中国“小产权房”问题与对策研究报告[最终定稿]

第一篇：中国“小产权房”问题与对策研究报告

中国“小产权房”问题与对策研究报告

天则经济研究所课题组

北京，2013年7月18日

课题组名单

课题负责人：

冯兴元

顾问 张曙光 冯兴元

全体成员（按姓名拼音顺序）：

高岩

李人庆

刘业进

盛洪

杨小静 赵旭 周挺

目录

引言.....................................................................................................................4 1.中国城乡土地制度和房地产市场现状与问题...................................................6 1.1我国土地制度的现状及问题..................................................................................6 1.2 我国房地产市场的现状和问题............................................................................10 2．全国“小产权房”的总体现状、问题与法规政策............................................13 3.一些典型城市的“小产权房”情况调查结果................................................22 3.1 深圳、成都和北京“小产权房”调查分析...........................................................22 3.2 全国其他城市的“小产权房”概况及处理措施..................................................35 4．研究发现与结论............................................................................................37 4.1“小产权房”存在的合理性.................................................................................37 4.2“小产权房”的“不合法”之处..............................................................................37 4.3“小产权房”为何屡禁不止？.............................................................................38 4.4 政府对“小产权房”的态度...............................................................................39 5．及时解决“小产权房”问题的必要性与一些对策..........................................40 5.1 必要性................................................................................................................40 5.2解决“小产权房”问题的一些对策.......................................................................40 6.结语................................................................................................................44 参考文献.............................................................................................................45 引言

建国以来，我国的城乡土地经历了一个公有化的过程。这种公有化在农村体现为土地的集体化，在城市则体现为土地的国有化。这种公有化不是通过公平交易或者充分补偿的方式实现的，而是通过法规政策的简单变更。这些法规政策的简单变更，没有通过民主的公共选择程序，因而不具备真正的合法性和正义性。其实质就是对私人土地所有权的“充公”。

与此相关，我国政府对农村土地和住房的对外转让权的限制也是通过法规政策层层加码的。1982年以来的《中华人民共和国宪法》新增有关城市土地国有的规定，并重申农村土地由农村集体所有，为后来我国加速城市化过程中由城市政府以垄断方式、按非市场征收补偿标准将大量农村集体土地收归国有、然后用于“土地滚动开发”埋下了伏笔。这些限制也体现为对农民基本产权的“剥夺”。

目前在全国各地普遍存在“小产权房”问题。“小产权房”是相对“大产权”即完全产权而言的一种约定俗称的称谓。一般而言，“小产权房”是指建设在农村集体土地上，并向集体经济组织以外的成员销售或者出租的房屋。“小产权房”不具备完全产权，只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。从房屋产权证的发证机关来看，县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的可视为完全产权房，是受到法律保护的，而由乡镇人民政府或村（居）委会颁发产权证的房屋的法律属性存在较大争议，因为上级政府部门会根据现有政策法规认为此类“小产权房”并不构成真正法律意义上的产权。因此，“小产权房”的权益不容易得到法律的充分保护。

基于上述分析，我们一般可以把“小产权房”定义为：建设在农村集体所有土地上的、不符合国家法律法规和相关建设程序的、无法获得国家土地和房管部门颁发的国有土地使用权证和（或）房屋产权证的房屋或者其他建筑物，包括超出农民自身居住需求或与其居住目的无关的、主要用于出售、出租和经营的房屋或者其他建筑物（比如厂房，酒店或其他经营场所）。

中央政府对向城市居民或者单位转让农村土地的一般性禁止可以见诸于1982年的宪法。而对“小产权房”的禁令则是以行政规定和政策的形式，主要出现在1999年以后，也就是发生于我国开始加速城市化、住房市场化和“小产权房”大幅增加之后。城市政府往往以低现金补偿的方式大规模强制征收农民土地，使之变性为国有土地，然后高价转让给房地产开发商，或者大搞开发区，把土地低价甚至无偿转让给工商企业。为了减少农民的抵制，城市政府往往还需要配合以其他补偿方式，包括为其留地或者提供其他安置方式。部分“小产权房”的出现就与这种背景有关。土地“招拍挂”制度更是推高了城市政府的国有土地出让价格，与被征收土地的补偿标准形成天壤之别。这种利益分化格局更是刺激市区周边乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”的冲动。

乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”，往往也是对地方政府行为的一种模仿。地方政府为了推进城市化和“土地滚动开发”，往往擅自改变规划以适应其城市开发需要，甚至开发在前，规划跟进，或者干脆新拟规划根本不能得到上级政府批准，根本就没能实现规划跟进。乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”的行为，路子与城市政府形同一辙。在上述背景下，他们的行为是被城 市政府所容忍。而城市政府的行为也是作为与中央政府（直接或间接）讨价还价的结果，为中央政府所容忍。其部分原因是1994年分税制财政体制改革向中央相对集中了财政收入，同时上级政府不断把财政支出责任下移，再加上各地城市政府加速推进城市化，使得这些城市政府的支出压力陡增。“土地财政”可以说是在这一背景下中央政府为城市政府取得新的财力而开下的一个口子。也就是说，城市政府的政策和行为是中央政府所总体上默认和容许的。由此看来，从农村集体和个人，到各级地方政府，再到中央政府，无一例外，都是讨价还价的参与者，和开发“小产权房”的直接或者间接的怂恿者。

这就是目前我国“小产权房”问题所面对的历史、现实、制度和政策背景。本报告研究和分析了我国“小产权房”的发展现状、问题与对策。整个报告基于对现有文献的案头分析，以及课题组2012年对北京、成都和深圳三大城市“小产权房”现状与问题的摸底调查。课题组采取了焦点小组（focus group）和个别访谈相结合的调查方式。

本报告首先分析了我国土地制度和房地产市场的现状与问题，然后分析全国“小产权房”的总体现状、问题与法规政策，并在此基础上总结和分析深圳、成都和北京等地“小产权房”的发展状况，特点，问题及其成因，以及地方政府政策，最后提出一些政策设想。1.中国城乡土地制度和房地产市场现状与问题

1.1我国土地制度的现状及问题

1.1.1我国土地制度的二元特征与制度变迁特点

我国现行的土地所有权制度是农村土地集体所有制和城市土地国有制并立的制度。1982年《中华人民共和国宪法》第十条规定，“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”不过，此前的宪法文本并没有“城市的土地属于国家所有”的规定。这项规定是在1982年宪法中增补的。这一增补没有遵循同意原则。1未经任何产权变更及认证手续，城市土地被变性为国有土地。与此相应，农村土地集体所有制也经历了一个类似的公有化过程。

建国以后我国城乡土地的公有化过程不是通过公平交易完成的，而是通过改变法规政策来实现的，其实质是“充公”。无论是在大清帝国和民国时期，还是在1962年之前，我国实行土地和房产双私有的制度。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定在农村实行耕者有其田的土地私有制。1952年开始的初级合作社中，农民仍然拥有土地的所有权，但通过集体合作耕种，上交了使用权。1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定了入社农民必须将私有土地转为集体所有。当时还规定如果社员退社，“可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地，可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资。” 1962年秋推出的《农村人民公社工作条例修正草案》（“人民公社60条”）第二十一条第一款规定，生产队范围内的土地，都归生产队集体所有，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。不过这种农村土地集体化必须经过一个程序。第二十一条第六款就规定这一程序：“上面所说的土地„„山林„„所有权和经营权，经过社员大会或者社员代表大会讨论同意，定下来以后，长期不变。”也就是未经此程序，农村土地仍然为私有土地。1975年和1978年的中华人民共和国宪法都规定了农村土地为基本核算单位的生产队集体所有。1982年12月公布的《中华人民共和国宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属于集体所有。……任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”此外，1982年我国的宪法第十条规定，“城市的土地属 1在诺贝尔经济学奖得主布坎南创立的宪政经济学中，同意原则占据着核心的地位。这种原则体现了规范的个体主义效率标准。按此，一项集体决策是否有效率，其评价标准是当事人的主观判断，而不是外在标准。评价集体行动时，不需客观标准，只需参与者对其中的活动表示一致同意。只有个人才知道自己的利益为何，其他任何人都无法越俎代疱。对个人而言，只要是按个人意愿做出选择，就是增进了个人的效用。对整体而言，只要其中所有的个人都没有受到强制，都可按自己的意愿做出选择，这个整体就有效率。由此看来，1982年对城市土地所有权的变性，不符合个体主义效率标准，是反宪政的立法行为。有关个体主义效率标准，可参见Brennan等（1980；1985）。于国家所有”。政府由此不费一兵一卒、一分一厘，就完成了对包括农村土地的集体化和城市土地的国有化。

有关土地使用权制度，我国现有土地管理法规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

1.1.2国有土地和集体土地的权利不对等

尽管城市土地和农村土地都属于同一种土地资源，但人为分割成城市和农村两种土地制度造成了其享受的权利极不对等，具体体现在土地利用、补偿、收益方式、管理体制上的巨大差异，具体包括：第一，经出让后，城市土地可自由流转，而农村土地只有被政府征收之后才能转变土地性质；第二，城市土地使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等方式实现土地价值，农村土地只能按照以往的产量经验来估算补偿费用；第三，城市居民可以通过购买获得一定年限的土地使用权，农民的具体土地权利却非常模糊。第四，土地的收益分配机制也存在不公。目前的土地收益分配存在的问题有：一是土地收益理应是土地的所有权和使用权获益，即集体组织和农民获益，可在实际中一些县和乡镇政府主导和参与了土地收益分配并获得巨额土地收益，导致集体组织尤其是农民的获益减少；二是在补偿标准方面，农民在土地收益分配中属于最弱势的群体，其补偿获益大小与市场远远脱节，显示出明显的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地补偿价格较高甚至很高，也难以去除行政征收造成的不公正感。值得一提的是，对于耕地的补偿水平更为离谱，没有涉及对土地所有权的补偿。2004年《土地管理法》第47 条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6 ~10倍”。据REICO工作室（2012）的计算，以北京市为例计算了国有土地“招拍挂”成交价格与农村土地征收费用的巨大差异，前者最高达到后者的61倍。

1.1.3中央与地方政府围绕土地问题的博弈

目前我国城乡分割的二元土地制度极大地制约了农村集体与个人拥有或支配的土地参与城市建设和发展的可能性，带来的主要矛盾有：一是城市常住和临时居住人口在大幅增加，而城市土地数量相对有限；二是农民土地收益分配较低，不愿向城市政府转让土地，而城市在土地利用上仍然难以实现规模经济难的问题；三是政府一方面要保障农民的基本生活，另一方面又限制农民的收入发展之间。随着城市化进程的加快，大量人口从农村人口流出转为城镇人口，加上大量农村流动人口涌入城市，催生了城市建设用地需求总量的不断上升，激化了城市建设用地供给有限性与城市中日益增长的土地需求之间的矛盾。

随着城市化进程的日益加快以及城市规模的扩张，上述城市建设用地供不应求的状况蕴藏着巨大的利益。各地的市、县政府垄断了农村集体土地的征收权和国有土地使用权在土地“招拍挂”市场上的转让权。地方政府大规模实施农地转用与征地补偿，包括采取合规和违规的手段，以获取巨额的国有土地转让收入。分税制改革之后，地方政府的事权和支出需要随着城市化的进展而相对扩大，而 预算内财权相对缩小，这种“土地财政”已成了地方政府增加预算外收入的主要手段。围绕地方政府的农地转用和征地补偿，中央政府与地方政府之间存在着巨大的利益博弈。

中央政府土地政策的目标是多重的，它首先是通过维持一定总量的耕地来保2障“粮食安全”；其次是在一定程度上顾及农民的利益，以保持社会稳定；然后是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。对地方政府来说，一方面要实现增长和政绩目标，也就是要扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长；另一方面要实现财政收入增长目标，包括通过以城市国有土地和财政收入为担保来筹集更多的政府债务。3地方政府的两大目标之间高度一致。加快农地转用和扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。从土地政策目标的取向来说，中央政府与地方政府之间存在矛盾和冲突。

中央与地方的目标矛盾和冲突的后果也较为严重: 一方面, 它们使民众利益受损。地方上凡是涉及到农地转用、拆迁补偿的冲突比比皆是。另一方面，地方政府大规模负债风险急剧提升，其中包括大规模的买地负债风险。根据国家审计署的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。巨大的地方政府负债，已成为影响中国宏观经济稳定的突出问题和巨大隐患。

中央政府和地方政府的土地博弈的根源是现行的财政体制和土地制度存在弊端。1994年分税制财政管理体制改革造成了财政权力和财政收入朝着中央集中，同时各地加速城市化和工业化导致地方政府财政支出快速上升。作为其结果，地方政府支出压力日增。中央对地方政府通过“土地滚动开发”获取收入开了一个口子。农村集体和农民处于相对弱势的地位，面临利益受地方政府侵占的处境，而中央政府其整个过程中为地方政府提供了法规政策框架，比如在全国推行对征收农村集体土地的低补偿政策、对失地上访农民的遣送回乡政策甚至劳改政策。中央政府虽然强调维护农民的权益，但是在总体上对地方政府的土地侵权行为采取视而不见、容忍甚至怂恿的态度，主要是对耕地保护实行高压政策。中央政府的耕地保护政策既对地方政府的侵占耕地行为、也对农民的土地支配权形成严重的限制。在这种情况下，农村集体和农民难以对抗中央政府的土地用途管制行为以及地方政府的土地侵占行为。

1.1.4农地流转问题有待解决

改革开放三十年来，我国的农村土地制度变迁经历了四大阶段。第一阶段（1978-1999年）：恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的农村土地制度（王景新，2010）。2 也就是政府推行一种最低耕地总面积不低于“耕地红线”的政策。“耕地红线”是指用于经常耕种的土地面积的最低值。“耕地红线”分为“国家耕地红线”和“地方耕地红线”。目前我国国务院规定的全国“耕地红线”是18亿亩。3若要更为深入地理解其背后的目标形成过程，需要采取方法论的个体主义分析法（布坎南等，2000）。根据该分析法，任何社会现象的理解均可以归结到个人以及个人之间的互动层面。不存在抽象的“国家”、“政府”、“组织”、“集体”，其背后是具体的一些个人以及个人之间的互动，这些集合概念只是对个人以及个人之间互动的一种指代词。地方政府上述的两大目标，与地方政府领导人的个人目标高度一致，比如个人的升迁目标，或者个人收入，职务消费，声誉，地位，权力，甚至功名心等目标。第二阶段（2000-2007年）：农村土地制度改革沿两条主线展开：一是继续完善并用立法规范承包土地制度，二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革（王景新，2010）。第三阶段（2008-2012年），推动农业用地流转。2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。但是随着全球金融危机的爆发，这些流转虽然仍在推行，但是政府没不再力推大规模的农用地流转改革。第四阶段是2013年。2012年12月31日，中共中央、国务院通过了《关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》，即2013年中央一号文件，提出坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。

2013年的中央一号文件提出要稳定农村土地承包关系。除了上述措施之外，其他措施包括：一是抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度；二是结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题；三是土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力；四是探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度；五是规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。六是加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。七是深化国有农垦管理体制改革，扩大国有农场办社会职能改革试点。八是稳步推进农村综合改革示范试点。2013年“中央一号文件”这些新的规定有利于土地的流转。一旦得到实施，会对农地规模经营和利用产生较大的正面影响。但是，这些规定是否能够得到贯彻实施，仍然是个未知数。

我国农地流转是实践中发展出来的产物，其形式呈多样化态势，不同的地区有着不同的农地流转形式。从流转主体看, 可分为农户自发流转和通过农村集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式, 通过农村集体组织流转主要采用入股、租赁等形式。但目前农户自发流转仍是农地流转的主体。

对农业用地流转来说，目前的农地制度存在四个方面的缺陷（张琦，王昊，2011；刘强，2010）。第一，现行农地制度把每个分散的农民“捆绑”在小片土地上，造成了农村劳动力资源的低效率利用。中国农村按照集体经济组织中的人口分配土地，不按个人能力，这会导致有耕作能力的农民土地不够用，缺乏耕作技术者或不愿耕作者的土地闲置严重。第二，农用地细碎化严重，规模经营受限。随着生产制度的发展，技术的进步和耕种设备的改进，大规模机械化作业已经成为世界农业耕种的普遍趋势。而我国零星分散的土地非常不利于开展机械化作业，而农业不走机械化道路，产量就不能得到提高，农户就无法实现单靠农业显著提高其收入。第三，农村土地流通市场严重发育不足，受政策抑制十分严重。中国农村的土地归集体所有，而集体经济组织既不是企业，也不是农民个人的经济实体。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，即不允许城镇人口购买和租用农村集体土地，也不允许其购买和租用农民手里的住宅。第四，农村土地和房产确权不足造成这些资产无法用于贷款抵押，从而影响农户获得农业信贷、从事农业投资。国家推行耕地保护政策，农村房地产又往往没有土地证和房产证，难以用于信贷抵押担保。在这种情况下，农村集体土地难以进行市场运作，也就难以发挥市场在农村土地配置方面的基础性作用。

《物权法》对农村土地承包经营权和宅基地使用权进行了明确，第125条规定农村“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。第152条规定农村“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。农村土地承包经营权有流转、收益权利，但农民对其宅基地却只有占有和使用的权利，不允许通过对外流转获得收益。相比而言，城市居民的房产尽管也只有地基的使用权，但可以自由买卖，而农民则不允许。这说明目前的土地流转制度还存在很大的缺陷。

1.2 我国房地产市场的现状和问题

土地是房地产市场中的最基本的要素。中国土地的公有制性质，以及对土地使用的种种限制性规定，必定会给中国房地产业的发展带来深远影响。

自1998年发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》以来，我国由住房福利制度转变为以产权私有为主的制度，我国的住房市场化改革进入了深化阶段。自此，房地产行业已经成为国民经济的支柱行业，并极大的改善了城镇居民的居住条件。住房市场化改革，使我国城镇居民的住房状况发生了显著的变化，居民的住房面积和住房质量均有所提高。我国城市人均建筑面积从1978年的6.7平方米提高到了2011年的32.7平方米4。

快速城市化与住房市场化为我国地方政府的大规模“土地滚动开发”与“土地财政”奠定了基础。所谓“土地财政”，是指地方政府主要靠征收、储备和出售土地和其他进一步的“土地滚动开发”手段获得财政收入和其他城市经营所得，以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。因此，“土地财政”常常被称为地方政府的“第二财政”。

很大一部分“土地财政”收入用于城市基础设施投资。而且“土地财政”实际规模远远超出地方国有土地出让收入基金规模。其原因很多。具体而言，除了正常的土地转让收入之外，还存在多种相关收入。“土地滚动开发”过程中，在第一轮，地方政府在对某一地块进行征收和开发规划之初，该地块和周边房地产就往往开始上扬，这是因为政府的未来基础设施投入和其他投入将资本化到这些房地产，导致其增值。随着这些房地产的增值，政府的税、费收入也随着上升。反映在市场上，房地产价格上升，其中包含了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和其他投入越多，这些投入资本化到房地产的程度越高，政府的税费收入也越高。更有甚者，城市投资公司和一些房地产开发公司本身就为地方政府所掌控，因此地方政府可以从这些公司的直接投资和开发中获益。其后，地方政府将获得的部分税、费和利润收入，外加新债收入，又投入到土地征收、开发和基础设施投入，从而进入下一轮的“土地滚动开发”。“土地滚动开发”带动了城市的开发，其结果是带来更多的外来投资和繁荣，由此带来更多的地方政府税费收入。

尽管我国的住房改革取得了很大的成就，但是土地制度的严重扭曲也严重影响了住房供应体系的正常运行。土地制度的扭曲，在较大程度上加剧了房价的涨 4 《住建部：我国城镇人均住房面积达32.7平米》，央视网，2012年11月29日。幅和“泡沫化”。此外，政府的保障性住房供给制度存在缺陷，而“小产权房”承担了大量住房保障功能却不被认可。总体上看，房地产市场存在着如下问题：

第一，近年来房价总体上上涨迅猛。近年，我国房地产价格持续上升，在长三角、珠三角以及环渤海等地区的一些城市，增长更为迅速。据中国土地勘测规划院全国城市地价监测组发布的报告显示，2009年全国住宅平均价格为4474元/平方米，同比增长25.1%，为2001年以来的最高水平。天津、上海、南京、杭州、宁波5城市地价占房价比已经超过40%（《南方日报》，2010年）。

以2009年为例，从国家统计局网站得知，从全国的商品房销售数据看，商品房销售面积同比增长42.1%，而销售额同比增长75.5%，由此可推算房价同比上涨了近1倍。同时，测算房地产价格增长率与GDP增长率的比值，如果以全国房价同比上涨25%计算，其与GDP增速的比值为2.8左右，若以一线城市房价同比上涨80%计算，则该比值到了8左右。而1990年日本房地产泡沫严重时其比值在3左右。如果单按这个指标来从侧面来看我国房地产的“泡沫化”程度，那么该程度是比较高的。5

第二，我国目前的房地产市场的空置率很高。国家统计局最新数据显示，2012年10月末，全国商品房空置面积1.12亿平方米，其中商品住宅空置面积6204万平方米，商业地产空置面积上半年也达2878万平方米。目前全国空置率已达到26%，大大超过国际公认的10%的警戒线。

第三，我国的住房保障制度存在缺陷。2003年以来，在商品房市场蓬勃发展的同时，我国针对中低收入居民的住房保障制度建立得比较迟，但近年来发展较快，住房保障呈多样化局面6。根据全国大部分地区的实践，目前我国的住房保障体系包括廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房和棚改房五种主要类型。我国住房保障制度也存在问题：一方面，政府对于住房保障的责任没有清晰界定，现行住房保障制度的保障对象没有完全覆盖最需要住房保障的群体，却覆盖了收入和住房都不是最困难的群体，结果是进一步扩大而不是缩小了住房差距，而且导致了分配不公和设租寻租的问题；另一方面，现行住房保障制度扭曲了土地和住房市场，严重损害了市场效率。比如很多经济适用房和限价商品房户型面积大，隐形补贴多，等于投入纳税人的资金去补贴买房者购置财产。如果这些住房采取小户型、市场价，这些购房者完全可以按这种市场价买房，纳税人无须为其提供补贴。

第四，住房保障制度没有将“小产权房”纳入进来。“小产权房”涉及建造在农村集体土地（通常是宅基地）上，但又不是农民自用的住宅或其他建筑（如厂房）。近年来发展迅猛，这些“小产权”住宅由于成本低廉，租金也较低，吸引了大量外地农村到大城市打工人员租赁。这些外地农村打工人员基本上无力负担 5 根据美国著名经济学家查尔斯·P·金德伯格（1996）的观点，“泡沫”就是指“一种或一系列资产在一个连续过程中陡然涨价，开始的价格上升会使人们产生还要涨价的预期，于是又吸引了新的买主----这些人一般只是想通过买卖谋取利润，而对这些资产本身的使用和产生盈利的能力是不感兴趣的。随着涨价常常是预期的逆转，接着就是价格暴跌，最后以金融危机告终。”按此，“房地产泡沫”可理解为房地产价格的持续上涨，这种上涨使得人们产生价格会进一步上涨的预期，并不断吸引新的买者--随着价格的不断上涨与投机资本的持续增加，房地产的价格远远高于与之对应的实体价格，由此导致“房地产泡沫”。但是，“房地产泡沫”或者其他资产“泡沫”基本上是一个事后概念：如果不发生“泡沫”的破灭，那么房地产价格无论多高，所有卖出的房子均为有效需求的组成部分；只有当“泡沫”破灭，才能从事后确证此前出现了“房地产泡沫”。因此，对中国房地产市场是否存在“泡沫”，存在着不同的看法。6

2003年8月下发的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出，根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。大城市的高昂租金，所以城市周边和城中村的“小产权房”客观上发挥了保障性住房的功能。深圳市在这方面提供了最为突出的例证。该市的“小产权房”被称为“历史遗留违法建筑”，目前实际上已占住宅市场50%以上份额（地产中国网，2012）。据统计，该市2012年底户籍人口304.94万人，常住人口共1300.18万人。这些常住人口和临时居住人口中，很多人严重依赖“小产权房”。据深圳市查处违建部门向媒体公布的数据，截至2011年12 月，深圳“违法建筑”达到37.94万栋，建筑面积高达4.05 亿平方米，是全市总建筑面积的49.27％（地产中国网，2012）。可以说，没有“小产权房”，就没有深圳市现在的经济发展。

综上所述，我国城乡二元分割的土地制度与国家主义和城市中心主义的房地产政策，严重扭曲了住房供应体系。减少了城市特别是大城市面向多层次需求的住房供给，造成或加剧了住房困难。农村土地和住宅不能进入城市住房供应体系，使快速发展中的城市土地供应严重不足，造成房价高企，人为制造了住房保障需求；大量进城打工的农民无法将其所拥有的财产（主要是其占有的土地和拥有的房产）变现，而其打工收入又难以承担城市住房价格，使他们在城市的居住条件非常困难，成为最需要救助的对象；同时，城市周边和城中村的“小产权房”不被正式承认，进一步减少了城市“大产权房”供给，使政府不得不承担更多的住房保障责任。2．全国“小产权房”的总体现状、问题与法规政策

“小产权房”现象是在特定的制度与政策背景之下发生的，我们无法以“不合法”说辞对其简单定性以求解决其有关问题。我们根据现有的资料，在此总结和分析全国“小产权房”的总体发展现状，产生背景以及存在的问题。

2.1“小产权房”产生的背景

“小产权房”由来已久，是随着城市化和工业化的快速推进而产生的，20世纪80年代由于乡镇企业的异军突起，劳动力大量流动，当时在集体土地出现大量兴建住房的现象。而且当时的法律是允许城镇居民为了特定的目的在农村建房的，如1982年《村镇建房用地管理条例》规定：“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”以及“集镇内非农业户”经过批准都可以在农村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》第41条也允许城镇非农业户口居民使用集体土地建住房（郑振源，2012）。开始大量在外打工的农民租住城郊农民的闲置房，之后村民和村集体开始建设租赁房或商品房来满足外来人口的住房需求。而政府20世纪90年代末期，在法律层面严格禁止农民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用农民集体土地建住宅。但“小产权房”依旧如势如破竹，遍地开花。

小产权房产生的背景较为错综复杂： 第一，从本质上来看，“小产权房”的大量出现是当前我国城市化快速进程中城乡土地被人为分割成了两个体系的不合理制度安排的结果。从集体经济组织、开发商、购房需求者等利益相关者来看，“小产权房”的发展符合各方的利益诉求。甚至由于快速城市化过程中市、区政府需要大量征地，其与农村集体经济组织和个人之间往往需要有一定的利益交换，而“小产权房”的发展是其中的一种利益输送。因此，“小产权房”的发展迅猛是必然的，它也与地方政府的支持和默认分不开。此外，地方政府怂恿“小产权房”的开发，也与中央政府的实际容忍态度有关。这种实际容忍态度归功于几个方面的原因：一是不允许农民开发“小产权房”的政令本身存在不公平性。二是大部分“小产权房”与“土地财政”也有关系，而“土地财政”可视为地方政府与中央政府围绕政府收入分配方面讨价还价的一种结果。在分税制财政管理体制改革中，中央政府获得了较大部分的预算内收入。地方政府作为一种补偿，需要以非市场大规模价征收土地，大搞“土地滚动开发”，以充实其“土地财政”，就往往要为农民留地用于自主开发。在这种情况下，中央政府也需要对“小产权房”持一定的容忍态度。比如，2004年，深圳为加快城市化进程，把农村集体所有制土地全面转为国有，村民转为市民，并取消了村级组织。在土地国有化的过程中，为了照顾原居民的利益，深圳市为每户划出不超过120平方米的土地，用于建设层高不超过5层、建筑面积不超过480平方米的住房。超过这一面积的建筑，都属于“违法建筑”。但无论是否超过此指标，均可视为“小产权”。三是对农村土地使用权和住房产权的限制很多是中央政府法规政策层层加码的，而加码前出现的“小产权房”也难以纳入后来 中央统一禁令加以禁止，这一格局也使人对后来新设限制性规定的严肃性提出质疑。四是很多中央政策允许的地方试点本身也允许“小产权房”的大量存在。比如成都市属于全国统筹城乡综合配套改革试验区，大量村民被安置在集中居住区，住房没有城市政府颁发的产权证，但属于合法“小产权房”。不过，一些村民对外私下转让了其住房。

第二，农村集体与个人对不接受低补偿征地，直接建设和供给“小产权房”具有很强的正向激励。当下土地收益分配失衡，不利于农村集体与个人。农村集体组织并不拥有完全意义上的集体土地产权——农民集体对土地的占有、使用、收益和处分权是有限的，尤其是缺乏对农村集体土地使用权的最终处分权。这导致农村集体所有土地无法直接进入土地流转市场。而地方政府作为土地一级市场垄断的供给者，通过低价征收农村集体所有土地，再通过“招拍挂”等方式，以高于征收拆迁补偿费用几十倍甚至上百倍的价格转让给房地产开发商，从中获取大量高额垄断利益，包括土地出让收入以及各种相关税费等。此外，房地产开发商也能从房价大幅上涨、土地较快增值中获取巨大的利益，而作为农村集体土地所有权主体的农民并不直接参与土地利益分配，尤其是在工业化、城镇化加快推进过程中，土地快速增值导致农村集体所有土地的法定征收补偿费用与市场价值之间的差距不断拉大，农民只能从中获取很小的一部分利益。“小产权房”的出现，打破了政府垄断土地一级市场的格局，在某种程度上也是农民积极参与土地资源优化配置、分享工业化城市化进程中土地增值收益的结果。从开发商和地方政府，到村集体与村民，利益分配呈倒金字塔形，为了保有土地利润，村级组织与村民有极大经济动力推动“小产权房”的开发。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，它导致了村民和村集体推动“小产权房”发展的巨大利益动因。

第三，城市化快速发展对住房需求的增加，而“大产权房”供给有限。2012年10月，中国科学院可持续发展战略研究组发布《2012中国新型城市化报告》。报告对中国50个代表城市的新型城市化水平进行了排序，上海、北京、深圳新型城市化水平居前三位。城市化意味着大规模的农民进城，对住房的需求增多。另外，城市化也使得村镇规模急剧减少，也使得“小产权房”不断建设和运转，随着高速度的城市化，作为住房市场中重要补充部分的“小产权房”的规模也会不断的扩大。

第四，城区房价飙升、住房保障制度的不完善使得中低收入群体不得不购买价格有优势的“小产权房”。由于“小产权房”去了三大成本（购地成本、各种税费、由土地和房地产市场管制造成的“公关成本”甚至“腐败成本”），价格有绝对的吸引力。与此同时，经济适用房、廉租房等保障性住房建设却始终无法满足这些住房需求。这些保障性住房还存在诸多限制，尤其是户籍限制。这些因素使得大量外地的中低收入者无法享受大城市的保障性住房。

第五，一部分城市高收入群体为保值增值进行投资、选择第二居所乃至第一居所而选购“小产权房”，为“小产权房”售卖准备了较大的买方市场。这里包括高收入群体购买的别墅型“小产权房”。

第六，城乡人口的流动使得近郊农民的部分宅基地变得富裕，为“小产权房”的发展提供了条件。近年来，城乡人口频繁而又密集地流动，一方面，一部分城市近郊农民因进城务工、子女教育、收入增长、意欲改善生活境遇等移居城市，腾空了近郊农户部分宅基地，加上村镇的违规批转和变卖，为“小产权房”开发 提供了一定量的、必要的空间，同时，一部分近郊农民自建房直接转让，变成了“小产权房”。

2.2“小产权房”的发展状况

我们可以简要从“小产权房”的数量，类型，开发模式，物业形态，价格，购买对象，房屋产权情况，和相关配套设施情况这八个方面总结一下“小产权房”的发展状况。

2.2.1“小产权房”的数量

“小产权房”在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久，发展迅猛。即使在国家原建设部、国务院办公厅分别于2007年6月、12月先后发布购买“小产权房”风险提示和严禁违规开发“小产权房”、劝禁城镇居民购买“小产权房”的通知之后，仍有大量城郊村镇打着“建设社会主义新农村”的名义，在集体土地上开发建设“小产权房”。从各地“小产权房”的发展态势来看，近年来“小产权房”的数量增长非常迅速。据全国工商联房地产商会的数据显示：1995-2010年间全国“小产权房”竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，其中“十一五”时期“小产权房”竣工规模达到2.83亿平方米（每日经济新闻，2012）。另据国土资源部抽样调查显示，目前在北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、广州、深圳等地，均已建起大量的“小产权房”（东方网，2012）。

2.2.2“小产权房”的类型

全国各地的“小产权房”的类型是多样的，根据开发建设使用土地的类型，一般可将“小产权房”划分为四种类型（张曙光，2012）：第一，在农村宅基地上建设的“小产权房”；第二，在在农村其他建设用地上建设的“小产权房”；三，在荒地上建设的“小产权房”；第四，在农用地上（例如耕地）建设的“小产权房”。

2.2.3 “小产权房”的开发模式

关于“小产权房”的开发模式，主要有三种：第一，自主开发模式。自主开发的具体形式是：村民自行建设、村集体雇请施工队伍建设以及村集体企业开发建设，在改善村集体成员的住房改善需求，也对外出租和出售；第二，合作开发模式。由村集体和外部企业合作，村集体向企业出租建设用地使用权，外部企业出资开发建设。第三，开发商开发模式。即由村集体把建设用地一次性地出让给开发商，双方利润分成，但这种开发模式的缺点也显而易见，受益人是开发商和极少数村集体负责人，而大量农民失去了土地所有权，这也是目前农村集体土地冲突的来源之一。

此外，上述是新建的“小产权房”，对于原有的房屋的重新利用，也被视为 “小产权房”的一种，即村民或村集体对外直接转让或出租自己原有的房屋。

2.2.4“小产权房”的物业形态

“小产权房”的物业形态主要包括：一是占用农村集体土地所修建的、用于向非集体成员出售或者出租的普通住宅，也有少量高档住宅和别墅；二是占用农村集体土地上所修建的、出租或者自营的厂房，宾馆、商店等经营性场所；三是在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用。

2.2.5 “小产权房”的价格

“小产权房”大多数建设在城市郊区，且开发销售过程中没有缴纳国有土地出让金（因为不属于国有土地）和相关税费，其开发成本仅为商品房开发成本的三分之一左右。“小产权房”的价格较低，还因为其产权不受现行法律的保护。据中国房地产协会测算，到2007年6月原建设部发出《关于购买新建商品房的风险提示》前后，北京“小产权房”大约占到北京在售楼盘总量的两成左右，其房价多在每平方米2500元至4000元之间，这仅为四环内商品房价格的25%至30%（张敏，2007）。

2.2.6 “小产权房”的购买对象

“小产权房”的购买对象是多样化的。对于出售的“小产权房”，主要有五类群体购买“小产权房”：一是一些手里有土地、旅游等资源的政府官员；二是选择第二居所的中高收入群体；三是购入房屋用作投资者；四是外地来京初期获利的生意人或者务工人员；五是普通工薪阶层；六是希望有更好居住条件的老年人。在武汉，购买廉价“小产权房”的人群并非中低收入家庭，老板、公务员、教师甚至包括律师等中高收入群体是这个灰色市场的交易主体。

2.2.7“小产权房”的房屋产权情况

由于未办理国家土地使用证、建设许可证和预售许可证，没有缴纳商品房买卖契税，没有在国土房管部门备案，买卖双方一般只签订一份“购房协议书”，换言之，这样的“小产权房”买卖是国家所不认可的，购买此类房屋的权益也不受国家法律所保护。

2.2.8“小产权房”的相关配套设施情况

“小产权房”的相关配套设施一般不够完善。比如深圳很多“小产权房”小区，水管接在楼外，从底下一直通往楼顶。从使用成本看，物业管理费便宜、水电费便宜、采暖费便宜，交通费相对较高（一般需要自驾车出行）。从物业管理 看，多由乡政府指定的开发商成立物业管理机构或者村集体指定的物业管理机构进行管理，服务和管理水平不是很高。

2.3“小产权房”存在的问题

尽管“小产权房”的存在有着积极的意义，但是由于其开发建设一般没有得到相关部门的审批，在管理及配套设施方面存在一些问题，加上国土资源部门对其打压，“小产权房”容易带来经济纠纷。概括地讲，小产权的问题可大致分两大类：一类是“小产权房”的管理与产权纠纷问题，另一类是由于制度不完善问题。

2.3.1 “小产权房”的管理与产权纠纷问题

“小产权房”存在一系列管理与产权纠纷问题。

2.3.1.1 管理问题

“小产权房”的管理问题包括：第一，物业管理水平较差。“小产权房”的物业服务层次较低，有些小区甚至不存在物业管理。不少“小产权房”的物业公司大多只为小区清洁，而小区公共部位的绿化、安保及公共设施的管理和经营，则无人管理。此外，犹豫保安人员配备不足，以及监控设施不到位，城乡接合部的“小产权房”小区多次发生偷盗事件，小区安全问题堪忧。第二，小区配套设施较差。“小产权房”一般建立在城郊，缺乏商业、教育、医疗、交通等公共设施配套。有的“小产权房”的地段由于偏远，交通也不便利，给业主带来很高的交通成本。以北京昌平区园林圣懋小区为例，该小区以老年公寓项目立项，已建有17栋住宅楼。小区交通配套不完善，进入小区的唯一通道仅是是一条河堤路。此外，水电、子女教育、医疗等问题也令业主担忧。配套设施较差基本是大多“小产权房”的共同的问题。比如深圳市的一些郊区有些社区全都是“小产权房”，供水、排水系统的管道都露在楼外，从一楼一直通到顶楼，形成一种“景观”。第三，房屋质量问题。虽然有的“小产权房”的房屋质量不错，如北京通州区的太玉园，可是大多“小产权房”房屋质量堪忧，由于缺乏有效的监管，“小产权房”建筑质量存在安全隐患。一般而言，为追逐商业利益，开发商在建筑施工时能省则省，能减则减，在住宅楼后期保修方面也出现了很多问题。

2.3.1.2 产权纠纷问题

“小产权房”还容易引发产权纠纷。由于这类房屋没有产权证，一旦卖房认为房屋价值升值后反悔想要要回原房屋，容易给买方带来很高的经济损失。根据现有的《土地管理法》和其他法规，农村集体经济成员向农村集体经济成员之外的人员出售房屋，可以通过反悔和上诉收回其房屋，但是需要退回房屋和添附部分价款之外，还支付较高的补偿金。

“小产权”的纠纷大致有三个类别：第一，“小产权房”卖方单方面终止合约，买方经济损失严重。当卖方遇到拆迁、征收等行政行为时，这种小产权房的居住者极有可能得不到全面、充分、足够的补偿，甚至完全得不到政府的补偿。北京通州区宋庄马玉兰案就是一个非常典型的案例。2002年7月，李玉兰与马海涛签订了合约，约定以4.5万元购买马海涛位于通州区宋庄镇的房屋以及院落，同时也得到当地村委会的认可。2006年12月，卖房人马海涛向通州区法院提起民事诉讼，要求法院确认当年与李玉兰签署的买卖房屋协议无效，并返还房屋。最终法院判决非常关键，说明了政府对“小产权房”纠纷的态度。尽管后来法院判定原房主赔偿买房部分经济损失。但是这也给后来租住宋庄的画家带来深远的影响，很多画家开始与房东一年一签合约，并且不作任何装修，为未来的不确定性使得他们将成本压低到一定水平。第二，政府强制拆除小产权房，给“小产权房”的开发商和买房者带来了经济损失。2009年5月，位于通州区张家湾镇北大化村的“碧水蓝天”小区，由于未取得规划许可，张家湾镇政府将以违章建筑为由对小区进行拆迁，该小区已经有业主入住。第三，除了买房者的利益得不到保障之外，租住小产权房的承租人的利益也难以得到保障。如在土地征收和拆迁的过程中，政府一般不对承租户进行保护，很多承租户由于土地征收和拆迁遭受很大的设备和不动产投资损失。此外，房东对承租户的变更和节约通知时间通常都很短，使得这些承租户没有足够的时间去找到合适的经营场所。因此，“小产权房”的承租方的利益往往也难以得到保护。

2.3.2 “小产权房”制度不完善问题

但是“小产权房”引发的问题更为深刻，很多“小产权房”的缺陷往往不是“小产权房”本身所导致，是由于中国存在二元的土地制度，集体土地和国有土地的权利不对等。在城市化迅速发展的今天，城市中低收入者以及外来务工者面对高房价转而寻求价格合理的“小产权房”，加之城郊的村集体和农民也希望分享城市化的收益。自此，“小产权房”的产生有着合适的土壤。

1.“小产权房”的合法性问题。“小产权房”合法性问题存在着巨大的争议。从政府的角度而言，全国各级主管部门出台政策明确表示，“小产权房”不受法律保护。但是从源头看，“小产权房”合法性缺失是政府通过逐步修改政策法规使得城乡土地公有化即充公、不断加强对农村集体土地使用权和住宅产权施加层层加码式限制的结果。这种层层加码式限制本身也缺乏合法性。因为其实质是通过层层剥夺农村土地和房产所有人和使用人的权利。“小产权房” 没有土地使用证和预售许可证，房管部门也不会给购房合同备案。很多人认为它实际上并没有真正的产权。但是这是对“小产权房”的误解。“小产权房”主要是产权不全，并不是没有真正的产权。不同类型的“小产权房”，有着不同程度的产权完整性。因此，如果转让不同类型的“小产权房”，其法律效力也不同。由于“小产权房”没有产权证，一旦遇上征地拆迁，政府往往与原土地产权所有者谈判，购房者或者租房者往往通过后者才能得到某种补偿。但是这种补偿也因此而存在某种不确定性。

2.“小产权房”引发的村集体宅基地的规划问题。农村宅基地的使用缺乏统一规划，农村集体的人口数量与宅基地的使用量不能科学分配。此外，目前农村宅基地管理重审批轻监管、缺乏有效管理的现象比较普遍。尽管2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》虽将城乡纳入一体规划，但各地政府掌握的尺度却差异显着。而在《中华人民共和国城乡规划法》出台之前已建立的“小产权房”，并没有可用于指导农民宅基地规划的专门法。

3.现有的户籍政策和住房保障政策问题。目前政府向城镇低收入人群提供居 住保障政策设计问题还很多，保障水平过与不及并存，保障覆盖面严重不足，目标瞄准性也较差。目前，我国初步建立了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、城市及工矿棚户区改造五个层次为主要保障方式的住房保障体系。但大多保障性住房对外来人口进行严格的限制。

2.4 中央政府对“小产权房”的一般法规政策

我国中央政府从1999年以来对“小产权房”的正式政策和态度一直是不赞同的，基本是从农村土地利用方面反复强调“小产权房”的不合法性，政策目标是以禁止“小产权房”建设和销售为主。上文中已经述及有关城乡土地和住房制度的一般性法规政策。我们在这里将历年来相关的“小产权房”的政策进行梳理如下，见表1。

表1 “小产权房”政策的梳理

政策条文

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖的通知》

出台时间

1999年5月6日

涉及”小产权房”的内容

第2条规定，“农民的住宅不得向城市居出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

2004年10月21日 农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、村

庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）

2006年8月31日 强调指出，农用地转为建设用地，必须符合土地利

用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。„„农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。

《建设部关于购买新建商品房的风险提示》

2007年6月18日 城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前，有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼，用于安置本集体经济组织成员，但在安置过程中，擅自扩大销售对象，以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项

目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护。

国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法 律和政策的通知》（国办发[2007]71号）

2007年12月30日（1）严格规范使用农民集体所有土地进行建设。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或““小产权房””。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有

土地搞房地产开发。„„任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。（2）严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。„„其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》 《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国务院下发）

《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号）

《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障 和法律服务的若干意见》

2008年12月3日（1）对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损

害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。（2）对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应当依法确认无效。

《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地 利用的通知》

2009年8月11日 严肃查处违反土地管理法律法规新建““小产权

房””和高尔夫球场项目用地。„„对在建在售的以新农村建设、村庄改造、农民新居建设和设施农业、观光农业等名义占用农村集体土地兴建商品住宅，在地方政府统一组织协调下，必须采取强力措施，坚决叫停管住并予以严肃查处。

全国国土资源工作会议

2010年1月28日 明确了国务院对处理”小产权房”的要求：一是所

有在建及在售”小产权房”必须全部停建和停售；二是将以地方为主体组织摸底，对”小产权房”现状进行普查；三是责成领导小组研究”小产权房”问题，拿 出相关处理意见和办法。2010年5月4日，在国土部挂牌督办违法案件及2009年土地例行督察公告新闻发布会上，国土部针对”小产权房”的明确表态是：对尚未销售的和2007年1

220

2007年12月31日 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或

““小产权房””。

2008年1月

任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

2008年7月8日

严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。

月30日以后新建、续建的房屋予以拆除；对2007 年12 月30 日以前销售的已建成房屋，待全国”小产权房”处理政策出台后一并处理。

《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》（国土部出台）

《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》

2011年5月

要防范和杜绝擅自利用农村集体土地兴建公租房，严肃查处“小产权”房，维护良好的管地用地秩序。

2011年11月10日 违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后

方可登记。对于农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

从历年出台的关于“小产权房”的相关政策来看，对“小产权房”的态度是一致的，全部都是强调“小产权房”的不合法性，强调农村集体建设用地的用途必须符合土地利用规划，严格禁止“小产权房”的建设，对其处理措施相当严厉，包括强制停建、停售甚至强制拆除，并追究相关人员的法律责任。

政府对“小产权房”的粗暴处理措施一方面具有很大的局限性，另一方面也造成了资源的巨大浪费。

首先，从“小产权房”产生的背景来看，由于政府垄断土地一级市场以及城市化快速发展以及集体组织和农民试图分享土地增值收益，加之各类群体对“小产权房”的需求，“小产权房”的产生有着积极的意义。“小产权房”不仅反映了对现行土地垄断政策的不满，也反映了“小产权房”是自发形成的，对集体组织、农民以及购房者都带来了好处。因此现行的严厉的一味叫停的处理措施是不合适的，没有意识到各级主体对“小产权房”的诉求。

其次，对“小产权房”的现行处理措施带来了巨大的资源浪费。强制拆除或没收“小产权房”给购房者造成了资金损失，停建“小产权房”造成半拉子工程更是一种对资源的极大损失和浪费，拆除“小产权房”后的土地并没有得到复耕等。

再次，部分“小产权房”符合中央或者政府的特定政策，鉴于中国往往是政策大于法，“小产权房”具体而言不一定不合法。

最后，已经成规模的“小产权房”，实际上政府很难拆除，否则会出现较大的**。

此外，既然成规模的“小产权房”难以拆除，拆除小规模的“小产权房”，或者拆除新建但不拆除旧建“小产权房”也不公平。

因此，政策制定者应该思考现行土地政策的可供改进之处，对“小产权房”的处理措施也应当以引导和尽可能正式化“小产权房”为主，让村集体、农民在城市化快速发展过程中平等利用其土地权益和公平分享房地产增值收益，也为购房者提供合适的购房机会。3.一些典型城市的“小产权房”情况调查结果

“小产权房”在全国已经非常普遍，尤其在城市化快速发展的地区最为突出，比较典型的地区有北京、深圳、成都、重庆、海南的一些旅游城市如三亚等。课题组深入调查了深圳、北京和成都三地的“小产权房”情况，本章我们将调查结果做出分析，并结合其他地区的“小产权房”的发展情况进行总结。在分析深圳、北京和成都的案例时，我们分别从“小产权房”的成因，供给主体，需求主体，规模与价格，开发模式，相关政策，以及“小产权房”的问题与贡献这八个方面逐一进行剖析。

3.1 深圳、成都和北京“小产权房”调查分析

3.1.1 “小产权房”的成因

全国范围内的“小产权房”的产生有着大致相似的原因。“小产权房”是当前我国城市化快速进程中城乡土地被人为分割成了两个体系的不合理制度的结果，从集体经济组织、开发商、购房需求者等利益相关者来看，“小产权房”的发展符合各方的利益诉求。甚至由于快速城市化过程中市区政府需要大量征地，其与农村集体经济组织和个人之间往往需要有一定的利益交换，小产权房是其中的一种利益输送。因此，小产权房的发展迅猛是必然的，它也与地方政府的事实支持和默认分不开。在我们调研的这几个城市中，“小产权房”还有一些特定的产生背景。

（1）深圳

深圳的“小产权房”，最早可追溯到1987年。深圳在全国率先试行了土地使用制度改革，改变原来土地的无偿使用为有偿使用。政府从原村民手里用几千元征来的一亩地，通过“招拍挂”转手一卖便是几十万，甚至上百万，原村民日渐认识到政府征地“招拍挂”的实质（低价征地高价出售），感受到这种政府行为对其不公道，日渐真切地认识到土地的价值，占地建房现象开始出现。此后，1992年和2004年两次城市化土地统征（转），深圳名义上实现了全市域土地的全部国有化，伴随着一波又一波的占地建房热潮，原本应收归国有的农村集体土地，实际上大部分仍被原农村集体及原村民占用着。

面对快速城市化，根据现行宪法第十条，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”深圳的土地已经国有化。但国家并不能100%安排城市化之后原村民的生计，因此给了集体与个人利用土地谋福利、谋生存的机会。“小产权房”正是在这一契机之下快速无序增长。

（2）成都

在城乡统筹政策实施之前，成都市已经出现了一些“小产权房”，但是大规模的“小产权房”的出现是在统筹城乡政策实施之后。2005年，成都市政府认为农村土地的非耕地面积过大，若拆并、搬迁集中建住宅可以腾出近三分之二的农村集体土地的非耕地，于是实行了“金土地”工程，实行了农村土地的综合整治。与金土地相配套的是农民集中居住，即新居工程，这是成都市推进城乡统筹的一个组成部分。从2004年起，政府在对150万亩宅基地全部进行整理后，集中修建农民新宅。这样的新居工程在成都已有175个。新居工程的兴建，为“小产权房”的大规模产生提供了房源。新居工程需要大量资金，要在农村集体所有的土地上进行商品房开发，按正规程序必须先经国家征地，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费后建房出售。但面对以地生财的诱惑，乡镇、村往往会绕过土地出让的复杂程序，“小产权房”于是遍地开花。

（3）北京

北京市小产权房从20世纪90年代中期就开始陆续出现，当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院。从2003年开始，小产权房的性质发生了变化，很多人开始购买“小产权房”，作为第一居所使用。2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、镇政府的大规模开发行为。

3.1.2 “小产权房”的供给主体

（1）深圳

深圳“小产权房”的供给方包括村集体、村民、开发商以及私营老板。2003年，深圳实行农村城市化以后，全部土地收归国有。但是为了发展村集体经济，深圳给原来的村委（后改为社区居委会）、村小组预留下了一部分土地。这几年一些社区或者村股份公司出于居民利益和发展经济的需要，将这些存留土地进行开发建设成一些大型住宅小区。

除了村集体自行开发之外，如果村集体实力不足，也会与私营老板或开发商等其他投资方进行合作开发建设“小产权房”。私营老板和开发商也是深圳“小产权房”的供给主体的一部分。

此外，村民也是小产权房的重要供给主体，村民会单独在自己宅基地上自主开发，或者在合法宅基地上连片由居民联合自行开发。

（2）成都

有五类主体参与了成都市的小产权供给过程，这五类主体分别是乡镇政府、村集体、开发商、农户和为进行土地整治引进的社会投资方。

乡镇政府主要在提供集体建设用地环节上发挥作用。乡镇政府有限的财力和政府机关的定位往往决定了它们不能直接由自己来开发“小产权房”。乡镇政府 不仅拥有的乡集体建设用地指标，还通过公共设施用地的借口从村集体获取土地（尽管乡镇政府没有征地的权限，村集体为了抵制县级以上地方政府通过征地等方式的侵权、获得小产权开发的利益，也常表现出对乡政府妥协的态度）。乡镇政府再把通过这两种方式积累起来的土地转让给开发商用于“小产权房”的开发。乡镇政府直接获取土地转让收入，或者与开发商通过私下签订合约的方式分享开发商开发小产权获得收入。

村集体是目前小产权的主要供给者。开发商在小产权供给中的作用主要是利用自己的资金和房地产开发经验协助乡镇政府或者村集体开发“小产权房”并销售。农户提供“小产权房”的也有两种，一种是通过转让宅基地或者宅基地上的建筑物给本集体以外的居民。同时，部分农户也在承包地或者自留地上建设住房、娱乐设施等，或者通过把自己的承包地或者自留地转让给其它人用于非农用途，如供企业、农家乐等用地规模较大的需求者使用。最后，由于村集体的资金有限，没有独立承担土地综合整治项目的能力，因此，成都许多村庄通过以确权后的以土地入股这种方式成立了资产管理公司，再由这些资产管理公司出面引进社会投资者。

（3）北京

北京“小产权房”的供给方包括村集体、村民、开发商或其他投资者。一些乡镇政府也从村集体那边以征地方式征收获得土地，集中开放和销售“小产权房”。大多数北京的“小产权房”是由村集体将村辖区内的土地集约起来，通过村委会自己注册的开发公司或者外请开发公司进行建设，一部分供村民自住，一部分出售。村集体将集约的土地直接出租，村集体与承租人签订长期土地租用合同。租用的土地一般用来建设住宅或厂房，自住或者出租。典型的案例是在北京通州区宋庄镇小堡村。

3.1.3 “小产权房”的需求主体

（1）深圳

深圳“小产权房”的需求方主要是深圳的外来人口以及低收入群体，因此被誉为深圳真正的保障房，解决了低收入群体的安家问题，为社会安定和谐做出了莫大的贡献。据深圳住房研究会会长陈蔼贫表示，在深圳外来人口中，超过50%都是居住在城中村，人数约超600万。“小产权房”对深圳的发展起到了历史性的作用。

（2）成都

成都市“小产权房”的购房者，从区域来源看，首先来自成都市成都区的老年消费群体，他们购房主要用于养老，其次是四川省内的其他二级城市，如达州、资阳等，当地购房者所占比较较小；从收入群体来看，小产权主要是无法承受高房价的中低收入群体，特别是老年群体，还有一部分收入相对较高的有一些储蓄的群体购买小产权来投资。

按照购买小产权的用途不同，“小产权房”的需求主体分为三类：居住用途、经营用途和投资用途。居住用途的群体主要可以分为被安置的村集体农户、外来流动人口、城市老人与高收入阶层。经营用途的需求者主要是一些非农业公司、农家乐经营者和学校机构。目前，尽管存在一些“小产权房”的投资性需求，总体来说，这种需求还是相对较小。

（3）北京

据2007年7月《工人日报》的调查，北京市“小产权房”购买群体主要有五类：一是少数手里有土地、旅游等资源的政府官员；二是选择第二居所的高收入群体；三是投资房产的人；四是外地来京务工人员；五是普通工薪阶层。其中，选择第二居所的高收入群体、投资房产的人、外来务工人员占绝大多数，普通工薪阶层相对很少。

3.1.4“小产权房”的规模与价格

（1）深圳

2011年深圳全市土地总面积1991平方公里，其中原农村集体用地为390平方公里，占比42%。土地权属上，390平方公里原农村集体用地中，合法用地仅占25%。约300平方公里的非法用地掌握在30万人原住民手里。另一方面，经过30年高强度开发，深圳可用的土地已几近枯竭。未来十年深圳可供新增建筑用地59平方公里。小产权的房屋由于没有完善的销售手续，因此数量很难统计，但一些机构、专家的抽样调查却显示，“小产权房”屋的数量惊人：有人估计北京大概占了20%左右而且已售和在建的“小产权房”很快就会超过1000 万平方米，在西安估计已经占到25%到30%，深圳这样的城市占的比重就更高，有的可能高达40%、近50%。而根据济南市有关部门的统计，该市全市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。

截至2011年12月，深圳“小产权房”违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。但也有的估计超过一半，认为目前深圳住宅总面积约为2.6亿平方米，其中“小产权房”高达1.6亿平方米面积，比例已经超过60%。

从地理分布上看，深圳市“小产权房”分布范围广，但关内比例较小，绝大部分分布在关外。数量分布呈现离市区越远比例越高的现象。其中宝安沙井镇为深圳“小产权房”数量之最，在售或在建的统建楼盘在50个以上，住房多达到5万套以上。关外布吉深惠路附近、南岭村片区、吉厦村片区，龙华中心区、富士康片区等，目前存在大量的在售和在建“小产权房”，部分项目规模甚至高达几千套。这些片区所有的“小产权房”加起来，总量可能超过4万套，体量非常庞大。

“小产权房”现象之所以在深圳较为严重，最重要原因是利润大、市场需求量巨大。由于“小产权房”土地是村里或者原住居民的，不需要通过招拍挂取得，建房过程中也不需要缴纳税收、建设费等各种费用，建筑成本基本上来自土建费用，成本较低。深圳有上千万的流动人口，为这一市场提供了无限的发展空间。据深圳一位房地产业内人士粗略估算，每年至少有20多亿元资金流入“小产权房”开发领域。

调研得知，“小产权房”建设和装修的成本每平方米就1000元左右，但卖出 去的价格基本上是每平方米3500元左右。在离深圳市区比较近的南湾、布吉等街道，“小产权房”的价格每平方米达到6000元左右，即使是离深圳较远的沙井、龙岗街道，“小产权房”每平方米的价格也能达到3500元到4000元。

（2）成都

成都市的金牛区和武侯区是成都市城区“小产权房”的集中地，金牛区“小产权房”面积大约占到了成都在售“小产权房”开发土地面积的15%，而武侯区大约占到了13%7。城区的“小产权房”基本都是高层建筑，如金牛区的府河星城基本上都为17层住宅。同时，与周边的商品房相比，城区的“小产权房”价格便宜很多，如府河星城的平均住宅价格为3000元/平方米，而距离府河星城不到百米的成都华侨城的“大产权房”平均价格为8000元/平方米。

成都市郊县的“小产权房”主要分布在距离成都市区50公里以内的乡镇。郫县是成都市郊县“小产权房”发展最快、也是成都市郊县“小产权房”发展比较典型的地区。郫县位于成都市西北郊，快铁直达成都市区只需15分钟，交通方便。郫县境内有摩托罗拉、英特尔、中芯国际、友尼森(UINSEM)、百事可乐、瑞士布鲁克西部基地等世界500强企业及银河磁体、正大集团等一批国内外知名企业，工业发达，外来人口众多。因此，优越的交通区位和密集的人口使郫县的住房需求尤其旺盛。粗略估计，郫县小产权土地开发量占到成都在售小产权开发土地面积的51%8。郫县的“小产权房”主要集中分布团结镇、三道堰及古城镇等地。城郊的“小产权房”楼层不高，主要为6层住宅，另外还有一些双拼联排别墅。郫县的“小产权房”价格在2000-3000元/平方米之间，与周边的商品房价格的差距没有城区的“小产权房”大。

（3）北京

据非官方机构不完全统计，北京目前“小产权房”数量约占整个房地产市场的20%，涉及近30万户家庭。在2006年至2010年期间，北京“小产权房”竣工面积接近400万平米，相当于同期城镇住宅竣工面积的4.3%，价格仅为北京环内商品房价格的25%~30%。另据北京市我爱我家房地产经纪公司估计，北京已售和在建的“小产权房”总面积将超过1000万平方米。

从区域分布看，北京“小产权房”主要集中在昌平、房山、通州、密云、顺义、怀柔等近郊区。如通州张家湾、房山良乡昌平小汤大兴西红门等地。位于北京通州区张湾镇的太玉园，是甚至全国最大小产权项目，总建筑规模超过200万平方米，由欧式洋房、中板楼以及别墅组合而成。

3.1.5 “小产权房”的开发模式

（1）深圳

78《成都小产权现状及本土特色》，新浪地产，2010年10月22日。《郫县“小产权房”：异地购买用地指标》，《21世纪经济报道》，2009年7月24日。深圳的“小产权房”的开发模式大体上分四类：第一种是村集体土地的开发。2003年，深圳实行农村城市化以后，全部土地收归国有。但是为了发展村集体经济，深圳给原来的村委（后改为社区居委会）、村小组预留下了一部分土地。这几年一些社区或者村股份公司出于居民利益和发展经济的需要，将这些存留土地进行开发建设成一些大型住宅小区。这些小区的建设资金来源一部分是原住居民的集资款、一部分来自银行贷款、一部分来自私营开发商。如果社区集体经济比较雄厚的话，社区也拿出一部分钱。建成后，大部分分给本地居民，一部分拿出来出售。这种情况在原关外比较普遍，几乎每个街道都不同程度存在。其中尤以沙井、横岗、南湾较为严重。第二种模式是原住居民与私营老板或开发商等其他投资方进行合作开发建设，土地由原住居民提供，建设资金和卖房均由私人开发老板负责，然后利润进行分成。这种情况最为严重，深圳大部分“小产权房”是这种开发经营模式。典型的是坂田、布吉等街道。第三种模式是由私人开发商向村里或者原住居民手中购买土地，然后进行开发建设。此外，原住民农宅基地土地连片，于是缔结合约成为非传统意义上的小集体，也构成一种开发模式。

图2 深圳“小产权房”开发模式

在集体土地自行开缔结小集与其他投资方合出售土地由购发 体联合开作开发 地方开发

发

土地所社区或者村股份公司私人单独原住居民提供土私人开发商向有者-出于居民利益和发展在自己宅地，建设资金和村里或者原住出资人 经济的需要，将存留基地上自卖房均由私营老居民手中购买土地进行开发建设成主开发；合板或开发商等其土地，然后进一些大型住宅小区。法宅基地他投资方负责。行开发建设。

连片居民双方进行合作开联合自行发建设，然后利开发 润按比例分成。

分布地 原关外比较普遍，尤 典型的是坂田、大多数“小产以沙井、横岗、南湾布吉等街道 权房” 较普遍。

调查中发现，深圳“小产权房”大批建设，已经脱离政府建立的商品房交易系统，形成了自己一套独立的体系。“小产权房”自己建立售楼处、自己定价，同时也吸引大量中介公司代理销售。“小产权房”不仅在政府管理之外，建立了可以自由转让的市场规则，同时为了保证买房人的利益，在“小产权房”的交易过程中，也开始引入律师作为见证。做律师见证书一般以套定价，500-1000元/套。小产权购买方一般会在达成交易时得到两证一书：建设工程规划许可证（乡镇政府相关部门发放）、建设用地规划许可证（乡镇政府相关部门发放）、律师见证书。“小产权房”交易活跃，虽没有房产证但有两证一书足以对买房者进行保障。

为了解除买房人的担心，目前深圳市大批“小产权房”开始建立政府之外的交易规则，保障买房人能将“小产权房”顺利出手，如果“小产权房”主要卖出，那么买卖双方一同到“律师楼”注销原房主，重新登记新房主就可以了。为了给买房人更多信心，一些“小产权房”的开发商开始绕开政府部门，自己发放房产证，在民乐翠园开发商给当地居民发放的房产证上记者看到，不仅有开发商编的房产证号，同时也标上了使用年限为50年，以此代替深圳国土资源和房产管理局的管理。

目前，深圳“小产权房”的建设、销售、交易、转让已经形成了一套自发秩序。毫无疑问，由于政府宣布为非法的小产权，政府无法从其建设和销售中获得税收。

（2）成都

按照《关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见（试行）的通知》指出，农民集中居住区可采取统规统建、统规自建方式建设，以统规自建为主，农民集中居住区人均综合用地面积控制在50-70平方米之间，统规自建宅基地面积按每户人均不大于30平方米划定（5人以上按5人计算）；统规统建按每户人均建设面积低于35平方米的标准建设住房。按照此试行办法，成都市目前存在两种方式：一种方式就是农户房屋被拆除以后，由村集体在规划用集中修建房屋，再通过一些方式分配给农户，即统规统建；另一种方式是，统规自建，即农民房屋在被拆建以后，由政府按住房面积进行补贴，同时按照人口，再划给相应的土地，由农户自己按照统一的规划设计建设房屋。

村集体提供“小产权房”的方式有两种，一种是统规统建的房屋在安置完成本集体村民以后的剩余房屋；一种是统规自建基础上多余出来的土地，一般通过直接出让土地给本集体以外的居民或者通过开发商建设房屋出售。同时，村委会也通过把建设用地流转给不符合使用农村集体土地标准的企业或者非法流转农业用途的土地用于非农生产来提供土地。同时，村集体给予农户的安置房，产权是不完整的，没有国土使用证和房产证，农户没有转让的法律依据，这些房屋本身也就是“小产权房”。

农户提供的“小产权房”有两种，一种是通过转让宅基地或者宅基地上的建筑物给本集体以外的居民。同时，部分农户也在承包地或者自留地上建设住房、娱乐设施等，或者通过把自己的承包地或者自留地转让给其它人用于非农用途，如供企业、农家乐等用地规模较大的需求者使用。

此外，由于村集体的资金有限，没有独立承担土地综合整治项目的能力，成都许多村庄通过以确权后的以土地入股这种方式成立了资产管理公司，再由这些资产管理公司出面引进社会投资者。后期，主要由社会投资者负责土地的整治工作，包括原来农房的拆迁、耕地的复垦、安置房的修建。这些社会投资者或者通过分享村集体通过综合整治后建设用地指标或者建设用地使用权的出让的收入。也有的社会投资在协助村集体完成综合整治项目后直接取得建设用地的使用权。除了企业一些必要的工业、商业、旅游业、服务业的用地外，用于开发“小产权房”。

（3）北京

“小产权房”是村集体将村辖区内的土地集约起来，通过村委会自己注册的开发公司或者外请开发公司进行建设，一部分供村民自住，一部分出售。在我们实际调研中，发现在操作中有很多变通的地方，按照集约后的土地的用途来划分，大致有如下几类：

第一、村集体通过“旧村改造”等项目集约村民的土地，在此基础上建设厂房，出租给投资者，投资者与村集体签订长期合约。部分村民也在工厂工作，作为收入来源之一。

第二、村集体集约的土地后，建设现代化的住宅楼，村集体出售住宅的收入作为村民的福利以及村集体再投资的来源。住宅楼的方式多种多样，从高层公寓到别墅不等，多样化的住宅提供给住房需求者。这也是我们通常所说的”小产权房”的最常见的模式，住房需求者拿到的是乡镇人民政府或村（居）委会颁发的产权证。

第三、村集体将集约的土地直接出租，村集体与承租人签订长期土地租用合同。租用的土地一般用来建设住宅或厂房，自住或者出租。典型的案例是在北京通州区宋庄镇小堡村。

3.1.6“小产权房”的相关法规政策

尽管中央层面针对“小产权房”的正式法规政策是一致的，但各地“小产权房”的相关法规政策变化较大。

（1）深圳

根据城市土地属于国有的土地制度，深圳市的土地经过1992和2004两次统征，一部分已经实施征地补偿，但政府尚未全部纳入储备和管理；一部分政府已征土地并没有完善征地补偿手续；还有一部分政府应返还或用于安置农民的土地尚未安排；此外仍有一定数量的土地没有按照国有建设用地规范化管理，停留在用地待批状态。这直接导致了深圳的抢地盖房的大潮：原村民除了在自家的宅基地上建房子，同时也在尚未纳入管理或未完成征地补偿的土地上建起了房子、厂房，而且每当有“风吹草动”，抢建风潮便随之而起，愈演愈烈。每一次政府宣布清理“小产权房”，就会导致更强烈的抢地盖房和扩建已经建设的“小产权房”。

2012年最新《深圳市土地管理制度改革总体方案》，是土地产权制度的改革和土地二次开发利用的机制创新。最大的作用是通过这个土地更新利用模式，将深圳现在复杂的土地、房屋产权进一步清晰化。不过这个方案仍然没有提出根本性的土地改革纲领，其进步性主要表现在没有提出对“历史遗留违法建筑”激烈的惩处方案，而是依历史依现状有条件确权。

表3.1999年以来处理“小产权房”历次官方文件

文件名称 深圳市人民代表 颁布相关机时间 构 1999.人民代

政策相关内容及执行情况

坚决依法清理、拆除违法建筑，惩罚违大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定 3.5 表大会

常务委员会

深圳经济特区处2002.理历史遗留违法3.1 私房若干规定及其实施细则和深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定；简称“两规”

深圳市公共基础2007.设施建设项目房3.15 屋拆迁管理办法

整顿和规范市场经济秩序举报奖励实施细则

2008.2.20

法行为，保证城市规划和城市建设的有序进行。一户村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积和建筑面积不能超过市政府规定的标准。村民兴建住宅，应当符合土地利用总体规划和城市建设需要，依法报规划国土部门审核、批准。禁止非本村村民买卖宅基地和以合作建房的形式在宅基地兴建住宅。执行有一定的力度，但是没有根治抢建风潮，对不断出现的违规建筑，仅对典型案里进行了查处，但该规定成为后期查违的总则和临界点。

深圳市规定了历史遗留违法私房的界定，指《深人民政圳市人民代表大会常务委员会关于坚决府 查处违法建筑的决定》公布实施以前，即1999年3月5日以前违反法律、法规所建的私房 ；并对历史遗留违法私房处于罚款、补交地价等处理后予以产权确认，但确认后的产权不能交易。对于不属于“历史遗留违法私房”的违法建筑则按其他有关法律、法规的规定予以查处。非原村民在原农村用地红线内所建违法私房，由规划国土资源部门按建筑面积每㎡处以罚款，确认产权。建房者申请办理确认产权手续时，应补签土地使用权出让合同，出让地价按现行地价减免百分之七十五。成立市、区领导小组，具体负责全市历史遗留违法私房和生产经营性违法建筑处理的日常协调工作。在后期的查违、拆迁执行中均须按“两规办”规定流程来处理，但执行的力度和制度执行的硬度把握比较宽松和灵活，以加紧处理尽量放宽为原则。

深圳市拆迁纳入原农村历史遗留问题处理范围人民政的违法私房和生产经营性房屋，符合“两府 规办”及市政府有关规定处理条件的，或者已经过处理、并确认产权的，按规定给予补偿： 延续了“两规办”法律效应，在拆迁中落实“两规办”，尽量处理前期的违法违规民宅，按不同违规级别给予不同的罚款和补交地价款处理。

深圳市经市政府同意，为奖励社会公众举报土国房局 地、矿产和房地产市场违法行为，保障

土地、矿产和房地产市场健康有序发展.30 《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》 2009.5.21 《深圳市土地管理制度改革总体方案》 2012.5.26

举报下列违法行为并经查证属实的，依照《办法》及本实施细则规定予以奖励：

（一）非法房地产交易行为。

深圳市经普查记录的违法建筑，符合确认产权人大 条件的，适当照顾原村民和原农村集体

经济组织利益，在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证。

对符合条件的给予处罚再核发房产证，合法化，但对于不符合条件的，坚决禁止。

国土资“小产权房”有望按照“依现状、依改源部、广造”等路径确定产权。集体产权房，在东省政符合政策规定的基础上，在“房地合一”府 体系内，探索房地权利分离条件下的管

理制度，探索土地权益书、作价入股等补偿模式等。

（2）成都

2007年6月，国务院批准重庆、成都两地设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，此后成都开始启动农村产权制度改革试点，先后出台了《关于加强耕地保护改革农村土地和房屋产权制度工作的指导意见》（2008）、《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（2008），《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见（试行）》（2008）、《成都市集体土地上房屋交易登记管理暂行办法》（2008）、《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（2010）、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（2010）等一系列政策措施，实施“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中。在推进土地整理的过程中，成都市始终坚持了“五个结合”：与改善农村生产条件相结合，与推进农业产业化相结合，与促进农民集中居住相结合，与农民增收相结合，与发展壮大集体经济相结合。

《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（2008），指出农村集体所有土地依法属于农民集体所有；集体建设用地使用权可以采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式流转；集体建设用地可以用于工业、商业、旅游业、服务业、建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋；集体建设用地使用权初次流转年限不得超过同用途国有土地使用权出让最高年限，再次流转年限不得超过初次流转合同约定年限的剩余年限；农民退出宅基地（含住房）,其建设用地指标由国土部门收购储备，其收购价按不低于当地征地住房货币补偿标准确定，或按不低于当地征地住房现房安置标准进行住房置换，原宅基地进行复垦。

2008年5月，四川省国土资源厅下发了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》指出“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地的总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城

镇建设的地块等面积共同组建成新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地格局更加合理的目标。通过“增减挂钩”，更大面积的建设用地被开发出来，村集体不仅可以通过卖指标获取收益，也可以通过直接流转集体建设用地获利。

成都市房产管理局下发的《关于开展集体土地上房屋所有权确权登记试点工作的指导意见》指出通过集体建设用地使用权流转方式取得土地并建设的房屋，其房屋应与国土部门确定的用地性质一致。

（3）北京

北京市政府对“小产权房””的态度总体上明确，与中央对集体土地的政策步调一致。但是北京市政府在城市化征地过程中，为了换取农民的支持，为安置农民提供了一些灵活的政策，包括一些试点政策。再加上现有政策法规也存在漏洞或者解释上的灵活性，为“小产权房”的开发提供了制度和政策条件。部分涉及农村集体土地的政策简述如下：

（1）北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法（1991年3月15日北京市第九届人民代表大会常务委员会第26次会议通过），该办法是北京市对土地利用经营行政管理的基本法。其中第四十二条明确规定了“禁止利用集体所有的土地进行土地和商品房屋的开发经营活动 ”。

（2）《关于加强农村宅基地审批管理有关问题的通知》（2006年9月18日）。第二条和第三条涉及集体土地宅基地的使用条件。第二条规定：“宅基地的申请主体必须是本集体经济组织内的农村村民，本集体经济组织以外的农村村民或居民不得申请使用宅基地建设住宅，否则应依法办理征地手续。”第三条规定：“农村村民申请使用宅基地建设住宅的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和村镇建设规划，不得超计划审批，严禁农村村民违反规划乱占滥用土地建设住宅。”

（3）关于进一步规范本市农村土地承包经营权流转工作的若干意见（2010年）。2010年4月29日，中共北京市委农村工作委员会、北京市农村工作委员会颁发了《关于进一步规范本市农村土地承包经营权流转工作的若干意见》，文件特别强调了要加强农村土地流转的规范管理。特别在一部分的第二条和第六条中提出了农村集体土地是不能私自流转的，并且土地用途不得改变。

其中第二条规定：“农村土地流转不得改变土地的性质和用途。农村土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。要妥善处理好近期利益与长远利益的关系，严格遵守农地农用原则，严禁从事非农建设，严禁破坏耕作层，有效防止破坏耕地等侵害农民长远利益的行为发生。”第六条则规定：“健全完善农村土地流转程序。农村土地流转，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。土地流转受让方以转包、出租方式取得的土地进行再流转的，应当经原承包方书面同意，并办理流转备案手续。企业或个人等经营者与村集体签订非家庭承包或流转合同的，未经集体经济组织同意，不得私自进行流转；如需进行流转，土地经营者应当向集体经济组织提出书面申请。集体经济组织流转确权确利和确权确股土地的，须经集体经济组织成员大会或成员代表大会民主讨论决定并进行公示。流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，经民主决策后报乡（镇）人民政府批准。”

5.“小产权房”的处理情况

（1）深圳

2009 年6 月2 日，深圳市人大常委会《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》出台，对如何处置“小产权房”做了规定。其中第五、六条规定，“经普查记录的违法建筑，市政府应当区别其违法程度，根据本决定以及土地利用总体规划、城市规划和土地利用计划的要求，分别采用确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理”，“经普查记录的违法建筑，符合确认产权条件的，适当照顾原村民和原农村集体经济组织利益，在区分违法建筑和当事人不同情况的基础上予以处罚和补收地价款后，按规定办理初始登记，依法核发房地产证”。

深圳市经过1992 年、2004 年两次农村城市化改造，原农业户口人员已全部转为城市居民，农村集体土地已转为国有，土地所有权实现了从国家所有和农村集体所有的二元结构到国家所有的一元结构的转变。深圳市查违办负责人表示，深圳处理的历史遗留违法建筑不是国土资源部文件所说的“小产权房”，但同时也明确，深圳民间所说的“小产权房”就能够得到处理确认，严厉打击非法房地产开发和销售是深圳一贯坚持的立场。

（2）成都

成都市政府尽管到目前为止没有在公开场合鼓励过小产权房的建设和交易行为，也没有保证过其产权。但对在农村集体土地上大规模实施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不过问，实际意味着对小产权房的一种“默许”或间接承认。其中，最典型的做法属于郫县。与国内其他地方的小产权房由乡镇、村集体组织颁发“产权证”不同，郫县团结镇的小产权房，房产证是由县建设部门颁发的，从而默认了小产权房的合法性。

（3）北京

北京市对“小产权房”的处理措施比较严格，主要有强制拆除和没收等措施。据新浪乐居报道，根据2007年以来北京市公开查处“小产权房”项目不完全统计可知，北京市查处的116处“小产权房”共分布在13个城区。昌平、房山和怀柔的“小产权房”项目是近年来清查重点区域，占查处总量的72%。根据此次不完全统计，“小产权房”的查处方式以拆除、没收、罚款为主。从现有项目状态看，拆除的项目有21个，占项目总数18%；以没收、罚款为主的项目9个，占项目总数8%；责令停工停售为主的项目7个，占项目总数6%。在建在售待清理项目79个，占项目总数68%，项目查处效果不力，在建在售情况仍普遍。

2012年，北京市国土资源局自6月中旬起北京开展“小产权房”的清理整治工作。初步清理出自2008年以来在建在售的79个违法占地项目。此次为北京首次大规模公布“小产权房”项目。在国土局公布的79个小产权项目名单中，昌平区、房山区和怀柔区的小产权占的比重最高。

至于具体如何对“小产权房”进行分类处理，一般认为房屋是否建于2007年12月30日是一个时间分水岭。2010年5月4日，国土部督察“小产权房”公

告称：对尚未销售的，2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除。对2007年12月30日以前销售的已建成房屋，待全国“小产权房”处理政策出台后将一并处理。如作为2012年9月北京市公布的79处待清理“小产权房”之一，北京市最大“小产权房”通州区张家湾镇张湾村太玉园可谓被查处的典型项目。它于2001年陆续开建，入住率高，社区成熟。共有200余栋、8000余套房，3万多居民。目前新房已售完，因建设时间早于2007年12月30日，且规模较大，尽管被查处，也未见拆除，现二手房仍在售。同为“小产权房”，于2011年建设、销售的通州宋庄镇尹各庄村中住宅楼遭受查处的方式则完全不同。该项目因非法占用34.39亩土地并破坏农用地，现建筑物已全部被拆除，土地复耕。相关人员被追究刑事责任。

2012年10月，北京市政府召开专题会，要求在建在售的“小产权房”项目坚决停建停售，对不同“小产权房”实行分类研究，不同情况将采取不同的处理方式。“小产权房”中最难处理的是已经售出的“小产权房”，目前对于这些“小产权房”如何处理，国土部门尚未有相关的政策。此次北京的清理整治中，也未提及已售“小产权房”的处理方式。

6.“小产权房”的问题与贡献

从实际调研情况来看，三个地方的“小产权房”存在的问题类似，大致可以分为小产权房本身的问题以及带来的法律风险以及带来的经济纠纷等问题。

第一，公共设施和公共服务缺位。在深圳，如“小产权房”较为集中的宝安、龙岗、龙华新区等地，“小产权房”建筑过密、通风采光不佳而成为“握手楼”，建筑质量不佳甚至消防、电梯等都达不到相关安全要求。在北京，“小产权房”一般建立在城郊，缺乏商业、教育、医疗、交通等公共设施配套。有的小产权的地段由于偏远，交通也不便利，给业主带来很高的交通成本。以昌平区园林圣懋小区为例，该小区以老年公寓项目立项，已建有17栋住宅楼。小区交通配套不完善，进入小区的唯一通道仅是是一条河堤路。此外，水电、子女教育、医疗等问题也令业主担忧。配套设施较差基本是大多“小产权房”的共同的问题。

第二．物业管理水平较差。“小产权房”的物业服务层次较低，有些小区甚至不存在物业管理。不少“小产权房”的物业公司大多只为小区清洁，而小区公共部位的绿化、安保及公共设施的管理和经营，则无人管理。此外，犹豫保安人员配备不足，以及监控设施不到位，城乡接合部的“小产权房”小区多次发生偷盗事件，小区安全问题堪忧。

第三，房屋质量问题。虽然有的“小产权房”的房屋质量不错，可是大多“小产权房”房屋质量堪忧，由于缺乏有效的监管，“小产权房”建筑质量存在安全隐患。一般而言，为追逐商业利益，开发商在建筑施工时能省则省，能减则减，在住宅楼后期保修方面也出现了很多问题。

第四，低土地利用率和财政收入损失。“小产权房”从开发到建设到销售,规避了大量税收,包括土地增值税、契税、营业税、城市维护建设税、教育费附加税、印花税等各种税收"造成了国家税费流失。更重要的是，也阻止了经由农

民集体和农户个人自发开发的合法房地产市场带动的更大规模产业发展所带来的税收收入。

第五，“小产权房”存在法律风险。一是地下交易合同不受保护，买卖合同法院不认可，一旦某一方反悔并诉至法院，法院将判决退款退房。二是无法办理抵押。三是虽然如此大规模的小产房政府不能简单一拆了之，但原则上“小产权房”顶着非法的帽子，无法对抗国家的征地和拆迁。四是无法办理继承。

第六，处理不当诱发政府与民争利和官民对立。

3.2 全国其他城市的“小产权房”概况及处理措施

3.2.1 其他城市“小产权房”概括及处理措施

目前“小产权房”在一线城市比较突出，如北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地，以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久。但随着城市化的快速推进，在一线城市之外也催生了大量的小产权房。

如在天津，不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布。在西安，小产权房主要集中在城郊和城乡结合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地，以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售。在武汉，“小产权房”多集中于城中村及城市边缘地带，房屋多是农民在富余的宅基地盖的房屋，或者城市周边乡村大面积进行新农村建设，在资金不足的情况下引进外援开发，一部分留给当地村民居住，另一部分则向外发售。海南是一线城市之外“小产权房”比较集中的地区。2009年，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》正式出台，使得当地房地产业快速发展，房价不断攀升，也给“小产权房”的产生带来了条件。2010年底，海南省住建厅获统计显示，海口违规建设的“小产权房”有11.5万平方米9。

尽管近年来行政部门出台的政策均对“小产权房”持反对态度，但国家层面并没有统一的“小产权房”处理措施，各地的处理方案有所不同，最严厉的有强制拆除，如北京和三亚等地，还有罚款、没收等方式。

2012年国土资源局表示要出台方案清理“小产权房”，并选择城市进行试点，具体的处理小产权的方案尚在制定中。在政策操作层面，我们选择了一些典型的代表城市考察“小产权房”的处理情况。

表4 典型城市处理“小产权房”的措施 地区 处理措施 北京 拆除、没收、罚款、停工停售

《海口三亚两地“小产权房”逾310万平米》，中国新闻网 2010年12月10日。

深圳 成都 上海 海南 确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式，分期分批处理

综改政策和土地置换机制后，催生大量“小产权房”，房屋买卖合同的有效和无效的区分，尊重现状和事实，鲜见强拆

强拆、没收、罚款

3.2.2 对“小产权房”处理措施的分析

“小产权房”是随着住房商品化后政府和开发商在房价高涨的情况下获得巨大利益，而村集体和农民也参与房地产增值的过程中发展起来的。“小产权房”给村集体、农民、基层政府以及买房者带来的利益是切切实实的，但确屡次受到各级政府的打压，归根到底是“小产权房”触动了相关部门的利益，由于“小产权房”盖在农村集体土地上，不能上市交易，省去缴纳巨额的国有土地出让金，造成国家土地出让金或者替代性税费以及其他税费的大量流失。

“小产权房”也是地方基层政府和上一级政府部门之间的利益博弈的结果，如果没有地方基层政府参与默许及其背后与村集体的利益交换（比如为了按照非市场补偿条件征地，对村集体和农民个人用地做出一些政策性承诺），“小产权房”的开发、建设、交易、以及转手等环节不会如此顺利，而且“小产权房”也不会愈禁愈多。

4．研究发现与结论

4.1“小产权房”存在的合理性

“小产权房”的产生及发展壮大说明其是顺应各方需求产生的，有合理性。一方面，“小产权房”的价格较低，为城市中低收入阶层提供了合适的住房来源，而且缓解了城市房地产价格居高不下的压力。另一方面，壮大了村集体，并增加了村民的财产性收入。这在某种程度上使城乡居民特别是农民分享到了城市化工业化所带来的好处，不仅提高了农村居民的财产收入，也改善了城市低收入阶层的住房条件，同时又为城市周边地区进城务工的农民以及外来务工人员提供了廉租房和廉价的住宅，从而有利于推进城市化进程。这些都说明了“小产权房”的存在是合理的，而不能一味打压。

4.2“小产权房”的“不合法”之处

“小产权房”到底哪里“不合法”？对“小产权房”的“不合法”之处可从三个方面来理解。

首先，人们通常说其“不合法”，有三大观点。第一，“小产权房”在开发建设全过程都违反政策法规。“小产权房”在开发建设用地上是违规的，开发建设单位未取得合法的土地使用证，在开发建设中不具备办理规划许可和开工许可的条件，在市场销售阶段也不具备预售许可和销售许可的条件，不具备“五证”：即土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证全都没有。第二，有部分“小产权房”的土地使用也不完全合法。目前各地用于“小产权房”开发建设用地，大部分占用的是农民集体所有的土地。对于用农民集体所有的土地与其他投资主体合资进行房地产开发建设，擅自改变农民集体所有土地用途的做法不符合现有法律。第三，我国中央政府自1999年以来出台了一系列制约“小产权房”发展的政策，基本是从农村土地利用方面反复强调“小产权房”的不合法性，政策目标是以禁止“小产权房”建设和销售为主。这些政策的出台，是理解“小产权房”不合法的一个思路。

其次，由于现有法律中存在很多模糊不清的地方，在合法与非法之间给“小产权房”留下了一个擦边球的空间，即便法律规定不允许开发某种形式的小产权，地方政府、村集体或者其他小产权提供主体做出变通安排就可以在某种程度上规避现行法规。

即使按照现有的法律，并没有明文规定禁止在农村土地上进行开发、建设和出售房地产。如《中华人民共和国土地管理法》第四十三条也规定了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第六十三条也规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企

业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

部分“小产权房”的开发也与地方政府变相出台鼓励或默认其开发的政策有关，而地方政府的政策也不一定合乎法规，而且村集体和其他“小产权”开发会进一步变通利用地方政府的政策。比如，为使得农民接受较低的征地补偿水平，地方政府（比如深圳）有时对村集体提供留地政策，留给村集体一部分土地，供其按照一定的用途自行开发利用。村集体由此按照约定的用途或者变相改变用途自行开发利用这部分土地。在成都，2008年出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，指出“集体建设用地可以用于工业、商业、旅游业、服务业、建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋”。这些建筑属于合法的“小产权房”，后来部分被农户转让，其中一部分属于“不合法”的“小产权房”。

再次是部分“小产权房”的开发最初是合法的，但是由于政府不断改变和加码对村集体和农户自主利用和转让土地和建筑物的限制，原来合法的“小产权房”变成“不合法”的“小产权房”。

正如引言中所归纳的那样，我国农村和城市的土地所有权是以“充公”形式公有化的。农村土地通过法规政策逐步集体化，城市土地则通过1982年的宪法宣布国有化。这种公有化不是基于公平的交易。从法理上看，这些法规政策的正当性本身也是可争议的。

4.3“小产权房”为何屡禁不止？

从各地“小产权房”的实际情况来看，“小产权房”是随着住房商品化后政府和开发商在房价高涨的情况下获得巨大利益，而村集体和农民也参与土地增值的过程中发展起来的。“小产权房”给村集体、农民、基层政府以及买房者带来的利益是切切实实的，但确屡次受到各级政府的打压，归根到底是“小产权房”触动了相关部门的利益，由于“小产权房”盖在集体土地上，不能上市交易，省去缴纳巨额的土地出让金，造成国家土地出让金大量流失。小产权房也是地方基层政府和上一级政府部门之间的利益博弈的结果。比如中央政府允许地方政府发展“土地财政”，以平衡地方政府在预算收入份额分配中的失势，并满足地方政府快速城市化的支出需要；地方政府大肆征收土地，也需要为农民留地或者允许其开发部分土地。如果没有地方基层政府参与默许，“小产权房”的开发、建设、交易、以及转手等环节不会如此顺利，而且“小产权房”也不会愈禁愈多。

“小产权房”愈演愈烈也和目前的法律有漏洞有很大的关系。具体见上一节对“小产权房”的“不合法”之处的讨论。在我国现有的法律框架下，村集体或农民可以自建住房并且可以自行在自留地等属于集体土地上经营。《中华人民共和国宪法》第八条“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”因此，在现有的法律条款下，如果村集体以建设企业或者其他公共设施等名义在集体土地进行土地开发，是不受法律限制的。由此可见，现有法律中存在很多模糊不清的地方，在合法与非法之间给“小产权房”留下了一个擦边球的空间。目前村集体借新农村建设、旧村改造名义，是“小产权房”目前普遍的运作模式。再加上很多农户

已经成为农民工，放弃原来的住房。有些农户买了商品房，不需要自己的原有住房。这些农户直接出售或者变相出售（比如“以租代售”）本来就是社会经济活动中最为自然的事情。所以尽管“小产权房”被明令禁止，但数量却越来越庞大。

4.4 政府对“小产权房”的态度

中央政府对“小产权房”一直持否定态度。但是正如上文所述，“小产权房”也是受了中央政府的间接怂恿和地方政府的容忍。但各地的处理措施各不相同，有的严格拆除，造成资源的巨大浪费，有的地方缓和很多，分类分批处理。从2007年开始，中央政府多次启动“小产权房”清理整顿。尤其是2011年11月10日，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》发布，提出“对于农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证”。明确了不得为“小产权房”登记发证。

现行的处理措施，没有考虑到“小产权房”利益相关者的诉求，严厉的一味叫停的处理措施是不合适的。面对各地“小产权房”普遍存在的事实并且还将继续产生的趋势，“小产权房”问题的核心不是合法与否和禁止与否的问题。而且如何要追溯合法性来源的话，对城乡土地的充公式公有化法规和限制农村土地开发利用的“剥夺性”法规，都缺乏民主的公共选择程序，也就是缺乏合法性。政府应当把重心放在如何引导小产权房从“合情合理”走向“合法合规”，如何在统筹城乡发展中和谐解决“小产权房”的问题，实现政府、农村集体、农民个人、城镇购房者、开发商“多赢”的问题。

值得指出的是，政府机构也意识到“小产权房”的复杂性，并提出各种建设性的意见。如2013年3月，全联房地产商会（原全国工商联房地产商会）对外公布《“小产权”“大隐患”》的书面发言，称违法小产权建筑不能一拆了之，建议把小产权房建设与保障性住房建设结合起来，从而扩大城镇住房供给来源，进一步丰富城市住房供给体系。全联房产商会认为，“小产权房”的产生是伴随着中国城镇化发展而产生的，其具有一定的合理性。对违法占用耕地建设小产权房的替代性惩罚措施，可采取两种方式：一是对于通过占补平衡的方式要求开发商和农村集体组织另行开发出相同数量、质量的耕地；二是没收部分小产权房并将其纳入保障性住房体系。

5．及时解决“小产权房”问题的必要性与一些对策

5.1 必要性

上述研究表明，政府需要正视和及时解决“小产权房”问题。其必要性体现在：

一是政府有关农村土地和住宅的所有法规政策都是建立在对农村土地的“充公”和对住宅产权的“剥夺”基础上的，因为本身就具有不合法性和不正当性。后来有关“小产权房”的法规政策的出台都是基于这种被“充公”和“剥夺”的状态。三是 “小产权房”的存在有其很大的合理性，是面向需求的，是对现有法规政策不满、自行采取措施满足自身需求的一种体现。四是“小产权房”在很多城市的大量存在以及小产权房主的众多人数，说明政府已经难以通过简单的拆毁来解决问题。一旦拆毁“小产权房”楼区，其涉及人数基本上足以引发严重的群体性事件。而且，“小产权房”一经建成，就是人类的财富，不应该通过简单的拆毁来破坏。五是政府当前的政策法规是行政本位的，仅仅便利其本身的管治，其风格已经远远落后于建设现代市场经济的要求，远远脱离了城市居民和农民工获得适宜住居的要求以及农民进行土地和住宅流转以获得正当回报的要求。六是“小产权房”的大量存在说明它是一个大市场，本身符合市场的需求，政府需要顺势而行地顺应这种需求来实行善治。七是“小产权房”除了很少一部分仍然不能符合最新的规划之外，其他基本上均可以通过一些机制安排来正式化。“小产权房”正式化之后成为“大产权房”，可以有效抑制城市中心地带的房地产市场价格的上涨，有效扩大住房供给。八是向城市居民开放农村社区的住宅，有利于城乡之间资源按照市场原则对流，促进城乡的统筹发展，提高农村社区的品位，防止农村社区的空心化。九是“小产权房”问题的解决越是往后推延，越是问题严重，应该把推进存量房问题的解决与禁止新的“小产权房”的出现相结合。

5.2解决“小产权房”问题的一些对策

纵观众行政部门对“小产权房”的态度，无非是转正、拆除、暂无处理措施（待研究）等等。我们认为，“小产权房”问题的对策有两大类：治标和治本。治标的对策措施包括分类处理现有的“小产权房”，有条件的“小产权房”在补缴部分税费后直接转化为国有土地并合法化等。治本的对策措施是要改变现行土地制度弊端，关键在于同地、同权和同价。此外，要真正解决小产权房问题，还需要一些配套的改革措施。

5.2.1 面向治标的对策措施

5.2.1.1分类处理、有条件合法化

在大的法规框架不变前提下，可以采取一些治标的措施，通过分类处理的办法，对一些符合条件的“小产权房”合法化。这些措施应当遵循公平正义的原则。对“小产权房”进行分类处理的指标对策包括：

一是对于严重违反城市规划和土地利用规划，非法占用耕地和基本农田的，建筑设计施工质量存在严重问题且难以补救的“小产权房”，要严格清理；

二是对于可以纳入未来近期规划的、非法占用耕地和基本农田的，如果建筑设计施工质量没有问题的，则可以要求当地政府或者村庄通过“占补平衡的原则”来提供同等面积的新增耕地来正式化。如果建筑设计施工质量有问题，则不宜居住，则应要求“小产权房”主根据施工质量要求改建或者重建。

三是对于符合城市规划和土地利用规划、建筑设计施工质量合格的，没有非法占用耕地和基本农田的，且城镇居民已经入住的、拆除成本巨大的“小产权房”，可视作城市住房体系的一部分而加以正式化。

四是对于那些在农民宅基地、农村集体建设用地上建设的，规模较大、符合城市规划和土地利用规划、主要用于城镇居民自住的“小产权房”，无论是否已经出售，均可考虑通过让其补办相关手续，缴纳相应的税费后，确认购房者房屋所有权并颁发产权证书。

五是为了防止不纳入规划建设房屋现象的进一步蔓延，对于在建和新建的“小产权房”则要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或者制止。

六是对于上述在建和新建的“小产权房”，也可以将其纳入保障性住房规划，通过政府采购的方式，将之用作为廉租房或者公租房之类的保障性住房，使之成为保障性住房的重要组成部分。

出台这些分类处理措施之前，必须同时宣布允许这种适应性措施的政策。根据现有法规政策，农村集体土地需要变成国有土地才能流通。政府要么根据现有法律框架严守这一条，但把建有小产权房的农村土地通过一定程序变性为国有土地，要么出台专门的政策允许农村集体土地与国有土地一样可以用于对外流转。

“小产权房”正式化，如果需要变性为国有土地，或者继续作为集体土地流转，都还需要补交税费。如果在农村集体土地不变性前提下补办手续，那么不存在支付国有土地转让收入的环节。但是根据一般的原则，土地升值部分应该部分归公，比如以税收或者收费的形式。为了配合上述符合条件的“小产权房”的正式化，可以专门规定向小产权房所占有土地的出让方收取一笔税费来反映土地增值部分归公的原则。此外，出售和购买“小产权房”者，还需要补交相应的相关税款。

“小产权房”主获得全套“大产权房”权证的具体手续可以是：一是“小产权房”买主在初次办理房屋所有权证时可以直接补缴各种相关税费，并取得普通房产证和土地使用权证书。取得该房产证的房屋所有权人相同于普通商品房的购房者，所有权人可以自己居住，也可以依法直接上市交易，受让人不受任何限制。二是购房者直接进入二手商品房市场，受让人为普通购房者，但在出让并办理过户手续时，必须补缴相关税费。此时补缴相关费金对于卖方来说并无付出多少，影响的仅仅是其利润而已。这是因为从购房到其出售，整个房价可能已有较大的增值，这样出售房屋的原购房人，补缴税费，体现增值部分归公以及一般交易应该纳税的原则，并未增加其经济负担。

5.2.1.2将“小产权房”作为城市保障性住房供给的组成部分

目前，我国初步建立了以廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房、城市及工矿棚户区改造五个层次为主要保障方式的住房保障体系，根据居民家庭收入状况和住房支付能力，分类解决城市中低收入家庭的住房困难。其中经济适用房和限价商品房基本上是一种错误的政策。因为只要推行小户型商品房，购买经济适用房和限价商品房的购房者，完全可以用市场价买方，不需要花费政府的补贴。

建议要正视当前我国住房资源稀缺、房价收入比偏高、部分城市居民买不起商品房的客观事实，强调“小产权房”的使用功能和低市场价住房保障功能，将其逐步引导到合法规范的轨道上来，扮演市场价保障性住房的角色。具体做法是：一是可以尝试淡化“小产权房”建设用地的集体所有制而非国有的土地性质，允许城市和城镇周边集体性质土地和“小产权房”的长期存在，提供其完整的产权证书，不必强制地、一刀切地将集体土地征收为国有，将“小产权房”变为大产权房。二是同时考虑在房价较高的一线和二线城市建立城乡一体化土地流转市场，赋予农民集体土地流转权，使得“小产权房”转变为合法的商品房参与到城市住房供给体系中。这不仅有利于解决低收入阶层的住房需求，更是对城市化进程中失地农民的一项重要保障，从而对保持社会稳定具有重要意义。

此外，应根据未来经济社会发展趋势、城市化进程、人口变化趋势、居民收入增长情况、土地市场供求变化、房地产市场供求态势等，尽快制定切合实际的房地产业发展和城乡居民住房保障中长期发展规划，科学合理引导市场各方预期，促进房地产市场持续健康发展。

5.2.2 面向治本的对策措施

现行《土地管理法》第十条对集体土地产权作了如下规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。从上述规定中不难看出，集体土地产权有三级主体：村集体、村民小组、乡镇集体。但是集体成员的变动目前越来越大，尤其是乡镇集体其内涵更是不清晰。所有这些集体基本上都不是法人身份。许多村民小组的土地事务，往往由村集体决定。而村集体的土地事务，往往收到乡镇政府的干预甚至包办。因此总体上存在产权主体不清晰，集体土地的使用权、收入权和转让权的配置模糊，以及产权保护缺失的问题。由于存在这些问题，政府对农村集体土地的用途、转用征收都做出了限定，导致集体产权是一种不完整产权。同时城市国有土地的产权却相对比较明确，国有土地和农村土地其实是同地不同权。

长期看来，需要明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民对土地资产的完整产权。这有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于扩大土地资源有效配置的信息基础。

充分认识到制度惯性在制度变迁中的重要性，我们认为任何激进的单一模式土地制度改革方案都值得怀疑。我们建议在维持现行“城市土地国有，农村土地

集体所有”的制度格局下，引入退出权并采取在边际上制度创新的策略。首先依照现实实行农村宅基地私人所有；农村土地集体所有制引入退出权，即农民可以携带土地从“集体”中退出，农民从集体中携带土地退出以后可以选择私人所有也可以缔结新的集体所有形式；所有形式的产权实行平等入市交易。也就是回到1956年6月一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》有关社员可退社的规定上来：“可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地，可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资。”这样，一个关于土地产权的各种制度安排“池塘”就形成了。快速城市化的外部环境成为检验这些制度安排的试验场。

打通国有土地产权、乡镇、乡村和村民小组集体产权、村民个人私有产权的交易通道，允许各种产权之间流动、流通，形成事实上的退出权。建立统一的城乡建设用地市场。加强城乡土地市场体系建设，实行国有地、集体地、农民个人宅基地“统一市场”，真正做到“产权不分大小，一律保护，市场岂有亲疏，地无二价。”（盛洪，2010）。形成统一的市场后就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格。形成有效的激励机制和统一市场才是解决这一问题的根本出路。

5.2.3 配套改革措施甚或进一步的改革

一些配套改革措施甚或进一步的改革，有助于“小产权房”问题的解决。一是政府体制与财政体制改革。需要按照地方民主的公共选择程序市、县级政府明确其事权。对应于其事权，地方公民需要根据民主的公共选择程序决定政府的支出责任和支出需要，再按照这种支出需要来决定收入。这也意味着地方政府必须有独立的收入权和有保证的主体收入。二是实行彻底的土地制度改革。这里包括撤销宪法从1982年其规定的“城市土地属于国有”这一条款、推行城市土地所有权制度的多元化，同时也包括讲上述“农村土地集体所有制引入退出权”的政策设想在宪法和一般土地法层面进一步制度化，从宪法和一般法律层面确立农村土地所有权的多元化。要确立逐步消除城乡建设用地二元分隔政策的原则，梳理法规政策，不断消除二元分割隔问题。这里尤其涉及消除各种对城市居民购买和使用农村住宅的限制。目前农村地区很多村庄空心化严重，这种限制反而造成城乡隔离，与我们的城乡统筹政策背道而驰。三是废除当前的城乡隔离的户籍制度，只保留户籍的统计和信息功能。四是在引入地方民主制度的同时引入财产税制度，以此位突破口打破目前我国政治、经济、社会和文化等方面的单中心格局，促使城郊和农村地区的教育和卫生设施以及其他设施的改善，平抑市中心的房价，增加所有人的居住地选择机会。

6.结语

本研究报告总结了我国土地和住房制度与市场的问题，分析了全国小产权房的现状、问题及其成因，并基于调查，重点梳理了深圳、成都和北京市的“小产权房”现状、问题及其成因，探讨了采取适当措施解决“小产权房”问题的必要性，最后从治标和治本两个角度提出了解决“小产权房”问题的对策，以及有助于解决“小产权房”问题的一些配套改革和进一步改革措施。

整个研究由于经费和时间有限，并没有对全国各地“小产权房”现状与问题作系统、全面的概括。但“小产权房”所涉及问题的类型及其成因大同小异。本课题组的对策措施主要针对这些不同类型的问题提出了一些总体的对策和思路。在细节问题上，还有待进一步的明确和探讨。

参考文献

“2009年全国住宅平均涨幅达25.1% 房产投资价值变小”，载《南方日报》，2010年4月1日。

“成都小产权现状及本土特色”，新浪地产，2010年10月22日。

“国家试点清理小产权房 引深圳众多市民焦虑”，地产中国网，2012年3月2日。

“郫县“小产权房”：异地购买用地指标”，载《21世纪经济报道》，2009年7月24日。

Brennan, Geoffrey & James M.Buchanan.The power to tax: Analytical foundations of a fiscal constitution.Cambridge, New York: Cambridge University Press,1980;Brennan, Geoffrey & James M.Buchanan.The Reason of Rules: Constitutional Political Economy.Cambridge, New York: Cambridge University Press.1985。REICO工作室，《我国”小产权房”问题研究：现状和出路》，2012年2月。布坎南，詹姆斯·M和戈登·塔洛克：《同意的计算—立宪民主的逻辑基础》，中国社会科学出版社，2000。程 浩，《中国小产权房：现状、成因与问题》，《中共中央党校学报》，2009年第2期。

金德伯格,查尔斯·P：“泡沫”词条，载约翰·伊特韦尔，默里·米尔盖特以及彼得·纽曼：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，第一卷，经济科学出版社，1996，第306-307页。刘强：“浅析农村承包土地细碎化问题”，载《农村经营管理》，2010年第3期。盛洪，《小产权房与土地制度改革》，2010年10月10日，中评网。王景新，《中国农村土地制度的世纪变革》，人民网，2010年1月29日。王双正，《工业化、城镇化进程中的”小产权房”问题探究》，《经济研究参考》，2012年第33期。张国栋，孙世午，《“小产权房”问题风险分析及对策》，《农业经济》，2012年第8期。张敏，《北京市购买“小产权房”群体现状调查》，《工人日报》，2007年7月16日。

张琦，王昊，《中国土地制度改革面临的困惑》，《中国流通经济》，2012年第4期。张曙光，《“小产权房”显现农民与政府利益博弈》，《财经网》，2010年2月8日。郑振源，《清理小产权房的正道》，2012年7月6日，《南方周末》。

第二篇：解决小产权房问题之我见

解决小产权房问题之我见

摘 要：近年来，在城市化的进程中出现了大量的小产权房，小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了全国许多大中城市高起的房价正是催生小产权房的重要原因之一。尽管有明令禁止，且其权属不完备、面临诸多政策和交易风险，但小产权房以其价格较低、手续较简、准入无限制等优势，迎合了不少人的需求。

关键词：解决小产权房问题

一、小产权房的概念

小产权房是指未经法定征地及审批程序,由村集体或乡镇政府独立或与开发商联合在集体所有的土地上开发建设的房产。它不是法律承认的由国家颁发产权证的房产,只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。小产权房共分为三类：①占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发的违法建筑；②在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房；③第三类：在军队享有使用权的土地上进行商品房的开发，之后卖给军人以外的地方居民，俗称“军产房”。

二、小产权房产生的原因

小产权房产,实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证,购房合同国土房管局也不会给予备案。所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。但是就在建设部门以其产权不受国家保护,警告市民别去购买,国土部门以其违法用地,要予以查禁的时候,小产权房却以其顽强的自生能力,赢得市民和农民的青睐,不断扩大其市场份额[1]。究其原因,主要有以下几个方面的原因:

(1)房价上涨滋生了其产生的土壤。

城市住房价格上涨过快早已是不争的事实,相对来说小产权房价格上的优势掩盖了其产生的风险,以北京为例,截至2009年7月，北京的商品房均价为14650元/平方米，同年4月，北京通州区的小产权房均价为5000元/平方米，二者相差十分明显。对于想去大城市,而又无力购房的人来说这无疑是非常好的过渡。假如政府今后不出什么政策,购房者就能以这么低的购房成本享受几十年的住房,从这一点上来说,他们可能就会觉得这是比较合算的。小产权房价格之所以如此之低,在于其省去了三部分费用:一是购地成本,二是各种税费,三是土地和房地产市场管制造成的巨额腐败成本。

(2)地方政府的管理不到位促成其快速发展。

作为一种市场行为,小产权房在房地产市场中能够存在这么长时间,能够从局部地区、个别城市扩展到全国,这恐怕应该是政府相关管理部门的失职,是一种管理上的严重缺位和行政不作为,乡镇政府实际上是这种行为的制造者和实际推动者。按照国家土地管理法的规定,任何个人和单位都不得在没有经农村土地征用转化为国家土地所有权之后进行土地出让。作为乡镇政府,在全国各地大搞开发区的热潮中,进行土地违法买卖行为一方面是利益所致,另一方面也与土地管理部门的严重失职行为有关。

三、购买小产权房时的注意事项

在购买小产权房时需谨慎，由于小产权房交易不被法律许可，如果购买人是为了投资，如出现拆迁赔偿时，赔偿权益归原产权人所有，购买人主张自己权益时法律不予支持，购买人最多可向出售人主张购房款。购买小产权房，除了购买人的权益不受保障外，购买人还面临多重风险，即便是为了居住的需要购买，也不可以作为二手房进行再交易，而且小产权房被拆迁的时间无确定性，一两年被拆迁后，居住的愿望就会落空。此外，由于小产权房交易不受法律保护，交易时购买人必须一次性付清房款，不得向银行按揭贷款。由于没有房产证，也无法向银行抵押贷款。还有就是小产权房的附属配套设施如供水、供电、供气等，因为不在国家规划之列，所以不能得到有效保证。

四、小产权房对房价的影响

小产权房合法化将促房价下跌，现在的房价之所以这么高，就是因为土地贵，而不是建材贵，土地贵的原因就是地方政府垄断供给[2]。集体所有的土地转变成开发地，不能直接卖给开发商，要先卖给政府，政府垄断之后，再通过拍卖的方式卖给开发商，这样价格肯定会很高。供给方只有一家，就是政府，这是垄断性的供给，所以地价就贵，进而房价贵。

五、解决小产权房问题遇到的困难

解决小产权房问题时遇到的难题是：①小产权房数量惊人，全国小产权房所占的土地面积有66亿平方米；北京的小产权房大概占整个本地市场的18%左右，已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米；在西安估计已经占到25%到30%，深圳的小产权房可能占全市住宅总量近一半。②目前绝大部分公众都无法正确区分小产权房。政府的态度就是大家关注的焦点，尽管业主期望政府以某种形式促使小产权房转正，但是政府也面对着一个难题：法律上这些建筑不可能取得五证，从规划到销售许可都是空白，属于违章建筑的范畴。

六、解决小产权房问题的建议

对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。

1、短期看政策要承认现实，平衡各方利益

短期的经济手段应注意以下方面：小产权房的建设可能的确会导致地方政府土地出让金收入的缩减，中央在多次利用货币政策调控房地产市场的同时，也应该考虑利用财政政策，通过加紧改革现行税收体制中央、地方分成不合理的问题来缓解地方财政过渡依赖于土地收入的问题。

2、从长期看应该给予农村土地真正完整的产权

《土地管理法》第十条对集体土地产权作了如下规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。从上述规定中，我们不难看出，集体土地产权有三级主体，产权主体不清晰。针对以上情况，提出如下三条建议

(1)各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一一致和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利地进行交易。

(2)明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

(3)建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。形成统一的市场后就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格。形成有效的激励机制和统一市场才是解决这一问题的根本出路。

参考文献：

[1]郭雪鹏、朱锡生、季磊：《“城市小产权房”成因分析及应对》，《湖北经济学院学报》2009年第1期.[2]邓大洪：《“小产权”可否给高房价退烧》，《中国商报》2006年6月27日.[3]胡传景：《从“小产权房”谈农村建设用地自由流转制度》，《国土资源》2008年第4期

[4]陈清波：《对待“小产权房”不能“一刀切”》，《中国改革报》2008年5月13日.

第三篇：小产权房买卖合同

小产权房买卖合同

出卖人(甲方)身份证号码：

买受人(乙方)身份证号码：

甲、乙双方就房屋买卖事项在平等自愿，协商一致前提下订立本合同条款如下，以资共同遵守。

一、甲方自愿将其村证房位于秭归县庙嘴的房屋(建筑面积______平方米)以人民币____仟___佰___拾____万___仟____佰____拾____元整(￥____元)的价款出售给乙方。

二、本合同签订后，甲方对——的房屋使用、收益、出租、担保、抵押、买卖、占有等权利一并转让给乙方。

三、本合同签定时，甲乙双方都不具备过户条件。等过户条件成熟时，甲方应协助乙方办理房屋产权手续。本合同发生的契税，土地出让金等由乙方负担。其他税费按有关法律规定负担。乙方一次性将房款交付甲方。

四、本合同签订后，甲方保证乙方享有同甲方相同的居住权利，乙方保证按期缴纳各项物业费用。本合同签订后，甲方不得就该房屋与他人订立《买卖合同》;

六、违约责任

1、甲方应当于年月日交付乙方房屋，甲方如不按合同规定的日期交付房屋，每逾期1天按房价总额千分之一计算违约金支付给乙方。逾期超过_______个月时，乙方有权解除本合同。解约时，甲方除将已收的房价款全部退还乙方外，并应赔偿乙方经济损失人民币___万元。

2、乙方全部或部分不履行本合同规定的付款日期及方式的。其逾期部分乙方应加付按日千分之一计算的违约金给甲方。逾期超过______个月时，甲方有权解除合同。解约时，乙方已付房价款的_________作为甲方的损失赔偿金。

3、如果甲方出售的房屋存在质量问题影响到乙方居住权利的行使，一切责任由甲方承担，并应赔偿乙方的损失。

4、本合同签订后，任何一方不得擅自变更或解除合同。如因重大客观原因导致本合同的解除，甲方应按照市场评估价返还乙方房屋价款，并赔偿乙方的房屋装修费用。

5、如因规划部门、设计部门的原因导致房屋质量和使用功能的，甲方应当通知乙方，如有补偿款发放，甲方应当全额退还乙方。

七、本合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决;协商不成的按下述第_______种方式解决。

1、提交____________仲裁委员会仲裁。

2、依法向人民法院起诉。

八、其他约定

九、本合同自双方签字或盖章之日起生效。本合同未尽事宜双方可以签定补充协议，补充协议与本合同具有同等法律效力。

十、本合同一式3份，甲乙方各执一份，见证人各一份。

甲方：乙方：

年月日年月日

见证人：

年月日

第四篇：2012小产权房最新政策

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据悉，针对小产权房问题，国务院日前已做出部署，责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售;二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查;三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。

参加本次全国国土资源工作会的河南省国土资源厅厅长张启生坦言，如何解决小产权房问题，是国土资源系统乃至地方政府面临的一道难题，“但不解决肯定是不行，我们在小组讨论的时候，就有地方国土局局长提出，是不是可以在符合规划的地区，探索在征收土地后补交土地出让金，按经济适用房政策发证，禁止上市交易的办法来进行处理小产权房”。

对于这一建议，国土部并未给出明确答复，但工作人员告诉记者，针对小产权房的清理，国土部已和地方政府达成初步意见，决定在今年对小产权房加大查处力度，对新近建设的小产权房项目坚决制止。此外，有关部门目前也在协商、研究相应的政策措施，考虑对已形成的小产权房项目，进行细致调研、区分类别、具体问题具体分析，对针对解决农民自身住房问题的项目和针对外售非农民居住需求问题的项目区别对待。

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第五篇：小产权房讲义

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“小产权房”相关法律问题探讨

主讲人：金 翔

一、“小产权房”的含义

（一）“小产权房”来源

“小产权房”的说法来源于电视、报纸、网络媒体中的各种报道，政府官员接受记者采访时也说“小产权房”，政府文件中有时偶尔也出现“小产权房”，人大代表、政协委员、专家、学者、法官、律师、普通百姓社会各界也都在说“小产权房”。

“小产权房”的说法、提法已经众人皆知。

（二）“小产权房”包含的内容

各界人士说的“小产权房”的含义是不是为一个含义？这个众说纷纭，内容不一样。有的人认为“小产权房”是针对城市当中商品房而言的，城市中的商品房是大产权房，农村中的各类房屋就是“小产权房”；有的人认为，农村宅基地的房子本身没有房产证只有土地证，这种房子是“小产权房”；农村集体土地上所建造的房子，这种土地有的是证据耕地，有的是建设用地，有的合法，有的不合法的，大家都把称之为“小产权房”；有的人认为城市里的某些房子也是“小产权房”，没有交过土地出让金房子是“小产权房”；还有的将农村中的蔬菜大棚、农业观光园、家庭农场之类的房屋和建筑物、构筑物其附属设施均归“小产权房”。

不同的人对“小产权房”的理解是不一样的，他所说的“小产权房”特指是什么样的房子也不是一致的，有“小产权房”这个名词，但是针对性不是唯一的，所以讨论“小产权房”的问题，首先要将讨论的内容、针对性进行明确。

（三）“小产权房”法律上的含义

所有的法律法规中没有“小产权房”的术语、概念，我作为专业律师对“小产权房”的理解是：众人皆知，内容丰富，不同的人所说的“小产权房”其指向的房屋是不同的，“小产权房”不是一个法律术语。

今天的题目虽然是“小产权房”相关法律问题，但是主要谈：农村宅基地上的房屋及农村集体土地使用权流转的相关法律问题。

二、各类“小产权房”的形成、发展及现状

“小产权房”是一种社会现象，随着我国房地产市场的建立逐渐发展起来。

（一）“小产权房”的形成

北京的房地产市场从1992年就开始了。从邓小平南巡讲话以后，北京就已经有商业意义上的房地产开发。

我国的《房地产法》是1994年制定，1995年1月1日实施的。房地产开发最早的阶段是处在违法开发、非常混乱的状态，非常不成熟。

从1992年——1998年算是一个阶段，在这个阶段当中，房地产开发所占用的土地很多是农村集体土地。现在城市里、城市郊区很多商品房，尤其是郊区的商品房占用的大多数土地都是农村集体土地，随着城市的发展，农村的集体土地就征为国有了。

北京的城市不断地扩展，城市的边缘不断地在扩大，扩大的过程当中，农村集体土地逐渐变为国有的土地。

“小产权房”的形成实际上就是随着房地产开发过程当中形成的，不规范、不是按照法律规定严格开发的过程中，形成了很多“小产权房”。

（二）“小产权房”的发展

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商品房的开发逐渐走向规范。1998年——2005年也是一个阶段，房地产的市场在发展，不是很成熟，城市的房屋买卖、合同纠纷非常多；而在这个时候，看到了农村集体土地的价值，尤其是宅基地。

这种现状从90年代初到现在一直存在着，只不过现在越来越多，就是城里人到农村买宅基地上的房屋。

2007年到目前，是房地产的发是极为不正常的阶段，高房价，普通的老百姓买不起城里的商品房，这样的话，给农村各种各样的“小产权房”提供一定的空间。

（三）“小产权房”的现状

“小产权房”在全国各地非常多，现在所占的份额、比例数量非常巨大，针对现在“小产权房”各种形式多样、不同情况的现状，引起了国家的高度重视。“小产权房”不仅仅是一个社会现象，或者经济现象，它会影响国家政治的稳定、社会的稳定，涉及到“三农”问题。“小产权房”的现状从法律上并没有一个非常好的体系来完善，现实摆在了目前，政府要重视，包括现在的国土部等国家部门机关，在以后一两年的过程当中，对“小产权房”的认定，怎么去规范，怎么去发展，现在都处在研究当中，并没有很好的策略，这是目前的现状。

作为律师、法律专业人士，需要对社会的各种现状应当有一个理性的分析，对各种现象在法律上有一个明确认识。根据现在各种“小产权房”的现状，现在现行当中，已经发生了一些纠纷。

这种纠纷一方面是平等主体之间的，比如宅基地上的房屋进行买卖，双方发生纠纷。另外涉及到“小产权房”合法性的问题，占用农村集体土地，有的是耕地，有的是非农建设的土地。这类问题目前还没有上升到通过法院去解决这个问题，大多数都是行政机关介入。

三、典型案例

从法律上分析“小产权房”的现状，通过几个带有典型意义的案例对相关法律问题进行分析，会更有针对性，因为这些案例是现实当中发生的，实践当中可能还存在。另外各方的观点，在法律上会给一个探讨。

（一）农户宅基地上房屋买卖合同纠纷案

代表案例：北京通州区宋庄画家与村民房屋买卖合同案 这个案例法院判决依据是《土地管理法》第63条的规定。

国务院办公厅有一个文件，那个文件当中也明确提到宅基地房屋不能出售给城里居民。

《土地管理法》第62条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

《土地管理法》第63条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知【京高法发2004]391号】，这个文件第二审法院不会写在判决书里，作为律师这点比较容易理解，有些问题在司法实践当中，高级法院做出来的会--------------------------精品

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议纪要、相关规定或者通知之类,下属法院在判案件过程当中，下级法院几乎所有的都在遵循。

涉及农村私有房屋买卖纠纷案件的主要情况，这个情况主要对现状的一种归纳；第二，关于农村私有房屋买卖和效力的认定，与会人员多数人员（搞法律的人）认为，农村私有房屋买卖合同应当认定无效。这是法律界很多人的意见。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁承让土地的通知》 第二条第二项：农村住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买住宅发放土地使用证和房产证。

对这个文件的理解，不同的人理解得也不一样。国务院是最高的行政机关，行使的是一种行政的权力。

现在的宅基地房屋买卖现象非常多。

（二）国土部门查处违法占用农村集体土地案

代表案例：

1.北京市怀柔区杨宋镇出售集体土地建房案

2.鄂尔多斯市一通煤化有限责任公司违规建设高尔夫球场案

3.辽宁省沈阳市蒲河湾农业科技有限公司违法租用集体土地建房案 4.河北省赤城县两矿业公司违法占地案 5.湖南省安华县胡加欣煤矿以采代探案 6.二期王府家庭农场被拆除案

7.北京市房山区青龙头村别墅被拆除案（2007年）

通过案例我想说的是现实是比较复杂的，处理问题从法律上讲到底是不是合法的，从法律上应当怎么进行认定。

四、农户宅基地上房屋买卖法律分析

通过前面的案例看，法院认为买卖合同是无效的。政府认为不能出售给城里居民，这在政府文件当中有明确的规定，但是在法律上要进行分析。

宅基地房屋买卖合同的主体一个是要有宅基地，宅基地是合法的使用权人，作为一个个人；购买人也是个人，是平等的民事主体，判断一个合同是否有效还是无效，根据《合同法》的司法解释二，认定合同无效必须是满足法律规定的条件。这里面合同的主体是没有问题，权利义务也很清楚。有争议的一点是这个合同是否违反国家法律法规。国务院所有的文件是否可以视为行政法规，这是一个焦点问题。

《立法法》第五十六条：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。“行政法规可以就下列事项作出规定：

“

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

“

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

第五十七条：“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”

第五十八条：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

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第五十九条：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。

“国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”

第六十条：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”

第六十一条：“行政法规由总理签署国务院令公布。”

第六十二条：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

“在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”

通过《立法法》第三章的规定，我们可以看到行政法规在《立法法》当中有非常明确的规定。

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