运用制度经济学理论浅析小产权房问题

第一篇：运用制度经济学理论浅析小产权房问题

运用制度经济学理论浅析小产权房问题

摘要：近两年来，国家开始重视“小产权房”问题，已经开始清理并研究小产权房的解决途径。本文利用制度经济学等相关知识，分析小产权房为什么是无效的制度安排及其合法化的合理性，分析其合法化的制度障碍，提出小产权合法化的强制性制度变迁方法，即政府要兼顾效率与公平，通过一系列的制度改革减少其合法化的阻力。关键字：小产权房；制度经济学；强制性制度变迁

一、背景

2011年，国务院下令全面停售停建“小产权房”，并责成国土部、城乡建设部等牵头负责“小产权房”的摸底和清理工作；2012年，国土资源部将联合有关部门，选择部分问题相对突出的地区清理“小产权房”，为启动全面清理“小产权房”做好制度和政策储备。“小产权房”问题已经到了不能回避必须解决的时候，“小产权房”的命运何去何从值得期待。

1.小产权房的概念 谭术魁认为，“小产权房”是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员(外村村 民、城市居民)所拥有的住房。该定义简洁明了，第一，“小产权房”是建立在农村集体经济组织所有的土地上；第二，非本村人通过购买或租赁使用该房屋。

2.小产权房的存在现状 多种原因催生“小产权房”，一是土地制度的缺陷，城乡二元体制下农村集体土地不能入市流转，国家低价从农民手中征收土地，再高价出让土地使用权，农民仅得到很少的土地增值收益，这种利益非均衡造成农民违法的动力。因此，农民或农村集体经济组织通过建设住房直接出售的方式获取利润。二是我国经济的高速发展下房价的不合理上涨，许多低收入家庭只能购买价格合理的“小产权房”。此外，乡镇政府基于自身利益的考虑，颁发给“小产权房”产权证书；许多开发商违法开发农村集体土地，销售房子等等。“小产权房”违反我国《宪法》和《土地管理法》等相关法律，2011年颁发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》也明确规定，农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地不得登记发证。即“小产权房”没有国家颁发的产权证书，只有乡镇政府颁发的产权证，这种证书不受法律保护。3.关于小产权房的研究：

学术界对“小产权房”的研究多集中于从法律角度研究“小产权房”问题，也有部分文献从经济学和博弈论的角度探究“小产权房” 的产生原因、合法化的解决途径，相关利益主体的博弈等。本文基于产权和制度经济学相关知识指出小产权房合法化的相关利益障碍及小产权房存在的政府失灵，分析小产权房合法化的合理性。提出小产权合法化的强制性制度变迁方法，即政府要兼顾效率与公平，通过一系列的制度改革减少其合法化的阻力。

二、无效的制度安排带来的危害

尽管政府很早就开始查处小产权房违法现象，但是小产权房开发却屡禁不止，据一些机构数据，被调查城市小产权房已占上市商品房的20%左右，有的城市甚至达到了50%。1小产权房长期存在是由于制度不均衡造成的。根据林毅夫对制度变迁理论的研究，制度不均衡有三种解决的方法，“有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除；有些制度不均衡将由于私人和社会在收益、费用之间有分歧而继续存在下去；强制推行一种新制度安排的预计边际收益要等于统治者预计的边际费用”。而“维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败”2。小产权房是一种制度不均衡长期存在的例子，它是一种诱致性变迁，政府由于自身利益的考虑，相关利益集团的阻碍和意识形态方面的原 12 张占录，“结合土地发展权配置彻底解决小产权房问题”，观察，2009—6 林毅夫，“诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，选自盛洪《现代制度经济学》，253页。因阻碍这种诱致性变迁，长期维持这样一种无效的制度安排。近两年，当这种诱致性安排的影响对利益集团和政府造成巨大冲击时，政府开始制订一系列的措施变革这种制度安排。因此，众多业主期盼小产权房能够合法化，2012年，国土资源部已经联合有关部门进行清理“小产权房”的试点。

1.“小产权房”影响我国耕地保护政策，有可能造成农地过渡非农化。《土地管理法》第11条规定:“确认所有权农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”即村集体经济组织能够以新农村建设、旧村改造等“合法”的名义占用耕地。此外，“小产权房”入市流转后存在巨大的收益，会带来社会对农村房地产业的投资。尽管我国有严格的保护耕地政策，然而面对巨大的利益诱惑，许多人会铤而走险，非法占用耕地，导致农地过渡非农化。

2.各地变相的“土政策”有可能造成对农民权利的侵害。事实上，乡镇政府和村集体经济组织才是小产权房的主导者，小产权房的利润多数被乡镇政府和村集体经济组织瓜分，处于弱势群体的农民只是得到小部分的分红。小产权房的利益诱惑可能带来政府对农民宅基地和其他自留地的侵占，农民在现行体制下只能是“哑巴吃黄连，有苦难言”。

3.滋生腐败现象，带来权利的滥用。小产权房是违法的制度安排，无论是基层的乡镇政府还是村集体经济组织都不敢公然违法，肯定是得到上级一定的默许。而要得到这样的默许就必须给上头带来利益，使他们成为利益共同体，必然导致权力寻租。最终小产权房的收益被层层分割，成为政府官员中饱私囊的工具。

4.房屋购买者的权益时常受到侵犯，增加了社会不稳定因素。我国现行的住房政策缺乏对低收入家庭的保障，迫于生存的压力许多人宁愿承担一定的风险购买小产权房。由于小产权房不受法律保护，买房“产权”的稳定是由买卖双方的信用共同维持。一旦这样的稳定关系被打破，处于弱势地位的小产权房购买者的利益将会受到侵犯。比如农村房屋拆迁征收补偿的费用高于小产权房的价格时，村集体可能以

三、小产权房入市流转的合理性

“小产权房”作为非法的次生性制度安排，是由于农民和村集体经济组织等追求利润最大化导致的诱致性制度变迁。我国基础的制度是宅基地不能入市流转，显然“小产权房”这种次生性制度安排与相关法律冲突。然而，“小产权房”是从农民开始的制度变迁，正如安徽凤阳小岗村率先开始的土地承包制度一样，是由于产期以来对农村土地增值收益的利益分配不均衡造成的，制度根源是不合理的土地征收制度。这种自下而上的制度变迁有其合理性，它是农民对公平公正的土地收益分配的利益诉求。诺斯认为，新制度安排有利于“改善生产效率和要素市场”3，“小产权房”入市后将有利于公平与效率的实现。

1.“小产权房”可以盘活农村建设用地市场，提高土地利用率，促进土地集约节约使用。农村宅基地面积普遍超标，一户多宅、违规建房现象严重。农村建设用地的利用效率低下；长期以来，农村集体建设用地被排除在土地建设要素市场外，导致农村集体建设用地缺少竞争和活力，因此建立城乡统筹的建设用地土地市场，允许农村建设用地自由流转，是搞活农村土地市场的关键。这种制度安排提高了农村宅基地的利用率，改善了农村土地市场，带来农户良好的收益。已经在城镇安家落户的农村将宅基地转让，加速了城镇化的进程。

2.“小产权房”作为统筹城乡发展的一环，可以缩小城乡差距，有利于完善农村地区的基础设施建设，医疗卫生服务，解决农民的社会保障问题，改善农村的环境。村民或集体经济组织通过出售或出租小产权房获得可观的收入，将这部分收入投入到农村地区的发展。

短期来看，小产权房入市后会冲击房地产市场，造成一定的不满和争议，造成地方财政收入的降低；但是长期来看，小产权房不仅可以缩小城乡差距，提高农民的收入，改善农民生活条件，还能提高农村土地的利用效率，最终必将提高整个国民经济生产力。3诺斯，“制度变迁和经济增长”，选自盛洪《现代制度经济学上》，四、小产权房合法化的制度障碍

小产权房合法化的阻力来源于政府和相关利益集团。我国的法律禁止农村宅基地入市流转，属于诺斯提出的基础性的制度安排；“小产权房”的出现是由于利益非均衡性导致的次级制度安排。而制度变迁的完成要克服法律障碍及相关利益团体的阻碍。

分析“小产权房”相关利益各方的收益与成本，有助于我们了解“小产权房”出现的利益动机，相关利益各方的利益非均衡性以及“小产权房”合法化的阻力。

对于农民，尽管土地属于集体所有，农民是宅基地实际的使用人，并且我国于1990年颁发了“宅基地证”，农民拥有宅基地不限期的使用权。目前，随着农村地区劳动力转移速度的加快，许多农民拖家带口到城镇定居，造成农村宅基地的大量空置；同时，我国人均宅基地面积普遍较高。因此，许多农民将多余的宅基地出让或租赁出去，以获得丰厚的利润。农民也面临着违法成本和宅基地流转出去后失去保障的风险。然而由于我国法律规定的模糊性及法不责众原则，并没有对宅基地流转出去的农民进行惩罚。农民唯一担心的是失去宅基地后的风险。

对于村集体经济组织和乡镇政府，农村“小产权房”因为不需要缴纳土地使用费和相关税费，成本远低于城市房地产用地。村集体经济组织的违法动力来源于集体建设用地上开发小产权房带来的利润，然而村集体经济组织也面临着违法成本。由于各村之间都达成了开发小产权房的默契，相互之间不会揭发彼此的违法行为，当村集体经济组织为了拿到乡镇政府颁发的产权证时，就会产生部分的“公关”费用，这部分费用是乡镇政府的收益，乡镇政府也面临着违法成本，也存在向上级的“公关”费用。

对于购买者，在房价上涨远高于居民的购买力的情况下，许多居民购买不起城市商品房，他们便会转向小产权房。小产权房购买者的利益在于城市房价和小产权房价格的差价，但是他们面临村集体毁约，小产权房无法转正的风险。

对于地方政府，我国政府垄断土地的一级市场，集体土地经过征收变为国有后才可以出让。现行土地出让主要采取招拍挂制度，土地出让金可能达到征收农村土地成本的几十倍甚是几百倍，而这部分的土地增值收益主要被各级地方政府瓜分。一旦农村土地市场入市流转，必将造成政府卖地价钱的减少，冲击土地交易市场。因此，地方政府对“小产权房”合法化有很大的阻力。

对于中央政府，小产权房的出现解决许多低收入家庭的住房难题，缓解了住宅房供不应求的局面，有利于社会主义和谐稳定；但是，小产权房“打破了政府对建设用地的垄断控制，也造成了对城市总体规划和耕地的破坏”4。此外，“小产权房”违反国家法律法规，消弱了政府的公信力和权威。

对于房地产开发商，由于我国土地资源尤其是建设用地的紧缺，土地市场供不应求，拿地的成本越来越高。因此，部分开发商把眼光投向了小产权房。许多乡镇村由开发商投资建设小产权房，利润按照一定的比例分成，开发商也获得很大的利益。然而，开发商面临着小产权房被查出后强拆的风险和相应的处罚。

五、小产权房入市的强制性制度变迁

既然小产权房的存在是一种无效率的制度安排，就要选择最佳的制度变迁路径解决这种无效的制度。根据林毅夫的研究理论，制度变迁分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。其中“诱致性制度变迁”指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。“强制性制度变迁”由政府

6命令和法津引入和实行5。“形成最终的正式的制度安排，取决于多方利益主体的博弈。”，45 刘敏，“从博弈角度分析小产权房出现的原因和出路”，商业经济，第2009年第1期。林毅夫，“诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，选自盛洪《现代制度经济学》，253页。6 秦凤伟，“诱致性制度变迁与小产权房合法化”，中南民族大学学报(人文社会科学版)，2010 年5 月。然而由于村民、村集体经济组织和乡镇政府相对处于弱势地位，他们博弈的能力较弱，因此，依靠诱致性制度变迁解决小产权房问题将是一个长期的过程。因此，需要依靠强制性制度变迁解决小产权房问题。

政府作为国家的管理者，区别于市场逐利的性质。政府在制定法规政策时，要兼顾效率与公平。根据林毅夫相关理论，强制推行一种新制度安排的预计边际收益要等于统治者预计的边际费用，这种收益与成本要按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量。7政府要推行“小产权房”合法化的强制性制度变迁，前提是要进行一系列的制度调整。首先，政府要集中清理小产权房，依法查处不符合条件的小产权房，包括“违法建筑、有严重质量问题、侵占耕地、严重影响城乡规划的小产权房”8，由于各地的小产权房情况不同，清理小产权房的过程中要合情合理。其次，要对农村宅基地确权登记，清晰地界定产权。产权的可转移性带来所有权的比较优势：控制和风险承担。9农民和集体经济组织成为小产权房产权的实际控制人，他们拥有自由支配宅基地的权利，受到法律的保护，可以减少政府对权利的侵害。收益水平和风险是相对应的，利润最大化的动机会激励部分村民选择最优的资源配置方式。此外，地方政府和相关利益集团（如大型房地产公司）是“小产权房”合法化的主要障碍，减少阻力的措施是使各方利益损失最小化，因此要给予他们适当的补偿。如进行分税制改革，提高地方的税收比例；理顺小产权房的收益分配方式，小产权房的出售者和购买者补交相应的土地出让金和税费，以缓解小产权房入市后对房地产市场巨大的冲击。

参考文献： 1.78林毅夫，“诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，选自盛洪《现代制度经济学》，253页。

郭旭红，“霾国农衬柳产权房的危害及其解决途径”，农业经济2012,／9。9阿曼·阿尔奇安，“产权经济学”，选自盛洪《现代制度经济学》。

第二篇：解决小产权房问题之我见

解决小产权房问题之我见

摘 要：近年来，在城市化的进程中出现了大量的小产权房，小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了全国许多大中城市高起的房价正是催生小产权房的重要原因之一。尽管有明令禁止，且其权属不完备、面临诸多政策和交易风险，但小产权房以其价格较低、手续较简、准入无限制等优势，迎合了不少人的需求。

关键词：解决小产权房问题

一、小产权房的概念

小产权房是指未经法定征地及审批程序,由村集体或乡镇政府独立或与开发商联合在集体所有的土地上开发建设的房产。它不是法律承认的由国家颁发产权证的房产,只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。小产权房共分为三类：①占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发的违法建筑；②在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房；③第三类：在军队享有使用权的土地上进行商品房的开发，之后卖给军人以外的地方居民，俗称“军产房”。

二、小产权房产生的原因

小产权房产,实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证,购房合同国土房管局也不会给予备案。所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。但是就在建设部门以其产权不受国家保护,警告市民别去购买,国土部门以其违法用地,要予以查禁的时候,小产权房却以其顽强的自生能力,赢得市民和农民的青睐,不断扩大其市场份额[1]。究其原因,主要有以下几个方面的原因:

(1)房价上涨滋生了其产生的土壤。

城市住房价格上涨过快早已是不争的事实,相对来说小产权房价格上的优势掩盖了其产生的风险,以北京为例,截至2009年7月，北京的商品房均价为14650元/平方米，同年4月，北京通州区的小产权房均价为5000元/平方米，二者相差十分明显。对于想去大城市,而又无力购房的人来说这无疑是非常好的过渡。假如政府今后不出什么政策,购房者就能以这么低的购房成本享受几十年的住房,从这一点上来说,他们可能就会觉得这是比较合算的。小产权房价格之所以如此之低,在于其省去了三部分费用:一是购地成本,二是各种税费,三是土地和房地产市场管制造成的巨额腐败成本。

(2)地方政府的管理不到位促成其快速发展。

作为一种市场行为,小产权房在房地产市场中能够存在这么长时间,能够从局部地区、个别城市扩展到全国,这恐怕应该是政府相关管理部门的失职,是一种管理上的严重缺位和行政不作为,乡镇政府实际上是这种行为的制造者和实际推动者。按照国家土地管理法的规定,任何个人和单位都不得在没有经农村土地征用转化为国家土地所有权之后进行土地出让。作为乡镇政府,在全国各地大搞开发区的热潮中,进行土地违法买卖行为一方面是利益所致,另一方面也与土地管理部门的严重失职行为有关。

三、购买小产权房时的注意事项

在购买小产权房时需谨慎，由于小产权房交易不被法律许可，如果购买人是为了投资，如出现拆迁赔偿时，赔偿权益归原产权人所有，购买人主张自己权益时法律不予支持，购买人最多可向出售人主张购房款。购买小产权房，除了购买人的权益不受保障外，购买人还面临多重风险，即便是为了居住的需要购买，也不可以作为二手房进行再交易，而且小产权房被拆迁的时间无确定性，一两年被拆迁后，居住的愿望就会落空。此外，由于小产权房交易不受法律保护，交易时购买人必须一次性付清房款，不得向银行按揭贷款。由于没有房产证，也无法向银行抵押贷款。还有就是小产权房的附属配套设施如供水、供电、供气等，因为不在国家规划之列，所以不能得到有效保证。

四、小产权房对房价的影响

小产权房合法化将促房价下跌，现在的房价之所以这么高，就是因为土地贵，而不是建材贵，土地贵的原因就是地方政府垄断供给[2]。集体所有的土地转变成开发地，不能直接卖给开发商，要先卖给政府，政府垄断之后，再通过拍卖的方式卖给开发商，这样价格肯定会很高。供给方只有一家，就是政府，这是垄断性的供给，所以地价就贵，进而房价贵。

五、解决小产权房问题遇到的困难

解决小产权房问题时遇到的难题是：①小产权房数量惊人，全国小产权房所占的土地面积有66亿平方米；北京的小产权房大概占整个本地市场的18%左右，已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米；在西安估计已经占到25%到30%，深圳的小产权房可能占全市住宅总量近一半。②目前绝大部分公众都无法正确区分小产权房。政府的态度就是大家关注的焦点，尽管业主期望政府以某种形式促使小产权房转正，但是政府也面对着一个难题：法律上这些建筑不可能取得五证，从规划到销售许可都是空白，属于违章建筑的范畴。

六、解决小产权房问题的建议

对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。

1、短期看政策要承认现实，平衡各方利益

短期的经济手段应注意以下方面：小产权房的建设可能的确会导致地方政府土地出让金收入的缩减，中央在多次利用货币政策调控房地产市场的同时，也应该考虑利用财政政策，通过加紧改革现行税收体制中央、地方分成不合理的问题来缓解地方财政过渡依赖于土地收入的问题。

2、从长期看应该给予农村土地真正完整的产权

《土地管理法》第十条对集体土地产权作了如下规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。从上述规定中，我们不难看出，集体土地产权有三级主体，产权主体不清晰。针对以上情况，提出如下三条建议

(1)各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一一致和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利地进行交易。

(2)明确农村集体产权的主体，使农民真正获得完整的土地产权。农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。这一方面有助于保证农民根据其产权地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基层政府卖地的冲动，有利于形成和谐的微观市场结构。

(3)建立统一的城乡建设用地市场。要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。形成统一的市场后就能够形成有效反映城乡建设用地稀缺性的真实土地价格。形成有效的激励机制和统一市场才是解决这一问题的根本出路。

参考文献：

[1]郭雪鹏、朱锡生、季磊：《“城市小产权房”成因分析及应对》，《湖北经济学院学报》2009年第1期.[2]邓大洪：《“小产权”可否给高房价退烧》，《中国商报》2006年6月27日.[3]胡传景：《从“小产权房”谈农村建设用地自由流转制度》，《国土资源》2008年第4期

[4]陈清波：《对待“小产权房”不能“一刀切”》，《中国改革报》2008年5月13日.

第三篇：小产权房买卖合同

小产权房买卖合同

出卖人(甲方)身份证号码：

买受人(乙方)身份证号码：

甲、乙双方就房屋买卖事项在平等自愿，协商一致前提下订立本合同条款如下，以资共同遵守。

一、甲方自愿将其村证房位于秭归县庙嘴的房屋(建筑面积______平方米)以人民币____仟___佰___拾____万___仟____佰____拾____元整(￥____元)的价款出售给乙方。

二、本合同签订后，甲方对——的房屋使用、收益、出租、担保、抵押、买卖、占有等权利一并转让给乙方。

三、本合同签定时，甲乙双方都不具备过户条件。等过户条件成熟时，甲方应协助乙方办理房屋产权手续。本合同发生的契税，土地出让金等由乙方负担。其他税费按有关法律规定负担。乙方一次性将房款交付甲方。

四、本合同签订后，甲方保证乙方享有同甲方相同的居住权利，乙方保证按期缴纳各项物业费用。本合同签订后，甲方不得就该房屋与他人订立《买卖合同》;

六、违约责任

1、甲方应当于年月日交付乙方房屋，甲方如不按合同规定的日期交付房屋，每逾期1天按房价总额千分之一计算违约金支付给乙方。逾期超过_______个月时，乙方有权解除本合同。解约时，甲方除将已收的房价款全部退还乙方外，并应赔偿乙方经济损失人民币___万元。

2、乙方全部或部分不履行本合同规定的付款日期及方式的。其逾期部分乙方应加付按日千分之一计算的违约金给甲方。逾期超过______个月时，甲方有权解除合同。解约时，乙方已付房价款的_________作为甲方的损失赔偿金。

3、如果甲方出售的房屋存在质量问题影响到乙方居住权利的行使，一切责任由甲方承担，并应赔偿乙方的损失。

4、本合同签订后，任何一方不得擅自变更或解除合同。如因重大客观原因导致本合同的解除，甲方应按照市场评估价返还乙方房屋价款，并赔偿乙方的房屋装修费用。

5、如因规划部门、设计部门的原因导致房屋质量和使用功能的，甲方应当通知乙方，如有补偿款发放，甲方应当全额退还乙方。

七、本合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决;协商不成的按下述第_______种方式解决。

1、提交____________仲裁委员会仲裁。

2、依法向人民法院起诉。

八、其他约定

九、本合同自双方签字或盖章之日起生效。本合同未尽事宜双方可以签定补充协议，补充协议与本合同具有同等法律效力。

十、本合同一式3份，甲乙方各执一份，见证人各一份。

甲方：乙方：

年月日年月日

见证人：

年月日

第四篇：2012小产权房最新政策

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据悉，针对小产权房问题，国务院日前已做出部署，责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售;二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查;三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。

参加本次全国国土资源工作会的河南省国土资源厅厅长张启生坦言，如何解决小产权房问题，是国土资源系统乃至地方政府面临的一道难题，“但不解决肯定是不行，我们在小组讨论的时候，就有地方国土局局长提出，是不是可以在符合规划的地区，探索在征收土地后补交土地出让金，按经济适用房政策发证，禁止上市交易的办法来进行处理小产权房”。

对于这一建议，国土部并未给出明确答复，但工作人员告诉记者，针对小产权房的清理，国土部已和地方政府达成初步意见，决定在今年对小产权房加大查处力度，对新近建设的小产权房项目坚决制止。此外，有关部门目前也在协商、研究相应的政策措施，考虑对已形成的小产权房项目，进行细致调研、区分类别、具体问题具体分析，对针对解决农民自身住房问题的项目和针对外售非农民居住需求问题的项目区别对待。

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第五篇：小产权房讲义

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“小产权房”相关法律问题探讨

主讲人：金 翔

一、“小产权房”的含义

（一）“小产权房”来源

“小产权房”的说法来源于电视、报纸、网络媒体中的各种报道，政府官员接受记者采访时也说“小产权房”，政府文件中有时偶尔也出现“小产权房”，人大代表、政协委员、专家、学者、法官、律师、普通百姓社会各界也都在说“小产权房”。

“小产权房”的说法、提法已经众人皆知。

（二）“小产权房”包含的内容

各界人士说的“小产权房”的含义是不是为一个含义？这个众说纷纭，内容不一样。有的人认为“小产权房”是针对城市当中商品房而言的，城市中的商品房是大产权房，农村中的各类房屋就是“小产权房”；有的人认为，农村宅基地的房子本身没有房产证只有土地证，这种房子是“小产权房”；农村集体土地上所建造的房子，这种土地有的是证据耕地，有的是建设用地，有的合法，有的不合法的，大家都把称之为“小产权房”；有的人认为城市里的某些房子也是“小产权房”，没有交过土地出让金房子是“小产权房”；还有的将农村中的蔬菜大棚、农业观光园、家庭农场之类的房屋和建筑物、构筑物其附属设施均归“小产权房”。

不同的人对“小产权房”的理解是不一样的，他所说的“小产权房”特指是什么样的房子也不是一致的，有“小产权房”这个名词，但是针对性不是唯一的，所以讨论“小产权房”的问题，首先要将讨论的内容、针对性进行明确。

（三）“小产权房”法律上的含义

所有的法律法规中没有“小产权房”的术语、概念，我作为专业律师对“小产权房”的理解是：众人皆知，内容丰富，不同的人所说的“小产权房”其指向的房屋是不同的，“小产权房”不是一个法律术语。

今天的题目虽然是“小产权房”相关法律问题，但是主要谈：农村宅基地上的房屋及农村集体土地使用权流转的相关法律问题。

二、各类“小产权房”的形成、发展及现状

“小产权房”是一种社会现象，随着我国房地产市场的建立逐渐发展起来。

（一）“小产权房”的形成

北京的房地产市场从1992年就开始了。从邓小平南巡讲话以后，北京就已经有商业意义上的房地产开发。

我国的《房地产法》是1994年制定，1995年1月1日实施的。房地产开发最早的阶段是处在违法开发、非常混乱的状态，非常不成熟。

从1992年——1998年算是一个阶段，在这个阶段当中，房地产开发所占用的土地很多是农村集体土地。现在城市里、城市郊区很多商品房，尤其是郊区的商品房占用的大多数土地都是农村集体土地，随着城市的发展，农村的集体土地就征为国有了。

北京的城市不断地扩展，城市的边缘不断地在扩大，扩大的过程当中，农村集体土地逐渐变为国有的土地。

“小产权房”的形成实际上就是随着房地产开发过程当中形成的，不规范、不是按照法律规定严格开发的过程中，形成了很多“小产权房”。

（二）“小产权房”的发展

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商品房的开发逐渐走向规范。1998年——2005年也是一个阶段，房地产的市场在发展，不是很成熟，城市的房屋买卖、合同纠纷非常多；而在这个时候，看到了农村集体土地的价值，尤其是宅基地。

这种现状从90年代初到现在一直存在着，只不过现在越来越多，就是城里人到农村买宅基地上的房屋。

2007年到目前，是房地产的发是极为不正常的阶段，高房价，普通的老百姓买不起城里的商品房，这样的话，给农村各种各样的“小产权房”提供一定的空间。

（三）“小产权房”的现状

“小产权房”在全国各地非常多，现在所占的份额、比例数量非常巨大，针对现在“小产权房”各种形式多样、不同情况的现状，引起了国家的高度重视。“小产权房”不仅仅是一个社会现象，或者经济现象，它会影响国家政治的稳定、社会的稳定，涉及到“三农”问题。“小产权房”的现状从法律上并没有一个非常好的体系来完善，现实摆在了目前，政府要重视，包括现在的国土部等国家部门机关，在以后一两年的过程当中，对“小产权房”的认定，怎么去规范，怎么去发展，现在都处在研究当中，并没有很好的策略，这是目前的现状。

作为律师、法律专业人士，需要对社会的各种现状应当有一个理性的分析，对各种现象在法律上有一个明确认识。根据现在各种“小产权房”的现状，现在现行当中，已经发生了一些纠纷。

这种纠纷一方面是平等主体之间的，比如宅基地上的房屋进行买卖，双方发生纠纷。另外涉及到“小产权房”合法性的问题，占用农村集体土地，有的是耕地，有的是非农建设的土地。这类问题目前还没有上升到通过法院去解决这个问题，大多数都是行政机关介入。

三、典型案例

从法律上分析“小产权房”的现状，通过几个带有典型意义的案例对相关法律问题进行分析，会更有针对性，因为这些案例是现实当中发生的，实践当中可能还存在。另外各方的观点，在法律上会给一个探讨。

（一）农户宅基地上房屋买卖合同纠纷案

代表案例：北京通州区宋庄画家与村民房屋买卖合同案 这个案例法院判决依据是《土地管理法》第63条的规定。

国务院办公厅有一个文件，那个文件当中也明确提到宅基地房屋不能出售给城里居民。

《土地管理法》第62条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

《土地管理法》第63条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知【京高法发2004]391号】，这个文件第二审法院不会写在判决书里，作为律师这点比较容易理解，有些问题在司法实践当中，高级法院做出来的会--------------------------精品

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议纪要、相关规定或者通知之类,下属法院在判案件过程当中，下级法院几乎所有的都在遵循。

涉及农村私有房屋买卖纠纷案件的主要情况，这个情况主要对现状的一种归纳；第二，关于农村私有房屋买卖和效力的认定，与会人员多数人员（搞法律的人）认为，农村私有房屋买卖合同应当认定无效。这是法律界很多人的意见。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁承让土地的通知》 第二条第二项：农村住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买住宅发放土地使用证和房产证。

对这个文件的理解，不同的人理解得也不一样。国务院是最高的行政机关，行使的是一种行政的权力。

现在的宅基地房屋买卖现象非常多。

（二）国土部门查处违法占用农村集体土地案

代表案例：

1.北京市怀柔区杨宋镇出售集体土地建房案

2.鄂尔多斯市一通煤化有限责任公司违规建设高尔夫球场案

3.辽宁省沈阳市蒲河湾农业科技有限公司违法租用集体土地建房案 4.河北省赤城县两矿业公司违法占地案 5.湖南省安华县胡加欣煤矿以采代探案 6.二期王府家庭农场被拆除案

7.北京市房山区青龙头村别墅被拆除案（2007年）

通过案例我想说的是现实是比较复杂的，处理问题从法律上讲到底是不是合法的，从法律上应当怎么进行认定。

四、农户宅基地上房屋买卖法律分析

通过前面的案例看，法院认为买卖合同是无效的。政府认为不能出售给城里居民，这在政府文件当中有明确的规定，但是在法律上要进行分析。

宅基地房屋买卖合同的主体一个是要有宅基地，宅基地是合法的使用权人，作为一个个人；购买人也是个人，是平等的民事主体，判断一个合同是否有效还是无效，根据《合同法》的司法解释二，认定合同无效必须是满足法律规定的条件。这里面合同的主体是没有问题，权利义务也很清楚。有争议的一点是这个合同是否违反国家法律法规。国务院所有的文件是否可以视为行政法规，这是一个焦点问题。

《立法法》第五十六条：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。“行政法规可以就下列事项作出规定：

“

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

“

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

第五十七条：“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”

第五十八条：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

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第五十九条：“行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。

“国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”

第六十条：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”

第六十一条：“行政法规由总理签署国务院令公布。”

第六十二条：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

“在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。”

通过《立法法》第三章的规定，我们可以看到行政法规在《立法法》当中有非常明确的规定。

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