现实的路径选择是自然资源资产离任审计与经济责任审计同步实施

第一篇：现实的路径选择是自然资源资产离任审计与经济责任审计同步实施

现实的路径选择是自然资源资产离任审计与经济责任审计同步实施

核心提示：自然资源资产离任审计对象是地方各级党委和政府主要领导干部，还包括从事自然资源生产加工企业的主要负责人。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确对领导干部实行自然资源资产离任审计。这是中央为推进生态文明建设作出的重大制度安排，也是对审计工作提出的新要求。近期《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）提出对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计，对自然资源资产离任审计作出了进一步部署和要求。《决定》出台以来，审计署和地方各级审计机关对自然资源资产离任审计积极开展试点和探索，但各方认识尚不一致，审计的目标、对象、内容、方式等还不明确，一些工作机制还不够规范，应尽快按照《决定》和《意见》的要求，制定制度对相关问题进行明确。本文拟就制度设计中的重点问题提出建议。

目标是促进领导干部履行资源管理和环境保护责任，建设社会主义生态文明

《决定》在生态文明建设部分按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成、改革方向和重点任务。“后果严惩”制度体系又针对领导干部建立“生态环境损害责任终身追究制”，而自然资源资产离任审计是这一制度中的一项安排。《意见》针对当前生态文明建设中的突出问题，系统提出了当前和今后一个时期生态文明建设的一系列安排和部署，将自然资源资产和环境责任离任审计作为健全政绩考核制度的一项重要安排再次明确。所以，从制度设计来看，通过开展自然资源资产离任审计，揭示领导干部在履行资源管理和环境保护职责过程中不守法、不守规、不守纪、不尽责的重大问题，并向有关部门提出责任追究的建议，其目标是促使领导干部树立正确的政绩观和发展观，正确履行资源管理和环境保护责任，促进社会主义生态文明建设。

对象是地方各级党委和政府主要领导干部，还包括从事自然资源生产加工企业的主要负责人

从自然资源资产离任审计提出的背景及要解决的问题看，审计的领导干部主要是党委和政府主要领导人，还包括从事自然资源资产生产、加工的国有企业的负责人。

地方各级党委、政府主要领导干部负有加强自然资源管理和环境保护的职责。根据《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《地方人民政府组织法》的相关规定，党委和党的地方各级委员会是本地区的领导核心，地方政府负有本地区环境和资源保护的职责。党的十八大明确将生态文明建设列入“五位一体”的战略总布局，党的十八届三中全会又提出要推进生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，各级党委、政府作为区域发展的领导者，负有加强自然资源管理和环境保护的责任。

自然资源资产离任审计对象主要是地方党政领导干部。我国生态环境问题与不全面、不科学的政绩观及其干部任用体制有极大关系，一些地方领导干部为了任期的经济增长，不顾资源环境状况盲目开发，尽管在任期内实现了经济高增长，但造成了生态环境损害甚至不可逆的系统性破坏。高速的经济增长，使领导干部的工作得到认可，进而实现职务上的升迁，但是对盲目、错误决策造成的环境破坏，却没有人承担责任。这是实行自然资源资产离任审计的大背景。为了解决这个问题,通过编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资源、环境状况、林地、开发强度等进行综合评价，在领导干部离任时，对自然资源进行审计，若经济发展很快，但生态环境损害很大，就要对领导干部进行责任追究。可见，自然资源资产离任审计是要解决地方党政领导干部不正确的发展观，监督领导干部在面对经济发展与资源环境保护双重目标的情况下，正确行使资源管理和环境保护责任。

从事自然资源资产生产、加工的国有企业的负责人，也同时肩负经济发展和环境保护的双重责任。如，2015年3月，中共中央、国务院发布的《国有林场改革方案》中提出对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。

内容不仅仅是自然资源管理情况，还包括环境保护和污染防治等情况

自然资源资产和环境责任的界定2003年，党的十六届三中全会提出“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”，党的文件中首次提到对自然资源资产的监管，但对自然资源资产并没有明确界定。目前较为普遍的认识是，自然资源资产主要包括土地资源资产、森林资源资产、矿产资源资产和水资源资产。由于资产会涉及数量的界定，最终自然资源资产的界定应以纳入国家自然资源资产负债表的口径为标准。关于领导干部环境责任，主要是国家法律、法规中对领导干部应承担的环境保护职责和职权的相关规定。

自然资源资产离任审计的内容自然资源资产离任审计应当包括以下内容：领导干部任期内自然资源资产的存量变化情况和重要环境指标变化情况。主要是对领导干部任期前和离任时自然资源资产的规模和环境指标的变化情况进行对比。

自然资源资产管理和环境保护法律法规、政策措施执行情况。检查地方在制定国民经济和社会发展规划情况，执行相关资源管理和环境保护法律法规，以及党中央、国务院重大政策和决策部署情况及效果。

资源环境保护目标责任完成情况。检查上级党委、政府对下级党委、政府确定的环境保护目标责任的完成情况。包括耕地保护和最严格水资源管理制度考核指标，节能减排、矿产资源开采保护、森林资源保护约束性指标等。

重大资源开发、利用、处置的合规性和效益性情况。检查被审计领导干部对自然资源开发、利用、处置事项的审批、管理等情况。

涉及资源和环境保护重要资金的征收、管理、分配和使用情况。检查本地区自然资源资产管理和使用相关财政收支的真实、合法和效益情况。

自然资源资产离任审计中关于责任的界定自然资源资产离任审计不同于一般专项资金或项目的审计，很重要的一点是要界定领导干部所要承担的责任。在自然资源环境方面，某个区域资源变化和环境改变，可能是现阶段问题引发的结果，也可能是历史上遗留问题的延续；可能是区域自身发展的问题，也会有周边区域以及自然环境等不可影响力量带来的变化。所以评价时要充分考虑一些相关的客观因素。对于审计发现的问题，要根据领导干部履职情况，参照领导干部经济责任的界定方式，按照直接责任、主管责任和领导责任给予界定。

直接责任主要包括：明确领导干部作为第一责任人的目标任务，在责任期限内没有完成的；直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大事项，造成资源和环境重大破坏的行为；主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大事项，并造成资源和环境重大破坏的行为。

主管责任主要包括：除直接责任外，领导干部对其分管的工作不履行或者不正确履行资源和环境保护责任的行为；主持相关会议或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大事项，由于决策不当或者决策失误造成重大资源和环境破坏的行为。

领导责任主要包括：除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行资源管理和环境保护责任的其他行为应当承担的责任。产离任审计涉及土地出让收入等资源开发利用资金，以及节能减排、大气污染防治等专项资金。要顺着资金运行轨迹摸底数、找问题，特别要关注与领导干部行使权力相联系的审批、分配等环节。

核好物。自然资源资产离任审计中，自然资源资产就是“物”，其存量变化情况是重要的审计内容，“核好物”是审计最基本、最重要的任务。要充分利用大数据，抓好现代技术与传统方法的结合，多渠道收集图像和数据资料，如国土、规划、农业、林业、海洋等部门的规划、资源开发利用现状等资料。在此基础上，充分运用现代信息技术，做好图斑和数据分析比对，准确高效地发现疑点。

盯住权。自然资源资产离任审计，关键是对领导干部行使权力进行监督制约。要在充分梳理领导干部在资源管理和环境保护方面权力的基础上，沿着其行使权力的过程，紧紧盯住权力运行，找准着力点和突破口，深入查处滥用职权、损害公共利益并借机谋取私利等重大问题。

自然资源资产离任审计与经济责任审计都是审计机关对党政领导干部行使权力进行监督，从审计对象、目标和内容上都具备同步实施的基础。从审计对象看，两者是统一的，都是地方党政主要领导干部；从审计目标上看，两者是一致的，都是通过审计促进领导守法、守规、守纪、尽责，正确履行职责，认真贯彻落实党和国家的各项路线、方针和政策，推动地方经济社会的科学发展；从审计内容看，两者是互补的，一个是资源管理和环境保护责任，一个是经济责任，而在实际工作中，领导干部履行两个责任都存在共同的联系点，那就是重要政策制定、重大投资项目决策、重要资金使用等。从审计机关情况看，审计资源是有限的，对一个对象分别进行经济责任审计和自然资源资产离任审计会造成低效、重复审计，两项审计同步实施、统一评价，是审计机关现实的选择。

自然资源资产离任审计要为干部考核和问责服务对领导干部的自然资源资产离任审计，其成果运用上主要是为领导干部用人决策和问责提供依据。

为考核评价干部提供依据。自然资源资产离任审计反映领导干部资源和环境保护责任履行情况，提供既量化又直观的评价信息，丰富了干部考察的内容，完善了政绩考核的支撑，为上级党委、政府选人用人提供决策参考。为问责提供支撑。自然资源资产离任审计作为生态环境损害责任终身追究制实施的前提，为责任追究提供依据。通过审计促进建立健全权力监督制约体系，推动建立健全问责机制。

自然资源资产离任审计需要制度间的协调配合自然资源资产离任审计是推进生态文明建设诸多改革事项中的一项，其实施的效果、作用的发挥需要各项改革的协调推进。当前有以下方面工作需要同步推进：

明确并细化党政领导干部资源管理和环境保护责任。明确领导干部的职责是开展自然资源资产离任审计的重要前提。但是，目前对地方党政领导干部在资源管理和环境保护方面的责任规定得还不够具体，已有的规定也分散在不同的制度之中，且各地的规定也不尽一致，给审计评价带来困难。建议尽快明确地方党政领导干部在自然资源和环境保护责任，给审计评价提供法律支撑。

编制自然资源资产负债表。自然资源资产负债表决定了自然资源资产离任审计的范围，也给审计提供可分析和借鉴的平台。要加快自然资源资产负债表编制工作的进度，为审计创造良好条件。

建立生态环境损害责任追究制。审计的根本目的不是发现问题，重要的是促进问题整改和成果的运用。审计发现问题界定责任后，由谁追究、如何追究责任的问题应尽快明确。要尽快建立环境损害责任追究制，使审计反映履行资源和环境责任不到位的领导干部受到应有的问责和惩罚。

第二篇：领导干部自然资源资产离任审计研究

领导干部自然资源资产离任审计研究

安徽省肥东县审计局

摘要：在充分掌握了解领导干部自然资源资产离任审计的审计主体、审计内容等后得出，无论是中介组织还是社会公众，实际都可以采用不同的方式变为审计主体。笔者根据自身工作经验，对领导干部自然资源资产离任审计进行了相关探索研究。

关键词：领导干部 自然资源资产 离任审计

当前，深入分析和研究强化领导干部自然资源资产的离任审计调查的手段，提高党委、政府对自然资源资产的合理利用，促进利用效益最大化，对加快审计工作的建设具有重要的保障作用。

一、自然资源资产离任审计的审计主体

（一）中介组织接受委托，参与对领导干部开展自然资源资产离任审计

实际中，我们应从自然资源资产的数量、质量、成本等角度出发，加强领导干部自然资源资产离任审计力度，而由于在职审计工作者能力有限，目前还无法解决这些专业性强的问题，并且由于审计机关及相关机构的审计能力不强，要想确保审计的科学性、有效性，同时，全面了解自然资源资产使用过程中领导干部的监管能力，这就需要国家审计机关及审计机构委托社会中介组织及时提供一批技术过硬的自然资源资产人才。

（二）社会公众也可以通过不同的方式参与领导干部自然资源资产离任审计

通过发挥社会作用能够更好的维护资源环境，而由此构建行之有效的生态保护协同机制，已经成为了目前国际比较常用的手段。在当前颁布实施的《环境与发展宣言》《21世纪议程》等国际环保文件中均明确指出加强培养公众的环境保护意识。审计机关应积极鼓励社会提供大量完善的关于领导干部自然资源资产离任审计项目计划，确立审计方案时，必须全面落实公众的实际所需，审计工作开展过程中，应聘请一定数量的群众担任审计员，在审计评价过程中提出自己的真实想法，提高领导干部自然资源资产离任审计的阶段性审计结果、最终审计结果等手段的透明化，以确保领导干部自然资源资产离任审计工作有社会公众的全面参与，同时发挥其监督生态环境的职能作用。

二、领导干部自然资源资产离任审计的内容

（一）审计自然资源资产法规政策执行情况

首先，对现行的公共政策及自然资源资产规划目标实施过程进行审计；全面检查实际运行的自然资源资产规划是否达到了社会经济发展的要求，是否有效完成了环境治理及保护目标等任务。其次，加强对生态保护及修复制度的执行情况进行审计；严格管控违反规定的资源开发项目，加快生态环境的修复力度，积极构建生态功能保护区及自然保护区。

（二）审计自然资源资产重大决策事项

对自然资源资产重大决策事项的实施流程、执行过程、最终效果和领导干部在决策中发挥的作用进行科学评价，从而确保所有领导干部都能严格按照相关法规开展决策活动。

对生态功能保护区及自然保护区实际中使用的环境规划目标进行深入分析，及时了解生态环境发展中经济活动带来的不利因素，了解生产、流通、消费几方面的经济发展情况；分析项目可行性研究报告中相关绩效目标的落实情况，加强占据主导地位的环境项目的运行成效评价工作。

（三）审计自然资源资产管理情况

一是自然资源资产管理体制建设情况；审计过程中，必须充分考虑自然资源资产管理体制建立健全情况，从而明确其是否清晰划分了自然资源资产所有者的职责权限，有没有加大对自然资源资产总额、覆盖面积、作用的管理，有没有全面发挥占有权、使用权、收益权等各项权利，在现行的地方党政领导干部政绩考核评价体系中是否涵盖了自然资源资产使用情况及使用效果指标等。

二是自然资源资产产权界定情况；实际进行审计时，应充分考虑各自然生态空间是否做好了确权登记，是否构建了完善、监管有力的自然资源资产产权制度，是否存在由于国有产权弱化而引起资源大量耗费的现象等。

三是自然资源资产生态补偿情况；审计中，对自然资源资产补偿机制的建设情况加以了解和掌握十分有必要，确保其严格落实“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，建设一套行之有效的涉及开发和保护区域间、上游和下游区域间、生态受益和生态保护间的生态补偿机制。如果实际确立了具体的生态产品受益者，应查看其有无落实各区域间横向发展的生态补偿制度，从而实现科学合理的生态环境成本。如果生态产品受益者还未进一步确立，应查看上级政府部门在购置所需的生态产品中是否采用了公平公正的财政转移手段，在遇到生态产品受益者就是审计对象本人时，应深入分析了解其有无严格根据补偿机制来完成付费过程，如果生态产品生产者是被审计人，那么应保证其在规定时间内获取一定的补偿，同时生产各种类型的生态产品。

三、推进领导干部自然资源资产离任审计的若干措施

（一）开展审计试点

首先，明确具体的标本，以实际情况为出发点；通过有效的方式手段，充分反映某一类自然资源资产，积极探索研究审计目标、内容、方法等各项内容，以确保内容趋于完善。其次，提高审计的真实度；时刻关注各个区域自然资源资产负债表编制情况，审计过程中必须清楚获悉某一类自然资源资产所有数量。最后，针对不同的类型科学构建评价指标，以确保领导干部充分发挥自身职责权限。

（二）建立工作机制

各级审计机关应和国土资源部门、水利部门、环保部门等建立良好的合作关系，贯彻落实切实可行的领导干部自然资源资产离任审计协调机制，以及联合审计、审计结果利用等各项工作制度，落实信息的共享目标。地区党委、政府应不断强化政绩考核范围内环境损害、生态效益等各项指标，由审计机关独立完成自然资源资产?x任审计的监督工作，同时在审计结果的基础上开展相关考核工作。

（三）加强队伍建设

现阶段，由于相关审计人员的能力不足，对审计机关强调的生态文明建设的要求还不能完全实现。这就要求各级审计机关通过一系列高效的方式方法，努力培养一批熟知环境科学与工程、投资等过程的人才队伍。不仅要充分掌握有关于生态文明建设方面的技术手段，而且还应加强审计技术手段的创新力度，将先进的地理信息技术广泛运用到审计填海、绿化造林、占用农田等工程中，切实保障审计工作的高效率。

综上所述可知，领导干部自然资源资产离任审计工作任重道远，对于审计工作者来说，必须具备较高的素质水平和完善的知识储备，积极参与国家治理活动中来，不断强化领导干部自然资源资产离任审计力度，提高审计质量及水平。

参考文献：

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，2015

[2]胡子健，陈进.对领导干部自然资源资产离任审计的探讨[J].湖北省审计厅，2015，（03）：12

第三篇：关于自然资源资产离任审计的探讨

【摘要】自从“自然资源资产离任审计”这一审计新概念在十八届三中全会上首次被提出后，就掀起了学术界的研究热潮。本文首先通过现有文献对学者们的观点进行了梳理。

【关键词】自然资源，自然资源资产离任审计

一、引言

自然资源是人类赖以生存的基础，涉及社会安全、经济安全和人民生命健康。多年来，我国不少地区的发展片面地依靠自然资源；领导干部为了短期利益和迫于自身政绩考核压力，对自然资源资产进行无序开发、低效使用等问题日益突出。

基于我国目前生态环境破坏日趋严重的情况，党的十八届三中全会提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”

二、自然资源资产离任审计的构成要素

（一）审计目标。崔振龙、蔡春、许萍、陈献东、姜龙、林忠华等在内的学者们对审计的目标进行了不同的阐述，主要可以概括为以下5种：（1）国家治理观。自然资源资产离任审计的目标是为实现国家生态文明化、国家治理现代化和经济社会科学发展而服务的。（2）责任观。自然资源资产离任审计就是按照国家相关法律法规的要求，对领导干部任职期间内自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、合法性进行审计，从而客观反映领导干部对自然资源资产受托管理责任的履行情况。（3）资源管理观。自然资源资产离任审计的目标是加强和改进自然资源资产的利用和管理。（4）免疫系统观。自然资源资产离任审计的目标是发挥审计的“免疫系统”功能，对领导干部任职期间自然资源资产开发、利用及保护责任的履行状况进行考评，规范自然资源管理，促进自然资源有效利用，以维护自然资源资产安全。（5）机制完善观。自然资源资产离任审计的目标包括促进建立生态环境损害责任终身追究制、健全自然资源资产管理的保护制度和建立节能降耗的市场机制和长效机制等内容。

（二）审计主体。对于审计主体主要存在一元观和多元观等观点。安徽省审计厅课题组（2014）通过对自然资源自然属性、社会属性，以及各审计主体职责权限的分析研究，认为开展领导干部自然资源资产离任审计的主体只能是国家审计机关。李冰和李学岚（2014）也持相同的观点，认为自然资源资产产权性质决定我国自然资源资产将形成以国家审计机关为主的审计主体。

陈献东（2014）认为国家审计机关是开展党委政府直管领导干部自然资源资产离任审计的审计主体；内部审计机构是开展部门、单位内部管理领导干部自然资源资产离任审计的审计主体；中介组织接受委托参与对领导干部开展自然资源资产离任审计；另外社会公众也可通过不同方式参与审计。

蔡春（2014）认为自然资源资产离任审计的主角是国家审计机关，但是自然资源资产保护的责任不仅仅是政府的责任，还是其他社会组织的责任，所以其他成员也可参与。

（三）审计内容。在审计内容的阐述上，虽然学者们的具体分类标准和表达方式不同，但是包含的内容是大致相同的，主要包括以下几方面：（1）财政财务方面。具体包括自然资源相关的财政收入是否及时足额收取，财政资金是否按规定的用途和拨款进度拨付到自然资源相关的项目，自然资源统计信息是否真实可靠，还包括自然资源资产负债表的审计。（2）战略与政策方面。重点关注国家自然资源资产保护重要战略和国家重要政策的实施效果。（3）合规性方面。重点关注与自然资源资产保护相关的法规、制度的实施情况，责任主体从中央政府、地方政府到社会组织，以检验各级政府及其领导干部对于自然资源资产保护相关法规的遵循情况，以及领导干部在履职过程中是否存在重大失职、渎职和腐败行为。（4）绩效方面。重点关注自然资源资产保护的经济性、效率性和效果性，主要检查、评价领导干部履行自然资源资产所有权职责和公共管理职责所实现的经济效益、社会效益和生态效益。

（四）审计方法。学者们提出了多种多样的审计方法。大致可以概括为自然资源资产负债表审计观和经济责任审计观。持有资产负债表审计观的一般为院校学者，而持经济责任审计观的大多为审计实务人员。在笔者看来两种观点并不矛盾，因为作为新生事物的发展，刚开始的探索阶段必定十分艰辛和缓慢，资产负债表的编制是十分复杂艰难的，而实践工作可能无法等待，所以可以先制定明确的切实可行的考核指标和责任标准用于实践。但是，资产负债表的编制也要不断探索，因为审计最终离不开会计。这两种观点的结合更利于自然资源资产离任审计的发展。因此，等到时机成熟，必定会产生资产负债表审计观和经济责任审计观并存的局面。

三、开展自然资源资产离任审计存在的问题与相应建议

自然资源资产离任审计作为新生事物，目前开展工作中存在许多难点问题，主要有：（1）自然资源资产信息复杂分散。自然资源和自然资源资产信息内容十分杂乱，未形成标准统一的数据共享平台；（2）审计人员专业能力不足。进行自然资源资产离任审计对审计人员自然资源领域的专业性和技术性要求较高，目前我国审计人员一般为财会、审计等专业，相关知识储备不足；（3）领导干部责任难以区分；（4）审计问责机制难以贯彻。自然资源资产相关指标权重过低、政绩考核体系设置不合理等现象以及离任审计的固有缺陷等也使得离任审计结果只能起警示作用，而无法杜绝恶劣行为的发生；（5）自然资源资产负债表的编制工作复杂困难。针对开展自然资源资产离任审计的难点我们提出了建议：（1）建立标准统一的自然资源资产信息数据共享平台；（2）对审计人员进行相关培训并在必要时寻求自然资源专家的帮助；（3）根据实际情况，明确对生态环境破坏中领导干部的责任；（4）建立责任档案，坚持终身问责；（5）探索编制自然资源中资产负债表。

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第四篇：加强领导干部自然资源资产离任审计的对策

加强领导干部自然资源资产离任审计的对策

摘要：领导干部自然资源离任审计不仅能够进一步把握领导干部履职期间自然资源资产的实际情况，同时也对领导干部在任职期间保护自然环境，促进生态健康建设提出更高的要求。目前，我国领导干部自然资源离任审计已正式全面推开，因此，对加强领导干部自然资源离任审计对策的研究显得非常重要。

关键词：领导干部；自然资源；离任审计

2018年是我国领导干部自然资源资产离任审计正式推开的第一年，要在总结试点经验的基础上，探索定性评价与定量评价相结合，进一步细化审计标准，确保审计评价有章可循；需要创新工作方式，运用新审计技术，防范审计风险，从而加强领导干部自然资源资产离任的审计力度，确保审计质量和效果。

一、一般审计方法与专业方法结合

充分考虑到自然资源资产独有的特征，要加强领导干部自然资源资产离任审计力度，在具体操作的过程中，通常会将一般审计方法与专业方法进行适当的结合，主要是根据实际的情况而进行选择与结合。一般审计方法主要是：第一，资料查阅，查阅是开展审计的基本手段，通常针对环境治理保护资金的筹集、管理以及应用进行检查，进而明确相关政策制度是否完善，相关政策是否在具体的工作中被落实；第二，观察现场。能够及时了解自然资源资产的具体数量以及相关设备的使用情况，能够进一步明确这些资产的数量与质量是否达到对应的标准以及所采取的手段是否产生了效果；第三，询问调查。该方法一般采用座谈、调查问卷等等方式进行，根据实际情况的需求，还可以与被审计单位领导班子的领导成员、相关部门以及下属单位进行谈话，进而对某些自然资源资产的管理模式以及相关的流程进行了解；第四，数据分析法，可运用AO系统进行数据转换等方法，审计人员对环保统计、能源消耗、资金结算等等数据之间的关联性进行分析，进而识别与其他信息不一致的地方，从而找出问题。

专业技术方法包括：第一，资产价值法，主要用于森林、草坪等等绿色效益方面的计量；第二，人力资本法，主要对人身危害重大、污染较大的企业环境污染进行计量；第三，决策和风险分析方法，能够对成本与效果进行正确的评价，同时还能够做好相关的预测；第四，在线监测方法。目前，我国资源环境领域监测网络还处于进一步完善与更新的过程中，例如：GIS地理信息系统、空气监测系统、排污监测系统等。目前，我国部分地区的审计机构在对水资源开放项目、防护林保护工程等等领域进行审计的过程中，开始尝试使用这些方法，获取了大量具有价值的数据，再结合一般审计方法，为揭示问题提供了可靠的依据。

二、突出问题导向与热点、重点问题的结合突出问题与热点、重点问题的结合，即以问题为导向，进而将热点与重点问题抓住，这是领导干部自然资源资产离任审计的原则之一。各审计机构应该严格根据目标区域自然资源的资产特点以及生态环境保护工作的重点，从而将自然资源资产的底数摸清、吃透，明确哪些是重要的自然资源资产以及哪些是生态环境保护的重点领域，由浅入深、从易到难、从重点到全面地的开展审计工作。例如，对红线指标、实物形态、责任落实等关键事项进行重点关注与审计，进而明确自然资源资产管理相关的责任是否在实际工作中得到落实；进一步把握自然资源资产价值量；把握红线指标具体的执行情况与最终效果。又例如，以资产规模、资源保护实际情况以及政府投资金额等为基本依据，进而将被审计的对象进行分类，并且采取针对性评价，以此可以将审计的重点确定出来。还可以将责任作为基准，对“审计任务清单”相关的制度进行创新，与审计部署的具体要求以及发现问题的线索结合起来，然后制定并完善信息清单，突出热点问题与重点问题，并且将信息单落实到人头，加强督办。

三、创新审计组织方式

在具体审计的过程中，为了能够提高审计效率与质量，必须要对审计组织方式进行创新。可以通过任中审计与离任审计的结合，独立型审计与结合型审计的结合，进而同时完成多项审计任务。例如，与经济责任的结合，能够对领导干部任职过程中的经济责任与自然资源资产责任的情况进行评价；又例如，与资源环境专项审计的融合，能够检查审计资源的具体管理情况、使用情况、开放情况以及对环境的保护的具体情况，进而对相关部门的领导干部自然资源的资产责任进行评价。创新审计组织方式，可以从审计人力资源组织方式入手，比如可以根据资源的类型或地域划分组；也可以混合编组的方式进行审计。另外，在对人员进行组织的过程中，需要克服传统审计人员在自然资源专业知识等方面的不足，所以在人力资源安排上要结合实际情况进行平衡搭配。审计组还可以与水利、国土、农业、林业、环保、地质、测绘等相关部门进行协作和配合，同时还可以引进一些外部专家，辅助审计工作的开展，进而提升审计的有效性。

四、防控审计风险

领导干部自然资源资产离任审计内容涉及广，取证资料有财务数据、资源和环境保护原始数据和领导干部履职情况，取证难度大，取证程序不规范，标准不统一；需要审计人员多思考，有针对性地收集与审计事项相关的审计证据；加强环境资源类审计方法的学习与创新，提高审计人员的职业判断能力；调查研究，尽快制定统一标准，统一指标评价体系。依据问题的性质、涉及金额大小、与被审计领导干部履职尽责的密切程度，依据相关法津法规做出界定和划分履职责任，从而防控审计风险。同时注重审计结果运用，对审计提出的问题及建议，督促相关单位整改落实，纳入领导干部综合目标考核，建立自然资源资产管理和生态责任长效?C制。

领导干部自然资源资产离任审计作为一个特殊的审计领域，有效结合了我国自然资源的特点以及管理的实际情况，能够促进经济发展与环境资源保护形成良好的互动局面。随着领导干部自然资源资产离任审计常态化，各级审计机构要加强对实际情况的分析，结合当前存在的不足，积极探索出资源离任审计的新方法，全面推进资源离任审计工作更好、更快的发展。

参考文献：

[1]顾奋玲.领导干部自然资源资产离任审计若干问题研究[J/OL].环境保护，2017（17）：18-22.[2]郭旭.领导干部自然资源资产离任审计实践探索及对策建议[J].审计与理财，2017（04）：12-15.（作者单位：四川省雷波县审计局）

第五篇：自然资源资产离任审计研究文献综述

中图分类号：f239 文献标识码：a 文章编号：1002-5812（2016）14-0044-02

摘要：自然资源资产离任审计是自十八届三中全会以来我国审计研究领域的一个热点问题，但是目前很少有关于这方面的文献综述。本文对各类文献进行了梳理，依次探讨了自然资源资产离任审计的必要性、概念、主体等，并提出了研究述评和展望。

关键词：自然资源资产 离任审计 领导干部

好的生态环境是人们赖以生存的必要条件，近年来国家越来越重视对生态环境的保护。2016年4月出版的《总书记系列重要讲话读本》中提到，要像对待生命一样对待生态环境。生态环境关系着人类的生存，以牺牲环境为代价换取经济增长如今已不可取。有些省市比如苏州在2014年就已经把绿色gdp作为党政领导干部的考核标准。

一、文献综述

（一）开展自然资源资产离任审计的必要性。林忠华（2014）提出了领导干部实行自然资源资产离任审计的两个作用：一是事前预警，二是事后追责。董贤磊（2014）认为自然资源资产离任审计不仅可以规范地方政府领导干部的行为，减少资源浪费等问题；还能明确领导干部责任。蔡春、毕铭悦（2014）认为实行自然资源资产离任审计可以促进环境审计与经济责任审计融合发展，使得自然资源资产产权制度得到完善，加快生态文明建设的发展步伐，加强国家治理能力，以推动国家现代化发展。本文认为开展自然资源资产离任审计的必要性在于：一方面是我国经济责任审计的一个拓展和延伸，另一方面也是环境审计的重要组成部分；不仅可以防止各级领导干部以牺牲自然资源来达到经济发展或提升政绩的目的，同时也为领导干部选拔制度提供了新的举措；促进我国生态文明建设，从而使得自然资源的社会效益、经济效益达到高度统一。

（二）自然资源资产和自然资源资产离任审计。张友棠等（2014）将自然资源资产定义为国家所拥有或控制的各种具有使用价值的自然资源。张宏亮等（2015）定义自然资源资产为正在和即将进行经济开发利用的、具有环境与社会功能的和与这些自然资源相联系的自然资源。湖北省审计厅课题组（2014）则认为自然资源资产是指在现有认知程度和科学技术条件下，能为所有者带来经济效益并用货币在核算体系中加以计量、确认的自然资源。陈波、卜蹯琦（2014）研究认为自然资源资产离任审计是资源环境审计和经济责任审计之间的交集，与此同时又是经济责任审计下的一个子集。从上述学者的观点中可以得出结论：自然资源资产是指在当前的技术条件下，自然界中能够为人类所利用，且能够产生合理经济价值或要恢复原状需要消耗资金的天然物质和自然能量的总和。所谓自然资源资产离任审计是指与领导干部经济责任审计相结合，对现有国家自然资源资产进行审计。

（三）自然资源资产离任审计的主体。黄溶冰、赵谦（2015）认为审计主体应以各级审计机关为主导，并采取“上审下”的模式。董贤磊（2014）认为由于目前审计主体权责不明，导致审计范围要远远广于经济责任审计，这就需要相关部门的协调配合。彭巨水（2014）研究发现开展领导干部自然资源资产离任审计的主体不仅包含目前政府相关部门对领导干部的经济责任审计，还应当包括更为专业的诸如环境保护、地质修复、矿产开采等方面的内容。蔡春（2014）提出应把构建以国家（政府）审计为主导的自然资源资产离任审计组织体系作为当前形势下的首要任务。然而，安徽省审计厅课题组则认为对自然资源资产进行离任审计的主体有且只有国家审计机关。根据上述分析，本文认为审计主体应该覆盖各种形式的审计，逐步建立起以国家审计为主，内部审计和社会审计为辅的多主体形式。

（四）自然资源资产离任审计的对象和范围。对于自然资源资产离任审计的对象，安徽省审计厅课题组（2014）认为应该是各个地方党政机关领导干部。彭巨水（2014）认为审计对象的界定十分重要，审计对象是指地方各级政府负责人还是政府相关部门负责人，需要进一步确定。由于按照我国当前的行政体制，领导干部的范围不确定，导致相关责任无法追究。陈献东（2014）认为自然资源资产离任审计的对象范围可包括矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、海洋资源等五个方面。张宏亮等（2015）认为审计的范围为地方党政主要领导干部任职期间的相关资源环境状况及资源环境保护政策的履行情况。

（五）审计的主要内容和评价指标。对于审计内容，王复美（2014）研究认为审计的内容包含自然资源专项基金使用的合规性和经济性，管理政策执行的效率以及管理的可持续性。湖北省审计厅课题组（2014）重点提出自然资源资产审计的内容应该包括土地资源、森林资源、矿产资源、水资源。对于评价指标，张宏亮等（2015）研究认为自然资源资产离任审计是一个全新的概念，尚没有成熟的指标，根据理论界和实务界相关人士的意见，审计指标的评价原则为：自然资源与环境相结合；数据可取得；关乎人身健康、回应社会关切；区分主指标与副指标。陈波（2015）认为构建合理的自然资源资产绩效评价指标体系应满足若干基本的质量特征，主要包括指标的数量不宜过多、指标明确具体、评价指标应具有针对性和实用性这三个方面，并按照自然资源的类型概括了若干代表性绩效评价指标并形成体系。湖北省审计厅课题组（2014）认为应按照审计重点和审计内容确定考核指标，在评价时还应考虑指标数值、计量标准及来源、评价标准参考值及参考值来源，并加以说明。综上所述，自然资源资产离任审计的审计内容主要包括：自然资源资产使用情况、管理情况以及监管情况。自然资源资产绩效评价指标体系应满足若干基本的质量特征，并按照自然资源类型概括若干代表性绩效评价指标。

（六）审计主要目标。黄溶冰、赵谦（2015）指出领导干部自然资源资产离任审计目标包括合规性、效率性、经济性和效果性，即对自然资源开发使用过程中，是否违反国家政策法规、是否注重投入产出效率、是否存在损失浪费、是否能实现预期目标等进行审计评价。张宏亮等（2015）则认为自然资源资产离任审计的终极目标是以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，根据有关法律法规，对党政领导干部在其任职期间的有关资源环境保护政策的履行情况进行审计并进行评价。蔡春、毕铭悦（2014）认为自然资源资产离任审计的目标是为了促进自然资源资产保护责任的全面有效履行。陈献东（2014）认为审计的根本目标是通过揭示领导干部在自然资源资产使用、管理和监管方面存在的突出问题，从体制、机制和制度层面分析原因，提出建议，促进领导干部树立正确的政绩观，推动科学发展，维护人民群众的根本利益，维护国家资源安全。综上，本文认为，通过开展自然资源资产离任审计，可以增强领导干部的责任感，加强生态环境保护，并作为领导干部升迁的考核内容之一。

（七）审计主要程序和审计报告。审计程序主要包括计划阶段、实施阶段、报告阶段。张宏亮等（2015）提出了审计具体指标及运用的程序，分别为明确各指标的计算方式、进行指标分值计算、指标权重设计、地方领导干部分值计算、绩效评定五个步骤。许萍、何畅（2015）指出审计报告的内容包括理清领导干部与对应自然资源资产的基本情况，本次离任审计的具体情况，根据各类数据情况提出审计结论，根据审计结论提出解决措施等。可以根据审计报告结果对领导干部进行奖惩，也可以作为下一年继续编制自然资源资产负债表的基础，还可以根据审计结果更加全面地了解自然资源状况。

二、研究不足与展望

（一）研究不足。（1）目前的文献主要集中于少数权威学者，缺乏跨界合作。通过文献综述可以看出目前研究自然资源资产离任审计的只有少数学者，且研究成果的深度和水平有待提高。自然资源资产离任审计需要协调水利局、国土局、环保局等在内的各职能机构，而目前跨界合作的研究较少。另外开展研究的学者主要是高等院校的科研人员，缺乏与国家审计人员的合作。（2）理论研究越来越丰富，但是研究内容同质化。目前国内外学者对此问题越来越重视，研究成果较丰富，很多领域的专家学者甚至成立了课题组对这方面加强研究，也得出了一些学术成果。但是研究的内容大多集中于自然资源资产离任审计的定义、概念、内容和范围等基础性知识，研究深度和范围较窄，没有形成统一认识。（3）缺乏实证研究。实证研究目前是国内外公认的一种科学的研究方法，但截至目前很少有对自然资源资产离任审计开展实证研究的，主要原因在于我国目前的自然资源产权不明，开展研究需要取得来自国土资源局、水利、林业等各部门的数据，而数据难以取得。

（二）研究展望。（1）开展联合审计。自然资源包含的范围较广，牵涉到的部门较多，高校学者主要集中于理论研究，而对具体资源缺乏深入了解，又没有实践经历。建议下一步以高校学者为主，资源职能部门和国家审计人员为辅来开展联合审计，以不断丰富自然资源资产理论研究。（2）深化研究内容，形成统一认识。目前的研究讨论了自然资源资产离任审计的基础性问题，但是观点不一。下一步可以根据试点省市的实际情况逐步确立统一相关的基础性概念和框架，并将研究深化，解决好更加深层次的问题，比如审计方法和审计报告等。（3）建立自然资源管理信息系统，开展实证研究。目前，虽然一些省市开展了试点研究，但是没有公布研究过程和结果的具体数据，下一步需要政府出台相关法律法规，规定试点省市不仅要开展审计，还要公布审计数据，并建立责任追求制度。另外应建立我国自然资源资产管理信息系统，把相关职能部门的数据都收集到系统中，这样才能有助于开展实证研究。