项调查的目的，是评估过去12个月内私人公司雇员的平均薪酬变动。

3.32 – 政府厘定公务员薪酬调整幅度时，也会考虑生活费用的变动、经济环境、财政预算、职方的加薪要求及公务员士气。3.33 – 根据顾问观察所得，由于普遍趋势是把薪酬管3.34 –3.35 –3.36 – 理工作下放给个别部门，五个国家已逐渐摒弃以既定公式厘定薪酬的做法。顾问又观察到，由于上述转变，中央机关的角色已有所改变，现今主要是制定整体政策大纲和提供意见，而非直接监管具体的薪酬谈判工作。不过，如果仔细阅读五个国家的研究结果撮要，便会发现有两个国家的中央政府对厘定薪酬水平和调整幅度的工作似乎仍然有很大控制权，而厘定方法亦相当机械化。至于其余三个国家，决定薪酬水平和调整幅度的主要因素，似乎是财政限制和薪酬谈判结果。在研究五个国家的经验可否给香港借镜时，我们必须考虑下列几个问题：

(a)应否继续遵守“公务员薪酬与私营机构保持大致相若”的原则？(b)公务员和市民是否仍然认为现行的薪酬调整制度是公平的？是否有其他可以达到这个目标而效果相同或更佳的制度？(c)现行薪酬调整的制度是否有需要更改或变得更灵活？(d)在决定薪酬调整幅度时，应否以财政限制为首要因素？

(e)薪酬调整应否仍由中央管制、指引？还是下放给部门(见E节)，让各部门行使自主权、灵活运作？两者之间，要如何平衡才适合香港？权力下放多少才恰当？

D.推行工作表现奖赏制度

3.37 – 正如第二章所述，香港政府推行薪效挂k的经3.38 –3.39 –3.40 –3.41 – 验，十分有限。把工作表现奖赏制度的元素逐步引入公务员体制内的建议，首次见于一九九九年三月发表的《公务员体制改革》谘询文件。政府引入按才能评核工作表现的表格、设立评核委员会，以及收紧发放增薪的准则，从而改善了对员工工作表现的管理制度。这个制度有所改善后，政府便由二零零一年十月起在六个部门推行一项试验计划，测试团队奖赏能否公平公正地分配予员工，并争取部门及职方认同和支持这个概念。试验计划的成效在二零零二年后期便有分晓，试验结果相信会对这项措施日后的发展有重大影响。顾问研究显示，五个国家都致力把薪酬更贴近工作表现。以较灵活的薪幅(按工作表现给予不同薪酬及增薪)取代固定薪级表上自动按年递加的增薪，是迈向薪效挂k的一大步。有些国家已在不同程度上把个人表现奖赏纳入底薪内，有些则选择以一次过的形式发放奖赏，作为员工某年表现良好或对某项工作有贡献的奖励。以团队为本的奖赏并不普遍，而且通常只适用于完成某项工作／计划或达到某一工作目标的情况。

3.42 – 在其他国家，工作表现奖赏至今只限于高级公务员。奖赏占薪酬的比率，因国家而异，由5%至约40%不等。工作表现奖赏通常不适用于初级公务员。即使适用，奖赏通常都不足薪金的一成。3.43 – 其他国家的经验显示，工作表现奖赏制度成功与否，主要取决于当局是否有一个可靠的架构去管理员工的工作表现，以及是否有足够经费作奖赏之用。在表现管理架构能够公平和贯彻始终地运作的地方，工作表现奖赏制度似乎更能发挥作用，为职管双方带来实际益处。3.44 – 鉴于上述情况，我们要考虑以下问题：

(a)把薪效挂k的元素引入公务员薪酬制度内，是否对香港有利？(b)除引入与工作表现挂k的薪幅制度外，我们是否还要考虑采用其他形式的工作表现奖赏制度？(c)应否实施团队奖赏制度？如果应该，则对哪些级别(高级、中级、低级或各级)实施？准则又如何？(d)应否引入个人奖赏制度？如果应该，则对哪些级别(高级、中级、低级或各级)实施？准则又如何？(e)工作表现评核制度近年已有改善，这方面还需要什么改变，以配合薪效挂k制度？

E.把薪酬管理工作精简和下放

3.45 –近年，在把工作下放方面，香港政府已把更多管理人力资源的职权转授给部门，并在5个和

23个部门分别实施“营运基金”和“整笔拨款”安排。不过，由公务员事务局中央处理的薪酬管理工作，仍没有下放。

3.46 – 为应付人手短暂不足的问题，香港政府已自一3.47 –3.48 –3.49 –3.50 – 九九九至二零零零年度起，根据聘用临时工人的经验，授权各部门只须遵守若干概括的准则便可以自行招聘非公务员合约雇员，并可就个别情况订定薪酬和酬金。顾问的研究显示，五个国家或多或少已把薪酬管理工作下放给个别部门和机构，后者则按一个由中央决定的政策大纲运作，而且在负担能力和财政预算方面有严格限制。这个措施的特点包括∶

(a)部门或机构享有颇大自由；(b)高级公务员仍由中央管理；以及(c)减少采用津贴。

根据顾问的观察，上述措施能够以更公平的方式奖赏员工，使薪酬制度更能配合个别部门或机构的特别情况，精简有关程序，以及更灵活地应付资源和人手需求，因此在改善个别员工的工作表现和整体生产力方面，看来已经发挥实际作用。然而，把薪酬管理工作下放，同时影响到内部对比关系，也可能动摇公务员队伍的共同目标和信念。五个国家中，很多都已经大幅改革职级方面的安排，一般包括：

3.51 –(a)把一般职系人员(政务职系或同类职位除外)转为部门人员；(b)精简职级数目和薪幅，从而建立层次较少的管理架构；(c)把各种职业合并为较大的员工组别，从而改善人力资源管理；(d)建立正式的职位评值制度及程序，以评定职位的比重；以及(e)界定职级或职系时，以工作要求而非学历为主要因素。

下列问题必须考虑：

(a)像香港这样的城市，应否考虑把管理公务员薪酬的工作下放？(b)如果把公务员薪酬管理工作下放，应该把多少与薪酬及职级界定有关的职责下放给部门？(c)为方便推行以部门为本位的管理工作，应否把部分或全部一般／共通职系人员转为部门人员？(d)如果把薪酬管理工作下放，过渡期间或会相当长。在这段期间，如何维持服务水准和员工士气？(e)在精简工作方面，可否把现有职系合并为多个较大的职业类别？可否进一步精简组织架构，包括扩阔管理职权和减少架构的层次？

(f)应否推行正式的职位评值制度？如果应该，则由中央还是部门负责推行？

第四章 公众谘询

(本章总结中期报告内容，并邀请各界人士提出意见)

4.1 我们已知悉顾问就五个国家的公务员薪酬管理制度最新发展进行研究的结果，以及顾问认为可能适用于香港的最佳做法。

4.2 然而，在听取有关各方及公众就顾问研究结果发表的意见之前，专责小组应继续持开放态度。中期报告已经发表，我们现正进行谘询，各界人士可就我们在第三章提出的各项问题，发表意见。

4.3 在这方面，我们同意顾问的看法，即“必须取得关键人士对改革的认同和承诺。尽早向公务员队伍内的管理人员和员工征询意见，将有助公务员加强认识变革需求和各种变革方案，消除他们的疑虑，并在构思改革建议时尽早吸纳他们的意见。”5

4.4 我们会在二零零二年七月提交最后报告时作出建议。薪常会随后会联同其他两个谘询组织，在二零零二年下半年就如何进行第二期检讨工作向当局提出建议。4.5 专责小组欢迎各界人士提出意见。

4.6 如果有任何意见，请于二零零二年五月二十五日或之前送交公务及司法人员薪俸及服务条件谘询委员会联合秘书处。地址∶香港金钟道89号力宝中心第2座7楼701室；传真号码∶2877 0750；电邮地址∶jsscs@jsscs.gov.hk。

普华永道谘询有限公司向专责小组提交的中期报告，第3页。

第二篇：公务员薪酬制度研究读书笔记

公务员薪酬制度研究读书笔记

一． 相关理论综述

二． 中外实践比较

1.美国政府对公务员的绩效评价不只是适应形势的需要，更重要的是，它从法律法规到政策都作出了一套完整的规定，以保证对公务员绩效评价制度的有效施行。美国法律在第 5 部分第 43 章中规定，要给公务员确定关键绩效指标并用精确的方法进行衡量其工作绩效，用“不可接受的绩效”的判断结果作为没有满足绩效标准的，这个绩效标准在关键性绩效指标中可以是一个方面的，也可以是多方面的。这条法律规定表明，公务员的工作必须达到相应的绩效标准，即 “保留绩效标准”，对于未达到者，将以 “不可接受的绩效”来给予降职或调离的行政处罚。因此，在实践中，就出现了用 “达到/未达到”的绩效评价方法来判断公务员的工作绩效是否达到了标准。在这样的绩效管理中，制定任何高于 “保留绩效标准”的绩效标准都是违背法律初衷的，法律的根本意图是制定适合公务员，但又具有一定的难度的“保留绩效标准”。[胡晓东，刘兰华.美国联邦政府公务员绩效评价及其启示[J].中国行政管理，2012,（02）：99-103] 2.三． 存在问题分析

1.现行的公务员薪酬结构主要由基本工资、津贴、补贴和奖金构成，其中基本工资实行的是全国统一的标准，在公务员总薪酬中的份额较小，由中央财政支付，而各项补贴、津贴一般占公务员总薪酬的60％－70％左右，且由地方财政安排，并具有一定的灵活性。如果某一公务员月职务工资是2000多元，那么，其月津、补贴收入一般有5000－6000元左右，这与国际上公务员津贴在其总薪酬中约占10％－40％［高永华，俞阎红.中外公务员养廉制度的比较与思考［J］．检察实践，2005，（04）．］左右的比例显然是不一致的。

2.从本质上来看，就是目前有关我国公务员薪酬的法律、法规尚不健全，虽然有《中华人民共和国公务员法》作为法律依据，但其中有关公务员薪酬的规定，原则性较强，缺乏可操作性，各级公务员的薪酬水平尚未以法律的形式确定下来。相对于发达国家，我国用法律来管理国家公务员薪酬仍处于相对滞后的状态。［王涛．我国公务员工资制度存在的问题及其改革方向［J］．中国商界（下半月），2010，（11）：194－195．］迄今为止，我国尚无一套系统、完整的《公务员薪酬法》 能对公务员薪酬体系的单一性和确定性标准提供法律保证，由此也很难从根本上杜绝一些地方或部门在薪酬上的集体腐败现象。

3.在目前公务员实行的职级薪酬制度中，级别与职位较高的公务员收入较高，而实际消费却较低；现在，地位越低的公务员，收入越低，可交通、通信、医疗等各种支出反而更大。这样的一升一降，导致公务员队伍中的贫富差距进一步被拉大。公务员职务补贴与职务消费差距过大这一制度缺陷是造成这一后果的根本原因。据有关资料显示，我国公车消费、公款吃喝、公费出国三项开支一年总数达9000亿元以上，几乎相当于全国财政收入的30％左右。其中担任领导职务的公务员每年“官车”支出达4000多亿元，全国每年公款吃喝超过2000亿元，二者共消耗财政资金达6400亿元之巨，大致相当于财政收入的20％，相当于3个三峡工程的建设费用。而造成目前这种乱象的根本原因，除去薪酬制度及其考核制度本身的缺陷外，还有相关监督管理制度的漏洞，尤其是现行职务消费的监管制度约束力不强、责任追究制度不能有效的实行。[高彩萍,李景平.对“公务员薪酬乱象”的思考［J］.行政与法，2013，（01）：10-15] 4.由于我国现行的公务员薪酬制度是以职务与级别作为公务员薪酬的依据，并将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。但这一公务员职位分类过于单一，在薪酬分配中并不能体现出职位的专业化等特点，对公务员的激励明显存在不足。从国际上来看，公务员薪酬制度的总趋势是朝着强调专业化方向发展，如美国对联邦公务员分为一般行政人员、高级行政人员、行政长官、国会人员、司法人员、邮政人员、蓝领工人等九类公务员，且不同种类及级别的公务员的薪酬对应不同的工资级别和档次。

5.首先，我们的研究显示，在过去数十年间，经过 6 次大幅度调薪，公务员的薪酬已有实质的改善。从调薪的效果看，库克所说的“低工资和低消费”运行模式已经有了根本的改变。从绝对和相对(跟其它行业人员相比)的层面来看，公务人员的薪水都不能算低（一般认为，除了正式工资外，我国公务员还有其他灰色收入。如果考虑了这些灰色收入，公务员的实际收入事实上是更高的。因此，以薪养廉的实效更值得怀疑）。其次，现有数据表明，尽管反腐的力度在不断增强，公务人员薪酬有实质提高，腐败程度并不处于减弱状态。在公务员 6 次薪酬提高中，级别较高的干部的工资有更大的改善。但是，与此同时，大要案率却一直处于上升状态。越来越多的高级干部被移送司法机关。坦言之，腐败的衡量问题是非常棘手的。腐败个案数量不能与腐败严重程度挂等号。因此，本文使用了多种衡量方式，包括腐败的类型，腐败案件的案值，移送司法机关的概率，以及腐败的潜伏期。所有这些指标指向一个共同结论: 腐败发生与发展的势头仍在，并没有随公务员工资上升而减弱。因此，以薪养廉更多的只是一种良好愿望而不是事实（香港是高薪养廉的范例。事实上，香港官员清廉是多种因素综合的结果(Manion，2004)。）。[公婷,吴木銮.关于以薪养廉有效性的探讨: 基于中国的经验[J].经济社会体制比较，2012,（05）：117-129] 6.明确相关法律法规、伦理原则的含义及实际操作性。这是我国现阶段公务员薪酬公平性定位的客观需要，也是提升我国现阶段“国家制度中的道德品质”的客观需要。同上所述，无论是1985年国务院发布的《关于国营企业工资改革问题的通知》中提出“企业与国家机关、事业单位的工资改革和工资调整脱钩”［国务院关于国营企业工资改革问题的通知［S］（国发［1985］2号）.］，1993年发布的《国家公务员暂行条例》“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”［国家公务员暂行条例［S］（国发［1993］125号）.］，还是2006年，《公务员法》再次提出的“与企业相当人员”的对照比较原则。粗略地看，这些表述均与相关的普世价值比较一致，但这些原则都未明确界定 ：公务员工资的内涵是什么，是否包括他们享有的各类津贴和补贴，应参照什么行业及什么类型的企业确定等。因此，在“按劳分配”、“按要素分配”等对各行业均有指导价值的空泛的伦理原则外，并没有内涵比较清晰、有实实在在操作性的、对我国现阶段公务员薪酬公平性可以发挥指导作用的法律法规或伦理原则。这是我国现阶段公务员薪酬确定严重失序的要因，也是社会其他阶层对公务员薪酬公平性负面评价占据主导地位的源头。在我国现阶段，公立学校教师、公立医院医生等国家雇员谋求自身利益时的重要策略取向，是力争本阶层的薪酬与作为国家雇员的另一阶层——公务员——挂钩。由此造成了并可能进一步放大国家雇员和非国家雇员间的更大规模的薪酬确定失序。这对政府构建和谐社会的努力，无疑是深层次的挑战之一。7.四． 思路与对策

1.对公务员的薪酬体系进行变革,可以借鉴新加坡及我国香港的经验,实行单一货币工资制和财产申报制。单一货币制有以下优点:可以简化工资计算、发放及合适的程序,有利于效率的提高;可以使公务员工资水平具有更大的可比性,准确定位公务员的收入状况,便于适时调整;便于公务员之间及与社会其他行业之间进行比较,从而使工资的激励作用明显化。在单一货币工资基础上进行的全面财产申报可以有效反映公务员的收入状况,及时发现其非正当收入,从而增加腐败的风险成本,起到监督和预防腐败的作用。2.公务员薪酬水平的确定应与本地物价指数紧密挂钩。美国政府时刻根据物价指数的变动情况，动态调整公务员薪酬水平，使其生活水平避免受通货膨胀的影响，这样既持了与外部市场的竞争力，也没有额外增加财政压力。我国《公务员法》第七十五条明确规定公务员的薪酬水平应与国民经济发展相协调，与社会进步相适应。但国民经济发展的具体指标依据没有确定，使得其公务员薪酬调整没有一个具体明确的标准，随意性很大，与其他行业薪酬差距过大。

3.实行宽带薪酬，增强我国公务员弹性薪酬制度。美国商务部于 1998 年根据其内部职位性质的不同，对一般公务员职位划分为四种类型：科学与工程师类，行政管理人员类，科学与工程技术员类，并对各类人员的薪酬范围进行了宽带化的设计，将原来 15 个薪等缩减为 5 个薪等。尽管这样的做法仍以职位等级为基础，但在不突破现有薪酬制度的前提下，宽带薪酬在一定程度上避免完全按照等级确定薪酬的传统做法，更能反映公务人员的能力和绩效，同时扩大了内部等级之间薪等差距，有助于提高公务员的工作积极性。当前我国公务员实行的是统一的职级薪酬制，薪酬整体水平偏低，激励效应不明显，人力资源未有效开发等问题层出不群，难以适应政府扁平化变革的需要，因此将等级薪酬制转向绩效薪酬制，同时在具体科学的职位分析基础上，紧密结合公务员的工作绩效，推行灵活，弹性的宽带薪酬制，是公务员管理的科学化，现代化所必需的。4.从公共服务的供给方—政府一方来说，许多制度改革是必需的。一是立法机关需要出台操作性较强的《利益冲突法》和《官员财产申报法》（过勇(2010)建议出台《反腐败法》）。这些法律的出台有助于政府内部的监督，也便于民众对官员的监督和制约。二是中央层面要出台并推行可行的财政改革。即使是公务员的报酬较高，财政管理的各种漏洞也会“吸引”腐败官员损公肥己。近年来，严重的采购腐败就反映当前财政管理仍有巨大的改进空间。同样的问题也适用于国库管理和各种预算外资金的管理。三是分权改革需要问责机制的有效配合。许多人认为分权改革给中国官员腐败提供了机会。比如土地腐败案件近来引起公众的关注。事实上很难把腐败简单归咎于分权改革。我国的分权改革没有相应的问责和监督机制作为配套，因此分权容易被地方腐败官员所利用。从公共服务的接受方来说，有效的廉政建设需要公众参与和社会监督。比如，在政府项目的外包中，腐败官员可利用各种漏洞谋取私利。而提高公众参与监督的力度，腐败的机会就可以受到有效限制。许多国家廉政建设的经验表明，广泛、有效的公众建言、举报和监督机制可以大大地提高反腐的效果。此外，类似的经验也表明，公众对公共政策制定的参与也可以有效提高公共服务的质量和防止官员以权谋私。在这方面，虽然我国有《听证法》，公众对各种公共事务的参与程度仍然相对较低。政府需要改进包括听证在内的各种吸纳民意的渠道的质量和吸引力。这样，廉政建设可能会更为有的放矢。[公婷,吴木銮.关于以薪养廉有效性的探讨: 基于中国的经验[J].经济社会体制比较，2012,（05）：117-129] 5.

第三篇：浅谈公务员薪酬制度

浅谈公务员薪酬制度

我国现行的公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立，在由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中确立起来的。历经近13年的运行，公务员薪酬制度中诸多不完善的地方己经暴露出来，使得公务员薪酬制度问题日益受到人们的关注。自1993年以来，我国共经历了五次加薪，但都没有触及到现行公务员薪酬制度的根本。而自2003年底开始在广州、上海、北京等地相继推出的公务员“阳光工资”改革，也未能脱离原有的制度框架，没有解决现行公务员薪酬制度本身的问题。

一、公务员的概念

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员职位按职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据中华人民共和国公务员法，对于具职位特殊性，需单独管理的，可增设其他职位类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。

二、我国公务员薪酬现状

1.公务员工资的组成

实行公务员制度的国家，工资结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅。工资收入一般占总收入的70%-80%，津贴约占20%-30%，津贴通常包括工作津贴、生活津贴和地区津贴。工作津贴是指公务员因加班工作和特殊岗位而得到的额外报酬，如加班津贴、特殊岗位津贴和交通津贴等；生活津贴是指公务员在生活上的特殊需要和特殊情况而获得的额外补助，如住房津贴、子女教育津贴、物价津贴等；地区津贴是指公务员在特殊地区工作和生活而获得的额外报酬，如美国的特殊地区津贴、印度的城市补贴等。我国发达地区的公务员薪酬结构与国际惯例正好相反，我们的公务员每月工资收入（即职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资之和）一般仅有几百元至1000多元，而经济发达地区的津贴（补贴）则远高于公务员工资。目前，广东省直机关与广州市直机关的厅级公务员的津贴已达5000-6000元/月，处级公务员的津贴也有4000元/月，津贴已成为公务员的主要收入来源，工资收入占公务员整体收入的比例严重偏低。由于可见，我国公务员薪酬的高低主要还是看地方政府决定发放多少津贴，而不是中央政府决定发放多少工资。

2.公务员工资水平

工资水平是指在一定时间、一定范围劳动者工资的高低程度。它直接决定着劳动者生活水平的高低。

今年广州市劳动和社会保障局和广州市统计局公布了2007广州市城镇单位职工平均工资（不包含乡镇企业、私营企业和个体工商户，下同），城镇单位职工年平均工资40187元，职工月平均工资3349元；在岗职工年平均工资40562元，在岗职工月平均工资3380元。如以广州市公务员为例，2007年科员的月平均工资约为3300元（根据工龄长短略有差异），那么此工资标准与2007年的城镇职工工资基本持平。如果将广州市公务员的薪酬与本地效益中等的国企员工收入进行对比，可以看到，企业普通管理层的工资是科员的2倍左右，而企业里中层的收入是公务员科级及科级以上公务员工资的几倍，而多的可达到十倍百倍，由此可见，2007年公务员的工资不论与城镇平均工资对比还是与本地国有企业对比都是有些偏低的。

同时，在此本次广州市公务员的工资上调之前，现在的工资标准已有长达8年的时间未作调整。在这八年里我国的经济发展又是怎样的呢？按照国家统计局发布的信息，从2000年到2007年每年我国的GDP增长率最少增长了7.5%，最多的增长了11.9%，物价指数CPI从2000年到2007年只有02年出现了-0.8%的增长，其余年份均为正增长，最少增长了0.4%，最多增长了4.8%，因此公务员的工资如果不建立长效的薪酬调控机制，定期对薪酬进行评估和调整，那么，不论当初制定的公务员工资标准是否合理，都必将随着时代的发展而与经济水平脱节，它的后果将是严重影响公务员队伍的稳定，影响政务各项工作顺利高效的推进，与我党提出的创建和谐社会的宗旨背道而驰。所以建立公务员长效、合理的薪酬调控机制，是顺应时代发展的必然选择。

三、公务员薪酬制度存在的问题

1.我国公务员薪酬制度还未被纳入法制化管理的轨道

国外发达国家非常重视公务员薪酬制度的法制化建设，无论是公务员工资水平的确定、增长的原则、调整的依据、薪酬制度的运行和控制等均以法律的形式加以明确，如美国早在1962年颁布了《联邦工资法》，1970年和1978年又先后颁布《联邦工资比较法》和《文官改革法》；日本有《国家公务员法》；德国的《联邦工资法》等。而迄今为止，我国公务员工资制度的基本原则和依据没有以法律形式系统、完整地表述出来，由于无一套成型的公务员工资法出台，因此在工资的设计、调整、福利增补上都缺乏明确的法律依据，这反映我国用法律来管理国家公务员薪酬制度的进程仍处于相对滞后的状态。近年来，政府连续5次给公务员加薪引起很大争议在很大程度上就是因为工资的调整水平、调整程序上均缺乏客观依据和法律规范，导致人们对公务员加薪的科学性和合理性产生质疑。2.公务员平均薪酬水平偏低，易产生滥用权力和寻租行为

公务员的薪酬水平应当体现人力资源要素的价值，但就现状而言，公务员薪酬难以与价值相吻合，一定程度上说现阶段公务员的薪酬状况位于市场工资的中等偏低的区位。由对于处于较高层次的公务员，其薪酬水平难以反映岗位所承担的职责、工作复杂度及相应价值贡献。而且，由于政府部门控制了一定的政治资源和经济资源，当其收入与周围同等能力群体的收入存在较大反差时，就会出售手中权力，为本部门和个人谋取私利，追求自身利益最大化，出现腐败现象。这样，不仅破坏了市场正常运行的机制，也损害了其他经济主体的经济利益和践踏了社会的公平和正义。

3.公务员薪酬标准的调整水平、调整程序缺乏法制化管理

我国早在1956年工资改革时，就提出要实行工资正常升级的原则，国务院《关于工资改革的决定》规定，要使“升级成为一种正常的制度”。1985年工资改革时，再次提出要实现调资正常化，但由于种种原因，正常的晋级调资机制迟迟未能建立。公务员工资标准的调整没有一个科学的参照系，工资调整程序也带有很大的随意性，有时事隔七八年才调整一次工资，有时工资增加了也是为了刺激内需的需要，没有建立起工作员工工资的动态调整制度和程序。

四、如何完善薪酬制度

1、合理化薪酬水平，建立市场平衡比较机制。

公务员作为一种职业，其薪酬水平不仅要体现这种职业所要求的人力资源要素的价值，更要与公务员的社会地位和所发挥的作用相适应。公务员薪酬来源于国家税收，应依据GDP、国家储备变化而变化，并且公务员数量增加要视公共事务数量的增加情况而定。在具体参照行业和标准上，公务员法已将之前的“国有企业相当人员”扩展为“企业相当人员”，但要保证落实到实际操作中。最终目的是建立一套可行性强的，系统的、完备的公共部门薪酬机制的平衡比较体系，并且达到与国际接轨的层面。

2、实行分类管理，确定合理工资差距。

科学合理的差距，既能留住公务员中的精英分子，又不会因级差过大或过小引起相应的问题。《公务员法》将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，可对不同的岗位工资实行分类管理。专业技术较强的岗位应针对工作特性，设计部门专业岗位工资制度，进一步发挥专业人员作用。

3、缩小地区工资差距，统一同地区工资标准。

由于我国的经济发展不平衡，南部和东部地区经济发达，地方财政较为富裕。在经济发达地区的公务员工资水平明显高于欠发达地区，特别是在发达地区的发达城市如上海、深圳等工资水平又比周边城市高出1倍以上，比经济欠发达地区更是高出2-4倍以上。我们不可否认，发达地区的物价水平相对较高，如房价、食品价格、交通价格都远远高于其他地区，但我们也因该看到，作为公务员绝大多数时间是不能选择工作地点的，他们常常为了国家的利益、人民群众的幸福必须无条件的服从组织的安排，因此地区工资差异过大，是对艰苦和困难地区的公务员的严重不公，所以缩小地区间的工资收平差距，但又根据各地的物件水平和经济水平允许存在合理的差距，是公务员薪酬体制公平、公正原则在内部的充分体现。除了缩小地区间的工资水平差距，还应当取消同一地区不同系统间的工资差异。相同级别的公务员生活在同一个的城市，工作的性质相似，但却因为属于不同的系统，每月的工资收入却不一样，这样的差异是很不合理的，如果常此以往将很难调动收入偏低系统公务员的工作积极性，在公务员系统内部收入偏低的部门很难和待遇好的系统竞争吸引优秀的人才加入。不同系统间的工资水平差异也与公务员薪酬体系中的公平、公正原则相抵触，将造成人才的非正常流动，最后反映出的结果将是带来各部门间的不合理竞争，不利于低收入部门各项工作的正常开展。综上所述，在公务员工资体系中要消除不同系统间，部门间的工资差异，减小地域间的工资差距，建立一个公务员内部工资水平公平、公正的环境。

4、建立健全绩效考核机制，实行绩效工资制度。

公务员的薪酬制度与绩效评估相结合，注重对公务人员的工作效率、灵活处理事务的能力、工作状态、工作数量和质量等方面的考核，依照考核结果确定公务员薪酬结构和水平。公务员薪酬除基本的固定工资之外，可以考虑设置一个群众评估绩效奖，通过对群众进行调查，了解得到了群众肯定的公务员的工作有哪些，不被群众看好的公务员的工作有哪些，实现由群众打分，根据群众的评估意见对公务员进行不同级别的物质奖励或精神奖励的目的。其中重视精神方面的奖励，提高公务员对自身工作的责任意识，让其明白只有自己真正做到为群众服务，才会得到集体的肯定和认可。

5、形成公务员薪酬联动机制

公务员的薪酬必须形成长效、合理的增减机制，打破公务员的工资要么几年都不变，要么不知怎么变的局面。以企业为例，当企业蓬勃发展不断壮大，经济效益逐年稳步提高时，对企业做出贡献的员工自然会分享企业的发展成果，要么加工资要么发奖金。可是，当企业举步为艰时，经济效益下滑，作为企业的一份子不论你是否接受在企业的收入必将受到影响，各种福利也有可能降低或取消，上述两种情况都是大家普遍的认可。如果将国家比喻为企业，公务员就好比企业里的员工。公务员们的工资如果总是铁板一块，不论国家的经济如何发展，社会如何变化，工资似乎永远是那样，不会多也不会少，这样的薪酬体制不要说老百姓不同意，恐怕就是公务员自己也不是很认同。这种的薪酬体系弊端就像当年的大锅饭，干好干坏都一样，常此以往必将影响工作积极性。因此我认为，作为公务员的我们也是国家的一份子，国家兴亡匹夫有责，国家的强大我们也骄傲和光荣，所以，如果将公务员这个特殊的人群置身与国家大发展之外是既不合情也不合理的。

6、建立公务员薪酬的阳光工资制度，提高薪酬制度透明度。

发挥司法和社会的监督作用，使《公务员法》中的有关规定真正的落到实处。“阳光工资”主要体现在两个方面：一是工资来源干干净净，见得天日；二是工资发放光明磊落，有法可依。现代政府治理的基本运作机制就是纳税人缴纳税款，政府为纳税人提供各种公共物品或服务，因此，纳税人有权利知道，其为公务员支付了多少报酬。公务员收入的透明化既有利于实现政府的委托责任，又有助于从根本上消除一些部门隐蔽的利用权力寻租的不良现象。

五、总结

虽然我国公务员薪酬制度存在着许多弊端，但我相信，在不断地发展与进步中，我们可以充分认识到它的不足，然后一点一点改正它。体制制度会变得越来越完善，最终达到和先进发达国家相等的水平或者超越它们。

第四篇：公务员薪酬制度

公务员薪酬制度特点分析

这学期选修了公务员制度，因为之前有考公务员的打算所以想深入了解一下。经过一个学期的学习，我对我国的公务员制度有了一定了了解。

下面来谈谈公务员的薪酬制度

公务员薪酬制度是收入分配制度的重要组成部分，公务员的薪酬公平问题对公务员队伍的建设与发展乃至整体国民收入差距的缩小以及社会主义和谐社会的构建都具有重要意义。我国公务员的薪酬制度经历了三次较大的改革。这三次改革大致可以分成以下几个阶段：

第一阶段：职务等级工资制阶段。这是从1956年统一实行国家干部职务等级工资制开始的，这次改革实现了由各大行政区为主的工资管理体制向单一工资制度类型的转变。这种职务等级工资制度是我国薪酬制度类型的雏形，奠定了我国薪酬制度的基础，适应了当时计划经济体制的需要。但是，随着客观环境的变化，加上制度本身存在的问题，薪酬公平问题越来越凸显出来，如职务等级工资制逐渐演变成“属人工资”，工资往往能上不能下。所以，在运行中逐步呈现出“职级不符”、“劳酬脱节”和工资标准过于繁杂等弊端；同时，中央集中统一管理，工资机制僵化，平均主义倾向严重，整体工资水平低下并长期冻结，严重影响了国家干部的工作热情，工作效率十分低下.第二阶段：结构工资阶段。1985年，国家干部实行以职务工资为主要内容的结构工资改革。这次薪酬制度改革实行了结构工资制，改变了以往单一的工资制度，突出岗位因素；在结构上，从职务工资和工龄工资上反映了劳动的“潜在形态”和“凝固形态”，发挥了工资多重功能的作用。在分配公平方面，体现了一定的按劳分配原则，对于奖优罚劣、奖勤罚懒具有一定的积极意义。但是，结构工资制在实际运行中也暴露出一些问题：首先，结构工资制以职务工资为主，不能反映国家机关工作人员因具体工作内容和工作特点不同而在待遇上的差别。其次，结构工资制灵活性较差，不能随着物价的变化而自动调节工资。再次，奖金的发放不具有实际意义，成为平均主义的产物，没有起到激励的作用.第三阶段：优化结构工资阶段。1993年，我国建立了公务员制度，并进行了第三次薪酬制度改革。这次改革进一步完善了工资结构形式，恢复了级别工资，增强了工资的激励功能，实现了机关和事业单位工资制度的脱钩，建立了适合各自特点的工资制度。但是，由于我国公务员制度的实施尚处于初期阶段，在公务员薪酬制度设计方面仍存在许多不合理的地方，如工资级差太小，不利于调动高级公务员的工作积极性；工资级别过少，基层公务员晋升困难，加剧了“官本位”现象.所以，这次公务员工资制度改革后，仍出现公务员连续加薪现象，引起社会成员的不满，不利于和谐社会的建设。2006年1月1日《公务员法》施行之后，我国公务员薪酬制度进行了第四次改革。此次公务员薪酬的改革按照《公务员法》的要求，实行国家统一的职务与级别相结合的制度。这次公务员薪酬制度改革是有史以来力度最大的一次改革，特别是工资级数

1的增加，使得公务员在不晋升职务的情况下，可以通过级别工资的晋升同样增加工资；同时，合理地拉大了工资的级差，体现了分配公平理论。这在一定程度上弱化了过去公务员工资制度浓厚的平均主义色彩，符合国际公务员工资级差的标准。

现实中我国公务员薪酬公平的困境及成因分析

（一）部分地区公务员薪酬公平改革实践存在的问题公务员的工资外收入差距一直是困扰公务员管理制度改革的难题之一，这种状况既影响公平，又给政府职能转变带来阻力，不利于廉政建设。因此，“阳光工资”逐渐成为各级政府乐于讨论的话题。所谓“阳光工资”，就是将公务员薪酬置于社会公众监督之下，做到透明。也就是说，把过去的“灰色收入”摆到桌面上，使各单位工资外收入从“隐性”到“显性”。2004年，北京、广州、上海、大连等城市相继推出公务员工资改革新方案.各地推行公务员“阳光工资”的改革确实取得了一些成效：改变了同区域、同机关、同工作而工资却不同的现象，实行所有党政机关公务员的薪金及补贴由财政统一支出。公务员薪金与补贴依据不同级别区分，但同级别的公务员不管在哪个部门工作，薪金和津贴全部统一，这使得这些地区公务员的整体收入水平有所提高，在一定程度上解决了收入较低的问题，调动了公务员的积极性。但是，由于改革缺乏科学、有效的操作细则，又暴露出新的问题，可以说公平中有隐忧。有人指出：“通过北京等城市的改革实践来看，‘阳光工资’也并非都阳光灿烂。最大的缺陷是，仍然没有走出‘以职务定待遇’的泥淖，工资中任何一项补贴、补助，都和行政级别密切挂钩。改革的最后结果是，‘官越大，包越鼓；位越低，兜越空’。”

（二）我国公务员薪酬公平问题的实质我国每次公务员薪酬制度改革都是在不同的历史时期重点围绕工资制度类型和结构形式，逐步建立起与当时社会、经济发展相适应的工资管理体制，但是，随着经济体制改革的不断深化，每次工资制度在运行一段时间之后，都出现了与经济、社会发展相脱节的地方，主要原因在于我国公务员薪酬制度没有从根本上解决好公平问题。公平理论主要包括分配公平、程序公平、互动公平三个方面。公务员薪酬公平建设也应当围绕这三个方面进行。目前，我国公务员薪酬的困境实际上就是没有处理好上述三个方面的问题而引发的。

公务员薪酬分配公平问题。在众多的关于公平的理论中，美国行为科学家亚当斯对工资报酬分配的合理性、公平性等给职工积极性带来的影响进行了长期的调研，提出了关于工资分配公平理论，又称社会比较理论。分配公平理论认为，决定员工对薪酬认可的往往不是绝对薪酬，而是相对薪酬以及本人对薪酬的认识，即人能否受到激励，不只是由他们得到了什么而定，还要由他们所得的与别人所得的相比是否公平而定。根据该理论，人们在对自己的劳动投入和劳动报酬进行比较时，往往关注下面两个参照系：一是对个人收入的预期值，这种预期是以个人投入的人力资本存量为基础的；二是对他人收入的估计值，这种估计是以社会中同自己条件相近人员的收入为标准的。这两个参照系又可分解为三个层次：外部公平性，即同一行业、同一地区和同等规模的不同企业中类似职务人员的收入水平基本相同；内部公平性，即不同职务的人员所获得的收入应该与各自对单位做出的贡献成正比；个人公平性，即同一单位中占据相同职位人员的收入应与其贡献成正比。人们正是按照这两个参照系、三

2个层次来判定个人收入的合理与否。

公务员的薪酬改革是个风向标，需要公平的理念做支撑。因为一套成功运行的薪酬制度只有在实现了公平性之后，才能达到激励的作用。所以，基于公平理论，构建我国公务员薪酬制度结构模式的总体思路是：⑴为公务员薪酬制度专门立法，构建科学、透明、公平的公务员薪酬制度；⑵科学确定公务员薪酬水平和结构体系，建立晋级增资机制，实现公务员薪酬制度的外部公平性；⑶健全公务员薪酬管理机制，完善公务员职业生涯规划设计，构建完整的公务员薪酬公平体系。

第五篇：浅谈我国公务员薪酬制度

浅谈我国公务员薪酬制度

摘 要: 薪酬制度是公务员制度中最为重要的组成部分 ,不但直接关系到公务员队伍的稳定性和工作积极性 ,而且关系到公共行政管理的效率和公正性。本文主要分析了我国公务员薪酬制度的现状以及存在的一些问题及原因，提出了一些我国公务员薪酬制度建设的建议。

关键词:公务员 薪酬 薪酬制度

公务员薪酬制度是公务员制度的重要组成部分，也是收入分配的重要内容。在市场经济条件下,薪酬既是宏观经济关注的重大问题,又是微观公共部门人力资源管理关注的重点问题之一。

一、我国公务员薪酬制度基本现状

我国的公务员薪酬制度共经历了四次改革，1956年实行职务等级工资制取代配给制；1985年又实行结构工资制，分为基础工资、职务工资、工龄工资、奖励四个部分；1993年，我国在建立国家公务员制度（颁布实施《国家公务员暂行条例》）的同时实施了第三次薪酬制度的改革，将公务员工资分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。2006年《公务员法》实施后，公务员工资主要由基本工资（包括职务工资、级别工资）、津贴、补贴和奖金构成。基本工资实行全国统一标准，由中央财政支付，后三项由地方财政安排，具有一定的浮动区间和灵活性。我国现行的公务员薪酬制度经过十余年 的逐步发展和完善，在稳定公务员队伍和提高行政效能等方面发挥了较大的作用。目前，公务员整体的薪酬状况主要表现为:

1、工资水平稳步增长。工资水平是用来衡量员工个人价值和社会经济发展水平的重要经济尺度。改革开放以来，尤其是建立国家公务员制度以来，公务员工资水平也不断稳步增长。一方面，我国经济的快速发展为公务员工资水平的增长提供了强大的经济动力。经济持续高速发展要求公务员工资水平保持合理比例的增长，同时，也为公务员水平的提升提供了坚实的财政保障。

2、相对而言，工资结构逐渐趋于合理。国家行政机关的工作性质决定了公务员薪酬与社会其他行业相比具有一定的独特性。在第三次工资制度改革中，我国确立了符合机关特点的职级工资制度。职级工资制由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分构成，结构合理，综合体现了影响工资的多个因素和成分，职务工资和级别工资构成职级工资的主体。

3、地区薪酬模式呈现多样性。当前，在现行的分级财政管理体制下，我国不同省市之间的公务员薪酬模式日益呈现出多样化的特点。各地区在制定各自的薪酬模式的过程中，充分运用薪酬杠杆的激励效应和优化人才资源配置的功能，以期达到提高行政效能、吸引和留住政府急需的稀缺人才甚至于反腐倡廉的目的。

二、我国公务员薪酬制度的存在的问题

不可否认，建立在科层制基础上的我国公务员薪酬制度，有其突出的优点：以职位序列进行薪酬管理，操作比较简单，管理成本较低；

同工同酬，相对公平；凭借资历或通过等级制度获得稳定的升迁来获取较高的报酬，这种形式将向公务员灌输对部门和公共服务的忠诚感等等。但是，现行公务员薪酬制度历经十余年的运行,其中诸多不完善的地方己经暴露出来,使得公务员薪酬制度问题日益受到人们的关注。

1、公务员薪酬的市场化程度较低。一是没有建立与社会薪酬水平的挂钩机制。公务员薪酬的合理性受质疑，甚至有人提出，公务员工资标准的调整不能由有关部门说了算，否则就有公务员“自己给自己加工资”的嫌疑。二是没有建立与宏观经济发展的联动机制。公务员工资标准调整随意性大，有时一年一调，有时又几年不调。由于工资不能与宏观经济联动，不少公务员对宏观经济漠不关心。三是没有建立科学的薪酬分类制度。几乎所有公务员都按综合管理类确定薪酬，这抹杀了不同类别公务员岗位的差距，造成行政机关内部的“大锅饭”。四是没有建立合理的薪酬标准体系。我国公务员薪酬标准体系级差偏小，难以体现出高级别公务员的价值。既造成部分高级别公务员流失，又影响部分低级别公务员积极性。

2、公务员薪酬的透明度差。一是薪酬结构不合理。在公务员制度较成熟的国家，公务员的薪酬都以基本工资为主，各类补贴占收入的比例不超过30%。而我国的情况正好相反，公务员薪酬中工资占少部分，津补贴占大部分。二是“三公消费”异化。公费出国、公车消费、公款接待本来是公务员职务消费的一部分，但在现实生活中已异化为“三私消费”，即公费私玩、公车私用、公款私吃，成了公务员

腐败的温床。三是法外收入依然存在。尽管国家规范了公务员津补贴，但一些单位依然存在乱发滥补的现象。此外，不少公务员还有灰色收入，有的甚至通过“寻租”、“创租”获得非法收入。

3、公务员薪酬的约束功能弱。一是对公务员工作绩效的激励弱。《公务员法》规定，对公务员的考核包括德、能、勤、绩、廉等五个方面，重点考核工作实绩。但在实际工作中，主要凭主观印象作评价。即使凭工作实绩评上了优秀，也只多发一个月基本工资的奖金，对公务员的激励作用有限。二是对公务员行为的约束弱。西方国家公务员退休时，一般有一笔数额不菲的养老金。如果出现廉洁问题，养老金就会被取消。这种制度设计，既解决公务员养老社会化的问题，又防止“59岁”现象，使公务员保持廉洁，直到退休。在我国的薪酬制度中，没有这样的设计。公务员即使犯了错误，经济上受到的处罚也较小，所以很难从薪酬上对公务员行为形成约束。三是对公务员财产的监管弱。虽然我国已建立了领导干部收入申报制度、重大事项报告制度等制度，但实际效果不理想。

三、我国公务员薪酬制度存在问题的原因分析

我国实行公务员制度仅十余年，现行公务员薪酬制度的根本问题在于它是孤立于市场分配体系之外的封闭系统，缺乏与市场有效沟通的理论和机制，从而导致公务员的收入不仅未能在公务员内部建立具有公平性和激励性的合理差别，也未能与其他社会成员的收入实现外部公平和协调，主要表现在三个方面：

(一)政策制定主体方面

在我国公务员薪酬政策的设计、制定过程中，公务员既是这一政策设计的主体，也是这一政策的受体，即在薪酬制度的设计、制定中公务员既充当了运动员又充当了裁判员。因此，在目前这种缺乏有效监管的形势下，此种薪酬制定方式很难保证薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科学性和社会公信力。并且，这种情况一旦形成，很难通过合法的渠道有效地消除这种不公平。

(二)管理体制方面

目前，我国公务员薪酬管理体制实行的是薪酬政策、制度和标准“三统一”的模式。这种高度集中于中央政府的薪酬管理体制是与计划经济体制，特别是“统收统支”的财政体制相适应的。在当时的国情下，这种“三统一”对于统筹解决全国机关事业单位的工资收入起了积极重要的作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立，特别是财税体制改革，实行“分税制”以后，现行的薪酬管理体制与各地经济发展水平、财力差异出现了尖锐的矛盾。国家出台调资政策时，往往出现“落后地区吃不消，发达地区吃不饱”的两难困境。即落后地区财力紧张，无法全额兑现国家出台的调资政策，而发达地区感觉围家统一安排的增资标准力度不够，仍需在国家政策之外自行以各种名义出台增资项目，以弥补公务员薪酬与当地企业人员的差距。因此，形成了“制度内大统一，制度外大分散”的格局。

(三)薪酬增长机制方面

我国目前的公务员薪酬增长机制尚不能体现收入分配规律——薪酬水平增长应该“随行就市”，体现人才的市场价位。我国每一次

公务员薪酬的调整，不是按市场的客观规律，而是看财政状况的好坏、中央领导人决心的大小，甚至是社会的压力，往往是一种滞后性的、被动的调整。由此造成了公务员薪酬水平下降，人才外流，队伍不稳定。2006年公务员薪酬制度改革虽然对以往的职级工资制作了较大的调整，规定公务员可以通过晋升职务和级别晋升工资，并且应该根据社会发展水平调整工资。如《公务员法》第75条规定：公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。但是仍有很多不足之处。例如，处于基层的公务员每晋升一个级别所获得的工资增长是相当微弱的。在当前的物价水平下，无法起到激励作用。对公务员也缺乏普遍加薪的稳定机制和具体措施，加薪时常被当作政策 工具来拉动内需，加上受国家财力的限制，普遍加薪的幅度很难满足 物价上涨幅度以及市场上同类人员的人才价位的上涨幅度。因此，形成了近年来国家数次上凋公务员薪酬，但公务员薪酬水平仍然不高。

四、对我国公务员薪酬制度的建议

(一)施行公务员薪酬管理法制化。这是优化公务员薪酬制度的前提。一要尽快完善立法。要在《公务员法》基础上，制订《公务员薪酬法》或《公务员薪酬条例》，对公务员的薪酬作出更明确的规定，增强公务员薪酬制度的科学性、操作性。二要坚持依法办事。严格执行法律规定，防止在公务员薪酬管理领域出现以人代法、以言代法、以权代法的现象，减小公务员薪酬标准调整的随意性，增强公务员薪酬的社会认同度。

(二)推行公务员薪酬标准市场化。一要建立与社会薪酬水平的

挂钩机制。科学确定不同类别、不同级别公务员薪酬的参考对象和计算办法，完善工资调查制度，使公务员薪酬水平和社会薪酬水平保持一致。二要建立与宏观经济发展的联动机制。定期调整公务员薪酬标准，一方面使公务员分享经济发展的成果，另一方面让公务员生活不受通货膨胀影响，增强公务员队伍的稳定性。三要落实薪酬分类管理制度。对不同地区公务员实行分类管理，把薪酬差距差距控制在2-3倍内；严格落实公务员岗位分类管理制度，实现按劳分配、优劳优得，增大薪酬对高层次人才的吸引力。四要完善公务员考核办法。引入第三方评价机制，开展行政相对人满意度调查，增强考核的客观性、公正性；增大工作实绩在考核中的权重，并将考核结果与薪酬严密挂钩，促进行政绩效提高和服务改善。

(三)清晰界定工资津贴和福利在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。目前我国公务员薪酬制度中工资、津贴、福利三部分的含义和作用是相互交叉的 ,这就使得三者在调节公务员个人收入分配上的作用得不到充分发挥 ,也就使薪酬制度不能有效解决地区差别等差别问题。因此 ,必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。

(四)改革工资管理体制 ,在统一的基础上建立地区津贴制度。首先 ,要建立健全运用经济、法律手段和必要的行政手段进行调控的工资分配宏观调控体系 ,加强宏观调控管理。其次 ,由于各个地区经济状况不同 ,就不能要求工资水平一致 ,因而必须建立地区津贴制度和相应的调节机制。地区经济发展津贴主要根据当地经济发展水平

确定 ,与经济增长的一定比例挂钩。

(五)搞好各方面的配套改革。改革在一定意义上讲就是利益分配的调整,而每一项经济体制改革必然涉及利益分配的调整,因此必须把搞好薪酬制度改革作为一个重要环节,与社会保障制度改革、财税体制改革特别是人事制度改革等及时配套,不断完善,保证公务员实际可支配收入逐步提高。

(六)认真调查研究,积极探索收入分配理论。要深化对社会主义社会劳动和劳动价值理论的研究和认识,不断进行理论创新和制度创新 ,逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的统分结合的工资管理体制,使个人能力、贡献、工作量与报酬、奖励直接挂钩,真正体现出按劳分配的原则 ,从而充分发挥其激励作用。

五、结语

公务员作为国家行政权力的实际行使者、国家行政管理事务的实际执行者、国家行政责任的实际承担者,如何利用合理的薪酬制度,吸引、留住和激励优秀的公务员,同时加强对公务员队伍的管理监督，使他们的能力得以充分和持续的发挥,是政府人力资源管理的关键。在人才竞争日益激烈的知识经济背景下,这对于吸引和保留一支素质良好且有竞争力的公务员队伍的政府组织而言,是绝对不可或缺的。

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