土十条解读之管理篇（本站推荐）

第一篇：土十条解读之管理篇（本站推荐）

立足国情综合防控打好土壤污染防治攻坚战 ——《土壤污染防治行动计划》解读之管理篇

综合防控打好土壤污染防治攻坚战

出台背景

近年来，各地区、各部门积极采取措施，在土壤污染防治方面进行探索和实践，取得了一定成效。但由于我国经济发展方式总体粗放，产业结构和布局仍不尽合理，污染物排放总量较高，土壤作为大部分污染物的最终受体，其环境质量受到显著影响。土壤污染状况调查结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。

一是土壤环境总体状况堪忧。我国土壤总的点位超标率为16.1%。污染类型以无机污染为主，有机污染次之，复合型污染比重较小；在不同土地利用类型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%、11.4%。

二是局部地区土壤污染较重。长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。工矿企业及其周边土壤环境问题突出，抽样显示，污染企业及其周边点位超标率为36.3%、工业废弃地为34.9%、工业园区为29.4%。

三是土壤环境压力持续加大。近年来，因土壤污染影响农产品质量和人居环境安全事件时有发生，土壤污染问题成为社会关注的热点。这些问题的产生，有历史积累形成的，也有环境本底高的因素，但主要原因还是长期以来经济发展方式粗放、污染物排放远远超过环境容量。同时，存在污染底数不清、法律标准缺失、防治体系不健全、科技支撑不够、资金投入不足、各方认识不统一等问题，影响了土壤污染防治工作的开展。

党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。总书记强调，环境保护事关国家发展大局，事关人民群众生产生活，事关中华民族未来生存环境；生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板；扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，是“十三五”时期必须高度重视并切实推进的一项重要工作；要强化大气、水、土壤等污染防治，加快土壤重金属污染区治理。李克强总理指出，良好生态环境是提升人民生活质量的重要内容，也是全面建成小康社会的应有之义，要坚决向污染宣战并铁腕治理，以改善大气、水、土壤环境为重点，对生态环境领域存在的突出问题彻底整改，实施土壤修复工程，加强污染治理和生态保护，严格环境风险管控，同时统筹把握好发展与保护的关系，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路。

按照党中央、国务院决策部署，环境保护部会同国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、质检总局、国家林业局、国务院法制办等部门和单位，编制了《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）。

编制过程

针对土壤污染防治工作面临的严峻形势，在国务院领导同志亲自主持下，按照科学管用、积极稳妥、有力有序、改革创新的要求，深入各地开展调研，组织多次专题研讨，充分吸收国内外成熟经验和做法，反复讨论研究目标可达性、资金筹措、经济影响、政策措施等内容，并与《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《生态文明体制改革总体方案》及系列配套文件、《关于加快推进生态文明建设的意见》等进行充分衔接。

起草工作自2013年5月起，主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，先后5次征求中央及国务院有关部门和单位意见，3次征求各省（区、市）人民政府意见，50易其稿。

2016年4月27日，国务院第131次常务会议讨论并原则通过了《土十条》。2016年5月19日，中央政治局常务委员会会议审议并原则通过了《土十条》。

根据会议精神和领导同志重要指示要求，《土十条》作了进一步修改完善。2016年5月31日，国务院正式向社会公开《土十条》全文。

重大意义

土壤是生命之基、万物之母。土壤和空气、水一样，是构成生态系统的基本要素，是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的宝贵自然资源。加强土壤污染防治，事关广大人民群众身体健康，事关经济社会可持续发展，事关生态文明建设和中华民族永续发展。制定实施《土十条》是党中央、国务院推进生态文明建设，坚决向污染宣战的一项重大举措，是系统开展污染治理的重要战略部署，对确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定具有积极作用。

（一）坚决向污染宣战、建设美丽中国的应有之义。党的十八大提出中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。《土十条》以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，提出到2020年全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控的目标，确定了针对当前土壤污染问题的一系列重大举措，为实现中华民族伟大复兴的中国梦构筑牢固的土壤环境安全基础。

（二）坚持以人为本、改善民生的有力举措。近年来，频繁发生的土壤污染危害事件，主要集中在农产品安全和人居环境安全两大方面，造成了一定社会影响。《土十条》紧紧围绕让老百姓“吃得放心、住得安心”这一核心目标，按污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类、严格管控类三个类别，实施分类管理；对建设用地实施准入管理，分用途明确管理措施，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，加强城乡规划论证和审批管理，逐步实现土尽其用、安全利用。

（三）坚守环境底线、促进经济绿色转型的迫切需要。当前，我国环境污染重、生态受损大、环境风险高的总体态势尚未根本改变，环境承载能力达到或接近上限，生态系统严重退化，环境质量已成为全面建成小康社会的短板和瓶颈制约。同时，人民群众对环境质量改善的期待日益提升，环境保护工作机遇与挑战并存。出台《土十条》，明确土壤污染防治总体方略，以土壤环境保护倒逼经济结构调整，以土壤污染治理与修复促进环保产业发展，以土壤环境承载优化空间发展布局，为协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，实施一带一路、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略，提供土壤环境安全保障。

主要内容

结合全面建成小康社会的目标要求，《土十条》确定的工作目标是：到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，全国土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。主要指标是：到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。

为确保实现上述目标，《土十条》提出了10条35款，共231项具体措施。除总体要求、工作目标和主要指标外，可分为4个方面。第一方面措施两条，着眼于摸清情况、建立健全法规标准体系，夯实两大基础；第二方面措施两条，突出农用地分类管理、建设用地准入管理两大重点；第三方面措施3条，推进未污染土壤保护、控制污染来源、土壤污染治理与修复三大任务；第四方面措施3条，强化科技支撑、治理体系建设、目标责任考核三大保障。为了便于贯彻落实，每项工作都明确了牵头单位和参与部门。

第一条，开展土壤污染调查，掌握土壤环境质量状况。2018和2020年底前，分别查明农用地和重点行业企业用地污染分布及其环境风险。建立土壤环境质量状况定期调查制度。提高信息化管理水平，建设土壤环境质量监测网络，到2020年实现监测点位所有县（市、区）全覆盖。

第二条，推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。配合完成土壤污染防治法起草工作。完善土壤污染防治相关技术标准和规范。明确监管重点，以镉、汞、砷、铅、铬等为重点重金属，以多环芳烃、石油烃等为重点有机污染物，以有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等为重点行业，以产粮（油）大县、地级以上城市建成区为重点区域。建立专项环境执法机制，全面强化土壤环境监管。

第三条，实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地划为3个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类，以耕地为重点，分别采取相应管理措施。到2020年，轻度和中度污染耕地安全利用面积达到4000万亩，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩。第四条，实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。建立建设用地调查评估制度，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施。严格用地准入，将土壤环境质量作为用地和供地等的必要条件，合理确定土地用途，加强城市规划和供地管理。落实监管责任，实行部门联动。

第五条，强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染。严格查处向未利用地非法排污等环境违法行为。防范建设用地新增污染，对于相关建设项目，在环评中增加土壤污染防治要求。根据土壤等环境承载能力，合理确定区域功能定位、空间布局。

第六条，加强污染源监管，做好土壤污染预防工作。严控工矿污染，建立重点监管企业名单。严防矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理和企业拆除活动污染土壤。控制农业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。减少生活污染，做好城乡生活垃圾分类和减量，整治非正规垃圾填埋场，建立村庄保洁制度，强化铅酸蓄电池等含重金属废物的安全处置。

第七条，开展污染治理与修复，改善区域土壤环境质量。按照“谁污染，谁治理”原则，明确治理与修复主体。以影响农产品质量和人居环境安全的突出土壤污染问题为重点，制定实施治理与修复规划，强化工程监管。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩。

第八条，加大科技研发力度，推动环境保护产业发展。整合各类科技资源，加强土壤污染防治基础和应用研究。加大适用技术推广力度，加快成果转化应用。推动治理与修复产业发展，放开服务性监测市场，加快完善产业链，形成若干个综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。发挥“互联网+”作用，推进大众创业、万众创新。

第九条，发挥政府主导作用，构建土壤环境治理体系。按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，完善土壤环境管理体制，全面落实属地责任。探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制。明确支持和激励政策，推进综合防治先行区建设。加强社会监管，强化政策宣传解读，营造良好社会氛围。

第十条，加强目标考核，严格责任追究。明确地方政府主体责任，健全考核评估机制。建立土壤污染防治工作协调机制，加强部门协调联动，形成工作合力。落实企业责任，逐步建立土壤污染治理与修复企业行业自律机制。

主要特点

《土十条》主要有以下3个特点：

一是坚持问题导向、底线思维。与大气和水污染相比，土壤污染具有隐蔽性，防治工作起步较晚、基础薄弱。为此，《土十条》重点在开展调查、摸清底数，推进立法、完善标准，明确责任、强化监管等方面提出工作要求。同时，提出要坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线。

二是坚持突出重点、有限目标。国内外实践表明，解决好土壤污染问题需要付出长期艰苦的努力。针对当前损害群众健康的突出土壤环境问题，立足初级阶段的基本国情，着眼经济社会发展全局，《土十条》以农用地中的耕地和建设用地中的污染地块为重点，明确监管的重点污染物、行业和区域，严格控制新增污染，对重度污染耕地提出更严格管控措施，禁止种植食用农产品；对于污染地块，要区分不同用途，根据污染程度，建立直接开发利用的负面清单。同时紧扣重点任务，设定有限目标指标，以实现在发展中保护、在保护中发展。

三是坚持分类管控、综合施策。为提高措施的针对性和有效性，根据污染程度将农用地分为3个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等管理措施；对建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入；对未利用地也提出了针对性管控要求，实现所有土地类别全覆盖。在具体措施上，对未污染的、已经污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，既严控增量，也管好存量，实现闭环管理，不留死角。

重要改革创新举措

《土十条》全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，立足我国国情和发展阶段，着眼经济社会发展全局，以改善土壤环境质量为核心，将改革创新的思想贯穿始终。主要体现在以下11个方面：

一是在完善土壤环境管理制度方面。按照党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国的战略部署，将加快土壤污染防治立法作为优先任务提出，推动形成依法治土的新格局。提出配合完成土壤污染防治法起草；发布污染地块土壤环境管理办法、农用地土壤环境管理办法、农药包装废弃物回收处理管理办法；健全土壤污染防治相关标准和技术规范；建立土壤环境质量状况定期调查制度；完成土壤环境质量国控监测点位设置；建立建设用地调查评估制度。

二是在推动大数据应用、提升土壤环境管理信息化水平方面。提出利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息化管理平台；借助移动互联网、物联网等技术，拓宽数据获取渠道，实现数据动态更新；加强数据共享，编制资源共享目录，明确共享权限和方式，发挥土壤环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。

三是在建立负面清单方面。提出结合土壤污染状况详查情况，根据建设用地土壤环境调查评估结果，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途；规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理，建立健全监督机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开。

四是在理顺土壤环境监管体制方面。提出按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，完善土壤环境管理体制，全面落实土壤污染防治属地责任；探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制；明确地方各级城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门在土壤管理方面的职责，建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门间的信息沟通机制，实行联动监管。

五是在完善耕地土壤环境保护制度方面。提出将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降，除法律规定的重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用；各省级人民政府要对本行政区域内优先保护类耕地面积减少或土壤环境质量下降的县（市、区），进行预警提醒，并依法采取环评限批等限制性措施。

六是在推行废物循环利用和安全处置方面。提出建立健全废弃农膜回收贮运和综合利用网络，开展废弃农膜回收利用试点；建立政府、社区、企业和居民协调机制，通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化；推进水泥窑协同处置生活垃圾试点；鼓励将处理达标后的污泥用于园林绿化；开展利用建筑垃圾生产建材产品等资源化利用示范；强化废氧化汞电池、镍镉电池、铅酸蓄电池和含汞荧光灯管、温度计等含重金属废物的安全处置；减少过度包装，鼓励使用环境标志产品。

七是在严格监管污染物排放、强化环境执法方面。提出将土壤污染防治作为环境执法的重要内容，充分利用环境监管网格，加强土壤环境日常监管执法；严厉打击非法排放有毒有害污染物等环境违法行为；开展重点行业企业专项环境执法；加强对矿山、油田等矿产资源开采活动影响区域内未利用地的环境监管。

八是在实行生态环境损害赔偿制度、落实企业责任方面。提出有序开展重点行业企业环境污染强制责任保险试点；有关企业要将土壤污染防治纳入环境风险防控体系，严格依法依规建设和运营污染治理设施，确保重点污染物稳定达标排放；造成土壤污染的，应承担损害评估、治理与修复的法律责任。

九是在强化责任终身追究方面。提出实行土壤污染治理与修复终身责任制；对土壤环境问题突出、区域土壤环境质量明显下降、防治工作不力、群众反映强烈的地区，要约谈有关地市人民政府和省级人民政府相关部门主要负责人；对失职渎职、弄虚作假的，区分情节轻重，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分；对构成犯罪的，要依法追究刑事责任，已经调离、提拔或者退休的，也要终身追究责任。

十是在推动环境信息公开方面。提出根据土壤环境质量监测和调查结果，适时发布全国土壤环境状况；各省（区、市）人民政府定期公布本行政区域各地级市（州、盟）土壤环境状况；重点行业企业要依据有关规定，向社会公开其产生的污染物名称、排放方式、排放浓度、排放总量，以及污染防治设施建设和运行情况。

十一是在创新土壤污染防治投融资机制方面。提出通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治；加大政府购买服务力度，推动受污染耕地和以政府为责任主体的污染地块治理与修复；积极发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用，为重大土壤污染防治项目提供支持；鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票。

实施《土十条》把握的原则

一是坚持预防为主、保护优先、风险管控。土壤污染治理难度大、周期长、见效慢。当前重点是对未污染土壤实施优先保护，对已污染的土壤实施风险管控，逐步建立土壤污染综合治理体系。

二是坚持问题导向、突出重点，让老百姓有更多获得感。将耕地作为重中之重，保障农产品数量和质量双重安全。对建设用地分用途明确管理措施，严格用地准入，合理规划土地用途，做到土尽其用，保障人居环境安全。

三是坚持突破瓶颈、打牢基础，加快补齐短板。针对当前土壤污染底数不清、防治标准滞后、基础能力薄弱的突出制约瓶颈，加快完善土壤环境标准体系，抓紧修订土壤环境质量等系列标准，组织实施全国土壤污染状况详查，提升土壤环境信息化管理水平，使土壤污染防治工作获得全方位基础支撑。

四是坚持倒逼转型、优化结构，促进传统产业绿色发展。实施有效的土壤污染防治，必须以切断污染来源为前提。发挥《土十条》在化解落后产能、优化产业结构、促进传统产业绿色转型方面的倒逼和引导作用，提升综合效益。对于确实造成土壤污染的企业，该退出的要坚决退出。

五是坚持边调查、边示范、边推广，有序推进防治工作。由于土壤污染治理与修复周期长、见效慢、成本高，提出的目标任务不可能一蹴而就，需要根据各地土壤污染状况调查进展情况、土壤污染防治技术试点示范情况，分步、分期、分类、分区域有序推进受污染土壤安全利用、风险管控、治理与修复。

预期成效

（一）切实改善民生。到2020年，可使7000万亩受污染耕地得到安全利用。农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控，城乡人居环境得到改善。

（二）优化经济发展。《土十条》通过淘汰重金属重点行业落后产能、去产能、推行清洁生产、鼓励采用先进生产工艺和技术、发挥市场作用、完善激励政策等措施，将进一步促进经济结构转型升级、发挥土壤环境保护作用促进供给侧结构性改革，为“稳增长”“调结构”及经济社会可持续发展做出新贡献。实施《土十条》，预计可拉动GDP增长约2.7万亿元，可新增就业人口200万人以上。

（三）培育环保产业新的增长点。《土十条》提出开展土壤污染状况详查、建立建设用地调查评估制度、严格管控受污染土壤环境风险、开展土壤污染治理与修复试点示范、研发土壤污染防治专用设备和产品等，这些任务措施将有力推动土壤环境质量监测、调查、评估、治理修复和土壤污染防治咨询服务、装备药剂生产等相关产业发展，扩大环保产业规模。到2020年，预计可带动环保产业新增产值约4500亿元。

（四）推动落实创新驱动发展战略。通过引进、吸收和自主创新，研发一批具有自主知识产权的土壤污染防治技术，形成一批先进的土壤污染防治专用设备和产品，重大技术装备总体达到或接近国际先进水平。

第二篇：土十条解读之技术篇

立足国情综合防控打好土壤污染防治攻坚战

——《土壤污染防治行动计划》解读之技术篇

土壤污染防治是一项系统工程

土壤环境是一个开放的系统，其质量受多重因素叠加影响。我国土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的，同时土壤污染防治工作起步较晚，历史欠账较多。因此，需要运用系统工程思路从全局和战略的高度进行顶层设计和谋划。

一是打牢工作基础，推动形成依法治土、科学治土格局。目前，我国土壤污染防治存在污染底数不清、法律法规缺位、标准体系不健全、监管能力薄弱、科技支撑不足等问题。《土十条》提出了开展土壤污染状况详查、加快推进立法、建立健全标准体系、建设监测网络、加大科技支撑力度等任务措施。通过加快建立土壤污染防治法规标准体系，贯彻落实依法治国要求，有效解决土壤污染防治无法可依的突出问题。组织开展土壤污染状况详查，摸清土壤污染底数。建立土壤环境质量监测网络，全面掌握土壤污染状况和变化趋势，为实现科学治土奠定坚实基础。

二是强化风险管控，坚决守住农产品质量和人居环境安全底线。与大气和水相比，污染物更难在土壤中迁移、扩散和稀释，同时土壤污染具有累积性，且由于重金属难以降解，导致重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程。另外，土壤中的许多有机污染物也需要较长的时间才能降解。土壤污染治理难度大、成本高、见效慢，根据欧美等发达国家的经验，污染预防、风险管控、治理与修复的投入比例约为1：10：100。德国、日本、韩国等国家均制定了严格的土壤环境风险管控制度。《土十条》明确提出预防为主、保护优先、风险管控的总体思路，提出强化未污染土壤保护、加强污染源监管等措施，严控新增土壤污染，确保现有土壤环境质量不下降；对于受污染耕地，按照不同污染程度，分别采取农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草等措施，实现安全利用；对建设用地，提出严格环境准入，实施分类别、分用途管理，防范土壤污染对人体及生态环境造成损害。

三是突出问题导向，严控增量、管好存量，实现闭环管理。国内外实践表明，解决好土壤污染问题需要付出长期艰苦的努力。针对当前损害群众健康的突出土壤环境问题，《土十条》以农用地和建设用地为重点，明确监管的重点污染物、行业和区域，对耕地和污染地块提出更严格管控措施。同时，为实现土壤环境差异化管理，针对农用地、建设用地和未利用地，分别提出相应管控要求，实现所有土地类别全覆盖；在具体措施上，对未污染的、已污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，严控新增污染，逐步减少存量，实现闭环管理，不留死角。四是切断污染来源，推进工业、农业、生活源全防全控。土壤作为大部分污染物的最终受纳体，来源复杂，与生产生活密切相关。《土十条》提出，严控工矿污染，建立重点监管企业名单。严防矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理和企业拆除活动污染土壤。控制农业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。减少生活污染，做好城乡生活垃圾分类和减量，整治非正规垃圾填埋场。在京津冀、长三角等地区的部分城市开展污水与污泥、废气与废渣协同治理试点，探索土壤与大气、水污染协同防控模式。

五是明晰各方责任，构建全社会参与的共治体系。土壤污染防治需要构建政府、企业、社会协同共治体系，多措并举，推动各方积极主动参与土壤污染防治。《土十条》提出了强化地方政府土壤污染防治责任、落实排污企业主体责任、构建多方参与的土壤环境治理体系等措施。通过建立终身责任追究机制，落实政府、企业责任。

摸清底数是土壤污染防治工作的首要任务

为提高各类防控措施的针对性、实效性，减少管理和治理修复成本，必须首先开展详细调查，确定污染土壤的边界范围、污染程度、污染物类别等，并以此为据，制定针对性管控措施。

一是开展土壤污染状况详查。目前，我国已开展过的相关调查主要包括土壤污染状况调查、土地利用现状调查、耕地地球化学调查和农产品产地土壤重金属污染调查等。其中，2005年至2013年，环境保护部会同国土资源部开展了全国土壤污染状况调查，初步掌握了全国土壤污染的基本特征和格局，调查面积约为630万平方公里，其中，耕地调查精度为8km×8km，林地、草地调查精度为16km×16km，未利用地调查精度为32km×32km。总体而言，现有各项调查的精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，为进一步提高调查精度，在已有相关调查的基础上，《土十条》提出要开展土壤污染状况详查工作，摸清土壤污染底数，为深入开展土壤污染防治工作提供基础支持。

二是建设国家土壤环境监测网络。目前除环保部门外，开展土壤监测的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。目前，环境保护部正在开展土壤环境质量监测网建设，在全国布设土壤环境质量监测基础点位和风险点位。其中，基础点位布设以耕地土壤为主，覆盖我国东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区、汾渭平原主产区、河套灌区主产区、华南主产区和甘肃新疆主产区等七大粮食主产区；风险点位布设覆盖工矿企业周边、设施农业集中区、污灌区、集中式饮用水水源地等。其中，京津冀区域以城市“退二进三”遗留遗弃场地为重点，珠三角地区以化工、电镀、印染等重污染行业企业为重点，湘江流域和西南地区以重有色金属、磷矿等矿产资源开发企业为重点。

三是构建全国土壤环境信息化管理平台。土壤环境信息系统可为合理规划、利用土壤资源提供基础信息，是实现土壤环境管理科学决策的重要手段。近期主要利用环保、农业、国土等部门有关土壤环境监测、农产品质量检测、污染源排放、土地利用等数据，建立全国土壤环境基础数据库，构建土壤环境信息化管理平台。逐步将科技、教育、工信、住建、卫计、林业、中科院等部门和单位有关土壤污染防治科研成果、建设用地开发利用、环境与健康等相关数据纳入数据库。管理平台初期主要在环保、国土、农业、住建部门间共享，逐步扩大共享范围。

健全法规标准体系，全面推进依法治土

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署。如何贯彻依法治国战略，依法保护环境已成为当务之急。《土十条》提出将加快土壤污染防治立法作为优先任务，推动形成依法治土的新格局。

一是推进土壤污染防治立法，做到土壤环境管理有法可依。土壤作为一种不可再生的自然资源，其保护问题历来受到世界各国的高度重视。自20世纪70年代起，日本、美国、荷兰、英国等国家均制定了土壤污染防治专门法律。目前，我国缺乏针对土壤污染防治的专门性立法，有关土壤污染防治相关规定主要分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中。2013年，十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目。受全国人大环资委委托，环境保护部联合国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家卫生计生委等部门完成土壤污染防治法草案建议稿。根据全国人大环资委安排，2017年提交给全国人大常委会，完成提请和审议的任务。地方层面上，2015年12月，福建发布《福建省土壤污染防治办法》；2016年2月，湖北发布《湖北省土壤污染防治条例》。湖南、河南、广东、吉林等省份正在开展土壤污染防治立法工作。

二是系统构建标准体系，做到土壤环境管理科学有据。土壤环境标准是判别土壤污染程度的重要标尺，是实施土壤环境管理的重要手段。我国现行土壤环境标准体系包括3类48项：一是土壤环境质量（评价）类标准，包括1项土壤环境质量标准、3项特殊用地土壤环境评价标准、4项建设用地土壤环境保护技术导则；二是土壤环境监测规范类标准，包括1项土壤环境监测技术规范、37项土壤环境污染物监测方法标准；三是土壤环境基础类标准，包括两项相关术语标准。我国现行《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）存在的主要问题：一是适用范围小，仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，不适用居住、商服、工业等建设用地的评价；二是项目指标少，仅规定了8项重金属和两项农药残留指标；三是全国“一刀切”规定不能反映区域差异，部分指标限值不尽合理。

需要制修订的标准主要包括：一是制修订农用地、建设用地土壤环境质量标准，替代现行土壤环境质量标准；二是制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范，以及环境影响评价技术导则；三是完善土壤污染防治相关标准，修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，制订可降解农用地膜标准，修订农用地膜、农药包装标准；四是完善土壤中污染物分析测试方法；五是分类研制一批土壤环境标准样品。坚持保护优先，守住土壤环境底线

土壤环境与农产品安全、人居环境健康密切相关，需要严格保护各类未受污染土壤，树立底线思维，确保土壤环境安全。

一是坚决切断各类土壤污染来源。针对工矿企业土壤环境监管体系不健全，危险废物处置、污泥利用、电子拆解等活动以及肥料、农药、农膜等不合理使用的环境监管不到位，废氧化汞电池、含汞荧光灯管、温度计等随意丢弃污染土壤环境等问题，提出强化工矿企业环境监管、控制农业面源污染、严管废物处理处置活动、减少生活污染等要求，从源头上切断土壤污染来源。

二是加大农用地特别是耕地保护力度。土壤是基本农业生产资料，土壤环境质量直接影响农产品安全。《土十条》针对农用地特别是耕地提出一系列严格保护措施，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降；严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。

三是加强建设用地土壤污染预防。要与重点行业企业签订土壤污染防治责任书等措施，防范建设用地新增污染；提出加强规划区划和建设项目布局论证，根据土壤等环境承载能力，合理确定功能定位，鼓励工业企业集聚发展，提高土地节约集约利用水平，减少土壤污染。

以风险管控为主线，推进受污染土壤安全利用

土壤污染治理与修复投入大、周期长、见效慢，纵观世界各国土壤污染防治历程，大多采用了以风险管控为主导思想的防治策略。

一是以保障农产品质量安全为核心，着力推进受污染耕地安全利用。土壤中的重金属能否转移到粮食作物受作物品种、土壤理化性质、耕作方式、肥料施用情况、灌溉方式等多种因素影响，如超标土壤种出的水稻超标，但种玉米可能不会超标。鉴于我国人多地少的基本国情，确保受污染耕地得到安全利用，对保障农产品质量安全具有重要意义。因此，对受污染耕地不能简单采用弃耕或改变为建设用地等方式处理，需要按照土尽其用的原则，采用农艺措施调控、替代品种种植、种植结构调整等方式，阻断土壤中污染物向农产品转移，确保农产品质量安全。

二是以保障人居环境健康为目标，严格建设用地用途管制。污染地块的开发利用直接关系公众健康，规范开发利用行为能有效防范环境与健康风险。对于污染地块，要区分不同用途，不能简单禁用，应按照“以质量定用途”的原则，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，方可进入用地程序。对暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，要采取相应的风险管控措施。

三是通过合理规划土地用途，规避受污染土壤产生风险和造成新的土壤污染。在编制土地利用总体规划和城镇建设详细性规划时，要尽量避免严重污染地块再开发利用为学校、住宅区等敏感类用地，确需开发利用的，要进行治理修复，达到相应用地要求后，方可开发利用。在城镇化和工业化进程中，确需占用农用地的，应优先占用农用地土壤环境质量较差的。新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，要优先使用污染地块，减少新的土壤污染。

分类施策是提高土壤环境管理成效的关键

为提高防治措施的针对性和有效性，根据污染程度将农用地分为3个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等管理措施；对建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入。

一是实施农用地分类管理。从国外情况来看，英国把农用地从好到差分为5个类别，德国按照红、黄、绿3个类别实施土壤风险管理，均体现了分类管理思想。我国已开展的农用地分等定级工作，虽然体现了分类管理思想，但主要是从农用地的生产力角度进行分类，各类别农用地也未明确相应的环境管理措施。以土壤污染状况详查结果为依据，划定农用地土壤环境质量类别，并建立分类清单。对未污染和轻微污染的，实施优先保护；对轻度和中度污染的，实施安全利用；对重度污染的，实施严格管控。

二是实施建设用地准入管理。目前，由于土壤污染防治法律法规缺失，除北京、上海、重庆等少数城市外，我国尚未对污染地块建立有效的监管制度。随着我国产业结构调整、化解过剩产能等工作深入推进，新一轮企业的搬迁关闭，必然会产生更多的工业企业污染地块。污染地块所遗留的污染物在短期内难以自然降解，如不及时进行有效管控，势必威胁人体健康，危及环境安全。为此，应对建设用地建立调查评估制度，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，方可进入用地程序；对暂不开发利用的污染地块，从明确管理责任主体、封闭污染区域、防止污染扩散等方面，提出管控要求。

多措并举，推动土壤污染防治产业发展 整合各类科技资源，加强土壤污染防治基础和应用研究，加大适用技术推广力度，加快成果转化应用，推动土壤污染防治产业发展。

一是加大科技研发和创新力度。我国从“十五”期间开始研发土壤污染治理与修复技术，特别是“十二五”以来，在重金属污染防治专项资金支持下，初步建立了针对不同土壤污染物、污染程度、土地利用类型等的治理与修复技术体系。应整合高等学校、研究机构、企业等科研资源，开展土壤环境基准、土壤环境容量与承载能力、污染物迁移转化规律、污染生态效应、重金属低积累作物和修复植物筛选，以及土壤污染与农产品质量、人体健康关系等基础研究。推进土壤污染诊断、风险管控、治理与修复等共性关键技术研究，研发先进适用装备和高效低成本功能材料、药剂，强化卫星遥感技术应用，建设一批土壤污染防治实验室、科研基地。优化整合科技计划（专项、基金等），支持土壤污染防治研究。

二是推动形成土壤污染防治产业链。我国土壤修复企业从2010年的十多家增加到近1000家，从业人员从约2000人增加到约1万人。总体来看，技术储备不够、人员队伍不足等问题突出，产业发展基础较为薄弱。通过加大适用技术研发和科技创新力度，可有力推动土壤污染防治产业发展。应放开服务性监测市场，鼓励社会机构参与土壤环境监测评估等活动。通过政策引导，加快构建和完善覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节的土壤污染防治产业链，形成若干综合实力雄厚的龙头企业，培育一批充满活力的中小型企业。推动有条件的地区建设产业化示范基地。发挥“互联网+”在土壤污染防治全产业链中的作用，推进大众创业、万众创新。

三是规范土壤污染防治产业发展。针对我国土壤污染防治产业发展无序的突出问题，应规范从业单位和人员管理，建立健全监督机制，将技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的从业单位名单通过企业信用信息公示系统向社会公开。实行土壤污染治理与修复终身责任制，出台有关责任追究办法。土壤污染治理与修复工程完工后，责任单位要委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，结果向社会公开。

多元化投入是确保目标任务落实的重要保障

土壤污染防治投入总体不足，需要扩大资金来源渠道，确保《土十条》提出的任务措施得到落实，按期实现土壤污染防治目标。

一是建立土壤污染防治专项资金。根据2016年中央财政预算，新增土壤污染防治专项资金，资金预算数为90多亿元，较往年有大幅增加，但与《土十条》提出的任务相比，仍存在较大差距，需要逐年扩大专项资金规模。从国外情况来看，美国、英国等发达国家和我国台湾地区均以政府财政资金为引导，建立了土壤污染防治稳定投入机制。《土十条》提出，要充分发挥政府公共财政的主导作用，在明晰中央和地方事权、整合现有资金渠道的基础上，逐步建立和完善土壤污染防治资金机制。各地应统筹相关财政资金，通过现有政策和资金渠道加大支持，将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提升、测土配方施肥等涉农资金，更多用于优先保护类耕地集中的县（市、区）。

二是拓宽资金渠道。落实企业投入，主要用于土壤污染防治设施建设和运营、土壤污染风险调查评估、环境安全隐患排查和风险防控体系建设、土壤和地下水环境质量监测、环境应急以及治理与修复等。发挥市场作用，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。积极发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用，为重大土壤污染防治项目提供支持。

政府主导、多方参与，构建土壤环境治理体系 土壤环境涉及众多利益相关方，是典型的公共产品，土壤环境保护需要全社会共同参与。目前，土壤环境信息发布制度缺失、公众参与和社会监督渠道不畅通、宣传教育严重滞后等问题突出。为此，《土十条》从明确责任、加强社会监督、开展宣传教育等方面提出了具体措施。

一是明确政府和企业责任。按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，完善土壤环境管理体制，全面落实土壤污染防治属地责任。排放污染物导致土壤污染的企业、单位和个人，是土壤污染防治的责任主体；各级环保、国土、住建、农业等部门是土壤污染防治的监管主体。通过规范、约束责任主体的生产生活行为，严格控制污染物排放量。同时，有关企业、单位和个人还要对受污染土壤开展治理与修复。各级环保、国土、住建、农业等部门承担对企业、单位和个人履行土壤污染防治责任的监管责任，要督促有关企业、单位和个人遵守土壤污染防治法律法规，严格执行相关标准，严控污染物排放，开展污染治理与修复。

二是建立调查评估制度，厘清不同责任主体。明确责任主体是推进土壤污染防治的重要前提和关键环节。需要建立建设用地土壤环境调查评估制度，明确土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节土壤污染防治的责任。按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。

三是推动公众监督、舆论监督与法律监督。各省（区、市）人民政府应定期公布本行政区域各地级市（州、盟）土壤环境状况。重点行业企业依据有关规定，向社会公开其污染排放情况，以及污染防治设施建设和运行情况。实行有奖举报，鼓励公众对污染土壤环境违法行为进行监督。鼓励民间环境保护机构参与土壤污染防治工作。鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。

四是提高公众保护土壤环境的意识。土壤污染量大面广，需要广泛的群众参与，才能形成合力。要把土壤环境保护宣传教育融入党政机关、学校、工厂、社区、农村等的环境宣传和培训工作，普及土壤污染防治相关知识，加强法律法规政策宣传解读，营造保护土壤环境的良好社会氛围。

奖惩并举是提高防治执行力的重要手段

通过加强目标考核，严格责任追究，完善激励政策，引导相关方落实责任，加大工作力度，实现目标任务。

一是严肃追责。依照新环保法，企业违规排放造成土壤和地下水污染，要对造成的环境损失进行赔偿，有关部门要对责任人追究行政和刑事责任。依照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，若当地党政机关有关责任人有干预、插手包庇违规建设项目，不按规定查处群众举报的严重破坏生态环境等违法违规违纪行为，要受到相应党纪政纪处分，造成危害严重、损失巨大的，还应依照刑法以玩忽职守罪等罪名追究刑事责任。开展重点行业企业专项环境执法工作，对严重污染土壤环境、群众反映强烈的企业进行挂牌督办。造成土壤污染的企业，要承担损害评估、治理与修复的法律责任。

二是严格目标考核。为确保《土十条》提出的目标任务按期实现，需要在明确责任分工基础上，开展目标考核工作。实行目标责任制，国务院与各省（区、市）人民政府签订土壤污染防治目标责任书，分解落实目标任务。分对各省（区、市）重点工作进展情况进行评估，评估和考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。

三是实行奖励性政策措施。完善激励政策，引导相关企业参与土壤污染防治。研究制定扶持有机肥生产、废弃农膜综合利用、农药包装废弃物回收处理等企业的经济政策。在农药、化肥等行业，开展环保领跑者制度试点。开展土壤环境保护成效评估，对土壤环境保护措施落实到位、土壤环境质量得到有效保护和改善的地区，探索实行奖励性政策措施，开展试点。通过有奖举报，引导公众参与监督。

第三篇：土十条解读之36问

夯实防治工作基础 全面提升防治能力

《土壤污染防治行动计划》解读之36问

夯实防治工作基础全面提升防治能力

《土壤污染防治行动计划》解读之36问

国务院5月31日印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》），对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。为全面深入了解《土十条》出台的背景、意义及《土十条》的主要内容，记者采访了环境保护部有关负责人。

关键词1析因探源

1、《土十条》出台的背景是什么？

近年来，各地区、各部门积极采取措施，在土壤污染防治方面进行探索和实践，取得一定成效。但是由于我国经济发展方式总体粗放，产业结构和布局仍不尽合理，污染物排放总量较高，土壤作为大部分污染物的最终受体，其环境质量受到显著影响。

当前，我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重，已成为全面建成小康社会的突出短板之一，党中央、国务院对此高度重视。总书记、李克强总理多次作出重要批示指示，要求切实加强土壤污染防治工作。

制定实施《土十条》是党中央、国务院推进生态文明建设，坚决向污染宣战的一项重大举措，是系统开展污染治理的重要战略部署，对确保生态环境质量得到改善、各类自然生态系统安全稳定具有积极作用。

2、与水体和大气污染相比，土壤污染具有哪些特点？

一是土壤污染具有隐蔽性和滞后性。大气污染和水污染一般都比较直观，通过感官就能察觉。而土壤污染往往要通过土壤样品分析、农作物检测，甚至人畜健康的影响研究才能确定。土壤污染从产生到发现危害通常时间较长。

二是土壤污染具有累积性。与大气和水体相比，污染物更难在土壤中迁移、扩散和稀释。因此，污染物容易在土壤中不断累积。

三是土壤污染具有不均匀性。由于土壤性质差异较大，而且污染物在土壤中迁移慢，导致土壤中污染物分布不均匀，空间变异性较大。

四是土壤污染具有难可逆性。由于重金属难以降解，导致重金属对土壤的污染基本上是一个不可完全逆转的过程。另外，土壤中的许多有机污染物也需要较长时间才能降解。

五是土壤污染治理具有艰巨性。土壤污染一旦发生，仅仅依靠切断污染源的方法则很难恢复。总体来说，治理土壤污染的成本高、周期长、难度大。

3、土壤污染物主要有哪些？

土壤中的污染物来源广、种类多，一般可分为无机污染物和有机污染物。无机污染物以重金属为主，如镉、汞、砷、铅、铬、铜、锌、镍，局部地区还有锰、钴、硒、钒、锑、铊、钼等。有机污染物种类繁多，包括苯、甲苯、二甲苯、乙苯、三氯乙烯等挥发性有机污染物，以及多环芳烃、多氯联苯、有机农药类等半挥发性有机污染物。

4、土壤污染对地下水有什么影响？ 地下水污染是指由于人为活动造成地下水质恶化的现象。土壤污染是浅层地下水污染的一个重要来源，土壤中的一些污染物容易淋溶或随渗水进入地下水，日积月累造成浅层地下水水质变差，最终导致污染。

5、造成我国土壤污染的主要原因是什么？

我国的土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的，主要原因包括： 一是工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因。尾矿渣、危险废物等各类固体废物堆放等，导致其周边土壤污染。汽车尾气排放导致交通干线两侧土壤铅、锌等重金属和多环芳烃污染。

二是农业生产活动是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉，化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等，导致耕地土壤污染。

三是生活垃圾、废旧家用电器、废旧电池、废旧灯管等随意丢弃，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

四是自然背景值高是一些区域和流域土壤重金属超标的原因。

6、我国在土壤污染防治方面开展了哪些工作？

与发达国家和地区相比，我国土壤污染防治工作起步较晚。从总体上看，目前的工作基础还很薄弱，土壤污染防治体系尚未形成。上世纪80年代至90年代，我国科学家开始关注矿区土壤、污灌区土壤和六六

六、滴滴涕农药大量使用造成的耕地污染等问题。“六五”和“七五”期间，国家科技攻关项目支持开展农业土壤背景值、全国土壤环境背景值和土壤环境容量等研究，积累了我国土壤环境背景的宝贵数据，在此基础上制订并于1995年发布了我国第一个《土壤环境质量标准》。

近年来，我国土壤环境问题日益凸显，引起社会广泛关注。按照党中央、国务院决策部署，有关部门和地方积极探索，土壤污染防治工作取得一定成效。一是组织开展全国土壤污染状况调查，掌握了我国土壤污染特征和总体情况；二是出台一系列土壤污染防治政策文件，建立健全土壤环境保护政策法规体系；三是开展土壤环境质量标准修订工作，完善土壤环境保护标准体系；四是制定实施重金属污染综合防治规划，启动土壤污染治理与修复试点项目；五是编制土壤污染防治行动计划，全面推动土壤污染防治工作。

关键词2摸清“家底”

7、《土十条》编制的总体考虑是什么？ 一是坚持问题导向、底线思维。与大气和水污染相比，土壤污染具有隐蔽性，防治工作起步较晚、基础薄弱。为此，我们重点在开展调查、摸清底数，推进立法、完善标准，明确责任、强化监管等方面提出工作要求。同时，提出要坚决守住影响农产品质量和人居环境安全的土壤环境质量底线。

二是坚持突出重点、有限目标。国内外实践表明，解决好土壤污染问题需要付出长期艰苦的努力。针对当前损害群众健康的突出土壤环境问题，立足初级阶段的基本国情，着眼经济社会发展全局，《土十条》以农用地中的耕地和建设用地中的污染地块为重点，明确监管的重点污染物、行业和区域，严格控制新增污染，对重度污染耕地提出更严格管控措施，明确不能种植食用农产品，其他农作物不是绝对不能种；对于污染地块，区分不同用途，不简单禁用，根据污染程度，建立开发利用的负面清单。同时紧扣重点任务，设定有限目标指标，以实现在发展中保护、在保护中发展。

三是坚持分类管控、综合施策。为提高措施的针对性和有效性，根据污染程度将农用地分为3个类别，分别实施优先保护、安全利用和严格管控等措施；对建设用地，按不同用途明确管理措施，严格用地准入；对未利用地也提出了针对性管控要求，实现所有土地类别全覆盖。在具体措施上，对未污染的、已经污染的土壤，分别提出保护、管控及修复的针对性措施，既严控增量，也管好存量，实现闭环管理，不留死角。

8、《土十条》的出台实施将对我国土壤污染防治工作产生什么样的推动作用？

《土十条》的出台实施将夯实我国土壤污染防治工作基础，全面提升我国土壤污染防治工作能力。

一是通过开展土壤污染状况详查工作，查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况，摸清土壤污染家底。

二是通过制修订土壤污染防治相关法律法规、部门规章、标准体系等，使土壤污染防治法律法规标准体系基本建立健全。

三是通过开展土壤污染治理与修复试点示范，在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面探索土壤污染综合防治模式，逐步建立我国土壤污染防治技术体系。

四是通过规范土壤污染治理与修复从业单位和人员管理，明确治理与修复责任主体，实行土壤污染治理与修复终身责任制，充分发挥市场作用等措施，推动土壤污染治理与修复产业发展。

五是通过明确各方责任，加强信息公开，宣传教育等措施，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系。

9、为什么要开展土壤污染状况详查，如何组织开展？

全面准确掌握土壤污染状况是开展土壤污染防治与监管工作的重要基础。2005年~2013年，环境保护部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查，调查面积约为630万平方公里。

1999年以来，国土资源部开展了多目标区域地球化学调查。截至2014年，已完成调查面积150.7万平方公里，其中耕地调查面积13.86亿亩，占全国耕地总面积的68%。

2012年，农业部启动了农产品产地土壤重金属污染调查，调查面积16.23亿亩。

总体上看，已完成的土壤环境调查，初步掌握了全国土壤污染的基本特征和格局，了解了土壤主要污染物。但是，由于调查时间跨度大，调查方法不统一，调查精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，迫切需要在现有调查工作基础上，进一步提高调查精度，真正摸清土壤污染底数，获得地块尺度的土壤污染数据。

通过开展土壤污染状况详查，进一步摸清农用地土壤污染状况，准确掌握污染耕地的地块分布，评估土壤污染对农产品质量和人群健康的影响，探明土壤污染成因，了解重点行业企业土壤污染状况，获取权威、统一、高精度的土壤环境调查数据，建立基于大数据应用的分类、分级、分区的国家土壤环境信息化管理平台，全面满足环保、国土、农业和卫生等领域需求，为全面实施土壤污染防治行动计划提供科学依据。

目前，有关部门正在编制详查总体方案，积极筹备各项工作。

10、农用地详查2018年完成，重点行业企业用地详查2020年完成，这是基于什么样的考虑？ 根据土壤污染状况详查工作量进行测算，计划用两年左右时间完成农用地详查，用4年左右时间完成重点行业企业用地详查。

11、目前我国已经开展了哪些与土壤相关的监测调查？行业监测网都有哪些？土壤环境质量监测点位如何整合？

目前除环保部门外，开展土壤监测调查的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。

除环保外，与土壤相关的行业监测网主要涉及农业部门和国土部门。农业部门针对耕地地力的监测，在全国建立了107个国家级耕地质量监测点；针对农产品产地及周围环境污染，重点在工矿企业周边农区、污水灌区、大中城市郊区等布点监测，计划设立15.2万个产地安全监测国控点。国土部门组织开展了多目标区域地球化学调查，但尚未建立常规监测网。

环保、农业、国土部门已开展的监测调查多属于专项工作性质，部分指标重合，但各自监测调查的规范、点位、频次不尽一致，需要逐步整合，以满足各级政府和有关部门管理需要。

12、土壤环境质量监测网络如何建设？

环境保护部正在开展土壤环境质量监测网建设，截至2015年12月，已在全国设置了土壤环境质量监测国控点位31367个，其中包括一般点位22816个，风险点位8551个，已覆盖90%县（市、区）。2016年拟再增加7000个风险点位。

关键词3修法立标

13、为什么要专门制定土壤污染防治法？

目前我国尚没有土壤污染防治的专门法律法规，现有土壤污染防治的相关规定主要分散体现在环境污染防治、自然资源保护和农业类法律法规之中，如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《草原法》、《土地管理法》、《农产品质量安全法》等。由于这些规定缺乏系统性、针对性，亟待制定土壤污染防治专门法律，以满足土壤污染防治工作需要。

14、《土十条》提出配合完成土壤污染防治法起草工作，目前进展情况如何？地方性土壤污染防治法规有什么进展？

2013年，十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目。

受全国人大环资委委托，环境保护部联合国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、国家卫生计生委等部门完成土壤污染防治法草案建议稿，于2014年12月报送全国人大环资委。

为推进土壤立法工作，近两年来，环境保护部配合全国人大环资委深入开展调研，多次召开专题研讨会、座谈会，举办专题讲座，修改草案10余稿。在起草过程中，陈昌智、沈跃跃副委员长分别亲自带队赴山东、辽宁、湖南、河南、广东、福建等多省区调研。

根据全国人大环资委安排，拟在2016年年内进行两次内部初审，2017年提交给全国人大常委会，完成提请和审议的任务。

2015年12月，福建省发布《福建省土壤污染防治办法》；2016年2月，湖北省颁布《湖北省土壤污染防治条例》。湖南、河南、广东、吉林等省正在进行土壤污染防治立法工作。

15、目前我国土壤环境保护标准有哪些？还需要制订哪些标准？ 我国现行土壤环境保护标准体系包括三类、48项标准：一是土壤环境质量（评价）类标准，包括1项土壤环境质量标准、3项特殊用地土壤环境评价标准、4项建设用地土壤环境保护技术导则；二是土壤环境监测规范类标准，包括1项土壤环境监测技术规范、37项土壤环境污染物监测方法标准；三是土壤环境基础类标准，包括2项相关术语标准。

下一步标准制修订工作主要包括：一是制修订农用地、建设用地土壤环境质量标准，替代现行土壤环境质量标准；二是制修订土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范以及环境影响评价技术导则；三是完善土壤污染防治相关标准，修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，制订可降解农用地膜标准，修订农用地膜、农药包装标准；四是完善土壤中污染物分析测试方法；五是分类研制一批土壤环境标准样品。

16、现行土壤环境质量标准为什么要修订，进展如何？

我国现行《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）（以下称“现行标准”）于1995年7月13日颁布，1996年7月1日实施，在我国土壤环境保护和管理中发挥了重要基础性作用，目前已不适应现阶段土壤环境保护实际工作需要，主要存在以下问题：

一是适用范围小。仅适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等土壤环境质量评价，缺少适用商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务等建设用地的土壤环境质量评价指标。

二是项目指标少。仅规定了8项重金属指标和六六

六、滴滴涕2项农药指标，而近年来土壤污染形势日益复杂，尤其是工业污染地块土壤环境管理需要评价的污染物种类繁多。

三是实施效果不理想。一级标准依据“七五”土壤环境背景调查数据做了全国“一刀切”规定，不能客观反映区域差异；

二、三级标准规定的指标限值存在偏严（如镉）、偏宽（如铅）的争议，部分地区土壤环境质量评价与农产品质量评价结果差异较大。

针对现行标准存在的上述问题，2006年环境保护部启动标准修订工作，先后组织召开20多次专题工作会、研讨会，反复研究、梳理土壤环保标准体系结构、作用定位和主要内容。

目前，制修订后的标准已3次向社会公开征求意见，通过环境保护部标准审议专家委员会和部长专题会议审议，进一步修改完善后按程序报批。

17、为什么要修订现行农膜标准？全国每年废弃农膜有多少？

现行农用地膜厚度国家标准为0.008±0.003mm。即便是符合标准的农膜也比较容易破碎，导致废弃农膜回收难度大、成本高，需要通过修订标准提高厚度要求，便于回收利用。据有关调查研究，2013年我国废弃农膜总量超过100万吨。

关键词4分类管理

18、重点监管行业是如何考虑的？

根据第一次全国污染源普查和全国土壤污染状况调查结果，筛选出有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等作为重点监管行业，主要考虑是，这些行业排放的污染物均为重点监管污染物，严重威胁土壤环境和人体健康。

19、为什么要划定农用地土壤环境质量类别？与农用地分等定级的区别是什么？ 为提高管理的针对性和有效性，根据土壤污染程度，对农用地实施分类管理，分别采取优先保护、安全利用、严格管控等措施，最大限度降低农产品超标风险。农业、国土资源部门组织开展的农用地分等定级主要反映土地生产力水平的差异，主要依据地理区位、水热条件、经济价值等因素进行划定。

20、企业防治土壤污染的责任有哪些？

企业责任包括加强内部管理，将土壤污染防治纳入环境风险防控体系，严格依法依规建设和运营污染治理设施，确保重点污染物稳定达标排放，开展企业用地土壤环境监测；造成土壤污染的，应承担损害评估、治理与修复的法律责任。

21、农艺调控包括哪些具体措施？ 在土壤污染防治中，农艺调控是指利用农艺措施对耕地土壤中污染物的生物有效性进行调控，减少污染物从土壤向作物特别是可食用部分的转移，从而保障农产品安全生产，实现受污染耕地安全利用。农艺调控措施主要包括种植重金属低积累作物、调节土壤理化性状、科学管理水分、施用功能性肥料等。

22、为什么要划定农产品禁止生产区域？ 《农产品质量安全法》第十五条明确规定，县级以上地方人民政府农业主管部门按照保障农产品质量安全的要求，根据农产品品种特性和生产区域大气、土壤、水体中有毒有害物质状况等因素，认为不适宜特定农产品生产的，提出禁止生产的区域，报本级人民政府批准后公布。

关键词5风险管控

23、什么是风险管控？

对农用地而言，风险管控主要是指通过农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草，以及划定特定农产品禁止生产区域等措施，保障耕地安全利用，确保农产品特别是粮食安全。

对建设用地而言，风险管控主要是指通过对污染地块设立标志和标识，采取隔离、阻断等措施，防止污染进一步扩散；划定管控区域，限制人员进入，防止土壤扰动；通过用途管制，规避随意开发带来的风险。

24、土壤污染风险主要有哪些？下一步将采取哪些管控措施？ 土壤污染的风险主要包括：

一是耕地污染影响农产品质量。土壤污染影响农作物生长，造成减产。农作物可能会吸收和富集某些污染物，影响农产品质量，给农业生产带来经济损失；长期食用超标农产品可能严重危害人体健康。

二是危害人居环境安全。住宅、商业、工业等建设用地土壤污染可能通过经口摄入、呼吸吸入和皮肤接触等方式危害人体健康。污染地块未经治理修复就直接开发，会给有关人群造成长期的危害。

三是威胁生态环境安全。土壤污染影响植物、动物（如蚯蚓）和微生物（如根瘤菌）的生长和繁衍，危及正常的土壤生态过程和生态服务功能，不利于土壤养分转化和肥力保持，影响土壤的正常功能。土壤中的污染物可能发生转化和迁移，继而进入地表水、地下水和大气环境，影响其他环境介质，可能会对饮用水水源造成污染。

下一步将采取的管控措施主要包括：

一是实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。对轻中度污染的土壤，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险；对重度污染土壤，严格管控其用途，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品；制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。

二是实施建设用地准入管理，防范人居环境风险。将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划、供地管理和土地开发利用管理。对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油化工、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，由土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估；已经收回的，由所在地市、县人民政府负责开展调查评估。根据调查评估结果，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。

25、土壤污染风险评估的内容是什么？

土壤污染风险评估是指采用概率方法对土壤污染造成的某种危害后果出现的可能性进行表征。土壤污染风险通常可分为健康风险和生态风险两大类。健康风险是指人体暴露于污染环境而导致伤害、疾病或死亡的可能性。生态风险是指土壤污染物对生态系统中的某些要素或生态系统本身造成破坏的概率或可能性。

26、现阶段对重度污染耕地为什么采用种植结构调整或退耕还林还草等措施，而不是治理与修复？

基于目前的经济技术水平，对重度污染耕地进行治理与修复，资金投入大，时间周期长，并可能对土壤功能造成严重破坏。考虑到我国耕地资源有限的基本国情，对重度污染耕地采取种植结构调整或退耕还林还草等措施，既充分利用了土地资源，又避免了产出超标粮食的风险。

27、如何从城乡规划环节防范污染地块开发利用的风险？ 城乡规划是城乡建设和实施规划管理的基本依据。城乡规划工作将在两个环节上，配合相关部门做好污染地块开发利用风险的防范：

一是在编制城市总体规划、控制性详细规划等法定规划时，合理安排工业用地布局，特别是对居住和公共环境有严重干扰、污染和安全隐患的三类工业用地，要按照相关标准，预留安全防护距离。

二是在旧城有机更新过程中，加强对工业企业搬迁改造后的用地管理，尤其是对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等有污染风险企业用地，并拟将用地性质改变为居住、商业、学校、医疗和养老机构等公共设施的上述企业用地，需要由土地使用权人负责对土壤环境情况进行调查评估，评估结果达到相应规划用地土壤环境质量标准的地块，方可进入用地程序。

关键词6治理与修复

28、污染地块治理与修复责任怎样界定？ 《土十条》明确提出，污染地块治理与修复责任界定按照“谁污染，谁治理”的原则，由造成土壤污染的单位或个人承担。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

29、针对污染地块开发利用和治理与修复工程监管，《土十条》有何应对措施？

《土十条》对污染地块开发利用和治理与修复工程监管提出了明确要求。在污染地块开发利用方面，严格实施建设用地准入管理，一是建立污染地块开发利用前的调查评估制度。二是分用途明确管理措施，符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序；暂不开发利用的，要划定管控区域，采取风险管控措施。三是落实城乡规划、国土资源、环境保护等部门监管责任，将土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理。

在污染地块治理与修复工程监管方面，一是治理与修复工程原则上在原址进行，并采取必要措施防止二次污染。二是公开工程基本情况、环境影响及其防范措施等信息，接受社会监督。三是委托第三方机构对治理与修复效果进行评估。四是实行土壤污染治理与修复终身责任制。

30、土壤污染了，有办法治理吗？有哪些修复方法？

受污染的土壤可以通过修复降低其风险或危害，恢复其功能，但一般需要大量的资金和较长的时间。

土壤修复是指通过物理、化学和生物的方法转移、吸收、降解和转化土壤中的污染物，使其浓度降低到可接受水平，或将有毒有害的污染物转化为无害的物质，一般包括生物修复、物理修复和化学修复3类方法。由于土壤污染的复杂性，有时需要采用多种技术。

生物修复技术是上世纪80年代发展起来的，其基本原理是利用生物特有的分解有毒有害物质的能力，达到去除土壤中污染物的目的，主要包括植物修复技术、微生物修复技术和生物联合修复技术。优点是不破坏土壤有机质，不对土壤结构做大的扰动，成本低；缺点是修复周期长，通常不适宜对高浓度污染土壤的修复。

物理修复是指通过各种物理过程将污染物从土壤中去除或分离的技术。目前常用的技术包括客土法、热脱附、土壤气相抽提、机械通风等。优点是修复效率高、速度快；缺点是往往成本偏高等。

化学修复是指向土壤中加入化学物质，通过对重金属和有机物的氧化还原、螯合或沉淀等化学反应，去除土壤中的污染物或降低土壤中污染物的生物有效性或毒性的技术。主要包括土壤固化稳定化、淋洗、氧化还原等。优点是修复效率较高、速度相对较快；缺点是容易破坏土壤结构、因添加化学药剂易产生二次污染等。

31、污染地块治理与修复一般包括哪几个阶段？

污染地块治理与修复通常可分为调查评估、可行性研究和方案设计、工程施工、工程验收等阶段。调查评估主要包括污染物识别，污染程度和范围确定，污染风险评估，修复目标值制定等；可行性研究和方案设计主要包括修复技术筛选、工艺参数确定、工程量估算、可行性论证、施工图设计、环境管理计划等；工程施工是指按照方案设计要求，组织实施现场施工和工程建设等；工程验收是对修复工程效果进行监测评估。

32、土壤污染治理与修复的成本如何？

土壤污染治理与修复的成本因污染物类型、污染程度以及修复技术的不同，其成本差异较大。一般来说，农用地治理与修复成本每亩从几千元到几万元，污染地块土壤治理与修复成本每立方米从几百元到几千元。

33、土壤污染治理与修复产业发展状况如何？

我国从“十五”期间开始研发土壤污染治理与修复技术，特别是“十二五”以来，在重金属污染防治专项资金支持下，初步建立了针对不同土壤污染物、污染程度、土地利用类型等的土壤污染治理与修复技术。土壤污染治理与修复企业从2010年的10多家增加到近1000家，从业人员从约2000人增加到近1万人；项目数量累计达300多项。总体来看，从技术储备、人员队伍等方面，基本具备产业发展的基础。

随着《土十条》的发布实施，土壤污染治理与修复产业链将逐步覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节，形成一批专业化的土壤修复企业。通过规范从业单位和人员管理，实行土壤污染治理与修复终身责任制，加快成果转化应用，可以促进土壤污染治理与修复产业发展。

关键词7推进实施 34、6个土壤污染综合防治先行区是如何确定的？如何推进实施？

根据全国土壤污染状况调查结果，综合考虑区域代表性、土壤污染类型、现有工作基础、地方政府积极性等因素，确定在浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池、贵州铜仁等6市建设土壤污染综合防治先行区，并已列入国家“十三五”规划纲要。

2014年，环境保护部开始筹备土壤污染综合防治先行区建设相关工作，组织有关地市编制先行区建设方案，方案已通过专家评审；2015年组织召开了先行区建设启动会，正在制定先行区建设标准，目前相关地市按照建设方案要求推进相关建设工作。下一步，环境保护部将加强对先行区建设情况的评估检查，督促有关地方按时完成建设工作。

35、我国哪些地区已通过发行债券筹集污染治理资金？

2013年6月以来，湖南省累计发行湘江流域重金属污染治理专项债券67亿元。2015年，中国农业银行在伦敦证券交易所发行总额为10亿美元的绿色债券，用于清洁能源、生物发电、城镇垃圾及污水处理等领域。

36、全国土壤污染防治工作协调机制是如何考虑的？

为统筹协调全国土壤污染防治工作，定期研究解决重大问题，建立全国土壤污染防治工作协调机制。初步考虑，成立由环境保护部、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家质检总局、国家林业局、国务院法制办等部门组成的土壤污染防治部际协调小组。

第四篇：工业转型升级规划解读之十

工业转型升级规划解读之十

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促进工业绿色低碳发展

推进工业绿色低碳发展是实施绿色增长战略的重要途径，是实现国民经济可持续发展的重大举措。面对能源资源环境约束更趋强化的新形势，“十二五”规划纲要明确要求把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，并继续将单位GDP能耗、单位GDP碳排放强度和主要污染物排放总量作为约束性指标。《工业转型升级规划(2011-2015年)》（以下简称《规划》）明确要求，坚持把发展资源节约型、环境友好型（以下简称“两型”）工业作为转型升级的重要着力点。健全激励与约束机制，推广先进节能减排技术，推进清洁生产，大力发展循环经济，加强资源节约和综合利用，积极应对气候变化，加快推动资源利用方式向绿色低碳、清洁安全转变。

一、“十一五”时期的进展和成效

工业是能源消耗的重点领域，也是实现节能目标的主攻方向。“十一五”期间，工业领域节能减排取得积极成效。

（一）工业节能降耗成效显著 “十一五”期间，通过淘汰落后产能、强化重点企业节能管理、严控高耗能高排放项目、推进能效对标达标、加强节能节水技术改造等一系列措施，工业节能取得积极成效，为完成全国节能目标发挥了重要作用。全国规模以上企业单位工业增加值能耗从2005年的2.59吨标准煤下降到2010年的1.91吨标准煤，5年累计下降26%，实现节能量6.3亿吨标准煤，以年均8.1%的能耗增长支撑了年均11.4%的工业增长，为确保完成国家“十一五”节能减排目标任务、促进工业科学发展做出了重要贡献。单位工业增加值用水量下降36.7%，超过了规划纲要确定的30%的目标。

（二）工业产品单位能耗明显下降

主要用能行业增加值能耗显著下降，2010年同2005年相比，钢铁、有色金属、石化和化工、建材等行业增加值能耗分别下降23.4%、15.1%、35.8%、37.9%，吨钢、铜冶炼、吨水泥综合能耗分别下降12.1%、35.9%、28.6%。电解铝单位产品电耗已达到国际先进水平，钢铁、铜冶炼、水泥等主要工业产品综合能耗指标与国外差距逐步缩小。

（三）落后产能淘汰任务全面完成

全国累计淘汰落后炼铁产能1.2亿吨、炼钢产能7200万吨、水泥产能3.7亿吨、焦炭1.07亿吨、造纸1130万吨，占全部落后产能的50%左右。电解铝行业大型预焙槽产量比重增加到90%，建材行业新型干法水泥熟料产量比重超过72%。淘汰落后产能工作的不断推进，促进了工业结构优化升级和技术进步。

（四）行业清洁生产水平明显提升

国家有关部门、地方工业主管部门、行业协会、中央企业集团等共同努力，认真贯彻落实《清洁生产促进法》，进一步加大钢铁、有色金属、石化、化工、建材等重点行业清洁生产推行力度，实施了一批清洁生产示范项目，先后发布了聚氯乙烯等22个重点行业的134项产业化示范和应用推广技术，显著提升了行业清洁生产和污染预防水平，有力促进了工业重点行业污染物减排。工业化学需氧量及二氧化硫排放总量分别下降21.63%和14.02%，累计消减化学需氧量120万吨、二氧化硫304万吨、氨氮25.2万吨。

（五）资源综合利用能力持续增强

工业固体废物综合利用率由2005年的55.8%增加到2010年的69%，超额完成“十一五”规划提出的综合利用率60%的目标。高铝粉煤灰提取氧化铝、磷石膏生产硫酸联产水泥、钢渣高温熔渣快速粒化、尾矿生产加气混凝土、高压立磨等一批用量大、成本低、经济效益好的综合利用技术与装备得到了较快发展。

（六）循环经济试点示范不断深化 推动工业园区、重点企业按照循环经济理念布局、规划和改造，一批独具特色的循环经济发展模式和关键技术逐步成形。编制和发布了《再生有色金属利用产业推进计划》，开展了机电产品再制造试点，探索实施了再制造产品认定，推动了废弃电子产品、废旧轮胎、废旧铅蓄电池等综合利用，资源循环利用体系建设得到扎实推进。

二、面临的形势和问题

总体上看，“十二五”时期是我国工业转型升级的攻坚时期，《规划》强调，能源资源和生态环境约束更趋强化对工业转型升级提出了紧迫要求。一方面随着“两型”社会加快推进，有利于完善绿色低碳发展的体制机制，为工业节能减排、淘汰落后产能等创造了良好环境。另一方面，随着我国工业化、城镇化进程加快，工业能源资源刚性需求持续上升，生态环境约束进一步加剧，对加快转变工业发展方式形成了“倒逼机制”。

面对国家约束性指标要求和工业转型升级的内在需要，当前推进工业节能降耗、减排治污，促进工业绿色低碳发展仍然存在一系列问题和挑战：

一是高耗能行业增长较快，节能降耗压力加大。“十一五”以来，工业能源消耗总量逐年增加，由2005年的15.95亿吨标准煤增加到2010年的24亿吨标准煤左右，占全社会总能耗的比重由70.9%上升到73%；钢铁、有色金属、建材、石化、化工和电力六大高耗能行业能耗占工业总能耗的比重由71.3%上升到77%左右。2011年前三季度，六大高耗能行业仍呈快速增长态势，工业能源消耗量大幅上升，全国单位GDP能耗仅实现下降1.6%、规模以上工业企业单位工业增加值能耗同比只下降2.56%，与全年目标3.5%和4%差距很大。

二是资源供求矛盾加剧，综合利用仍需加强。到2010年底，能源和主要金属矿产资源对外依存度已达到较高程度，其中原油进口已超过50％，铁矿石、铜精矿、铝土矿、锌精矿等对外依存度分别达到60%、75%、40%和30%，资源短缺愈加成为制约发展的瓶颈因素。另一方面，大宗工业固体废物产生量和堆存量不断增加，预计“十二五”期间总产生量达150亿吨，堆存量净增80亿吨，总堆存量达270亿吨，新增占地40万亩，生态破坏、环境污染隐患进一步加大。

三是清洁生产促进工作需要进一步加强。工业领域重末端治理、轻源头预防的环保理念尚未得到根本扭转，工业领域清洁生产工作尚未全面展开，清洁生产审核企业数量比例偏低，清洁生产技术改造方案实施率不高。清洁生产科技开发投入不够，重金属污染减量、有毒有害原料替代和主要污染物削减等领域缺乏先进有效的技术，成熟适用技术推广应用不够，制约了清洁生产技术水平的提升。四是企业节能环保基础管理薄弱，激励机制亟待建立。工业企业生产过程能源资源浪费依然严重，能源转换利用技术水平相对落后，离科学合理用能、节约清洁生产要求仍有较大的差距，尤其是还没有形成对企业主动节能减排的激励机制，企业缺乏积极性加大节能减排治污投入。

五是应对气候变化博弈日趋激烈，绿色贸易壁垒加速形成。全球范围内发展绿色经济、倡导低碳生活的理念逐渐成为新趋势，一些发达国家对出口国产品的能效水平和“碳足迹”提出更高要求，国际社会绿色贸易壁垒正在加速形成。我国工业总体上处于产业价值链中低端，产品资源能源消耗高，出口将面临巨大压力。大力发展节能环保低碳产业，既是提升产业竞争力、抢占未来发展制高点的战略选择，也是应对绿色贸易壁垒的必然选择。

三、发展方向和重点任务

《规划》提出促进工业绿色低碳发展，要按照建设“两型”社会的要求，以推进设计开发生态化、生产过程清洁化、资源利用高效化、环境影响最小化为目标，立足节约、清洁、低碳发展，合理控制能源消费总量，健全激励和约束机制，增强工业的可持续发展能力。根据《规划》要求，“十二五”时期单位工业增加值能耗较“十一五”末降低21%，单位工业增加值用水量降低30%，主要耗能行业单位产品能耗持续下降；单位工业增加值二氧化碳排放量显著下降，工业化学需氧量和二氧化硫排放总量减少10%，工业氨氮和氮氧化物排放总量减少15％；工业固体废物综合利用率达到72%；资源节约、环境保护、清洁生产水平显著提升。

“十二五”时期工业节能减排的主要任务是：

（一）大力推进工业节能降耗

工业节能降耗是促进工业绿色低碳发展的最主要支撑，必须把工业节能降耗作为转变工业发展方式，推动工业转型升级的突破口和重要切入点。“十二五”期间，工业节能降耗主要以提升工业能源利用效率为主线，以科技创新为支撑，坚持突出重点与全面推进相结合，坚持过程节能与产品节能相结合，坚持优化存量与控制增量相结合，坚持“引进来”与“走出去”相结合，推动工业绿色低碳发展。

一是优化存量，控制增量。根据强制性产品（工序）能耗限额标准，综合运用经济、法律、技术和必要行政手段，健全促进落后产能退出的政策体系；加大淘汰落后产能监督检查力度，确保淘汰落后工作按期完成。尽快建立覆盖全部重点耗能产品的强制性能耗限额标准体系，严把新建项目能耗、物耗等准入门槛。对未完成节能目标的地方的新上高耗能项目采取区域限批措施。二是推进节能技术进步。加强工业节能技术研发和产业化示范。推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能技术创新体系；推动组建以市场为导向、多种形式相结合的节能技术与装备产业联盟；支持国家级工业节能技术中心建设。鼓励企业使用首台（套）国产节能重大技术装备，加快节能产业化基地建设。建立工业节能技术遴选、评定及推广机制，研究建立工业设备能效标识制度，扩大节能设备认证范围。继续发布节能机电设备（产品）推荐目录和编制重大节能技术推广实施方案。加快传统生产设备的大型化、智能化改造，推进以节能减排为核心的企业技术改造。

三是加强工业节能管理。制定工业能效提升计划实施方案，对重点用能企业实行分级管理，落实目标责任。建立重点用能企业节能绩效评价制度，落实企业能源管理负责人制度，推动重点用能行业能效水平对标达标活动。推进企业能源管理中心建设，建立健全企业能源管理体系，加强企业能源计量管理，配备能源计量器具，实行能源利用状况报告制度和能源审计制度。加强工业节能监察执法能力建设，开展部门联合执法，完善日常监察与专项监察相结合的节能监察工作长效机制；加强节能监察执法队伍培训和能力建设，建立基本覆盖省、市、县三级节能监察监控系统网络，提升节能监察水平。

四是积极应对气候变化，促进工业低碳发展。积极推广低碳技术，加强低碳技术研发及产业化，编制重点行业低碳技术推广应用目录，推动重大低碳技术的示范应用。以重点用能行业企业聚集的园区为着力点，开展低碳工业园区试点示范，强化绿色设计、清洁生产和资源能源的综合利用，探索低碳工业发展模式。打造一批采用低碳技术、实现绿色增长的示范区，建立行业、园区、企业等不同层次低碳评价指标体系，研究建立低碳产品标准、标识和认证制度。探索基于行业排放的促进工业绿色低碳发展的经济政策。

“十二五”期间，重点实施工业锅炉窑炉节能改造工程、内燃机系统节能工程、电机系统节能改造工程、余热余压回收利用工程、热电联产工程、工业副产煤气回收利用工程、企业能源管理中心建设工程、两化融合促进节能减排工程、节能产业培育工程等九大工程。实现节能量2.35亿吨标准煤。

（二）切实推进工业节约用水

工业节约用水是缓解水资源供需矛盾的必然要求，也是转变工业发展方式的迫切需求。为实现“十二五”单位工业增加值用水量降低30%的目标，将重点推进四项任务：

一是健全工业节水约束性指标。完善高耗能行业现有企业用水先进指标、用水限额指标和取水定额指标，加强重点用水企业监管。建立缺水地区重点用水项目用水效率评估审查等节约用水约束机制，严格控制新上高用水工业项目。二是对高用水行业实施节水技术改造。对钢铁、石化、造纸等10个高用水行业实施节水技术改造，加快淘汰落后高用水设备和产品，大力推广节水技术、工艺及装备，推进污废水再生利用，实施干法除尘、工业废水处理回用、矿井水资源化利用等节水工程，提高工业用水效率。

三是积极推进水资源循环利用。提高工业用水重复利用率，开展工业废水处理回用成套装置攻关和产业化示范，推进工业污水处理及再生利用市场化运行。

四是组织开展节水型企业评价试点。发布节水型企业评价标准，树立一批节水先进企业，建设一批节水型园区，夯实工业企业节水管理基础。

（三）促进工业清洁生产和污染预防

清洁生产是兼顾经济发展和环境保护的双赢措施，也是世界各国推进工业可持续发展所采取的一项基本策略。为加快推进工业领域清洁生产，将重点推进五项任务：

一是推进清洁生产审核。以污染物排放强度高的行业为重点，加强清洁生产审核。坚持自愿和强制性清洁生产审核相结合的原则，突出抓好重点行业、重点园区审核。发挥资源综合利用税收优惠、财政资金支持等政策联动作用，鼓励和引导其它行业和园区企业依法开展清洁生产审核。二是提升清洁生产技术水平。围绕《规划》提出的化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物总量减排要求，以及重金属和持久性有机污染物等防控重点行业，集中力量研发、示范和推广一批行业关键共性技术。发挥清洁生产评价指标体系作用，强化行业准入、环境评价约束作用，推动企业实施清洁生产技术改造，提高新建项目清洁生产水平。

三是开展有毒有害原料（产品）替代。发布有毒有害原料（产品）目录，研究制定有毒有害原料（产品）减量化与替代的实施路径，引导企业采用无毒无害或低毒低害的原料。推进电子电气产品污染控制，推动开展“国家统一推行的电子信息产品污染控制自愿性认证”活动。

四是培育清洁生产示范企业和园区。对照清洁生产评价指标体系，筛选和培育一批具有典型示范作用的清洁生产先进企业。选择一批化工、皮革、电镀、造纸等企业集聚、污染物排放量大的重点工业园区，通过自愿申请，编制试点方案，财政重点支持试点方案实施的方式，促进园区清洁生产水平的整体提升。

五是推进产品生态设计。选择试点产品，制定试点产品生态设计评价标准，发布生态设计实施指南及产品目录，开展生态设计产品标志试点活动，授予生态设计产品标志。加强政策支持，引导绿色消费，逐步提高生态设计标志产品的市场竞争力。“十二五”期间，围绕节能减排约束性指标及重金属污染防控要求，综合分析工业行业污染物排放水平和清洁生产成熟技术发展现状，实施汞、铬、铅氨氮、化学需氧量、二氧化硫和氮氧化物削减等七项重点工程。

（四）加强工业固体废物综合利用和循环经济发展

循环经济是促进工业转型升级，建设“两型”工业体系的重要保障。“十二五”期间，以提高资源产出率为核心，重点推进五项任务：

一是推动大宗工业固体废物规模化高值利用。针对各类大宗工业固废的物质特征，加强行业指导、信息引导、政策引导，提高尾矿、赤泥、冶炼渣、煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏等大宗工业固废的综合利用率。推动大宗工业固体废物综合利用标准化。

二是推进工业固废综合利用示范基地建设。加快河北承德、山西朔州等十二个地区开展工业固体废物综合利用基地建设试点工作，攻克一批关键共性技术，推广应用一批先进适用技术，打造有行业、地区特色的工业固体废物综合利用产业链。

三是加强再生资源综合利用。推进废旧产品回收与综合利用，加强废旧金属、废旧包装、废纸、废塑料、废旧家电、废旧纺织品、废旧铅蓄电池、失效锂离子电池等废旧电池、废旧合成材料等的回收利用。组织开展有色金属再生利用示范工程，依托基础条件好、技术装备先进的重点企业，开展再生金属试点建设，培育一批具有较强竞争力的再生金属综合利用企业，促进再生金属产业可持续发展。

四是加快推进和组织实施循环经济重大技术示范工程。在钢铁、化工、有色金属、水泥、轻工等行业推广核心技术成熟可靠、工艺路线清晰、具有循环经济典型示范意义和行业代表性的重大技术示范工程，为各地区、行业进一步推进循环经济发展提供参照和借鉴。

五是推进再制造产业发展。加快完善再制造产品认定工作机制，进一步规范再制造产品生产，引导和拓展消费市场。以机床、电机、工程机械、办公信息设备等领域为重点，深化机电产品再制造试点示范工程建设。推广应用再制造工艺技术及装备，提升再制造技术水平和生产能力。推动出台促进再制造产业链条协同发展的财税、政府采购及贸易等扶持政策，营造有利政策和市场环境。

“十二五”期间，结合大宗工业固体废物的产生、堆存、利用和区域经济发展状况，组织实施尾矿提取有价组分工程、尾矿充填工程、尾矿生产高附加值建筑材料工程、尾矿农用工程、粉煤灰高附加值利用工程、钢渣处理与综合利用工程、有色冶炼渣综合利用工程、氰化渣综合利用工程、工业副产石膏高附加值利用工程、赤泥综合工程等十大工业固体废物重点工程。

（五）加快发展节能环保产业

加快发展节能环保产业是工业节能减排的重要内容，是推进产业优化升级的有力支撑。节能环保产业具有政策导向性强、产品覆盖面广、产业关联度高、资金技术密集、社会责任重大的特点，必须把节能减排约束性指标转化成对节能环保产业的市场要求，依托国家节能减排重点工程，大力推进节能环保低碳技术、装备及服务业发展。

一是加快发展节能环保和资源循环利用技术和装备。大力发展高效节能锅炉窑炉、电机及拖动设备、余热余压利用和节能监测等节能装备。加快发展生活垃圾分选、填埋、焚烧发电、生物处理和垃圾资源综合利用装备。围绕“城市矿产”工程，发展高效智能拆解和分拣装置及设备。针对解决具有全局性、普遍性、危害人民群众人体健康的环境问题和改善环境整体质量的需要，重点推进大气污染治理、水污染治理、固体废物处理、噪声与振动控制、资源综合利用、环境监测专用仪器仪表、环境污染治理配套材料和药剂、环境应急等8个应用领域环保装备的研发、应用和推广。二是推动节能环保服务业发展。加快发展合同能源管理、电力需求侧管理、节能审计、节能评估、清洁生产审核、节能产品和环保装备认证评估、环境投资及风险评估等服务。推动节能服务公司为用能单位提供节能诊断、设计、融资、改造、运行等“一条龙”服务。鼓励大型重点用能单位组建专业化节能服务公司，为本行业其他用能单位提供节能服务。组织节能服务公司和大学工业节能联盟为中小企业提供咨询服务，支持节能服务万里行活动。加大污染治理设施特许经营实施力度，引导民间投资节能环保服务产业。支持采用合同能源管理、融资租赁等方式开展节能技术改造，积极推广市场化节能服务模式。加强节能技术的国际交流与合作，学习借鉴发达国家和地区节能的先进经验，引进先进适用的节能技术，加快提升我国节能技术水平

四、政策导向及保障措施

促进工业绿色低碳发展是一个系统工程，必须采取综合措施，建立长效机制，形成有力的保障体系。

（一）完善相关法律法规

加强工业节能减排立法工作，推动工业节能、资源综合利用、节水管理等法规制定，尽快形成推进工业节能减排的法制环境。制（修）订《工业节能管理办法》、《工业节电管理办法》、《重点用能企业节能管理办法》等。积极推动《工业固体废物资源综合利用管理条例》立法进程，将大宗工业固体废物综合利用纳入法制化轨道，研究建立生产者责任延伸制度，明确工业固体废物产生和利用企业的责任和义务。修订《电子信息产品污染控制管理办法》，开展国家统一推行的电子信息产品污染控制自愿性认证活动。制订《工业清洁生产审核咨询机构管理办法》、《工业清洁生产评估管理办法》，规范清洁生产审核服务和评估管理。

（二）加大财税政策支持力度

强化财政、税收政策和金融信贷政策引导作用。把节能降耗、综合利用、循环经济等作为技术改造的重要方向，充分发挥中央财政资金的支持引导作用。扩大清洁生产资金、企业能源管理中心建设资金规模，加快设立“两型”企业专项资金。研究通过中央财政战略性新兴产业发展等专项资金，支持环保技术装备的研发、应用和推广。研究建立工业余热余压发电上网、基于能耗限额的差别电价等政策机制。创新节能环保投入机制，探索设立工业节能减排产业基金。通过设备租赁、融资担保、财政补贴等方式，推进重点用能行业落后设备更新淘汰和升级改造。

（三）强化标准支撑引领作用

健全高耗能产品（工序）能耗限额强制性标准，制定和发布超前性能耗限额标准，定期开展能耗限额标准执行情况监督检查。探索建立基于能耗限额标准差别电价制度。推动工业节能环保标准的国际协调和统一。研究完善大宗工业固体废物综合利用标准体系，促进大宗工业固体废物综合利用产品标准和建筑标准、施工规范等上下游产业标准之间的衔接。研究制订清洁生产评价指标体系，建立工业生态设计产品标识制度，完善清洁生产、电子电气产品污染控制等方面的标准。推动完成一批重大环保装备的国家标准、行业标准的制修订。建立环保装备质量检测标准体系。

（四）加强行业准入管理制度建设

严格能耗、水耗、环保、综合利用等行业准入标准，加强重点耗能、耗水、污染危害严重行业的准入管理。加快制订《工业固定资产投资项目节能评估和审查管理办法》，切实加强工业投资项目节能评估和审核，建立健全新上项目管理部门联动机制。建立工业产品能效标识、节能产品认证、能源管理体系认证制度。

（五）建立健全重点行业节能减排监测和考核体系

充分发挥工业和信息化系统的特点和优势，按照“两化”深度融合的要求，加强能源管控、环境监测体系建设，把信息化技术应用和数字化节能减排系统建设作为降低工业发展能耗需求的重要举措。积极推进在线仿真技术用于重点行业节能，实施工厂能耗和污染排放的数字化、可视化，建设工业节能减排信息监测系统。建立重点行业节能减排责任考核机制，开展能源管理绩效评价和清洁生产状况评估，分开展能源审计和环境评估，建立企业激励约束机制。

（六）推进“两型”工业的长效机制

研究制定促进“两型”企业创建的政策措施。加快电力、钢铁、有色金属、化工、建材等重点行业“两型”企业创建试点。实施有利于“两型”企业发展的税收扶持引导政策。及时总结试点经验，培育一批示范企业，引导工业行业和大多数企业形成绿色发展的新思路，促进工业由大变强。引导银行绿色信贷支持企业节约清洁发展，努力构建资源节约型、环境友好型工业体系。

工业和信息化部 节能与综合利用司

第五篇：申论热点：十七届五中全会之解读

申论热点：十七届五中全会之解读

纵观历年国考申论真题，考查的都是国家的一些重大发展问题，包括经济、政治、文化、道德等领域的各个方面。2010年10月15日至18日召开的中共十七届五中全会是2011国家公务员考试前最重要的一次会议，此次会议涉及了国家最新的战略发展规划，反映了中国经济社会发展的最新动向，因此也最有可能成为国考出题的重点。联创世华公考研究院提醒广大考生，应深刻领会此次会议的精神，全面把握《中共第十七届中央委员会第五次全体会议公报》的内容，熟练掌握并灵活运用相关的政策，从而为国考申论做好充分的准备。

关于会议的内容，许多专家和媒体都做了详细而又深刻的解读。在此，联创世华公考研究院有选择的对一些关键问题做了相应的汇集和整理，以便于考生对此内容的复习把握。关键点一：民生问题

党的十七届五中全会公报指出，要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。

1.民生是发展、改革的出发点和落脚点，是以人为本的具体体现。适应各族人民对过上更好生活的新期待。不断改善民生，使人民物质文化生活水平明显提高，是未来五年的最终目标。要实现这个目标，不是一件容易的事情，尤其是在13亿人口的发展中大国。

发展是硬道理，经济蛋糕不做大，就失去了改善民生的物质基础。同时，科学发展，更是硬道理。不转换发展方式，发展就不可持续，经济增长的质量就不可能提高。又好又快地发展，既要做大蛋糕，更要做好蛋糕，这样才能改善民生。

另外，保障和改善民生，需要通过收入分配的合理调整，提高居民收入占国民收入的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，还离不开政府的公共服务，建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务的均等化，更是必不可少。

建立健全覆盖全民的社会保障体系，形成社会安全网，也是保障民生的重要制度基础。围绕民生这个目标，需要解决一系列达成这个目标的各种复杂矛盾和问题。可以说，在新的历史时期，这些矛盾和问题都是全新的，需要寻找新的方法来解决。

2.保障和改善民生是扩大内需的必然选择。金融危机后，我国经济发展面临最突出的问题是内需不足，提高消费需求是启动内需的关键。例如，在目前占我国人口比重最大的是农民，作为潜在的消费主体，农民的内需远没有启动。2009年，农村居民的人均纯收入只有5253元，加上社会保障不足，严重抑制了农民的购买意愿。试想，如果7亿农民的收入水平提高、生活质量改善、受教育程度进一步提高，那将成为拉动我国内需的巨大力量，也将成为我国经济增长的巨大空间。因此，需要通过改善民生，提高低收入者阶层的收入水平、启动农村市场，提高国民消费率，真正启动有支付能力的国内需求。

保障和改善民生是转变发展方式的必然选择。改革开放后，我国经济发展主要靠投资拉动，在带来经济高速增长的同时，产能过剩，对外部市场过度依赖的问题也十分突出。投资是派生需求，是中间需求，消费才是最终需求，因此，只有依靠消费拉动，才能真正实现经济的内需循环与良性互动。另外，突出的民生问题涉及教育、医疗、住房等行业的健康发展，而这些行业和产业的发展，大都涉及服务业的发展，因此以保障和改善民生为出发点，可以大力发展教育服务、医疗服务、中介服务、信息服务等，调整产业结构，改变经济过度依赖第二产业的发展局面。

保障和改善民生是政府体制转变的必然选择。转变政府职能，构建服务型政府，必然要求强化政府提供公共产品和公共服务的职责，着力提高政府的保障能力，推进基本公共服务均等化。需要加强社会建设、建立健全基本公共服务体系，促进就业等。因此，要以保障和改善民生为契机，加大政府体制改革力度，强化政府的服务职能，提高政府管理社会的能力。保障和改善民生是落实科学发展观，体现执政为民的必然选择。科学发展观的核心是以人为本，以民为本。发展依靠人民，发展为了人民。我们党的执政理念和宗旨是为了人民，不断满足人民日益增长的物质、文化需要。因此，富裕人民，让人民充分享受现代化建设的成果，是经济发展的根本落脚点，也是国家强大的根本目的，更是我们党的使命。

3.温家宝会上所作的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》指出，《建议》提出合理调整收入分配关系，这是群众呼声最强烈的问题。提出要完善符合国情的住房体制机制和政策体系。住房问题涉及群众切身利益，必须形成合理的社会预期和有效的调控体系。要强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度。合理引导住房需求，抑制投机需求。

关键点二：转变经济发展方式问题

“十二五”时期是全民建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。加快转变经济发展方式是我国经济社会领域一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程、各领域。

1.转变经济发展方式之所以重要，就在于如果继续沿用我们过去高投入、高消耗、低效益这样一个数量扩张的发展模式，无论是从资源还是从国内外市场环境的变化，还是从要素成本提高等等多个方面都不能再适应我国经济社会的发展了。所以，要加快转变发展方式。

而转变发展方式最重要的还是企业和居民行为的调整，这是一个更合理的改变。从整个经济环境来看，决定企业和居民行为最主要的还是制度规则的安排。因此我国经济体制的改革与完善，在转变经济发展方式当中是一个关键环节。

转变经济增长发展方式最关键的是要加快改革，完善体制和机制。如何完善体制和机制？比如我们现在看到资源价格、要素价格决定机制要进一步的完善；比如说我们现在财税体制、金融体制要进一步改革；比如说我们基本经济制度要进一步完善，包括政府职能进一步的转变等等，这些实际上都是推动经济发展方式转变最关键的一些工作。

转变经济发展方式，最核心的是要用尽可能少的代价来换取尽可能大的发展成果，尽可能普遍地改善全体人民的福利状况。

2.“改革是实现目标的根本途径，也是推动经济发展方式转换的根本动力。当下的改革不再可以‘重复昨天的故事’，改革本身也面临着改革。”在经济、社会、政治各个领域中各种矛盾和问题相互纠结在一起的时候，任何单项的改革都已经不能奏效。我国的改革已经进入一个全面综合改革的历史时期，经济改革的单兵突进已经失效。经济改革、社会改革和政治改革等各项改革协同推进，意味着原有的改革路径、改革方式、改革方法都已经不合时宜，如何推进新的改革，这同样需要创新。

面对新的改革环境和条件以及新的改革对象，我们改革的理论准备是不足的，尤其是社会改革等方面的理论准备，相当欠缺。拿来主义肯定行不通，以国外的东西为样板，打着借鉴人类文明共同成果的旗号，照抄照搬，将会导致巨大的风险，带来改革灾难。

改革是实践性极强的人类活动，国外现成的理论和做法都不足以证明在中国的适应性。如何从中国的实际出发来实行全面综合改革，将是一个艰难的探索过程，没有捷径可走。

3.加快转变经济发展方式是一场深刻变革。之所以如此，是因为：

第一，加快转变经济发展方式需要进一步解放思想，实事求是，与时俱进。改革开放的过程就是一个不断解放思想的过程，如果说以前历次思想解放更多是寻求政策层面的突破，要求体制松绑，那么现在解放思想更多地需要提高全国各族人民特别是各级领导干部的思想、文化、教育素质，更快地适应科学发展。思想的解放不是一朝一夕所能完成，需要我们深入地刻苦地从群众中来，到群众中去，与传统的不合时宜的思想和观念决裂，特别是与一味追求经济增长而不顾及环境和社会代价的传统思想决裂。第二，加快转变经济发展方式必然涉及到各个方面的切身利益，如何处理好长远利益和眼前利益，局部利益和整体利益，个人利益与社会、国家利益，需要审慎处理，处理好了社会就稳定，处理不好就会成为社会不稳定的源泉，最终殃及全社会。

第三，加快转变经济发展方式需要加快推进科技进步和创新。科技进步和创新将给人类社会生活带来巨大变化。当前人类社会正在经历一次新的科学技术革命，范围之广、程度之深前所未有。转变经济发展方式既需要依靠科学技术进步，同时又将深刻地改变人类的命运，我们难以想象5年之后、10年之后、20年之后的世界是什么样子。

第四，加快转变经济发展方式并不仅仅意味着经济增长方式转变，更多的是要解决人与经济、经济与社会、经济与资源、经济与环境、经济与文化等一系列各个层面的问题，而且转变经济发展方式是一个无止境的过程，要贯穿于经济社会发展的全过程。

关键点三：文化建设问题

全会提出，文化是一个民族的精神和灵魂，是国家发展和民族振兴的强大力量。要推动文化大发展大繁荣、提升国家文化软实力，坚持社会主义先进文化前进方向，提高全民族文明素质，推进文化创新，深化文化体制改革，增强文化发展活力，繁荣发展文化事业和文化产业，满足人民群众不断增长的精神文化需求，基本建成公共文化服务体系，推动文化产业成为国民经济支柱性产业，充分发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能，建设中华民族共有精神家园，增强民族凝聚力和创造力。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出，“繁荣发展文化事业和文化产业。坚持一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，始终把社会效益放在首位，实现经济效益和社会效益有机统一。”

过去五年中国文化领域发生的最深刻变化就是形成了新的文化发展理念，初步找到一条中国特色社会主义文化发展的科学之路：把文化区分为文化事业和文化产业两个方面，提出“两手抓、两加强”的发展思路。

今后几年对于中国文化产业来说，既是大企业盘活存量、重新洗牌的机遇期，也是个人创业、建立中小企业的最佳时期。而目前主要问题还是国有资本没有从文化产业竞争性领域退够，民营资本准入限制过多，多种所有制共同发展的合理格局远未形成，极大地制约了中国文化产业现实潜力的充分发挥。

除了以上关键点之外，此次会议还涉及到了我国经济社会发展中的一些具体问题，如收入分配、环境保护、城镇化、养老等等，在此不再一一列举，但考生也应对此全面把握和准备。