人民法院跨行政区域管辖1

第一篇：人民法院跨行政区域管辖1

研究建立跨行政区域法院检察院

南都讯 日前，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱撰文谈深化司法体制改革，该文昨日在《人民日报》发表，也被新近出版的《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》一书收录。文中，孟建柱直陈司法办案受地方保护主义干扰等几大问题，并逐一开出“处方”，阐释改革之策。他还首次公开回应称，考虑到我国基本国情，目前将地方司法机关人财物完全由中央统一管理、完成“司法垂直管理”尚有一定困难；要先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理，逐步改革司法管理体制。

焦点解读

1推动省以下两院人财物由省统管

【问题】司法办案易受地方干扰。目前，地方各级法院检察院的财物由地方承担，而按照《宪法》和人民法院组织法、人民检察院组织法(简称“两院组织法”)规定，两院院长也由同级人大任命。孟建柱在文中直言，近年来，社会上反映比较多的司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威。

【改革策】十八届三中全会《决定》特别提到“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。

孟建柱在文中指出，独立行使审判权和检察权，包括推动省以下地方法院检察院人财物统一管理、探索与行政区划适当分离的司法管辖制度两项内容，并指出，“我国是单一制国家，司法职权是中央事权，考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难”。孟建柱指出，本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理，地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。

在司法管辖制度方面，孟建柱指出，按行政区划设立的司法机关在管辖所属行政区划内案件时，易受地方保护主义干扰。而中国地区间发展不平衡，各地司法机关承担业务量有较大差距，一些地方司法资源出现闲置。应从现行宪法框架内着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件；可研究建立跨行政区域的人民法院、人民检察院。2建立有别于公务员的法官检察官管理制度

【问题】司法人员现有培养模式不利于保证办案质量。目前，中国司法人员的招录、遴选、培养、任用等方面，实行与普通公务员相同的模式。孟建柱也指出，我国80%的案件在基层，80%的司法人员也在基层，加之司法队伍人数较多，导致基层司法机关人多职数少，基层法官、检察官、人民警察职级低、待遇差、发展空间有限，不利于提升专业素质，不利于保证办案质量。

【改革策】对于司法人员招录和培养，孟建柱提出几点改革措施：

孟建柱认为，应突出法官、检察官的办案主体地位，健全有别于普通公务员的法官、检察官专业职务(或技术职称)序列，完善执法勤务机构警员和警务技术职务序列，健全书记员、专业技术人员等司法辅助人员的管理制度，制定司法辅助人员的职数比例等配套措施，提升司法队伍职业化水平。

在法官、检察官、人民警察选任招录制度方面，孟建柱指出，应建立初任法官、检察官、人民警察统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制；建立预备法官和检察官训练制度，将完成预备法官、检察官职业训练并考核合格作为法官、检察官的法定任职条件。建立选拔律师、法律学者等专业法律人才担任法官、检察官的制度机制。实行法官、检察官逐级遴选制度。同时，改革人民警察招录培养制度，加大警察院校毕业生入警比例。

针对法官、检察官的任免和惩戒，孟建柱提议两院分别成立有社会人员参与的“法官检察官选任委员会”和“惩戒委员会”，并建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。

3建立主审法官、合议庭办案责任制

【问题】孟建柱在文中提到，一些地方仍不同程度存在司法行政化问题。主要表现在：判审分离，审者不判、判者不审；审判工作内部层层审批，权责不明，错案责任追究难以落实；上下级法院之间的行政化报批，影响审级独立。

【改革策】针对以上问题，孟建柱提出，需建立主审法官、合议庭办案责任制，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。

同时，改革审判委员会制度，审判委员会主要研究案件的法律适用问题，推进完善院长、副院长、审判委员会委员或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件的制度。

孟建柱还提出，需明确四级法院职能定位，探索充分发挥一审法院明断是非定纷止争、二审法院案结事了、再审法院有错必究、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能。进一步规范和落实上下级法院的审级监督，确保审级独立。4减刑、假释和保外就医需网上协同办案 【问题】孟建柱还坦言，目前，在刑罚变更执行中存在一些问题，如假释和保外就医比例高等，引起了社会舆论关注和对司法公正的质疑。

【改革策】孟建柱提出：从申请到裁定、决定各环节，要严格规范减刑、假释、保外就医的程序，强化对裁定、决定程序的监督制约，实行执行机关、人民法院和人民检察院对减刑、假释和暂予监外执行的网上协同办案，防止刑罚变更执行环节的腐败现象。并健全对假释、暂予监外执行的管理，强化管理责任，防止漏管、脱管和重新违法犯罪，提高矫治效果。

5扩大人民陪审员数量和来源

【问题】人民陪审员陪而不审等现象依然存在。孟建柱坦承，“驻庭陪审”、“编外法官”、“陪而不审”、“审而不议”等现象依然不同程度存在。

【改革策】孟建柱指出，完善人民陪审员制度，应扩大人民陪审员数量和来源，建立随机抽选的机制，保障人民陪审员参审权利，提高陪审案件比例，切实发挥人民陪审员制度的作用。

改革关键词

【司法公开】庭审全程需录音录像并存档

孟建柱谈到司法公开时要求庭审全程同步录音录像、入卷存档，以约束审判人员审判活动，为上诉和监督提供客观依据。

“要着力推进审判公开，除法律规定不宜公开的，都应公开审判”，孟建柱认为，庭审是审判的中心环节，是诉讼双方通过举证、质证、辩论主张权利的平台。庭审全程应同步录音录像，并入卷存档。庭审全程录音录像，有利于约束审判人员的审判活动，促进诉讼参与人员依法行使权利，有利于为上诉审、监督审评判案件是否公正审理提供原始资料和客观依据。

在检务公开方面，孟建柱要求：建立不立案、不逮捕、不起诉、不予提起抗诉决定书等检察机关终结性法律文书公开制度；并实现当事人通过网络实时查询举报、控告、申诉的受理、流转和办案流程信息；对于在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有较大社会影响的拟作不起诉、不服检察机关处理决定的申诉案件，检察机关主动或依申请组织开展公开审查、公开答复。

明确原告有择地诉讼选择权

现行行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。

为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神,前不久被提请审议的行政诉讼法修正案草案增加规定:高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。

一些常委委员和列席人员在审议时对上述行政案件管辖制度的修改给予充分肯定,同时建议明确规定原告择地诉讼权利。

行政诉讼受理难审判难执行难

“行政诉讼法是维护人民群众根本利益,监督促进行政机关依法行政,有效化解行政争议的一部重要法律。”修福金委员说,目前在司法实践中存在行政诉讼受理难的情况。

据修福金调查,由于地方政府直接或者隐性干预,大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理。他们调查的一个市,2010年到2012年行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、35.19%。群众讲有“三不”,即不收案件材料、不出法律文书、不予立案。

“有些法院负责行政诉讼的法官不敢收这些案件,一有要起诉的苗头相关部门就打来电话,所以法官不敢受理。”修福金说,立案难已经成为群众反映最强烈的行政诉讼问题。

行政诉讼还存在审判难问题。修福金说,由于涉及自身利益,有的地方行政机关要求法院汇报案件处理情况,通过办公会等平台对法院审理案件进行干涉和质疑。法院审理行政案件非常困难,面对违法行政行为,难以依法作出判决。行政机关败诉率平均为9%,有些地方行政机关败诉率是零。

关于行政诉讼执行难问题,修福金介绍,由于缺乏必要手段,有的案件法官顶住压力进行判决,但是也难以执行,甚至法官会受到报复。有些法院判决计生委败诉后,计生委不仅不履行判决,反而在当年的计生工作中给法院挂黄牌。另外,有一些部门,比如规划、土地、税务、工商等部门,经常以“新官不理旧事”为由,拒不履行法院生效裁判。

列席会议的全国人大代表刘革新说,根据现行行政诉讼法规定,绝大多数行政案件都是由被告,即行政机关所在地的人民法院管辖,这样的管辖比较便民,也比较有利于法院查证事实。但由于被告所在地人民法院在人、财、物各方面都受制于地方政府,导致在现实中行政审判往往受地方行政干预影响,司法活动受到制约,甚至丧失中立、公正的立场。因此,在遭遇行政争议的时候,当事人往往不愿意选择行政诉讼,而是选择信访方式维权。据统计,人民法院受理的行政案件中,有13%被法院驳回起诉,还有40%以上的案件是原告主动撤诉。也就是说,即使立案后也只有40%多的案件,最终由人民法院审理并对实体问题作出裁判。

行政案件跨区域管辖势在必行

“上述三难困境产生的主要原因是现行司法管辖与行政区划完全相对的体制。”修福金认为,现行司法体制下法官的经济、生活、住房以及升迁等各个方面都由同级政府管辖,用人家的、吃人家的、喝人家的,在审判中就必须听人家的,这是最根本原因。

修福金指出,要解决三难问题,必须破除行政区划和司法管辖权相对应的关系,保障行政审判不受非法干预。行政案件跨区域管辖才能使行政审判充分发挥其优良的制度功能,有利于从制度上破解“上有政策、下有对策”,维护中央政令畅通,有利于消除群众置疑,促进依法行政,密切党群干群关系,有利于解决群众反映强烈的突出问题,让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律,推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。

“草案规定高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审的行政案件,对县级以上地方政府的行政诉讼由中级人民法院管辖,这些做法可以减少地方政府对审判的干预,有助于解决审理难的问题。”范徐丽泰委员认为。

吴晓灵委员说,草案在诉讼管辖问题上提出可以跨区域审理,这是非常重要的。有报道称,浙江一个地区实行在本辖区审理行政诉讼案件时老百姓胜诉率是10%至13%,跨区域审理之后老百姓胜诉率达到62%以上。

列席会议的广西壮族自治区人大常委会副主任莫永清说,当前行政案件解决难的一个重要原因是同级审,即市县政府为被告的一审案件由当地法院管辖。同级审不利于独立、公正审判。因此,草案增加规定县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖,对冲破地方保护主义具有重要意义。

“异地审也是一个办法。”莫永清说,但异地审从基层情况看,会带来一些不便。跨区域管辖会增加司法成本,判后执行难度也会加大。另外,一个乡镇级的具体行政行为,由本辖区内的县级法院来管辖,应该问题不大。乡镇一级同县法院比,县法院还是处于优势位置的,不存在不敢判的情况。建议由基层人民法院管辖本行政区域内县级以下政府所作的具体行政行为的一审案件。这样既有利于解决地方保护主义问题,又能克服可能出现的诸如增加司法成本等其他问题。

莫文秀委员指出,确定行政诉讼管辖应当主要遵循以下原则:便于当事人诉讼,便于法院正确、公正、有效地行使审判权；法院审判工作量的合理分工和分配。

建议基层法院不设行政审判庭

“管辖的确立应该追求各种价值目标的平衡。”莫文秀说,现行行政诉讼法没有充分考虑行政审判中可能受到的法外干预,在地域管辖上采取“原告就被告”原则,级别管辖过低问题也比较突出,影响了行政审判的公正行使。所以,建议适当提高行政诉讼级别的管辖,并且将被告所在地和原告所在地都纳入地域管辖的选择范围。如果原告、被告在同一个地区的,原告可以申请上级人民法院指定其他人民法院管辖。以从制度上减少行政干预的可能性,保障人民法院依法独立行使审判权。

陈喜庆委员也建议,进一步明确给予原告择地诉讼的权利。就是说,原告有权选择跨行政区域进行诉讼,以便保证原告诉讼权利的充分行使。

列席会议的全国人大代表高广生建议适当提高行政诉讼审级,明确“以县、市级人民政府或省级人民政府工作部门为被告的一审行政案件均由中级人民法院受理,以省级人民政府和国务院各部门为被告的一审行政案件由高级人民法院受理”,通过提高审级来减少行政机关对行政案件的干扰。

为有效解决地方政府干预,刘革新建议,所有一审行政案件全部由中级人民法院管辖,基层法院不设行政审判庭,不审理行政案件；如果必要,中级法院可以派出巡回行政法庭,及时受理或审理当地的行政案件。其理由有:其一,区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件难于摆脱干预,难以公正；其二,基层法院行政案件太少,难以积累行政审判经验；一些行政法官“无活干”而被借调去搞非诉执行,这使人们更失去了对“民告官”诉讼的信任和信心。

司法管辖可与行政区划适当分离

中央民族大学法学院教授 熊文钊

--------------------法院管辖区域事实上就是司法区域，按照司法区域与行政区域相分离的原则，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的改革，势必将会在成功经验基础之上，更进一步地在全国范围内全面推行司法区域与行政区域相分离的司法管理体制。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”为确保依法独立公正行使审判权检察权，有赖于建立与行政区划适当分离的司法体系。

从法律社会学的视角看，依法独立公正行使审判权检察权是历史演进的结果，也是政治文明的基本要求。如果把法律的社会存在形态分为权力和权利两类的话，那么当代司法权在“权利——权力”（典型的如行政诉讼）、“权利——权利”（如民事诉讼）等基本关系的纠纷解决中都扮演了重要的角色。但是，无论司法权处理的关系类型为何，其基本的核心理念都是一致的，即依法独立公正行使审判权。现代诉讼模式一般体现为等腰三角结构：司法权位于高点居中裁判，而诉讼双方则共同接受司法判决的结果。这一模式的构建主要强调如下因素。其一，司法权拥有足够的权威。这是使得诉讼双方愿意启动司法程序并接受司法判决的前提。纠纷的解决机制并非限于诉讼一种，但诉讼确是公认的最为有效的纠纷解决方式。司法的权威在其中扮演了极为重要的角色。其二，司法权具有足够的公正性。即司法权能够真正以居间裁判的身份出现，是确保诉讼三角关系“等腰性”的核心。倘若失去了公正性，司法本身的社会存在价值也就消解殆尽。确保司法的公正性主要从两个方面入手，一是客观上，司法权具有相对的独立地位，这是司法公正的前提；二是主观上司法权能够摒除各种消极因素的影响，自觉能动的将公正性真正视为自己的生命，这是司法公正的条件。其三，实在的和潜在的诉讼参与者对司法公正具有深刻的认识和坚定的信仰。这一过程既需要大量法治文化的积淀和深化，也需要司法权自己能够“独善其身”，维系超然的裁判者地位。

当代中国的法院制度虽然获得了一定的进步并初步体现出现代性的特征，但是在诸多方面仍保留着大量的传统遗存，极大地干扰了依法独立公正的行使审判权的实现。其一，法院在人、财、物的管理上受制于各级地方政府，司法活动容易受到地方因素的影响。其二，法院的功能发挥受到制约，尽管法院具有制约行政权的功能，但实际的制约效果却令人堪忧。行政诉讼受案率低、原告的胜诉率低、执行难等已经是困扰我国行政诉讼制度的主要因素。其三，依法独立公正审判的虚置或异化现象严重，主要表现在法官在对法律的适用上过分强调法院应当围绕政府的工作大局开展审判活动，为经济建设保驾护航，从而忽略了司法的独立性和中立性。其四，各级法院系统过多地受制于地方。各级法院的人事任免、工作报告、财政经费等均受制于地方，使得司法作为国家法制统一的捍卫者，往往难以发挥其切实的功能，反而使各级地方法院沦为了地方保护主义的工具。

司法机关的地方保护主义比起行政机关的地方保护主义来，其危害性要严重得多！如果跨地区经济诉讼案件得不到公正的审判，商品和资本就难以在各个地区之间顺畅流动，统一的国内市场的形成过程就要受阻。受理法院蓄意偏袒一方利益，损害另一方利益，就意味着解决地方矛盾的合法渠道被堵塞了。地方与地方的矛盾得不到及时合法的解决，积累到一定程度，难免爆发，难免要通过越级上访等渠道，甚至通过黑社会的活动和地区性械斗等方式来解决，国内统一市场的形成过程将受到破坏。依法独立公正行使审判权检察权是司法公正的生命。因此，改革司法管理体制应以确保依法独立公正行使审判权的角度作为切入点。就法院独立行使审判权而言，一方面，在司法管理体制上就应当由国家掌握司法管理资源，包括人、财、物、编制、后勤福利等等。另一方面，人民代表大会作为根本政治制度地位的确立，审判权来自于最高国家权力机关通过法律的授予而不是各级地方授予的,是捍卫国家法制统一和统一市场公平的国家机器。就法官地位而言，改革审判委员会制度，建立和完善主审法官、合议庭办案责任制，法官在行使裁判权的过程中，将会有效地排除和规避来自于法院领导、所在地方行政领导乃至当地执政党政法部门领导的多重影响，从而保证人民的权利和国家法制的统一。

然而，司法工作所面临的诸多困窘，最主要的大多指向司法区域与行政区域的高度吻合的制度设计。因此，《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。这对于维系国家的法制统一，建构新型的中央与地方之间的良性互动关系，保障市场的统一和公共服务的均等化具有重要的意义。

显然，行政区域与司法区域相分离原则的真谛在于让审判权切实发挥监督作用以推进有限政府的实现，因司法地方化的制度安排违反了程序正义最基本的要求。事实上，我国在海事法院从建立伊始就按照行政区域与司法区域相分离的原则设立若干海事法院开展海事审判工作，维护了国内统一市场乃至国际统一市场的形成和发展。自1989年行政诉讼法颁行以来，我国各级法院相继设立行政审判庭，开展了行政审判工作，应该说为维护行政相对人的合法权益，保障行政机关依法行政发挥了重要作用，但由于司法管理体制受制于各级地方政府，使得行政审判工作的开展首当其冲地受到了一些限制，制约了行政审判体制向纵深领域的改革。按照《决定》提出的在省以下法院人财物统一管理的要求，建议在省以下仿照海事法院体制先行设立行政法院，推动行政审判体制改革。

综上，深化司法体制改革，就必须对既有的法院系统进行如下三方面的改革。其一，司法区域同行政区划相对分离，以杜绝同级行政机关对司法审判活动造成的不必要的干扰。其二，法院系统的人财物等不由地方直接保障，以使司法机关摆脱长期以来“将自家后院托付给地方行政机关”的困惑。其三，法院的领导人员、法官由上级法院产生，由同级人大负责监督，以将司法权的运行真正还原到一个合法、合理的制度框架之下，从而确保依法独立公正行使审判权，保证国家法制统一正确实施。

第二篇：跨行政区域检察院管辖案件范围

一、问题的提出

为排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使职权，党的十八届四中全会提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局[1]。贯彻落实这项任务，需要进行科学的整体设计，确保做到布局合理、定位清晰。确定跨行政区划法院、检察院如何设置，首先需要明确它管辖哪些案件。在此基础上，才能确定其结构与布局。关于跨行政区划法院的案件管辖，总书记在四中全会决定的说明中讲得比较具体。跨行政区划检察院应当管辖哪些案件，四中全会文件中并未提及。

2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。12月28日，依托上海铁路运输检察分院设立，跨行政区划管辖案件的上海市检察院第三分院挂牌。12月30日，跨行政区划管辖案件的北京市检察院第四分院依托北京铁路运输检察分院挂牌成立。二者在案件管辖范围方面具有明显差异[2]（见下表）。

北京、上海跨行政区划检察分院案件管辖对照表

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│北京市检察院四分院管辖范围

│上海市检察院三分院管辖范围

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│北京第四中级法院管辖的行政诉讼监督案│上海第三中级法院管辖的行政诉讼监督案│

│件

│件

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│北京第四中级法院管辖的跨地区重大民商│上海第三中级法院管辖的跨地区重大民商│

│事监督案件

│事监督案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京知识产权法院管辖的知识产权类诉讼│上海知识产权法院管辖的知识产权类诉讼│

│监督案件

│监督案件

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├──────────────────┼──────────────────┤

│

│上海海事法院管辖的海事诉讼监督案件 │

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市检察院指定管辖的跨地区重大职务│上级检察院指定管辖的跨地区重大职务犯│

│犯罪案件及关联案件

│罪案件

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├──────────────────┼──────────────────┤

│应由中级法院管辖的环境资源保护和食品│跨地区的重大环境资源保护和重大食品药│

│药品安全刑事一审案件，以及北京市检察│品安全刑事案件

│

│院指定管辖的其他跨地区重大环境资源保│

│

│护和重大食品药品安全刑事一审案件

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├──────────────────┼──────────────────┤

│应由中级法院管辖的发生在民航、公交、│民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事│

│水运领域并由其所属公安机关侦查的刑事│案件、海关所属公安机关侦查的刑事案件│

│一审案件；海关所属公安机关侦查的刑事│

│

│一审案件

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│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市检察院指定管辖的其他重大案件 │上级检察院指定管辖的其他重大案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市检察院铁路运输检察分院原来管辖│上海市检察院铁路运输分院原来管辖的涉│

│的涉铁路运输案件

│铁路运输、轨道交通案件

│

└──────────────────┴──────────────────┘

此次选择上海、北京进行跨行政区划人民法院、人民检察院试点，意图避免与现行组织法相冲突，确保改革试点依法进行。但是，北京、上海在辖区面积、检察分院辖区等方面都不具有典型性。明晰的管辖规则既是建设公正高效权威的司法制度的需要，也是公民、组织行使诉讼权利的重要前提。设立跨行政区划的人民检察院，必须建立统一的案件管辖制度。本文拟从检察案件特点、跨行政区划检察院与行政区划院合理分工等角度分析探讨可适用于全国各地的跨行政区划检察院案件管辖规则。

二、设计跨行政区划检察院案件管辖的考量因素

在现有行政区划检察院系统已经实现检察职能全覆盖的基础上探索设立跨行政区划检察院办理“特殊案件”，并不需要建立一套与行政区划检察院高度重叠的、庞大的跨行政区划检察院系统。基于这一判断，设计跨行政区划检察院案件管辖应当考虑以下因素：

（一）国家结构形式

我国是单一制的社会主义国家。虽然从科学治理、有效治理的角度需要划分中央事权和地方事权，但并不存在严格意义上的中央职能和地方职能，或者说，我国的中央事权与地方事权划分是相对的。地方国家机关既要服务于地方经济社会发展，也要服务于党和国家事业大局。在这一轮的司法体制改革中，中央已经明确司法权属于中央事权。现有的地方法院、检察院，从性质和功能上讲，是国家设在地方的法院、检察院。因此，我国不可能实行中央司法系统与地方司法系统并存的体制。司法案件涉及的事项是否属于纯粹的中央事权，可以作为确定案件管辖的一个考量因素[3]，但不是唯一因素。

（二）诉讼经济原理

设置跨行政区划检察院，旨在排除执法办案中的地方因素干扰，而不是为了解决局部存在的“案多人少”的矛盾。这一轮司法体制改革，通过实行司法人员分类管理，确定法院、检察院中各类人员的员额比例，将法院、检察院的绝大部分工作人员安排到办案一线，“解决法院、检察院内部一些人拥有法官、检察官头衔却不办案，内部行政管理部门越来越膨胀，优秀法官、检察官脱离办案一线，进行‘逆向选择’等问题”[4]。这项改革到位，一些地方法院、检察院“案多人少”的矛盾将会缓解。基于办理特殊案件的功能定位，设置跨区划检察院应当遵循精简、高效的原则，防止叠床架屋，无需布局到每个市、县。

从制度设计的角度看，每个跨行政区划检察院都应当具有固定的管辖区域，只是这个区域不限于某一个行政区划。跨行政区划检察院的管辖范围又应当实行全面覆盖，避免同一类案件，在甲地由行政区划检察院管辖，在乙地由跨行政区划检察院管辖。由于“特殊案件”作为例外情况在数量上远远不及“普通案件”，跨行政区划检察院设置数量不宜过多，相应地，每个跨行政区划检察院管辖的地域范围就比较大。公民、组织到跨行政区划检察院行使诉讼权利、履行诉讼义务难免要来回奔波[5]。从这个角度说，跨行政区划检察院的办案成本在总体上会高于行政区划检察院的办案成本。因此，在制度设计上，争议标的不大的跨区域行政诉讼监督案件和民商事监督案件，应当允许公民、组织在行政区划检察院主张权利；普通职务犯罪案件，仍然应当由行政区划检察院查办。

（三）司法改革政策

十八届三中全会提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。这项改革对于设在地、县两级的法院、检察院独立公正司法至关重要。如果“省级统一管理”到位，四中全会提出的“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”落实到位，地、县党政机关和领导干部干预法院、检察院依法办案的能力将会降低，相应地，跨行政区划检察院承担省内跨地市、跨县案件的必要性将会减小。此外，三中、四中全会提出的主审法官、合议庭、主任检察官办案责任制和办案质量终身负责制、错案责任倒查问责制，将会形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权运行机制，将会提升行政区划法院、检察院公正司法的能力。

（四）行政区划改革政策

三中全会提出，优化行政区划设置，探索推进省直接管理县（市）体制改革。“省直管县”改革有两项措施：“强县扩权”，财政“省直管县”。这些措施如果到位，地、县党政机关之间的关系会发生相应变化，与地市党政机关利益直接相关的司法案件数量也会下降。中级法院、分州市检察院受干预程度总体上也会因此减轻。省直管县如果全面推行，地方形成省、（地）县、乡镇三级架构，各省内的中级法院和分州市检察院都将像直辖市的中级法院和检察分院一样成为跨行政区划管辖的法院、检察院。

（五）跨行政区划检察院管理体制

根据我国宪法和“两院”组织法，法院、检察院由人大产生、受人大监督，原则上按照行政区划设置。行政区划法院、检察院由行政区划内的人大及其常委会产生。跨行政区划法院、检察院由谁产生，受谁监督呢？中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于设立知识产权法院的方案》和最高法院《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》要求，知识产权法院由所在地的市人大常委会产生，对它负责并报告工作。以广州知识产权法院为例，它由广州人大常委会产生，管辖广东范围内的知识产权一审民事、行政案件。根据宪法规定，国家的“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”司法权由人大及其常委会赋予，因此，每个法院、检察院的固定管辖范围原则上应当在产生它的人大所代表的地域范围之内。据此，跨行政区划法院、检察院如果完全由省、市人大及其常委会产生，它跨省、市行使司法权的合法性难免会受到人们的质疑。在省级统一管理地方法院、检察院人财物的体制下，省际利益冲突案件恰恰是最需要由跨行政区划法院、检察院来管辖的。

基于以上诸因素，可以得出这样的初步结论：跨行政区划检察院设置数量不宜过多，承担的案件数量不宜过大。相应地，每个跨行政区划检察院的辖区要比同一层级的行政区划检察院辖区大得多。这也是研究跨行政区划检察院案件管辖的重要前提。

三、跨行政区划检察院固定管辖案件类别分析

我国宪法虽然规定检察机关是法律监督机关，但是检察权的取得遵循职权法定原则。现行法律主要围绕三大诉讼配置检察监督权能[6]。由三大诉讼各自的特点、任务和检察机关职能所决定，检察机关的执法办案任务主要集中在刑事诉讼中。对行政权的监督也主要是通过职务犯罪侦查等方式来实现的[7]。四中全会提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这不是检察机关取得“一般监督权”的政策依据，而是实现各项监督制度体系化的客观需要。研究跨行政区划检察院设置与案件管辖，必须以坚持检察职权法定为前提，弄清楚检察机关管辖的案件从哪里来，到哪里去。

（一）公民、组织向检察机关表达诉求

最近有学者认为，检察权有必要从国家本位向社会本位转型[8]。检察机关应当在其职权范围内回应社会公众的诉求，满足社会需求。实际上，近年来检察机制与检察工作一直朝着增强回应性的方向努力。公民、组织的控告、申诉、检举，既是检察案件的一种重要来源，也是检察机关制定政策的主要参考。同时，跨行政区划检察院在体制上更加独立，理论上更容易赢得公众信赖，公民、组织向跨行政区划检察院提出控告、申诉、举报顾虑会小一些。但是，对公民、组织诉求的受理附属于职务犯罪侦查、诉讼监督等职能。基于“谁管辖、谁受理”的原则，受理控告、举报案件不可能作为一种检察职能独立存在。跨行政区划检察院原则上只能受理本机关管辖权范围内的控告、申诉、检举。当然，对于不属于本院管辖的诉求，特别是职务犯罪案件线索，跨行政区划检察院也有必要进行登记、整理，移送有管辖权的检察院。

从理论上讲，刑事、民事申诉案件虽然数量不小，但成案率低，与其分散在行政区划检察院体系中，不如统一划归跨行政区划检察院集中管辖。问题是，基于维护司法裁判既判力的需要，法律规定上级检察院对下级法院所作的生效裁判行使抗诉权，这两类案件因此在层级分布上都呈“倒三角”结构。尽管现行规定要求刑事申诉人“逐级申诉”，民事当事人向没有抗诉权的原审法院的同级检察院申诉，但是，基层检察院、检察分院在保障公民、组织获得抗诉再审权利方面的作用注定是有限的。到检察机关申诉的民事、行政案件，绝大多数属于高级法院或者最高法院驳回当事人再审申请的案件，抗诉权集中在省级检察院、高检院，分州市检察院、基层检察院办理这类案件基本上属于重复劳动。错误明显的刑事申诉案件，在分州市检察院、省级检察院通常已经得到纠正，未能得到纠正的刑事申诉案件往往疑难、复杂，而且经过省级院审查、复查，层级较低的跨行政区划检察院通常无力承担。跨行政区划检察院不是不可以办申诉案件，但是，要正视基层检察院、分州市检察院的功能局限，着眼于构建相应层级的跨行政区划检察院。否则，跨行政区划检察分院提请抗诉的案件只能进入各省、市、自治区检察院和各省、市、自治区高级法院。

（二）公安机关侦查案件的审查批捕与公诉职能

审查批捕、审查起诉是检察机关最常规的业务工作。根据法律规定，刑事诉讼中公检法分工负责，公安机关是承担刑事侦查职能的行政机关，检察机关办理的批捕、起诉案件，除自侦案件外，绝大多数来自公安机关提请批捕、提请起诉。实践证明，公安机关实行按行政区划设置为原则、按行业设置为例外的体制是符合中国国情的。研究跨行政区划检察院刑事检察案件管辖，需要以现行公安体制为前提。

1.与行政区划公安机关侦查业务对接问题

各市、县公安局依据现行规定管辖的刑事案件，凡是存在地方保护可能的大案要案，可以在公安环节就改变管辖，接受指定行使侦查权的公安机关通常应当向对应设置的行政区划检察院提请批捕、提请起诉并接受监督。跨行政区划检察院办理行政区划公安机关侦查的批捕、起诉案件，监督其侦查活动，只能是一种例外，不然会造成跨行政区划检察院与行政区划检察院之间管辖分工不清，导致推诿扯皮。跨行政区划检察院管辖批捕、公诉案件，履行侦查监督职能，应当主要与跨行政区划公安机关的侦查业务对接。

谈到跨行政区划检察院案件管辖，人们基于环境污染危害的跨区划特点，容易想到相关案件由跨行政区划检察院来承担。的确，环境污染相关犯罪的行为危害往往具有跨行政区划的特点，有些环境污染违法犯罪之所以不能被有效制止，常常与地方保护主义具有直接关系。但是，按照现行法律，环境污染犯罪由行政区划公安机关侦查。即使将环境污染相关犯罪的立案监督、批捕、起诉职能交由跨行政区划检察院承担，也很难预期有好的效果，因为刑事诉讼程序能否有效启动，主要取决于公安机关而不是检察院。

2.与行业公安机关侦查业务对接问题

在我国，铁路运输、海关、水运、民航、森林等按行业设置的公安机关，除铁路公安与铁路运输检察院、铁路运输法院在刑事诉讼中形成业务对接之外，其他行业公安通过一定的管辖规则与地方法院、检察院相对接。例如，水运公安、民航公安、海警办理的刑事案件，数量不大，目前与行政区划检察院对接，将来可以考虑纳入跨行政区划检察院管辖。办理刑事案件较多、与地方检察院对接的跨行政区划公安机关是海关缉私局。与行政区划相分离的海关体制与海关缉私警察体制[9]，能够在很大程度上保障侦查环节的执法不受地方党政机关干扰。海关缉私警察机构的分布，与铁路公检法的布局有很大不同，它办理的刑事案件的管辖规则也不同于铁路公安。直属海关缉私局、隶属海关缉私局办理的刑事案件，目前均由缉私局所在地分州市检察院、中级法院管辖。这种管辖规则实践中没有表现出明显缺陷。但是，国家创设和惩治走私犯罪本身就是为了维护国家和中央整体利益，理论上属于央地利益冲突案件，因此，可以将海关缉私局办理的案件统一由跨行政区划检察院管辖，同时根据海关缉私案件分布规律进行布局。

3.现有跨行政区划检察院的审查批捕与公诉业务

虽然铁路上发生的刑事犯罪常常具有跨地域的特点，但这种跨地域和互联网金融的跨地域一样，并不必然带来地方干预。事实上，由于社会分层日益明显等原因，由行政区划公安、检察院管辖，实践中很少有党政领导干预盗窃、抢劫之类的刑事案件。尽管如此，现有的跨行政区划检察院的审查批捕、审查公诉业务，仍然可以保留在跨行政区划检察院体系之内，以保持其刑事检察业务的完整性。

基于检察办案的亲历性要求，最适合由跨行政区划检察院管辖的批捕、公诉案件，通常只能是在地域上与它相近的公安机关侦查的案件。当然，跨行政区划检察院也有必要基于业务覆盖范围等因素进行布局。既要机构精简，又要在管辖上有效覆盖全国，这正是设置多职能跨行政区划检察院面临的最大难题。

（三）职务犯罪侦查职能

对于行政区划检察院来说，侦查职务犯罪工作很容易受到地方因素干扰。只要检察人员及其亲属享受检察院所在地政府提供的公共服务，即使检察院的人财物实行“省级统管”，仍然可能出现利益交换。因此，从理论上讲，职务犯罪案件最适合由跨行政区划检察院管辖。十八届四中全会决定起草组集体编著的学习辅导材料在介绍设置跨行政区划法院、检察院的考虑时，特别提到：检察机关近年来查办职务犯罪的数量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高权重，保护层厚，关系网密，反侦查能力强，案件查办过程中来自同级地方党政部门及有关领导的干扰阻力大。因此，过去的实践中需要经常采取指定异地管辖、异地羁押、异地办案的方式，而指定异地管辖具有随机性，成本较高，需要规范化[10]。据此，由跨行政区划检察院侦查某些职务犯罪大案要案应当作为推动职务犯罪侦查规范化的一种重要方式，侦查职务犯罪也应当作为跨行政区划检察院的一项主要业务工作。

第三篇：水资源的跨行政区域治理

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水资源的跨行政区域治理

李德光

（湖南大学，湖南省、长沙市，410082）

摘要：改革开放以来，我国在经济方面取得了巨大的成就，但在资源治理和环境保护方面却重踏了西方国家的老路，即经济发展以资源浪费和环境污染为代价，其典型例证便包括水资源治理问题，随着水资源治理的不断恶化，我国实行有效的治理模式迫在眉睫。在国际实践中，以流域为单位的水资源综合治理方式是公认的最佳模式，但受制于我国行政区域划分、地方保护主义、政府考核方式等方面的影响，难以在我国推行。本文通过针对性的研究，将提出的跨行政区域治理体系，以及政府、企业、NGO和公众共同治理的治理机制，从而能够在一定程度上为我国推行以流域为单位的水资源综合治理，乃至为公共资源治理和区域环境治理提供建议对策。

关键词：公共资源治理；水资源；跨行政区域治理

中图分类号： D035.5(字号:楷体小五黑体)文献标识码：A

一、绪论

（一）研究背景与意义

改革开放以来，我国在经济方面取得了巨大的成就，但经济发展以资源浪费和环境污染为代价，其典型例证便包括水资源治理问题。我国经济的高速发展带来了工业用水、城市生活用水需求的急剧增长，也带来了工业污水和生活污水的大量排放，农业对化肥和农药的不当使用也造成了水污染，这导致我国水资源治理出现了严重危机，并不断恶化，其突出表现包括水污染严重，水资源严重短缺，水资源利用效率低下等，促进水资源的有效治理已经成为我国迫在眉睫的任务。

随着水资源危机的恶化，我国加强了对水资源的治理，投入不断加大，治理方式多次变革，然而受行政区划与流域之间不重合，以及区域分权、政府考核体系等方面的制约，以流域为单位的水资源综合治理模式难以在我国有效推进，我国一直来实施的“政府推动”、“自上而下”的治理模式难以奏效，水资源治理陷入了“越治理，越严重”，“局部好转，总体恶化”的困境。本文将在分析研究的基础上提出的跨行政区域治理体系，以及政府、企业、NGO和公众共同治理的治理机制，从而能够在一定程度上为我国推行以流域为单位的水资源综合治理，乃至为公共资源治理提供建议对策。

（二）文献综述

毛寿龙(2000)在《黄河断流问题的制度分析》一文中用公共池塘理论对黄河水资源问题进行了应用性分析,认为问题的症结在于制度及制度选择。胡鞍钢、王亚华(2002)在对黄河水利委员会进行调研的基础上，认为黄河流域在面临洪水灾害、水资源短缺和生态环境恶化三大问题的同时，还有贯穿在这三大问题中的体制问题。

黎元生、胡熠(2004)具体分析了我国水资源管理中的行政分割及其表现：①流域机构权威缺失——难以承担流域管理统筹协调的职责。②条块分割——分散管理体制使流域统一管理流于形式。③块块分割——水资源产权制度不完善,难以克服水资源的外部效应。④部门分割——分类管理的制度刚性仍未消除,体制协调性差。

徐荟华(2004)认为我国在协调流域水资源保护中的冲突和调动公众参与反面十分缺乏,不能充分反映区域利益和用户利益,在执行中出现很多困难,不利于水资源保护。柳长顺等(2004)认为流域水资源管理必须把供水、污水处理、水质保护、洪泛区管理、侵蚀控制、防治非点源污染、保护湿地、农业灌排以及娱乐休闲、水力发电、航运、工业用水等等进行综合管理。

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埃莉诺·奥斯特罗姆认为“中心问题都是搭便车问题。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择作一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。” 或者“导致集体利益的供给达不到最优水平”。为了解决“搭便车”问题，实现对公共资源的有效治理，国外提出了三种解决途径。

⑴.私有化模式。私有化模式认为，既然公共物品的非竞争性和非排他性导致公共物品治理中出现搭便车的行为，那么通过产权的私有化就能够改变这一状况，不同物品的占有者将通过市场交易的行为来实现社会效应的最大化。

⑵.政府集中控制的“国家化”模式。这一途径认为国家应以强制权力为基础，以计划为手段承当公共物品治理的主要责任。

⑶.自主组织自主治理模式。埃莉诺·奥斯特罗姆提出：与私有化和国家化模式相对，“小规模公共池塘资源”的资源使用者完全可能通过自主组织对资源进行自主治理。三种途径各有优劣，没有绝对的好坏之分，单一的模式也无法成为治理的唯一模式，不同的治理模式体现了不同的政策设计，实质是在政府力量、市场力量和社会力量进行一种或多种的选择。不同的国家或地区应根据自身情况设计最适合的解决途径。2．跨区域治理理论

跨区域治理是西方发达国家在20世纪80年代兴起的新理念，是对组织理论、公共选择理论、新区域主义以及新公共管理理论的整合，指“针对两个或两个以上的不同部门、团体或行政区，因彼此间的业务、功能和疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明，无人管理与跨部门的问题发生时，由公部门、私部门以及非营利组织的结合，透过协力、社区参与、公私合作或契约等联合方式，以解决棘手的问题。”其主要理论包括：

⑴.竞合学说。哈佛大学教授Adma M·Brandanbugrer和耶鲁大学教授Barry M·Nalneuff率先提出“co-opetition”理论，这一理论认为地方政府之间存在着既有竞争又有合作的关系。迪格里尼和布杜拉教授在此基础上提出“竞合优势”理论，提倡以合作取代竞争，并指出地方政府的自利动机会冲击合作，而竞合关系是一种动态博弈过程，可能形成良性循环，从而深化合作，也可能造成恶性循环，导致恶性竞争。

⑵.府际管理理论。府际管理理论是府际关系理论的进一步发展，主要关注“多方治理模式”下的府际关系，其认为，公共产品的提供在主体和方式上都是多元的，政府和企业、非营利组织都可以成为供给主体，供给方式也可以多种选择，同时，通过组织内外部多远主体的互动，使组织可以获取或交换到组织需要的资源。

⑶.跨域管理理论。跨域管理理论是建立在政府合作理论和府际关系理论的基础上的，其将静态的组织体制规范和动态的政策执行网络两种学说进行整合，更加关注政府内部不同部门之间的互动关系。

⑷复合行政理论。复合行政理论认为，为了推动区域经济一体化，可以吸纳非政府组织参与，通过交叠、嵌套形成一种多中心的、自主治理的合作机制，从而形成跨越行政区划、行政层级的界限，实现跨行政区的公共服务。

三、我国水资源治理现状分析

（一）我国水资源的现状

我国经济的高速发展、人口的急剧增长、城市化程度快速提高带来了工业用水、城市生活用水需求的急剧增长，也带来了工业污水和生活污水的大量排放，同时，农业对化肥和农药的不当使用也造成了水污染，这导致我国水资源治理出现了严重危机，并不断恶化，其突出表现包括水资源严重短缺，水污染严重，水资源利用效率低下等。

虽然我国淡水资源总量为世界第四位，但人均仅为世界平均水平的1/4，在世界上名列121位，因此相对于我国人口和经济需求而言，我国缺水问题严重，是全球13个人均水资源最

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成就，那风景如画的湖泊河流是最佳见证，在西欧国家的水资源管理体制中，最突出的特点是水资源由同一个部门统筹管理，对于跨省、跨地区的大江大河则是采用以流域为单元的同一管理模式，统管取水、供水、灌溉、节水、防洪、防涝、排水、治污、污水回用等事务，实现水资源的统一规划、调度、运营和监督治理。这样权责独立统一的治理制度，保证了水资源治理的成效。

但在我国的水资源治理实践中，却恰恰相反。一方面，由于水资源牵涉到农林渔牧、水力发电、运输、自来水供应、工业用水等多个方面，因此水资源的管理实际上由农业、电力、水利、交通、城建、环保等多个部门共同负责，这种格局导致了水资源管理的权责不明晰，就容易出现管理的缺位、越位和错位现象，有利益的都插一手，有责任的都踢皮球，最终导致水资源管理混乱。另一方面，我国没有建立起水资源流域治理制度，而是由各个行政区域的地方政府负责，但我国地方政府体制导致不同行政区划中的各地方政府相互间决策的制定和执行都是各自为政，由于地方政府之间几乎不存在制度化的关系渠道，因此各地方政府实际上是处于平等而松散的状态，其关系的形成依赖于上级地方政府，这给流域水资源的综合治理带来了巨大的制度阻碍。

虽然我国新《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，总体原则是各负其责，相互配合，相互支持，共同将流域水资源管好。但是，由于我国的地方政府体制、区域分权的改革以及区域协调机构的权利有限等原因，我国仍停留在实质的行政区域管理和形势的流域管理阶段。这带来的结果便是我国水资源缺乏统一管理，各地方政府的水资源治理很难协调一致和采取集体行动，同时，由于各行政区域之间的发展差异和地方政府利益不同，符合各地方政府利益的理性抉择最终造成了对水资源的滥用和破坏。总之，水资源治理权责的破碎分割，导致了我国水资源治理的困境，是目前水资源污染严重、综合治理难度大的重要原因。

（二）政府责任缺失与社会参与不足

我们知道，水资源作为公共池塘资源，在个体理性选择的状态下，必然产生水资源的过度使用和污染等问题，最终形成公地悲剧。这是由于水资源的产权不明晰，流域内的个人或团体没有明确权力去管理水资源，让其不受滥用或污染，这样，不恰当的水资源利用，如过度使用水资源和无处理污水排放，反而能够获得更高的收益，这样必然导致水资源的过度使用和污染。问题的解决方式主要有市场化、国有化、自主治理三种途径，但各个途径各有优劣并适用于不同的制度环境。

市场化途径指根据科斯定理，通过将公共资源产权明确，将外部性内在化，从而由排污者和受害者双方讨价还价解决水资源的过度使用和污染问题。但这需要至少三个方面的支持，高度的市场经济、合适的交易成本、完善的法律制度。这三个方面在我国均不成熟，因此我国很难单纯通过市场机制来解决水资源滥用和污染问题。事实上，我国解决水资源治理过程中，主要是通过政府的管制来保护水资源，包括采用排污收费、管制、排污消减补贴等措施来保护水资源。

在政府管制的制度中，政府对水资源的责任是治理效果的重要保障，因为政府这时代表的是整个社会的利益，而不是作为政府部门自己的利益，在拥有巨大管制权力并以国家暴力机关做后盾的基础上，政府如何抉择将决定水资源的综合治理效果。但是我国并没有明晰地约束政府的职责，这体现在两个方面，一是法律法规体系中没有明确的责任约束，在政府绩效考核中，水资源治理（或环境保护）的考核没有占据重要地位，另一方面，在水资源管理责权破碎分割的背景下，各地方政府与政府各部门间的权责并没有明确的划分，而是重叠、模拟两可。

政府也是由不同利益和目的的部门和人群组成，各个部门作为行为主体，在缺乏责任约束的背景下，和市场中的经济个体一样，也受自身利益驱动而会做出最有利于自己的行为，地方政府往往以GDP等利益为导向，采用宽松的污水排放管制，没有强烈的动力去约束或调

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共同作用，提高水资源的利用效率，加强水资源的保护。水资源交易市场的品种主要包括三个方面：水资源使用量交易、污水排污权交易、流域水资源补偿交易、污水处理交易等，交易者不仅包括企业，还应包括地方政府，比如在同一流域内，进行水资源总量和排污权的合理配置后，各地方政府可以根据各自经济发展需要进行指标的买卖，这样一方面可以控制总量，另一方面可以调动地方政府节约减排的积极性，而在流域水资源的配置和污染上，市场机制能够调节上下游地方政府之间的水资源竞争及排污管理问题，在合理定价的基础上，交易市场将有效提高水资源综合治理的成效。

最后，建立一个有效的社会参与机制，水资源的综合治理是涉及社会切身利益的事，居民和环保公益组织都有着很强的参与意愿，政府可以建立一个有效的信息系统，让居民或公益组织能够将所遇到的水资源问题，如企业偷排，乱排，水质恶化等，进行有效的反映并能够监督问题的处理过程，这种监督不仅是对个人或企业，还包括各地方政府，以防止地方政府盲目追求GDP而放宽污水排放要求等。有效的社会参与机制将增加有效的社会监督，增强政府在水资源综合治理过程中的透明度，能够解决政府与企业间的信息不对称问题，降低政府的行政成本，提高水资源的综合治理成效。

参考文献

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第四篇：古代行政区域

夏朝开始，到秦始皇统一中国、确立郡县制为止）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）。

州：地方一级行政区划名。如在上古时期划分的九个行政区域：冀、兖、青、徐、扬、荆、预、梁、雍等九州，也是中国别称“九州”的来历。东汉共分13州；晋初又分19州；到了唐代，全国共有300多个州，都是行政区。

郡：早在战国时期，各国就开始实行郡县制，秦朝时，天下划分为36郡，征服南粤后，增加到40郡。直到隋唐以前，历朝都设有郡。隋朝取消了郡，唐代则州郡迭改，宋代以后郡被彻底取消。

行省：原是官署的名称。后来，行省正式称为一级行政区划名，简称为省。国：诸侯王的封域，泛指古代侯王的封地，也是一级行政区划名称，地位相当于郡。这和今天国家的国有很大区别。

邑：泛指城市。但大城市通常称都，小城市称邑。邑有时也指县。

县：两千多年来县一直是中国的基层行政区划名。春秋以前，县大于郡，战国以后，郡大于县，秦统一六国后，乃确立郡县制，县隶属于郡。汉代的县属于郡和国，以后各朝的县属于州或府。

道：始行于唐，不过当时属于监察区，相当于汉代的州，后来逐渐实化为一级行政区域。

镇：古代在边要形胜之地设置镇，驻兵戍守，北魏时设镇之地有二：一类设于全不立州郡的地方，镇将兼理军民政务；一类设于州、郡治所，即与州郡同设于一地，镇将绾军，由刺史、太守管理民政，但多数由镇将兼刺史、太守之任。唐代，镇戍之权较前减弱。唐末五代时期，节度使在其境内设镇，置镇使、镇将，除镇捍卫防守之外，还向人民征收器甲粮饷，掌握地方实权。宋初，为了加强中央集权，罢镇使、镇将，收其权归于知县，除人口众多、商业繁荣的镇以外，多数罢废。宋代以后，镇多指县以下的小商业都市。

路：宋元时期的行政区。宋代的路最初是为征收税赋转运漕粮而划分的区域，后来逐渐演变成带有行政区划和军区的性质，成为一级行政区。元代也有路，为二级行政区，相当于宋代的州府。

第五篇：行政区域划分

行政区域划分

中国有23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区共计34个一级行政区，划分为7大行政区。华东地区（7省1个直辖市）:山东省（鲁）济南

江苏省（苏）南京

安徽省

上海市

浙江省

江西省

福建省

台湾省

华南地区（2省1个自治区2特别行政区）: 广西壮族自治区

广东省

香港特别行政区

澳门特别行政区

海南省

华中地区（3省）:河南省

湖北省

湖南省

华北地区（2省2直辖市1个自治区）:内蒙古自治区

河北省

北京市

天津市

山西省

西北地区（3省2个自治区）:新疆维吾尔自治区

甘肃省

宁夏回族自治区

陕西省

青海省

西南地区（3省1直辖市1个自治区）:西藏自治区

四川省

重庆市

贵州省

云南省

东北地区（3省）:黑龙江省

吉林省

辽宁省)合肥上海北京天津乌鲁木齐兰州银川西安西宁成都重庆贵阳昆明（皖（沪）（浙）杭州（赣）南昌（闽）福州（台）台北（桂）南宁（粤）广州（港）香港（澳）澳门（琼）海口（豫）郑州（鄂）武汉（湘）长沙（蒙）呼和浩特（冀）石家庄（京）（津）（晋）太原（新）（甘、陇）（宁）（陕、秦）（青）（藏）拉萨（川、蜀）（渝）（黔、贵）（滇、云）（黑）哈尔滨（吉）长春（辽）沈阳