一文带你读懂“雪亮工程”!

第一篇：一文带你读懂“雪亮工程”!

“雪亮工程”相关知识

一、“雪亮工程”

“雪亮工程”，即公共安全视频监控建设联网应用，是指以“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”为总目标，推动重点公共区域、重点行业、领域的视频监控系统建设，指导、监督治安保卫重点单位公共安全视频监控系统建设；推动公共安全视频监控系统联网，整合各类视频图像资源；开展视频图像信息在治安防控、城乡社会治理、智能交通、服务民生、生态建设与保护等领域应用。充分发挥人民群众利用视频监控系统在社会治安综合治理和平安建设中的作用。

二、建设依据

1.《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 2.《“十三五”国家信息化规划》（国发[2016]73号）

3.《公共安全视频监控建设联网应用“十三五”规划方案》

4.《中华人民共和国反恐怖主义法》 5.《国家创新驱动发展战略纲要》（中发[2016]4号）6.《关于加强社会治安防控体系建设的意见》 7.《关于印发国家电子政务总体方案的通知》（厅字[2017]7号）8.《国务院关于印发政府信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）

9.《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》（发改高技〔2015〕996号）

10.《关于印发加强公共安全视频监控建设联网应用工作方案（2015-2020年）的通知》

11.《安全防范视频监控联网系统信息传输、交换、控制技术要求》国家标准（GB/T 28181-2016）12.《社会治安综合治理基础数据规范》国家标准（GB/T 31000-2015）13.《关于推进社会治安综合治理信息化建设的若干意见》（中综办

〔2014〕27号）

14.《关于印发公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目管理办法的通知》

三、《“十三五”国家信息化规划》（国发[2016]73号）相关要求

坚持以惠民为宗旨,把增进人民福祉、促进人的全面发展作为信息化发展的出发点和落脚点，着力发挥信息化促进公共资源优化配置的作用，以信息化提升公共治理和服务水平，促进人民生活水平和质量普遍提高。

到2020年,“数字中国”建设取得显著成效，信息化发展水平大幅跃升，信息化能力跻身国际前列，具有国际竞争力、安全可控的信息产业生态体系基本建立。信息技术和经济社会发展深度融合，数字鸿沟明显缩小，数字红利充分释放。信息化全面支撑党和国家事业发展，促进经济社会均衡、包容和可持续发展，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。

大力推进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的网络基础设施建设，为人民群众提供用得上、用得起、用得好的信息服务。发挥互联网在助推脱贫攻坚中的作用，以信息化推进精准扶贫、精准脱贫，培育特色优势产业，增强造血功能，促进人民生活明显改善。

针对孤寡老人、留守儿童、困境儿童、残障人士、流动人口、受灾人员、失独家庭等特殊人群的实际需求，整合利用网络设施、移动终端、信息内容、系统平台、公共服务等，积极发展网络公益，统筹构建国家特殊人群信息服务体系，提供精准优质高效的公共服务。

利用互联网充分宣传国家方针政策，丰富信息内容服务，确保及时传递到边疆、基层和每一个居民。普及农业科技、文化、商务、交通、医疗、教育等信息化应用，优化边疆地区生产力布局，打造一批有特色、可持续发展的“数字走廊”，促进边疆地区开发开放。

建设社会治安综合治理信息系统和公安大数据中心，加强公共安全视频监控联网应用，能够有效提升对自然灾害等突发事件和安全生产、社会治安的综合治理水平，推进多元矛盾纠纷化解信息化平台建设，有效预防和妥善化解各类矛盾纠纷，为社会风险防控提供支撑。

四、《中华人民共和国反恐怖主义法》中涉及视频监控的相关规定

《反恐法》第二十七条第二款规定，地方各级人民政府应当根据需要，组织、督促有关建设单位在主要道路、交通枢纽、城市公共区域的重点部位，配备、安装公共安全视频图像信息系统等防范恐怖袭

击的技防、物防设备、设施。

《反恐法》第三十二条第三款规定，重点目标的管理单位应当建立公共安全视频图像信息系统值班监看、信息保存使用、运行维护等管理制度，保障相关系统正常运行。采集的视频图像信息保存期限不得少于九十日。

《反恐法》第八十八条第一款规定，防范恐怖袭击重点目标的管理、营运单位违反本法规定，有下列情形之一的，由公安机关给予警告，并责令改正；拒不改正的，处十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下罚款：

（一）未制定防范和应对处置恐怖活动的预案、措施的；

（二）未建立反恐怖主义工作专项经费保障制度，或者未配备防范和处置设备，设施的；

（三）未落实工作机构或者责任人员的；

（四）未对重要岗位人员进行安全背景审查，或者未将有不适合情形的人员调整工作岗位的；

（五）对公共交通运输工具未依照规定配备安保人员和相应设备、设施的；

（六）未建立公共安全视频图像信息系统值班监看、信息保存使用、运行维护等管理制度的。

五、《国家电子政务总体方案》（厅字[2017]7号）相关要求

国家电子政务由国家、省、市三级平台构成。各级平台主要支撑本级业务应用，也可根据需要承载上级纵向业务应用，或与上级纵向业务系统实现数据互通。鼓励省（自治区、直辖市）利用云计算模式，建设集中统一的区域性平台，推动基础设施、数据共享。支持市县两级政务部门使用上级平台资源实现本级业务应用。省直辖县的政务部门可充分利用省级平台资源，实现集约建设和资源共享。县级以下（不包含县级）政务部门可参考或利用上级平台资源开展电子政务应用。

中央有关部门按照职责分工，完善人口信息、法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息、社会信用信息等基础数据共享机制，依托国家电子政务内网和电子政务外网，建设国家政务数据共享交换平台。鼓励省（自治区、直辖市）和有条件的市地充分利用本级电子政务平台，建立数据共享交换平台，完善共享机制，推进基础数据共享及以跨部门协同应用为主要特征的主题数据共享。

六、视频监控建设分类和管理

一般而言，视频监控系统主要根据经济社会发展实际需要和社会治安现状进行分类建设和管理：一类视频监控点主要安装在重点公共区域，覆盖主要道路、重点区域、重点部位、重点场所等，此类视频监控点通常由政府出资统一建设，就近接入所属辖区综治网与公安视频专网，视频图像由综治组织与公安机关进行监控和管理；二类视频监控点主要安装在重点行业、领域，以及覆盖次要部位、次要场所等，此类图像采集点按照“谁使用、谁建设”原则，由相关政府部门或企事业单位建设并管理；三类视频监控点主要安装在一般企事业单位、住宅小区，以及覆盖一般部位、普通场所等，同样根据“谁使用、谁建设”原则，由相关政府部门或企事业单位建设和管理，相关视频信息主要以本地录像资料备查为主。

七、发展思路

按照中央一系列重要部署要求，在前期各地区、各有关部门建设成果和探索经验基础上，进一步加强中央层面顶层设计，建立跨部门工作机制，加强对公共安全视频监控建设联网应用工作的总体设计和指导监督，推动各地区将该项工作纳入经济社会发展和城乡规划，结合实际制定工作实施方案。进一步推动重点领域建设，有重点、有步骤地推进公共安全视频监控建设联网应用工作，提高重点公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量。进一步加强资源整合，分级有效整合各类视频图像资源，促进点位互补、网络互联、平台互通，最大限度实现公共区域视频图像资源的联网共享，逐步拓宽应用领域。进一步加强机制创新，完善相关法律法规及政策，建立备案监管制度和日常管理机制，加强人才队伍建设管理，促进长效规范发展。进一步加强科技创新，加大现代技术在视频监控系统中的集成应用力度，提高视频图像信息的综合应用水平，加强视频图像领域的关键技术攻关，严密安全措施，提升技术支撑能力。

八、基本原则

坚持依规建设、按需联网、整合资源、规范应用、分级保障、安全可控，形成党政领导、综治牵头、公安负责、部门配合、社会参与的工作格局。依据国家相关法律、法规、政策和技术标准，应用安全可控的技术和产品，统筹公共安全视频监控系统建设，避免重复投资；按照维护国家安全、社会公共安全的实际需要，推动公共安全视频监控体系联网，整合各类视频图像资源；加强部门间工作协作和业务协同，规范管理、确保安全，应用牵引、分步实施，推进和保障视频图

像资源的共享应用；权责一致，分级分类投入、社会参与，加强公共安全视频监控建设联网应用工作的保障。

具体是：

1、统筹推进，因地制宜，整合资源；

2、重点建设，分步实施，分级管理；

3、深度应用，持续发展，系统安全。

九、总体目标

到“十三五”末，基本建成涵盖中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡镇（街道）、村（社区）的六级公共安全视频监控联网应用体系，实现视频图像信息交换共享平台按需联通、视频资源有效整合。

到2020年，基本实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共安全视频监控建设联网应用。

——全域覆盖。重点公共区域视频监控覆盖率达到100%，新建、改建高清摄像机比例达到100%；重点行业、领域的重要部位视频监控覆盖率达到100%，逐步增加高清摄像机的新建、改建数量。

——全网共享。重点公共区域视频监控联网率达到100%；重点行业、领域涉及公共区域的视频图像资源联网率达到100%。

——全时可用。重点公共区域安装的视频监控摄像机完好率达到98%，重点行业、领域安装的涉及公共区域的视频监控摄像机完好率达到95%，实现视频图像信息的全天候应用。

——全程可控。公共安全视频监控系统联网应用的分层安全体系基本建成，实现重要视频图像信息不失控，敏感视频图像信息不泄露。

十、重点公共区域

1．具有政治、历史意义的广场主要区域、周边重要路段、路口；经常性举办重大群众性集会、商业服务、文化宣传等公共活动的广场、活动中心、文化中心的主要区域、周边重要路段、路口；纪念碑（馆）、机场、车站、港口外广场等主要区域、重要通道、周边路段、路口、出入口。

2．城镇主要路段、路口，党政机关驻地周边路口、路段；学校、医院、涉及国计民生的企事业单位门口、周边重要路段、路口；治安复杂的公共区域出入口，地下人行通道、隧道、过街天桥等主要通行区域。

3．省市县际、城镇道路主要出入口、公安检查站、超限站等公路检查站、收费站通道；高速公路、国道、省道上的治安卡口、卡点；

大型桥梁、隧道主要通行区域，城镇商业金融聚集区主要入口、周边主要路段、路口。

4．县级以上人民政府确定的其他重点公共区域。

十一、重点行业、领域及涉及的公共安全区域

1．广播电台、电视台、通讯社、报社等重要新闻单位的出入口、主要通道、人员聚集的厅（堂）等重要部位；

2．机场、车站、港口、码头、城市轨道等重要交通枢纽的人员聚集场所、出入口、主要通道等重要部位；

3．党政机关驻地主要出入口等重要场所或重要部位；

4．电信、邮政、金融机构的营业和金融信息的运行、储存场所；票据、货币押运车辆；

5．大型能源动力设施和城市水、电、燃气、燃油、热力供应设施的重要部位或者经营场所；江河堤防、水库、人工湖、重点防洪排涝区域及其他重要水利工程设施重要部位；

6．大型物资储备单位、大中型商贸中心、商业街和大型农贸市场的主要出入口、人员聚集的广场等重要单位；

7．体育比赛场馆、公园、教育机构、科研、医疗等单位公众活动和聚集场所、主要出入口等重要部位；

8．博物馆、纪念馆、展览馆、档案馆和重点文物保护单位的主要出入口、通道、电梯等重要部位。

9．研制、生产、销售、储存危险品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位的重要部位；

10．省市级监狱、看守所单位出入口、周界； 11．县级以上人民政府确定的其他重点行业领域涉及公共安全区域。

十二、系统整体架构

系统总体按中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡镇（街道）、村（社区）六级架构进行构建，分级逐步实现互联。按资源分布以及应用环境的不同，公共安全视频监控系统依托政府、综治组织或公安机关现有的视频图像传输网络等基础设施进行构建。结合

各地实际，在党委政府领导下，明确相关部门牵头建设各级 公共安全视频图像信息交换共享平台，整合本级各方面视频图像资源，为本级提供可视化图像资源与应用服务支撑能力。根据形势任

务需要，逐步探索完善视频信息协同计算等联网应用模式，在有条件的地方推进以地市为单位的公共安全视频监控统一建设联网应用。根据各部门公共安全视频监控使用需求，通过公共安全视频图像信息共享平台的权限设置，灵活划分图像资源和应用功能，向不同部门提供相应的视频图像资源以及基础服务。同时，为确保公共安全视频监控联网系统安全，互联网、政务网等相关网络间应采用满足安全隔离要求的安全接入设备。

十三、联网共享模式

1．建立统一的网络体系结构和标准，中央与省级层面使用国家电子政务外网（完成相应改造扩容后）连接，实现各级政务外网与其他各类视频网的互联互通。各部门联网共享根据业务需要选择适当的方式接入。

2．除涉及维护国家安全、政权安全、公共安全等任务需要，原则上上一级部门不汇集存储下一级的一般原始视频，但可根据既定的应急或监督机制调用下一级视频信息，并具备适当的临时存储能力。地方政府明确的建设与运维主要负责部门，可以对同一层级（以及部分下一层级）的视频信息集中存储、处理、应用、分发。各专业职能部门和村、社区等基层单位的视频信息，原则上要求自行存储。

3．政府各职能部门负责各自专业领域视频监控的应用与业务深度开发，地方政府已明确的建设与运维主要负责部门应建立对应的视频信息交换共享平台和视频信息处理应用中心，基层单位在视频监控中直接使用具有简便功能的应用软件。

十四、工作运行机制

“十三五”期间，各地区各部门要从推进平安中国建设和创新社会治理工作实际需要出发，对已建的应用系统，综合运用法规规范、政策引导、行政协调、技术支持等多种手段，推动互联互通。对在建和新建应用系统，要根据互联互通的技术标准和要求进行必要调整和统一。同时，将公共安全视频监控建设联网应用纳入智慧城市建设规划，同步设计、同步推进、同步实施，充分利用已有基础设施，整合各类平台资源，深度运用视联网技术，实现业务应用可视化、扁平化。

按照目前“谁主管、谁负责，谁使用、谁建设”的原则，“十三五”期间尚不宜硬性要求一省或一市必须在其行政区域内按一种模式（完全由一个部门或单位）统一进行建设及运行，但可明确依照“统一组织、分

类实施”的基本要求，逐步实现一体化。具体措施如下：

1．由各级综治组织牵头协调，发挥公安部门的主责作用，各部门参与配合。根据不同区域、部位的社会治安风险等级，明确安全防护级别和视频图像信息属性类别，指导开展示范建设，逐步实现城乡视频监控一体化。一方面，充分利用已有监控点，并要求同一监控覆盖区域或位置取消相同作用的重复摄像机，移至新的监控点，协调联网并共享职能业务所需的视频信息；另一方面，协调设置公共区域新的监控点，避免重复，按需求统筹改造、更新原有摄像机，推动既有系统联网升级，并设立各级公共安全视频图像信息交换共享平台。

2.针对视频监控点在分类上相互转化、动态调整的特点，各相关部门按照“谁建设、谁管理、谁维护”的原则开展视频监控建设、管理、运维工作，综治组织要发挥统筹与组织作用，并指导一般企事业单位商户根据自身安全防范需求开展建设。

3．根据发改高技〔2015〕996号文件要求，推动各地根据实际明确建设与运维的主要负责部门，分步骤有重点推进实施，逐步实现统一平台、统一联网，集中处理、按需分发，统一建设、统一运维。注重通过开展示范建设，推动有条件的地市按照统一建设的理念，探索加强基础网络、数据存储计算、应用技术等架构设计。探索在有条件的省级地区推进一个权限管理中心、分析处理中心建设。对于各部门已建系统继续维持使用，待淘汰或必须更新时统一纳入主要负责部门的建设工作。

“十三五”期间，结合既有的各级政府信息管理系统、综治信息化业务系统、公安机关视频监控系统等，建立全国公共安全视频图像传输网络体系，并由地方各级人民政府建设公共安全视频图像信息交换共享平台。允许各地结合业务实际，采取高效便捷的工作模式和运行机制，但视频图像信息交换共享平台须实现各有关部门视频资源的全面联通接入，须实现与相应综治信息化业务系统的有效对接，确保“最大限度实现公共区域视频图像资源联网共享”工作目标的落地、落实。

十五、重点任务和时间节点

1.2016年12月底前，重点行业、重点领域的中央企业重要部位视频监控覆盖率达到80%，到2018年达到100%。建立定期报告制度。2017年12月底前，重点行业、领域的重要部位视频监控覆盖率达到80%，重点公共区域的视频监控覆盖率和新建高清摄像机比例达到100%。2020年，重点行业、领域的重要部位视频监控覆盖

率达到100%，重点行业、领域涉及公共区域的视频图像资源联网率达到100%。

2.积极指导一般企事业单位、商户根据自身安全防范需求开展视频监控建设。2017年起，在全国逐步推广城乡视频监控一体化工作。进一步加强人民群众自身防范能力，2016年12月底前，新建住宅小区公共区域视频监控覆盖率达到100%。2020年，住宅小区公共区域视频监控覆盖率达到100%。

3.加快各级公共安全视频信息共享平台建设，完善公共安全视频图像联网基础设施。2017年12月底前，地方各级人民政府依托公安机关视频监控系统、综治中心等，建立本级公共安全视频图像信息交换共享平台，实现跨地区、跨部门视频图像信息的联网应用，视频信息存储时限要求至少达到1个月，其中重点区域与重要部位的视频信息存储期限为3个月。

4.推进视频图像资源联网整合。2016年，各省（自治区、直辖市）人民政府相关部门应结合实际，建立视频图像资源共享应用机制和安全使用审核制度，实现视频图像资源最大限度的共享共用。2017年12月底前，重点公共区域视频监控联网率达到100%，重点行业、领域涉及公共区域的视频图像资源联网率达到80%。

5.强化应用监督管理。2016年12月底前，制定出台公共安全视频监控管理的行政法规。2018年6月底前，完成地方配套立法和政策制定工作。创新专业运维服务机制。2016年12月底前，推动省（自治区、直辖市）人民政府出台重点公共区域视频监控系统运维办法，将其纳入政府年度预算，并按照城市公共基础设施进行管理。2017年12月底前，重点公共区域安装的视频监控摄像机完好率达到98%。

6.严格落实属地管理职责。2016年6月底前，建立重点行业、领域视频监控系统的属地管理、运维保障、资金投入等制度。2020年，重点行业、领域安装的涉及公共区域的视频监控摄像机完好率达到95%。

7.2016年12月底前梳理制定《公共安全视频监控建设联网应用国家标准体系框架》，从视音频采集、编码、传输、存储、安全、应用等方面全面完善核心标准。推动搭建测试平台，面向产业化组织开展标准性能、产品符合性测评。各地区、部门、行业、领域应严格执行《社会治安综合治理基础数据规范》《安全防范视频监控联网系统

信息传输、交换、控制技术要求》等关系视频图像联网共享、安全使用的国家（行业）标准。

8.不断加强网络安全传输、系统安全保障、重要信息安全管理等技术手段建设，提升公共安全视频监控系统安全防护能力。2016年12月底前，梳理制定公共安全视频监控安全防护体系相关技术文件。2017年，建立、完善全国公共安全视频监控系统的安全防护技术措施和管理机制。

十六、全域覆盖的要求和重点

按照城镇道路交叉口无死角，主要道路关键节点无盲区，人员密集区域无遗漏，以及要害部位、重要涉外场所、案件高发区域、治安复杂场所主要出入口等全覆盖的要求，有重点、有步骤地推进公共安全视频监控建设联网应用工作。切实加强民航机场、高铁、主要铁路干线、地铁、港口、客货运中心等交通运输枢纽和危险化学品企业、烟花爆竹企业、尾矿等重点生产企业视频监控建设联网应用工作。加大城乡接合部、农村公共区域、城镇重点易涝部位、重点文物保护单位、重点林区、风景名胜区、自然遗产保护区以及省、市、县级行政区重点界线界桩、界线重点地段等的视频监控系统建设力度。推进城乡社区、住宅小区、地下管廊在新建、改建、扩建过程中开展视频监控系统建设。完善现有视频监控系统，提高重点公共区域视频监控系统覆盖密度和建设质量，实现重点公共安全区域全覆盖。

十七、任务区分

对于广大城乡社区和老少边穷等欠发达地区，仍应以补点扩面、提高覆盖率、大力发展联网为主要工作；对于发达地区，应充分运用视频结构化描述、数据挖掘、人像比对、车牌识别、智能预警、无线射频、地理信息、北斗导航等现代技术，加大在公共安全视频监控系统中的集成应用力度，提高视频图像信息的综合应用水平。

十八、国家视频图像信息资源交换共享平台建设模式

在中央各部委之间、中央与省级单位之间，视频信息资源使用国家电子政务外网联通，并根据联网共享后视频传输带宽与数据交换要求对现有政务外网资源进行改造扩容或建设政务外网视频传输网络，初步估计带宽需求在2G左右。在国家电子政务外网管理中心建设信息资源交换共享平台，实现对各类视频监控资源的汇聚和安全共享，具体包括视频图像安全认证管理、系统运维管理、视频资源存储等。

十九、中央综治办公共安全视频图像信息交换共享平台建设要求

按照发改高技〔2015〕996号文件关于“综治牵头、公安负责、部门配合”的要求，建设中央综治办公共安全视频图像信息交换共享平台，依托全国社会治安综合治理信息化综合平台，满足中央领导同志对公共安全、社会治安重大、敏感事件综合研判、决策分析支撑的要求，利用地理信息技术促进关键图像信息资源的深度分析与互通共享，完善各级综治组织间视频通信、视频图像深度应用等功能，具备应急情况下视频调用、存储和指挥、控制能力，同时加强对各级各有关部门视频监控建设联网应用等工作的有效监督和综合管理。

二十、公安部公共安全视频图像信息交换共享分平台建设要求

按照发改高技〔2015〕996号文件关于“综治牵头、公安负责、部门配合”的要求，建设公安部公共安全视频图像信息交换共享分平台。公安部门作为视频监控应用的重要主体，要健全公共安全视频图像建设联网应用标准，建立动态化、信息化条件下支撑各项公安工作的重要基础信息资源智能服务系统，完善视频图像解析与应用、视频资源云存储等功能，形成立体化社会治安防控信息体系。二

十一、省级共享平台建设的相关要求

一是要落实标准要求，加强顶层设计。执行统一体系下的技术标准与规范要求，严格落实国家（行业）相关标准规范。加强顶层设计和部门间协同建设，避免重复，统一接口和共享模式，推动各类信息基础设施互联互通，推进各类数据集成应用，发挥最佳效能。顶层设计直接关系到全省一张网共享模式的工作进度，中央《“十三五”规划方案》中明确提出了中央层面顶层设计方案，提出了“统筹推进、分步实施、因地制宜”的原则。各省（区、市）应根据各地差异和实际情况进行统筹规划，中央不做统一安排。有些省建在发改委，有些建在智慧城市办公室，也有的建在公安厅（局）或综治中心，这些方式都可以，可以有两个平台，也可以有三个平台。二是要注重平台建设，突出资源整合。省级共享平台无论建在什么地方，各地和中央是通过电子政务外网联接的，纵向联通中央、市（地、州、盟）视频监控共享平台，横向对接、联通相关部门视频监控资源。各地要在保障安全可控的前提下，逐步丰富接入数据类型，为不同部门提供可视化的政务管理支撑服务，并根据业务需求，合理设定省级平台的容量和规模。三是要认真学习研究，搞好功能定位。要搞好本省内各层级平台的功能定位和功能区分，要紧贴综治业务设置各层级平台的功能，要完善方案、优化结构实现平台功能。坚持实战实用、重心下沉，坚持互为

补充、互有差异，坚持基层重基础应用、向上重深度应用，体现实战性、差异性和前瞻性，实现建设效益的最大化。四是要着眼业务需求，建好综治分平台。省级平台无论建在什么地方，必须保证综治分平台要建好，总平台不能代替综治分平台，应确保综治工作的共享共用。五是要强化职能应用，保障信息安全。应充分运用视频结构化描述、数据挖掘、人像比对、车牌识别、智能预警、无线射频、地理信息、北斗导航等现代技术，加大在公共安全视频监控系统中的集成应用力度，提高视频图像信息的综合应用水平。加强网络安全传输、系统安全保障、重要信息安全管理等技术手段建设，提升公共安全视频监控系统安全防护能力。严格公共安全视频图像信息的使用管理，完善安全技术措施，确保安全共享、规范使用；严格执行安全准入机制，选用安全可控的产品设备和符合要求的专业服务队伍。六是要把握时间进度，加快建设步伐。2016年确定的6个重点省（区）平台建设进展顺利，2017年将继续选定几个省级示范平台建设，目的在于提高省级平台建设积极性，加快中央、省与市地连接进度，解决中央和地方连通枢纽问题。

二十二、项目安排与资金计划

按照分级、分类、分步实施的基本思路，根据中央与地方事权划分的原则，地方政府要落实主体责任，中央资金主要用于重点地区、老少边穷地区和示范地区。

统筹考虑需求条件，分类开展示范建设，及时总结示范点建设经验，探索可复制、可推广的公共安全视频监控建设联网应用工作新模式、新路子，充分发挥典型的示范引导作用，从整体上提高建设联网应用工作水平。

2016年，在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团共选择45个市（区）作为全国第一批示范点。同时，在示范城市建设基础上，引导和推动省级地区开展视频共享应用示范建设，重点构建政府部门间视频共享应用的体系与机制，提升向中央平台高质量传输视频图像信息的能力水平。积极推动部分沿边（海）省级地区开展边/海防视频联网共享示范建设。

2017年至2020年，在总结推广示范模式的基础上，形成可复制、可推广的公共安全视频监控建设联网应用模式，并继续扩大建设联网应用范围，加强对视频监控薄弱地区和经济欠发达地区的支持力度，每年选择一批市（地、州、盟）作为重点支持，加大经费投入力

度，引导各地将公共安全视频监控系统建设、联网和维护经费列入本级政府财政预算，充分发挥市场作用，引导社会力量参与，拓宽多元投资途径，切实提高视频监控建设联网应用效果。力争到2020年实现公共安全视频监控建设联网应用“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”目标。

二十三、法律法规及标准规范

加快推进视频图像信息安全、数据保护、个人隐私保护等方面的立法工作。完善政策法规，强化安全准入，规范重点公共区域和重点行业、领域公共安全视频监控系统的建设、联网与信息的安全使用。加强地方配套立法和政策支持，抓紧研究制定视频图像信息在安全使用、保护隐私等方面的具体办法和落实措施。积极推进《社会治安综合治理基础数据规范》等国家（行业）标准的贯彻实施，尽快完成对现有视频监控相关标准规范的修改完善。加强网络安全保障，采用认证和检测等方式，确保产品、系统质量可靠和安全可控。对违反相关规定严肃追究相关责任。

国家标准委负责牵头完善相关标准规范体系。二

十四、GB/T 28181标准

GB/T 28181标准全称为：安全防范视频监控联网系统信息传输、交换、控制技术要求（Security and protection video monitoring network system technical specification for information transport,switch and control），该标准由公安部提出，质检总局和标准委于2016年7月12日共同发布，2016年8月1日开始实施。该标准规定了安全防范视频监控联网系统中信息传输、交换、控制的互联结构、通信协议结构，传输、交换、控制的基本要求和安全性要求，以及控制、传输流程和接口协议等技术要求。该标准适用于安全防范视频联网监控系统及城市监控报警联网系统的方案设计、系统检测、验收及相关设备的研发、生产，也可供其他信息系统参考采用。二

十五、职能分工

各级机关及相关组织应认真贯彻中央要求，确保各地从人力、物力、财力上保证工作的顺利实施。各级综治组织要在党委和政府领导下，积极组织各有关单位参与该项工作，加强调查研究、组织协调、督导检查、考评、推动，及时发现和分析问题，并协调解决。公安机关要充分发挥骨干作用，根据需要调整工作重点、系统部署和制度保障。其他有关部门要按照“谁主管、谁负责”的原则，结合自身职能，主动承担相应工作。铁路、高速公路部门应加快探索建立跨地区的业务协同工作模式，完善相关支撑、保障条件。

中央综治办、国家发展改革委、公安部会同有关部门，研究提出示范和重点支持项目建设各项具体要求，审核确定年度示范和重点支持城市（区），组织示范和重点支持项目申报及实施，对示范和重点支持项目进行中期检查和项目验收。

省级综治办、发展改革委、公安厅（局）会同本级有关部门，负责申报本地区示范和重点支持城市（区），并具体指导示范和重点支持城市（区）组织实施示范和重点支持项目，协助做好项目中期检查和验收。

获批复的示范和重点支持城市（区）政府应将示范和重点支持项目纳入本地区经济社会发展和城乡规划，严格按照《“十三五”规划方案》和经审批的示范和重点支持项目实施方案开展工作。二

十六、共享权限设置

各级权限部门对已经建成的视频资源，可以按照安全等级、用户等级与管理等级等要素进行合理分配。对于日常必用的单位，建议赋予高级权限，实现对视频网络的全权限管理与维护；对于区域性时段性应用的单位，建议赋予区域使用权限，对其负责的区域进行分时共享；对于偶发性需要的单位，按照按需使用原则，向高级权限部门申请，按时间段共享；对于互联网应用型的共享需求，建议由建设管理方按专事专办原则，以合同方法约束共享的范围。二

十七、示范和重点支持城市（区）工作原则

实施公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目，应以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和总书记系列重要讲话精神为指导，认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，围绕建设平安中国、法治中国的总目标，坚持机制创新、管理创新和技术创新，结合智慧城市建设和网格化服务管理要求，遵循依法依规建设、按需联网、整合资源、规范应用、分级保障、安全可控的原则，推动公共安全视频监控建设集约化、联网规范化、应用智能化。

实施公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目，应充分发挥地方的主动性与积极性。鼓励、引导各地区根据实际情况明确建设与运维的主要负责部门，分步实施、逐步实现统一规划、统筹建设、统一联网、统一平台、统一运维、集中处理、按需共享。

二十八、示范和重点支持城市（区）项目建设目标

按照分级、分类、分步实施的基本思路，根据中央与地方事权划分的原则，“十三五”期间，全国公共安全视频监控建设联网应用工程要落实地方政府的主体责任，充分调动地方积极性。公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目以市（地、州、盟）或市辖区为基本单位，2016年为示范建设项目，建设周期为项目批复后24个月内；2017—2020年为重点支持建设项目，加强对视频监控薄弱地区、经济欠发达地区和重点地区的支持力度，资金和名额分配根据当年重要政治活动、重大安保任务等适度进行动态调整，建设周期为项目批复后24个月内。通过加强顶层设计与工作指导，总结示范和重点支持城市（区）建设经验，探索可复制、可推广的公共安全视频监控建设联网应用工作新模式、新路子，充分发挥典型的示范引导作用，从整体上提高公共安全视频监控建设联网应用工作水平。二

十九、示范和重点支持城市（区）项目建设要求

（一）创新管理机制，加强统筹规划。构建党委领导、政府主导、综治牵头、公安负责、部门配合、社会参与的工作格局。建立健全工作领导体系和领导机构，落实跨部门工作机制。结合实际科学制定公共安全视频监控建设联网应用工程实施方案和项目建设方案，纳入本地区经济社会发展和城乡规划统筹推进。

（二）注重平台建设，突出资源整合。分级有效地整合各类视频图像资源，建立市、县两级公共安全视频图像信息交换共享平台，促进点位互补、网络互联、平台互通，与上级公共安全视频图像信息交换共享平台联网，并与各有关部门实现信息共享，最大限度实现公共区域视频图像资源的联网共享。建立健全视频图像信息共享应用机制，与综治网格化管理信息系统深度融合，加强部门协作和业务协同。

（三）以应用为引领，推进重点覆盖。坚持以用促建和高起点规划，按照城镇道路交叉口无死角，主要道路关键节点无盲区，人员密集区域无遗漏，以及要害部位、重要涉外场所、案件高发区域、治安复杂场所主要出入口等全覆盖的要求，有重点、有步骤地推进公共安全视频监控建设联网应用工作。

（四）区别建设任务，保障信息安全。根据不同地区的实际情况，区别设定建设任务。依据国家相关法律、法规、政策和技术标准，应用安全可控的技术和产品，严格公共视频图像信息的使用管理，完善安全技术措施，确保安全共享、规范使用。

三

十、示范和重点支持城市（区）项目管理与监督

各示范和重点支持城市（区）要建立和完善视频监控联网应用工作的监督检查和评估机制，强化对实施执行进度和质量的跟踪分析和监督检查，加强对视频监控联网应用成效的量化评估，提高评估的科学性、公开性与透明性，形成不断推进的正向激励机制，促进工作预定目标的实现，并及时研究解决工作中存在的问题。

（一）示范和重点支持城市（区）政府负责协调落实项目建设资金、环保、规划、节能等相关建设条件。示范和重点支持城市（区）综治、发展改革、公安等部门按季度调度项目建设，及时推动解决存在的问题，并每半年将项目建设进展情况报省级综治办、发展改革委、公安厅（局）。省级综治办、发展改革委、公安厅（局）会同有关部门就补助资金使用、项目进展等情况加强监督检查。每年度或遇到重大问题须及时上报中央综治办、国家发展改革委、公安部。

（二）示范和重点支持城市（区）项目建设单位应当严格执行国家有关政策要求使用中央预算内补助资金，严禁转移、侵占或者挪用，不得擅自改变主要建设内容和建设标准。中央预算内资金必须专款专用，严禁虚报、冒领、截留、挤占、挪用。违反规定的，依照《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规规定予以处理。

（三）项目汇总申报单位要严格按照要求，对资金申请报告及相关附件（如银行贷款承诺、自有资金证明、生产许可文件等）进行认真核实，对其合规性负责，并协调项目建设过程中的重大问题，督促按期实现建设目标，完成验收。

（四）项目建设单位、项目汇总申报单位、评审专家、委托评估机构存在提供虚假材料、弄虚作假等行为的，国家发展改革委可以将其失信记录纳入社会信用体系，并可以根据情节轻重提请有关机关依法追究有关责任人的法律责任。已经获得中央预算内资金的，应当予以追回。

（五）中央综治办、国家发展改革委、公安部会同有关部门在项目建设实施过程中期组织检查评估，适时组织经验交流。项目实施完成后，由中央综治办、国家发展改革委、公安部等委托第三方中介机构按照建设规划方案进行项目验收，验收不通过的，项目实施主要负责人要书面陈述原因，并责令限期整改。

（六）中央综治办、国家发展改革委、公安部对各示范和重点支持城市（区）项目建设中存在的突出问题，采取通报、约谈、暂停安

排中央预算内投资、取消示范或重点支持资格、收回项目等措施进行处理，加强责任督导和追究。中央综治办、国家发展改革委、公安部接受单位、个人对公共安全视频监控建设联网应用工程示范和重点支持项目在审批、建设过程中违法违规行为的举报，并按照有关规定予以查处。

三

十一、项目申报原则

省级综治办、发展改革委、公安厅（局）按照“公开、公正、公平”的原则，择优选择申报示范和重点支持城市（区）。按照《“十三五”规划方案》要求，2016年，在全国选择一批市（地、州、盟）或市辖区作为示范城市（区），2017年—2020年重点支持城市（区）按照确定的分配数量等额申报。2020年重点支持城市（区）于2019年底前申报完成。申报示范和重点支持城市（区）政府应明确具体工作部门、机构作为项目建设单位，编制项目可行性研究报告，并经本级政府同意后，将可行性研究报告简化修改为项目建设方案。项目建设方案加盖本级政府公章后由省级综治办、发展改革委、公安厅（局）正式行文上报中央综治办。三

十二、项目审核原则

中央综治办、国家发展改革委、公安部等联合组织专家对申报示范和重点支持城市（区）项目建设方案进行评审。评审根据申报区域条件、项目建设方案、组织保障、政策措施等进行独立评价。中央综治办、国家发展改革委、公安部根据专家组评审意见，按照《“十三五”规划方案》相关要求，结合专家组评审意见，审核确定公共安全视频监控建设联网应用示范和重点支持城市（区）。三

十三、产品安全技术要求

从安全可控的角度出发，加大对相关行业的扶持力度，推动国家发改委、科技部、工业信息化部等部门协调联动，加强对传感芯片设计、智能分析算法等核心技术的深入研究，支持技术成果的商业化、产业化应用及相关业务创新。按照国家法律法规要求，除人脸识别技术和人群行为分析等高端智能化应用外，本工程中仪器、设备、芯片、软件与集成服务等均应选用国内厂家及品牌的产品。三

十四、管理和运维模式

各建设单位应及时总结各地管理和运维实践，积极推广成功经验，主动探索尝试PPP等新型模式，加大政府购买服务力度。推动有关部门指导本行业、领域依法依规履行安全责任，充分发挥市场作

用，奖励、引导社会力量参与建设、运营、服务，拓宽多元投资途径，鼓励和支持有条件的企事业单位履行社会职责，承担本单位周边公共区域的视频监控系统建设任务，提高视频监控建设联网应用效果。建立健全人才引进、培养、激励机制，建立职业化视频监控系统管理和监看队伍，着重培养具有视频图像信息专业化分析处理研判技能的应用人才。

三

十五、资金保障机制

各地区应将公共安全视频监控系统建设、联网和维护经费列入本级政府财政预算，建立与经济社会发展相适应的经费保障机制，根据实际工作需要，相关部门应指导本行业、领域依法依规履行安全责任，确保资金投入。各省（区、市）实施方案确定后，地方各级人民政府应出具相应的建设与运维资金承诺函并报部际协调工作组备案，以确保资金来源的落实，保障工程顺利实施。同时，考虑到该项工程的特殊意义与重要作用，中央对示范点工程的建设给予一定规模的资金支持，补贴资金应主要用于重点公共区域、重点行业与领域的重要部位，并侧重于老少边穷地区的工程建设。三

十六、应用队伍建设管理

建立健全人才引进、培养、激励机制，建立职业化视频监控系统管理和监看队伍，着重培养具有视频图像信息专业化分析处理研判技能的应用人才。

三

十七、社会治安综合治理信息系统

以综合治理业务需求为导向，充分利用已有基础设施，整合各类平台资源，通过系统文本、图像、音频、视频等各种信息数据进行集成、交换、共享等方式，建设的纵向贯通、横向集成、共享共用、安全可靠的信息系统。综治信息系统总体框架采用“9+X模式”。9是根据现阶段综治业务需要，设置9大基础应用模块，包括综治组织及综合业务、实有人口、特殊人群、重点青少年、非公有制经济组织和社会组织、社会治安、矛盾纠纷排查化解、校园及周边安全、护路护线等，在此基础上实现大数据挖掘、研判分析、统计报表、综合查询等深度应用。“X”是各地、各层级根据业务工作需要进行的个性化定制和扩展延伸。

三

十八、社会治安综合治理视联网

以综治视频综合应用为目的，依托电子政务网络和通信运营商提供的专线网络，采用自主知识产权的视频产品并集成信息安全防护技

术，围绕社会治安综合治理重点业务，将视频会议、视频监控、视频通讯、视频培训、视频点播、视频调解、视频信访、视频调研、信息发布等功能整合在同一个平台上，实现跨地区、跨部门、跨行业指挥调度、分析研判、应急处置、服务管理等业务应用可视化、智能化、扁平化的综合高清视频网络系统。三

十九、“雪亮工程”中云计算应用

云计算与大数据是紧密结合的，相当于一枚硬币的两个方面，对于“雪亮工程”中产生的大量视频信息，在信息存储、深度应用、数据智能传输等方面都需要用到云计算。比如在寻找失踪儿童方面，对于失踪儿童面部特征识别、衣物识别、携带物品识别、附近监控视频调取、移动轨迹识别等方面都需用到云计算，从而可以正确判断失踪儿童的去向。四

十、“雪亮工程”中4G技术应用

“雪亮工程”除了固定监控摄像机外，还有大量移动监控设备、手持监控设备、车载监控设备、无人机监控设备等无法用有线方式进行视频信息传输的监控方式，需要使用4G通信技术。对于一些地区不方便架设有线网的地方，也可以通过4G通信技术来进行视频传输。对于4G网络覆盖不到的地方，如果遇到紧急事件，可以采用卫星视频传输方式。

四

十一、雪亮工程地理信息系统（GIS）应用

当发生突发事件时，事件的相关责任部门需要迅速地进行信息汇总、综合评估决策，用以指导一系列的反应动作，最终以最优方案解决事件。GIS以其得天独厚的时空可视化优势，结合对各种复杂地理数学模型的完美支持，能够实现各种复杂场合下的辅助决策应用。底图分辨率不够高、立体效果不好的，可以采用虚拟现实地图，将会带来更加直观、更易操作的应用体验。另外，对移动目标监控，可以在地图上清晰显示轨迹，并有利于预判目标下一步的去向。四

十二、“雪亮工程”中“物联网”应用

“雪亮工程”不只有视频监控相关的设备，有些重要场所还加装了入口控制系统，这主要是基于射频识别技术，与物联网基础技术相同。物联网与“雪亮工程”的结合可以在重大活动人流量管制、智能交通、智能医疗、社会公共设施维护等方面发挥重要作用，“雪亮工程”相关设备维护也需要物联网的支持。

第二篇：雪亮工程质量管理

1质量保证措施

1.1目的

通过对项目质量保证措施的合力性进行评估得出质量保证的合理性。通过质量保证的输出包括采取措施提高项目的效率和效益，为项目相关人员提供更多的利益。项目保证的结果是质量提高。在大多数情况下，完成提高质量的工作要求做好改变需求或采取纠正措施的准备，并按照整体变化控制的程序执行质量改进。质量改进包括达到以下目的的各种行动：增加项目有效性和效率以提高项日投资者的利益，改变不正确的行动以及克服这种不正确行动的过程。

1.2范围

雪亮工程项目建设方案关于质量保证措施的相关内容。

1.3综述

本项目建设方案中关于保证质量的措施描述较为简单，没有体现真实实际的项目情况，需要细化完善。根据实际项目情况，建议方案如下章节。

1.4建议方案

根据实际项目情况，建议保证质量措施如下：

一、质量技术管理班子组织架构

派驻现场的项目经理为工程质量第一责任人，全面负责工程的质量管理工作。成立工作质量管理领导班子，组织架构如下：

1、项目管理部质量岗位职责

负责现场的协调管理工作，还包括与单位内部各专业间、部门间的协作，保证施工用物料的及时供、技术支持、质量安全监督等的顺利开展，保证对工程质量、安全进度的有效控制。

2、项目经理质量岗位职责

负责现场具体事务，包括与现场项目各方的协调，作为工程质量的直接负责人，合理安排调配人力、物力，组织各项工作的计划与实施，对进度、工艺、安全等全面控制，定期向总经理汇报，解决施工过程中的各种问题，保证工程按计划进行。

3、质量安全检查员岗位职责

检查督促制定的生产安全、防火、防盗，安全措施的落实执行，并作安全学习记录及早消除隐患。按时统计汇报工程质量情况，按时填写质量事故报表，对准确性负责。严格监督进场材料的质量、型号和规格。监督班组操作是否符合规范。

4、技术部、财务部质量岗位职责

分别负责技术支持及财务方面的工作，不符合技术要求，即退货，没有验收合格的不付款。需要严格按照“质量管理体系”认证，以“IS09001”要求为蓝本建立了质量管理体系，并编写了《质量手册》，它是工程施工的质量保证。需要建立健全的《技术质量文件》，《财务管理条例》是从源头保证了工程质量。技术部和财务部严格执行有关规定，并对技术和资金的运作质量负责。

二、工程质量标准承诺

工程质量标准需要现行国家有关工程施工质量验收规范和标准的要求。有关工程质量的特殊标准或要求符合业主的要求。

因建设单位原因造成工程质量未达到合同约定标准的，招标人有权要求我公司返工直至工程质量达到合同约定的标准为止，并由建设单位承担由此增加的费用和（或）延误的工期。

为保证总体质量目标的顺利实现，结合本项目特点，对总体质量目标进行了分解、量化，使质量目标融于切实可行的日常管理工作中。将总体质量目标分解为分部、分项质量控制目标，通过对各个分部、分项质量的控制来确保整体项目质量目标的实现。

三、建立质量管理制度

为确保项目质量目标的实现，在施工过程中我们严格执行如下制度。严格按照施工图及会审记要，技术变更通知等技术文件进行施工。严格按照国家颁发的有关规程、规范的技术标准进行施工。

建立以项目经理负责、质检部门监督检查、专业工程师和专业技术人员为核心的岗位责任制。

原材料、加工件、设备等具备合格证、技术说明书、材质证明等，绝不使用“三无”产品，把好进货渠道关，进场材料一律经专职质量人员验收合格后才使用。

坚持“三检”制度，对存在的质量隐患及质量通病立即进行整改及根除。按施工阶段划分，适时的邀请市质检站等监督部门会同设计单位、建设单位、工程监理单位对施工质量进行检查、监督。

做好隐蔽工程的检查验收，隐蔽工程经专职质量安全员和甲方代表、监理工程师检查认可后并在隐蔽资料上签字后，才进行隐蔽。

设备安装的外露部分，除了保证规范规定外，还注意外形尺寸的美观。坚持向班组人员进行施工技术交底，教育全体职工提高质量意识和竞争意识，建立工程质量与职工工资、奖金挂钩的分配制度，动员全体项目人员、施工人员为争创优良工程而共同奋斗。

建立以项目经理为首的建筑质量、安全保证体系，配置专职质量安全检查员。专职质量安全检查员每天在施工现场巡视，随时做好施工记录，施工记录包括：

常用记录：开工、停工、竣工报告，中间交工验收说明书，分部、分项、单位工程质量检验评定表、施工质量自检表、工程竣工验收证明等。设备安装施工记录：设备开箱检查记录、设备安装隐蔽记录、各种仪器仪表检验调试记录、设备及配件合格证、材质证明书等。

施工现场工长每天填写施工日志，根据每天的工作内容，及时、准确、认真地填写，并且，总结可能出现的安全质量隐患，及时提醒施工操作人员注意。

四、确保工程质量的技术保证

1、实行质量管理责任制

拟定项目质量责任状，充分发挥项目部全体管理人员及班组成员的工作积极性，努力提高其整体战斗技能，消除人为因素对项目质量造成的不良影响。对重点部位施工实现随工工艺卡记录制，对施工过程的每一道工序执行人进行如实记录，便于后期发现问题的“倒查”。对查出问题的实行惩罚制。

2、加强技术交底管理

坚持以技术进步来保证施工质量的原则。技术部门编制有针对性的施工组织设计或方案，积极采用新设备、新材料、新工艺、新技术；针对特殊工序要编制有针对性的作业指导书。每个工种、每道工序施工前组织进行各级技术交底，包括项目总工程师对班组长的技术交底、班组长对作业人员的技术交底，各级交底以书面进行，并进行签字记录。

3、加强材料进场检验

项目各类材料具有出厂合格证，并根据国家规范要求分批量进行抽检，抽检不合格的材料一律不使用。

4、贯彻执行“三检制” 自检

落实自检：由施工组员对自己的施工作业或已经完成的工序进行自我检验、自我把关及时消除异常因素，防止不符合工艺要求的施工成果流入下道工序，同时做好自检记录，记录有施工现场负责人填写，施工工序结束后上交。

互检

完善互检：由同组施工人员之间按照工艺要求对所完成的作业或分项工程互相检查，和由下道作业对上道作业的交接检验，是对自检的复核和确认。确认后填写工序交接书。

专检

安排质量检验员对已完分项工程进行检验，以弥补自检、互检的不足。“专检”记录由相关质量检查人员负责填写，每周汇总。对检查出的质量问题进行追究有关人员责任。

5、加强施工过程控制

对施工过程的质量控制是本项目质量管理体系中的关键环节，在本项目的施工中，我们将以事前控制、事中控制为主，事后控制为辅，充分达到质量预控目的，从而实现以过程保证结果的目标。

6、事前控制 对于用于项目建设的每个部件均要经过严格检验、首先进行符合性检验，一般检查产品外观、型号、规格、检验证书、合格证明等并填写目检记录，会同建设单位单位指定人员现场开箱验证，杜绝不符合合同书要求的产品和材料用于项目建设。

每件设备和配件安装到现场之前均经过加电测试，测试通过后才能被用到项目上，测试过程填写测试记录。

事前控制是先导，项目开工前建立完善的质量保证体系、质量管理体系、质量创优计划，制定现场的各种管理制度，完善计量及质量检测技术和手段。分部分项项目施工开始前进行设计交底、图纸会审、深化设计、组织编制施工组织设计、施工方案，并对施工班组进行交底。技术交底以《作业指导书》形式进行，作业指导书中有施工方法、质量控制要点、质量标准等内容。

7、事中控制

事中控制：指在施工进行中的质量控制，是质量控制的关键，主要为：完善工序质量控制，把影响工序质量的因素都纳入管理的范围，及时检查和审核质量统计分析资料和质量控制图表，抓住关键问题，进行处理和解决。

8、事后控制

事后控制是指对施工成品进行质量***，由专职质检员按规定的检验方法、验收标准进行检测复核验评。复核不合格返工整改，并对相关责任人给予处罚。

施工过程质量控制以人为核心，把对产品质量的检查转向对工作质量的检查、对工序的检查、对中间产品的质量检查，质量检查实行“三检制”，实施跟踪检查，坚持用数据说话。

施工过程质量控制加强对设备、材料质量的管理。项目所用的材料设备符合国家规范和行业标准，进场材料设备有相的质量证明资料，确保材料、设备的质量能达到相的质量标准，设备材料的选用确保一致性。

9、持续改进

项目工作持续改进体现在服务和项目质量两个方面，在服务方面，作为项目安装施工单位，对于建设单位我们就项目质量对其负责，并对建设单位的其他合理要求予以满足，为建设单位的技术人员进行培训。

持续改进反映在项目质量上，主要是通过对产品实现的过程进行测量和监控，对工序产品和最终产品进行测量和监控，并对测量的数据进行统计分析，制订相的改进措施。本项目将开展“QC”活动，通过“PDCA”有效循环，使项目质量不仅仅局限于满足规范、标准，而且时时刻刻处于一种持续改进的良性状态之中。具体的“QC”活动课题在项目施工前详细制订。

五、确保工程质量的组织保证

建立由项目经理领导，质量主管中间控制、专职质检员检查的三级管理系统，形成由项目经理到各班组的质量管理网络。制定科学的组织保证体系，并明确各岗位职责。同时认真自觉地接受建设单位、监理单位对项目质量实施的监督检查。通过项目质量管理体系协调运作，使项目质量始终处于受控状态。全面、全方位控制项目施工全过程，严格控制每一个分项项目的质量，以确保项目质量目标的实现。

严格遵守施工现场“八个不得”管理规定（即设计图纸不经交底和会审不得施工；安装人员资质不经监理单位审查不得进场施工；施工组织设计或方案未经监理工程师审批不得施工；施工人员未经施工技术交底不得从事施工；材料设备及构配件未报验审签不得在项目中使用；上道工序质量未经监理工程师认可不得进行下道工序；每周定期向现场监理工程师提交进度计划表及实物完成项目量，否则不得索取项目款项；未经总监理师认可不得进行项目竣工验收）。

实行目标管理，进行目标分解，按项目及分部分项项目落实到责任人，从项目的各部门到班组，层层落实，明确责任，制定措施，从上至下层层展开，使全体职工在生产的全过程中用从严求实的工作质量，精心操作的工序质量来保证质量目标的实现。

制定各分部分项项目的质量控制程序，建立信息反馈系统，定期开展质量统计分析，掌握质量动态，全面控制各分项项目质量。

采取各种不同的途径，用全面质量管理的思想、观点和方法，使全体职工树立起“质量第一、为用户服务”的思想，以员工的工作质量保证项目的产品质量。

按照颁发的《质量管理体系手册与程序文件》，结合本项目的实际情况，编制质量保证计划。

优化施工方案和合理安排工序，作好每道工序的质量标准和施工技术交底工作，搞好图纸审查和技术培训工作。严格控制进场原材的质量，严禁不合格材料进入施工现场。

合理配备施工机械，搞好维修保养工作，使机械处于良好的工作状态。对产品质量实现优质优价，使项目质量与员工的经济利益密切相关。采用质量预控法，把质量管理的事后检查转变为事前控制工序及各项因素，达到“预控为主”的目标。

六、主要工序质量技术保证措施和手段

1、管线及基础施工的质量保证措施

工程开工前，详细勘察每个点位详细情况，明确管路走向并绘制管路走向施工图。

认真做好技术交底工作，把工程设计意图要求、特点和注意的技术问题，以及为施工制订的技术措施，向参与施工的操作人员作详细的交底，尤其重视对班组的书面技术交底，使其明确各自施工任务要求，做到心中有数，以确保质量。

规范钢管加工制作：钢管煨弯时，用定型煨弯器，将管子的焊缝放在内侧或外侧，弯曲时逐渐向后方移动煨管器。必要时可将煨弯出局部均匀加热，均匀用力，弯成所需弧度，减少出现扁、凹、裂现象。钢管焊接严格遵循相关规范要求，做好防腐防锈处理。

2、配线质量保证措施

所有线缆的敷设均按相关规范和标准施工。

穿线的总截面面积不大于配管截面面积的40％，且导线不超过8根，不同电压等级、不同用途线缆不穿在同一管道内。

敷设多条线缆的位置均用扎线带绑扎，并做标识。扎线带保持相间距，线缆扎线带的绑扎适宜，不影响线缆的使用。

线缆布放时长度留有冗余。有特殊要求的按相关要求预留长度。

在同一线管内：除直流线路和接地线外，不在钢管内穿单根导线，以免形成涡流。

导线的分色符合设计和规范要求，并要做好回路编号。

导线连接采用绝缘压接帽新工艺，多股铜线理顺直刷锡。严禁接头处虚接或未用绝缘带包扎，只用黑胶布缠绕的做法。采用铝导线加强型绝缘钢壳螺旋接线钮时，按导线芯线直径或根数选用，防止造成导线连接不牢，线芯裁剪后预留过长外露，严格按接线施工工艺要求施工。

本工程光缆施工量较大，在光缆施工过程中严格按照设计说明施工。光缆在敷设前进行单盘检查测试，并检查光缆外层有无裂缝断裂、核对光缆端别。

由于光缆布放牵引长度较长，在敷设过程中沿线各点（拐弯、交通要道）安排专人监视，以确保出现意外时及时采取措施。

光缆敷设过程中曲率半径大于光缆外径的20倍。

3、设备安装的质量保证措施

所有设备的安装施工均遵从国家有关施工工艺规范和设备制造厂家的施工工艺要求。

所有线缆均单独标签，线缆的两端及中途可为人接触的地方加上标签。所有使用的标签为机器打印。标签上的编号同时支持简体汉字、英文字母、数字、标点。标签上每个字母的高度不小于4mm。所有电缆或其芯线均按照交流相位、直流极性配色，配色方法一致。

系统布线所需敷设的线槽及线管采用金属材料。除非已进入设备机架，所有线缆均放置于线槽、线管内，不外露。

机柜内的线缆排列整齐，并绑扎在机柜内的布线槽内，同时做出标识。线缆的敷设不影响机柜门的开启或关闭、设备的更换。

4、系统调试的质量保证措施 制定调试原则

系统的调试依据是项目合同技术文件、施工图设计文件、项目设计变更说明和洽商记录、产品的技术文件，以及双方约定的国家、行业或地方有关技术标准、规范。

系统的调试按“先分系统、后系统集成”的原则进行。

系统调试前编制完成系统设备平面布置图、走线图以及其他必要的技术文件。调试工作由项

项目目责任人或具有相当于工程师资格的专业技术人员主持，并编制调试大纲。交付使用前，安排用户单位运行维护管理人员进场熟悉情况和进行技术培训，以便顺利进行系统调试、竣工验收和运行管理。

安排有经验的调试人员 系统调试人员熟悉所调试工程的方案、系统的各部件配置、各部件的安装情况。

系统调试人员熟悉系统的工作原理，对系统线路中各连接线所传递的信号、用途有清晰的概念。

系统调试人员熟悉本系统各部件的作用、工作原理以及配置方法。系统调试人员熟练掌握本系统的设置内容、选项和操作方法。系统调试人员熟悉本系统的调试步骤和检查内容。做好调试前的准备

检查各部件是否已经稳妥安装。

检查线路连接情况，在确认没有连接错误、短路后方可通电。

系统在通电前检查供电设备的电压、极性、相位等。通电后，先检查系统电源指示灯是否正常，是否正常运行，出现异常立即断电。

检查工程的施工质量。对施工中出现的问题，如错线、虚焊、开路或短路等及时予以解决，并有文字记录。

按正式设计文件的规定查验已安装设备的规格、型号、数量、备品备件等。调试前按设计方案中配套清单，对安装设备的规格、型号、数量、备品备件等进行核查。调试人员按规范的要求，逐项检查系统工程的施工、安装质量。根据质量管理和质量控制的原则与要求，下道工序是对上道工序的检查，通过逐项检查施工、安装质量，可以避免事故，保证调试工作的顺利进行。

系统通电前对系统的外部线路进行检查，避免由于接线错误造成严重后果。规范调试步骤 第1步：检查线路。

第2步：加电，检查设备是否正常显示，并测量电源电压。第3步：根据工程要求，设置设备、软件的参数。第4步：根据管理要求，设置设备的管理参数。第5步：进入调试运行状态，启动常用的调试选项。第6步：各分系统调试，检查各项功能是否正常。

第7步：调试过程中，排除相的线路、设置错误以及部件故障，必要时调整电压。第8步：对于具有特殊功能的系统，启动相的调试选项，检查该功能是否正常。

第9步：根据调试情况，排除联网线路错误、设置错误以及故障部件。第10步：检查系统功能是否正常。加强检验控制

通过检测来来检验此项目的可靠性、合理性、稳定性，质量是否可靠、性能是否达到设计要求。

我公司在项目施工过程中由项目部编制《系统检验大纲》并提交建设单位审批。项目调试完成后，我公司会同有关人员依据《系统检验大纲》进行内部检查，并向建设单位提交项目自检报告及详实检验数据。

《系统检验大纲》包括设备和材料及技术可靠性进场检验、隐蔽工程检验、安装质量检验等内容，按项目进度进行阶段检验，并在项目自检报告中提交检验结果。

《系统检验大纲》一般根据合同技术文件和现场的具体情况制定，其内容包括检测目的、检测的内容与方法、测试所依据的标准规范、检验工具与测试结果的处理分析、测试结论及处理办法、结论等项。

5、隐蔽工程质量保证措施

隐蔽工程质量的保证措施的关键在于过程控制及各次工程质量检查和验收程序与制度落于实处，严控把关。严格强调对于隐蔽工程设有监理工程师的签字认可，决不擅自隐蔽。

(一)岗位责任制对于隐蔽工程严格建岗位责任制，实行定岗位人层层把关。

（二）加强管理措施

在隐蔽工程施工过程中，坚持技术人员现场跟踪值班制度，及时发现问题纠正错误，确保工程内部质量的完好。

加强全体员工思想上的教育，牢固树立积极配合监理工作的观念。每一道需隐蔽的工序未经监理工程师的批准，不得进入下一道工序的施工，确保监理工程师有充分的机会对即将覆盖的或掩盖的任何一部分工程进行检查、检验以及任何部分工程施工前对其基础进行检查。

每一道需隐检的工序施作完毕后，施工队自检、经质检工程师检查合格后，经主管工程师检查，上报监理工程师。监理工程师检查批准后，方可进入下一道工序的施作，若检查不合格，施工队立即返工或返修，重新检查直到合格为止。

实行质量责任制，制定出奖惩制度，严格施工操作程序。

当监理工程师发出对某一部位有疑议或特殊指示时，项目部立即组织人员施作，待监理工程师检查认可后，方可施工下一道工序。

第三篇：雪亮工程简介

雪亮工程

“雪亮工程“是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。它通过三级综治中心建设把治安防范措施延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，从而真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。因为“群众的眼睛是雪亮的”，所以称之为“雪亮工程”。

中文名

雪亮工程

基 础

网格化管理

支 撑

综治信息化

指挥平台

县、乡、村三级综治中心

属 性

群众性治安防控工程

[1] 党的十八大报告强调“要深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系”。2016年6月，全国第一批50个公共安全视频监控建设联网应用工作示范城市先行先试；2016年10月，全国综治“江西会议”，孟建柱书记再次指出，完善社会治安防控体系，核心是提高整体效能，中央已将公共安全视频监控系统建设纳入“十三五”规划和国家安全保障能力建设规划，部署开展“雪亮工程”建设。

什么是“雪亮工程”？

“雪亮工程”是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。它通过三级综治中心建设把治安防范措施延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，共同参与治安防范，从而真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。因为“群众的眼睛是雪亮的”，所以称之为“雪亮工程”。

[1] 雪亮工程”建设的意义

充分发挥视频监控系统的作用，推进社会治安防控体系建设。

当前，社会治安形势日趋复杂，传统的治安防控措施已经难以满足现实需求。近年来，大力推进天网工程、视频监控全覆盖工程，群众对这项工作非常认可，但仍然存在着一些薄弱环节，制约着视频监控系统作用发挥和社会治安防控体系建设成效。实施“雪亮工程”建设，对视频监控增点扩面，整合网络信号，智能化运维，既是对天网工程、视频监控全覆盖工程的巩固和延伸，也是“互联网+”环境下加强和创新社会治安防控体系建设的重要途径。

“雪亮工程”是一项群众性的民安工程、民心工程。实施“雪亮工程”，是把治安防范措施进一步延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同监看视频监控，筑牢治安防控的“篱笆”，不仅为群防群治注入新的内涵，焕发新的活力，而且能够增强群众对社会治安的认同感和主体责任感，有效解决群众安全感满意度“最后一公里”的问题。

如何建设好“雪亮工程”？

坚持“四注重、四坚持”，加快重要部位、复杂场所和农村薄弱地区公共视频监控系统建设，加大基础信息的收集，努力完善立体化社会治安防控体系建设，有效提升防控体系的整体效能。

注重调查与研究相统一，坚持科学规划布局

将“雪亮工程”建设列为重点工程，按照“保质保量、确保实用”原则，由地区综治办牵头组织公安、广电、电信、移动、城建等部门采取实地查勘方式，经过认真深入研究，制定完善试点工作方案。对试点地区电子监控设施进行整体规划，确定了各监控点位、光缆、传输设备、汇聚点、线路走向，确保点位实用、布局合理、图像采集清晰、品牌统一、兼容性高，切实保障了“雪亮工程”建设的科学性和实效性。

注重数量与质量相统一，坚持高位推进建设

按照“圈、块、格、线、点”的布局要求。在区域内主要走道、公共区域安装高清网络枪机，以实现对人员流动走向有效监控；在广场、密集楼宇拐角处安装高清网络球机，以实现对人员密集区灵活有效监控防范，进一步清除了监控盲区、缩小点位间距，视频监控全覆盖、无缝隙，确保人过留像、车过留牌，以有效提升社会治安防控体系的整体防控效能。

[1] 探索与实践相统一，坚持常态运行维护

建立健全基层工作人员、网格员每日巡检，网络运营公司定期的维护保养常态机制，并在先期建设中，组织基层工作人员、网格员了解该地区雪亮工程线路、点位，学习设备运行及日常维护知识，以便于后期的日常巡线检查工作，随时的解疑工作，及时的维修调度工作好及时的运行故障报告工作等。网络运营公司逐地确定维护责任人，公布联系电话，对所有监控探头、辅光灯等硬件设施定期保养，对发现的故障及时维修解决，确保视频监控正常运转、发挥作用。

注重效用与效率相统一，坚持强化督查调度

成立专班，由地区领导亲自督查调度，将“雪亮工程”纳入重点工程建设督查调度内容。政法委、公安局多次召开协调会、调度会具体解决有关问题，积极发挥督查督办作用，定期组织工作组到施工现场、各区域、各单位等开展督查及时协调解决各类具体问题，确保“雪亮工程”建设顺利进行。

[2] 中国有一句老话“平安是福”，富裕起来的人们都希望能在更加平安、稳定的社会环境中，安享美好生活。这样的情况下，江油政府启动了维护社会治安和稳定的民生项目——“雪亮工程”。

[1] “雪亮工程”守护平安

“雪亮工程”由当地政府与广电网络公司合作，通过技术，让村民通过村务服务监督平台，了解惠民政策、公开公示和共建工程动态。通过这套系统，村民们打开电视机便能看见村里几个重要路口的实时影像。如果村民发现安全隐患，便可立即通过平台与警务室进行视频通话，直接报警。

因此，在当地政府看来，“雪亮工程”在保障村民安全、传达村务通知等方面作用显著。

通过干部和网络公司的工作人员演示，记者注意到，虽然相对于当前农村以留守老人和儿童为主，这套系统对于他们而言有些繁琐，很多时候或许不如直接打个电话更有效率，但对于村务监督，对于乡村治安防控，事后破案留存依据，或震慑社会违法犯罪行为有着很好的效果。[2]

[3][3] 雪亮工程”保平安

“这个机顶盒安装了一个程序，有多种功能，既可以看电视，也可以一键报警。”在四川省隆昌县金鹅街道光照村7组，村民颜屏一边做手工活，一边看电视。她放下手中活，将遥控器一揿，电视画面就显示出治安防控画面。“现在外出很放心，每天晚饭后去跳坝坝舞，门都不用关。”颜屏说。

金鹅街道地处县城老城区，是隆昌工业园所在地，既有城区也有农村，由于特殊的地理位置、复杂的人员结构，治安形势严峻，各种矛盾呈突发性、群体性、多发性发展，管理难度大。光照村就在城郊接合部，青壮年大多外出务工，村中留守的多为老人、妇女和儿童，农村治安防控能力薄弱。

“必须想办法创新治安防控机制”，金鹅街道党工委书记黄泽金介绍说，去年3月，街道决定在光照等10个村实施“雪亮工程”，构建起县级指挥中心——街道指挥中心——派出所平台——村级工作站——农户终端五级平台的响应机制。安装200万像素高清摄像头76个，实现重要路口24小时360度全景监控，实现一键报警、信息值守、禁区抓拍等9大功能。

[3] 目前，光照村的5个进出路口和一些重要场所，共安装有高清视频监控摄像头19个，配置有手动报警器、村村响和应急大广播等。

在村委会一楼的治安防控工作站，记者看到，桌上一台电脑，两块大显示屏挂在墙上。“操作很方便，打开实时监控系统，村里交通要道、农家院落等公共场所，一目了然。”工作站的工作员李燕边介绍边给记者演示。“一旦有自然灾害或社会治安等突发事件，第一时间就会反馈至上一级和派出所，得到及时处理。”

据了解，通过信息化平台，“雪亮工程”可以下载安装到每家每户的电视和手机客户端等终端。通过终端，农户可以在家或者千里之外，看到实时监控画面，查看相关信息，同时利用电视遥控器或手机进行报警。

在金鹅街道治安防控指挥中心，记者看到，一面高2.2米、长4.2米的大型显示屏上，治安防控画面清晰可见。

“不仅对治安起到防控，在安排部署工作、上传下达等方面，依靠先进的实时数据传输信息，也实现了群众少跑路，提高了工作效率。”金鹅街道群工办主任罗尤飞说，街道正着手将基层党建、村务公开、普法宣传、远程教育、农家书屋、就医看病挂号、代缴水电费等整合到“雪亮工程”系统内，让群众足不出户，就能了解政策法规、监督村务村情、开展法治教育、学习农技知识等，使党务政务真正走进千家万户，让“雪亮工程”不仅是“天网”工程向村级的延伸，更是公共安全向基层和服务群众的延伸。[3]

[4] 人民网成都10月24日电（王军）“雪亮工程”可以发动每一位群众来监控自己的生活环境，一旦周围发生违法或紧急情况，即可随时联动报警，让治安防控工作无缝覆盖。今年，作为成都市综合智能信息服务运营商和信息化建设主力军，中国电信成都分公司充分发挥千兆全光网、高清视频监控、天翼高清视频IPTV、天翼4G网络的优势，已在新都、都江堰、天府新区、蒲江、崇州等区县开展建设试点，推进“雪亮工程”的全面普及。

“雪亮工程”是去年中央政法委推出的一项以三级综治中心为平台，以综治信息化委支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的群众性综治工程。今年，四川省政法委综治办印发了《关于在幸福美丽新村建设中实施“雪亮工程”的指导意见》。

[4] 作为天网向农村延伸和深化的一项重要工程，“雪亮工程”充分运用信息科技手段构建起农村治安监控网络，织密乡镇、村治安防控网。以“幸福美丽乡村”为载体，在每一个村建设安装监控平台，通过发动群众。专群结合，实现农村治安防控和群防群治工作无缝覆盖，最终推进体系融合共享，与天网对接，与网格化服务管理融合，实现平台互通、系统对接、信息共享、高效联动。

在都江堰市青城山镇大联动指挥调度中心内，青田社区和新桥社区的39个监控点位，以及90个社会点位和90个天网点位均呈现在调度中心的大屏幕上。其中，新建的39个点位主要设置在万人小区、天网无法覆盖的区域、三岔路口等位置。

[4] “雪亮工程就是寓意群众的眼睛是雪亮的，让每一位群众都参与到治安防控中来。”中国电信都江堰分公司政企客户中心经理易珊玲介绍说，基于电信“超宽带大视频全智能”的核心信息服务体系，青城山“雪亮工程”整合了天网，将社区视频点位接入公安天网平台；整合了网格化管理系，以及天翼对讲，可在视频监控发现突发事件后第一时间指挥调度就近人员支援；整合了天翼高清视频IPTV，每一户居民在电视上可以实时观看本社区的视频监控信息，发现情况后可第一时间用电视机遥控器向平台发出报警信息。此外，巡检人员、网格人员还可以通过雪亮手机将现场音视信号从现场传到村镇可视化指挥中心。

[4] 在都江堰镇青田社区长寿新居小区，2011年实现了全光网覆盖，达到400多户光网用户。现在小区居民家中基本上都用上了IPTV电视。在小区治保主任钟正民家，他打开电视选择“雪亮工程”就可以查看监控视频，“平时在家都会开着电视，随时观察周边的治安情况。以前每天深夜都要出门巡逻，现在只需要打开电视机就可以„巡逻‟，方便了不少。”

“调度中心运营两个月处理了几起事件，都得到了及时处理。比如9月3日晚上10点过，监控发现有人违规挖取沙石，我们立即赶到现场挡获了两辆施工车，扣留半个月，并且让违规人员写保证书。”青城山镇党委副书记曾庆全说，如果是在以前，执法人员不可能在第一时间发现，处置就更难了。

不仅如此，乡村公路上很多没有红绿灯的路口经常发生交通肇事逃逸，曾庆全说，现在路口200万像素红外线星光级监控摄像头，白天晚上车牌照都可以看清楚。“有了摄像头车辆行驶速度也会减慢，发生事故逃逸后可以很快找到肇事者。”[4]

[5] 人民网太原6月16日电 6月14日下午，太原市公安局召开全市公安机关信息化建设暨“雪亮工程”推进会，总结近年来信息化建设成果，就全面加强公安信息化建设和“雪亮工程”建设进行安排部署。

会上，解读了《关于全面加强公安信息化建设的实施意见》，娄烦县公安局、万柏林公安分局、人口管理支队、科技通信支队、信息中心等单位相继作了交流发言。太原市委副书记、市政法委书记任在刚对太原市公安局信息化建设取得的成绩给予充分肯定。他指出，今年以来，太原市公安局在以马润生为班长的市局领导班子的带领下，各项工作取得了很大成绩。特别是公安信息化建设不断深化，意识超前，天网视频监控系统建设不断升级，充分体现了省会城市公安机关率先发展的理念，起到了很好的示范引领作用。下一步，要在市委、市政府的坚强领导下，在省公安厅的大力支持下，坚定方向，凝聚共识，对标一流，赶超发展，在新的起点上取得新的成绩，以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。

他要求，要充分认识形势，坚持问题导向，再接再厉，以信息化建设为引擎，大胆创新，全力做好新形势下公安工作；要站在战略高度，深刻认识“雪亮工程”建设的重大意义，排除一切困难和干扰，高质量、大力度推进工程建设，确保功能齐全、技术领先、运作高效，进入全国先进行列；以公安基础信息化建设为牵引，辐射带动全市政法工作科技信息化建设整体水平。

[5] 山西省公安厅副厅长段绪忠对太原市公安局信息化建设以及“迎接十九大、全警保平安”行动取得的成果给予充分肯定。他指出，太原市局深入开展交通违法行为整治、禁毒严打整治等一系列专项行动，成效显著。特别是全省公安机关开展“迎接十九大、全警保平安”行动以来，站位高、行动快、力度大，得到省厅党委的充分肯定。希望全市公安机关抓住机遇，紧贴实战，进一步提升应对复杂社会治安局势的能力水平，切实让信息化成为克敌制胜的“杀手锏”和打击破案新的“增长点”；要健全完善多部门合成作战的警务合作机制，不断提升公安机关的核心战斗力；要健全完善一体运行的打防管控机制，提升打防管控整体水平；全力以赴推动好信息化建设各项工作，引领和带动全省公安信息化建设水平整体跃升。

太原市副市长、市公安局局长马润生总结了全市公安机关近年来信息化建设经验，要求全市各级公安机关特别是领导干部要认真学习贯彻各级领导的重要指示精神，全力以赴推进科技信息化建设。要加强顶层设计，统筹规划，确保全局科技信息化建设有序推进。要突出工作重点，提升能力水平，以龙头项目辐射带动全局科技信息化工作向纵深发展，努力建设功能齐全、技术领先、运作高效的应急联动指挥中心和“雪亮工程”指挥调度中心；迅速在严打整治等8个战场掀起行动高潮，特别是要坚持不懈地抓好交通秩序整治、禁毒严打整治等重点工作的推进，坚决维护好省城政治和社会大局稳定，以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。[5]

[6] 据新华社成都电(记者吴光于、高蕾)“多亏了„雪亮工程‟,每个村民都成了派出所的眼睛!”日前,四川省什邡市元石镇箭台村一位村民通过家里的电视监控,发现一场经济纠纷事态升级,赶紧通过电视机遥控器按下报警键,元石镇派出所随即获取了警情,出警民警及时赶到,避免了一场恶性事件的发生。

这是四川省“雪亮工程”发挥治安防控作用的一个缩影。截至2016年年底,该省已有4800个村(社区)完成建设并投入使用。

[6] “这项工程主要利用农户现有广播电视网络以及手机APP等渠道,将公共安全视频监控信息接入农户的电视和手机上,发动村民实时监控视频,要求看到险情立即一键报警。”四川省综治办副主任杨军说。四川是农村劳动力输出大省,农村留守人员多为老人和小孩,同时农村警力不足长期制约着农村安防工作的开展。“要做好农村安防工作,必须发动群众力量,将人防和技防相结合。”杨军说。

四川从2015年底开始逐步推广“雪亮工程”建设——以县为单位统筹,在道路岔口、农产品集散地等治安复杂场所安装监控探头,并确保每个村都有5个以上监控点。

为了广泛发动群众加入视频监控队伍,除了免费改装村民家中电视机顶盒外,成都大邑县王泗镇还专门开辟了“雪亮工程”体验区,手把手教村民如何监控视频、一键报警。其他地区还通过“坝坝会”、发放宣传资料、设立举报奖励机制等方法鼓励村民参与。

“现在已建成„雪亮工程‟并投入使用的村都有一支由村干部、网格员和综治人员组成的基本监控队伍以及村民自发组织的志愿队伍。”四川省综治办基层处处长傅晓军说。、据统计,在四川“雪亮工程”的覆盖区域,可防性案件下降了约50%,破案率上升了约50%。“这一降一升,体现了„雪亮工程‟在预警、预测、预防方面发挥的作用。”杨军说。[6]

[7] 为进一步提升社会治安防控体系实战效能，营造良好的社会环境，切实提高群众的幸福感、安全感和满意度，德江县荆角乡“三举措”全力推进“雪亮工程”工作顺利开展，加强领导，明确责任。成立由乡党委书记任组长，乡长为常务副组长、分管领导党委副书、政法委书记任副组长，相关单位主要负责人为成员的荆角乡“雪亮工程”工作领导小组，统筹协调“雪亮工程”工作。召开“雪亮工程”专题会议，制定下发《荆角乡“雪亮工程”建设实施方案》并制定推进节点。各村(社区)分别确定“雪亮工程”建设负责人，把责任落到实处，形成党委政府统一领导、综治部门牵头协调、相关部门协作配合、社会各方共同参与的工作格局，有计划、按节点推进工程建设。

宣传动员，营造氛围。精心打造宣传阵地，利用发放宣传资料、张贴宣传海报、“村村响”广播、进村入户宣讲等方式，积极深入村(居)、单位、企业等地，广泛宣传实施“雪亮工程”的重要意义，使“雪亮工程”建设家喻户晓，人人皆知，动员各部门和广大群众共同参与和推动“雪亮工程”建设，形成群众支持、社会参与的良好氛围，从而确保提高群众的“知晓率、参与率、满意度”。

加强考核，落实责任。把“雪亮工程”建设纳入社会治安综合治理暨平安建设考评体系，将考核评价结果作为各社区、各村考核重要内容。采取督查、通报等形式，加强监督指导，及时掌握工作进展，扎实推动工作落实。签订工作目标责任书，严格奖惩，对因工作不重视、措施不到位导致发生重大影响社会稳定问题的，严格落实“一票否决”制，严肃追究相关单位和个人的责任，强化监督问责力度。[7]

[8] 2016年来，泉州市公安局围绕创新社会治理、建设更高水平的“平安泉州”目标要求，强力推进便民利民惠民护民的“雪亮工程”，狠抓公安自建一类视频监控的“建、维、管、用、研、战”的一体化建设，加强城乡结合部、农村地区公共区域视频监控系统建设，实现重点区域、重点部位视频监控全覆盖。据统计，目前全市共有一类高清视频监控近3万路，村镇视频监控5万余路，联网总数总量居福建首位，占全省比例超50%。

[8] 城乡结合部、农村地区公共区域视频监控系统建设，是立体化治安防控体系的重要一环，也是实现重点区域、重点部位视频监控全覆盖的一大难点。泉州市公安机关按照“全市一张智慧天网”的顶层设计理念，在逐年扩建公安自建一类高清视频监控的基础上，借助泉州党委、政府推进“智慧城市”、“美丽乡村”建设的有利时机，通过“综治发动、公安助推”的形式，积极推动社会化视频监控网建设向乡镇（街道）、社区（村居）延伸。目前，泉州市“城安系统”视频共享平台已整合接入近30000路镇、村级视频监控，近6000路“全球眼”，近1000路交通视频监控，以及近3000路社区（商家）自建二、三类视频监控资源，为立体化防控体系建设提供强有力的科技支撑。

值得一提的是，泉州市将铁路沿线视频监控建设纳入公共安全视频监控整体规划，与“平安泉州、智慧泉州”建设一起部署、同步推进。通过综治部门的协调推动，公安机关为主建设，路地双方协作配合，全力推进项目建设。台商区分局主动协调铁路派出所、电务、运营商及洛阳镇镇村政府，于7月底仅用2周时间，在辖区2公里多的路段完成布建9个智能高清监控监控探头任务,实现辖区路段视频监控全覆盖，无缝对接。截至9月份，泉州辖区铁路沿线重点部位共布建了230个高清智能摄像机，实现对可疑活动目标全天候，多角度的监测、识别、预警及跟踪，大大提升了泉州铁路的整体防控能力。

与此同时，泉州市公安机关深入推进视频监控系统标准化建设，先后制订下发《泉州市公共安全视频图像信息联网与共享技术指导意见书》、《泉州市村镇视频建设与联网技术指导意见书》、《住宅小区安全防范技术规范》等一批强制性、规范性的技术标准，推动视频监控系统建设向“规范化、标准化、大整合、高共享”发展。[8]

[9] 今年来，泉州市公安局围绕“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”总体目标，以打造“雪亮工程”的智慧天网为抓手，用新思维、新视角、新举措，全面推进社会视频资源整合和应用工作。目前，除公安自建一类高清视频监控近3万路，该局“城安系统”平台还整合接入“镇村级视频监控”、“平安校园”、“智慧交通”等二、三类视频监控近5万路。今年9月，泉州市入选全国首批“公共安全视频监控建设联网应用示范城市”，是福建省唯一获此殊荣的地级市。

泉州市委、市政府连续五年将“城安系统”纳入为民办实事项目，泉州市公安局以此为契机，积极推进为“平安泉州”建设，进一步加强立体化治安防控体系建设，在抓好公安自建一类高清视频监控建设的基础上，逐步整合政府部门、社会单位自建的视频探头，将公安视频的触角延伸到学校、医院、企业、小区、村镇等最基层的“点”上，使更多社会视频资最大限度源地为公安机关所用，为政府职能部门所用，为立体化防控体系建设提供强有力的科技支撑。

[9] 为有效整合各类视频资源，实现共享、共用效益最大化，泉州市公安局经过深入调研，结合本地实际，借鉴外地先进经验，制定了《泉州市公共安全视频图像信息联网与共享技术指导意见书》、《泉州市村镇视频建设与联网技术指导意见书》、《住宅小区安全防范技术规范》。同时，按照“统一标准、统一规划、统一管理”，由公安机关做好顶层设计与技术把关，对社会单位已建并符合联网标准的监控探头联入公安视频专网，对已建的但不符合标准的，先改造再联网，对未建的组织新建再联网，从而实现视频图像信息跨区域、跨部门、跨警种的高效、安全传输及共享应用。村镇视频建设是泉州市立体化治安防控体系的重要一环。

近年来，泉州市综治办、市公安局按照全市“一张智慧天网”的顶层设计理念，推动视频建设向村镇（社区）延伸，努力提高视频监控的覆盖面。全市各地坚持多渠道筹资、多元化共建，在市财政不出资的前提下，通过发动社会各界筹资，建设亿元平安监控工程。目前，全市已建成约5万路村镇级视频监控，为打造智慧天网的“雪亮工程”，实现对犯罪嫌疑人员、车辆“行知去向、动知轨迹”，建设“平安泉州”奠定坚实的基础。值得一提的是，泉州鲤城公安分局以辖区临江街道溪亭社区中山花园为试点，在全市率先使用“火眼”人脸识别系统，非小区业主进入时，小区入口处将亮起红灯，语音提醒访客主动登记，为小区居民们构建了一道“防火墙”。[9]

[10] 杨勇率队调研我南充平安建设等工作

强化群防群控推进平安建设

6月15日至16日，省委政法委副书记、省综治办主任杨勇率调研组一行对我市社区网格化服务管理工作、平安建设和农村“雪亮”工程建设进行调研。

市委常委、市委政法委书记古正举陪同调研。

[10] 15日下午，杨勇一行来到嘉陵区南湖街道泥溪口社区，详细了解该社区网格化服务管理工作做法和成效。杨勇指出，网格化服务管理工作是基层社会治理的重要举措，是适应现代社会信息化、动态化、多元化的管理新模式；街道（社区）要注重网格员素质和能力的培养，建立管理办法和激励机制；网格员要准确定位，处理好与社区干部、社区群众的关系，发挥好发现矛盾纠纷、发现治安隐患、帮扶特殊人群的重要作用。

随后，杨勇一行先后前往顺庆区公安分局东南派出所、桑园路社区警务室等地，了解值班民警装备配备、四级实战指挥平台建设以及法治街区平安建设等情况，并在顺庆区1227广场观看了肇事肇祸精神病人处置演练。杨勇指出，要以法治为核心，以平安建设为目标，攻难点、补短板，加强社区治安防范，联动社区群众、治安巡逻队，形成群防群控的格局。

16日上午，杨勇一行来到高坪区公安分局，察看了“行车卫士”电动车追踪系统，并深入走马乡，实地了解“雪亮”工程建设情况。杨勇指出，“雪亮”工程是构建立体化社会治安防控体系的基础工程，对维护农村社会治安和稳定起着重要作用，南充要把“雪亮”工程作为农村地区社会管理创新的有效载体，结合幸福美丽新村建设，按照“整体规划、统筹推进、分类实施、先急后缓”的原则，以现代科技为引领，以多元共治为方法，以简便实用为原则，引入市场竞争机制，加快平台建设，激发群众参与，力争早日实现全覆盖。[10-11]

[11] 新华网济南3月22日电 3月21日上午，山东省政法委副书记、综治办主任李娥带队到平邑县视察指导综治“雪亮工程”建设工作。市委常委、政法委书记王行华，平邑县委书记王君师，县长包华及市、县有关工作人员陪同。

[11] 李娥在温水镇宋河村观摩了视频监控一键报警和平安大喇叭，并实地深入居民家中，查看了“户户都是监控员”为主题的居家视频巡查和手机视频巡查治安监控系统，并详细了解了村民利用监控系统进行值班监督、村级事务浏览等功能。在县政务服务中心观看了平安智慧城管平台管理应用工作开展情况，对智慧城管平台通过县公共安全视频监控平台授权增设1500个监控探头，进而横向衔接住建、交通、交警等部门，纵向与镇、街执法中队、垃圾中转站、公共自行车管理公司等单位的互联互通的工作模式给予肯定。李娥一行最后视察了县综治中心规范化建设情况及观看了《雪亮工程》宣传片，听取了该县综治“雪亮工程”建设工作情况汇报。李娥对该县在“雪亮工程”建设工作方面取得的成果给予了充分的肯定，并指出，“平邑县视频监控工作已超出了视频监控原本的功能，它的手机APP和家庭一键报警等智能化功能已经改变了老百姓的生活习惯，平邑县的„雪亮工程‟已经成为全县人民的便民工程。”

同时，李娥对该县“雪亮工程”建设工作提出了具体的要求：要不断加强对村级综治工作的人财物保障；要不断加强综治委成员单位与县综治中心横向联网，镇、村两级综治中心与县综治中心纵向贯通工作；要将视频监控单纯的从社会治安层面扩展到社会治理层面，不断深化视频监控延伸应用。[11-12]

[12] 6月16日至17日，中央综治办综治二室副主任李军一行在省综治办副主任姜晓萍等陪同下来到信阳市，督察调研“雪亮工程”示范城市建设情况，并召开汇报会。市领导谢天学、詹玉锋、邵春杰陪同调研或出席汇报会。

李军一行先后深入市公安局指挥中心、羊山新区综治中心、市城市数字化管理中心监督指挥大厅、光山县公安局视频监控中心和弦山街道办事处综治中心等地调研。每到一处，李军都与基层工作人员亲切交谈，详细查看各类台账资料、信息管理系统，仔细询问综治工作落实情况。

汇报会上，市委常委、政法委书记、市政府党组成员谢天学简要介绍了信阳市市情和“雪亮工程”建设进展情况。他说，“雪亮工程”是一项涉及部门多、技术要求高、投入资金大的系统性工程，信阳市作为首批“全国公共安全视频建设联网应用工作示范城市”，市委、市政府高度重视，抢抓机遇，统筹力量，整合资源，以“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可用”为总目标，高起点规划、高标准建设，全面提升我市公共安全视频监控建设联网应用水平。今年4月，市委、市政府又将“雪亮工程”列为全市中心城区30个重点项目，按照PPP模式，强力推进项目建设。希望中央综治办在政策资金支持上多向信阳倾斜，同时，我市也将以此次督察调研为契机，进一步加大PPP模式推进力度，尽快付诸实施；加大市、县、乡、村视频联网整合力度，实现互联互通；充分抓好“雪亮工程”应用，发挥好作用，让每一位群众都能共享平安建设成果。[12-13]

[13] 3月20日，我市召开“雪亮工程”建设推进会，安排部署下一阶段工作，确保工程按时按期、按标准按要求建成竣工。市委常委、政法委书记穆伟利出席并讲话，副市长、公安局长艾文庆主持会议。

据了解，“雪亮工程”是公共安全视频监控建设联网应用工程，是新形势下维护国家安全和社会稳定、预防和打击暴力恐怖犯罪的重要手段，对于提升城乡管理水平、创新社会治理体制具有重要意义。去年，中央综治办、国家发改委、公安部下发通知，确定我市为全国第一批45个“雪亮工程”示范城市之一。

穆伟利强调，各县（市、区）要尽快制定出本辖区的建设方案，方案的设计要详实具体，切合实际；综治部门要充分发挥“牵头”作用，会同发改、公安、财政等有关部门，落实跨部门协调机制，建立领导机构和相关部门密切配合的协作平台；公安机关要充分发挥“主力军”作用，制定相关工作方案，扎实推进实施此项工作。[13-14]

[14] 人民网济南3月21日电 “平邑县视频监控工作已超出了视频监控原本的功能，其手机APP和家庭一键报警等智能化功能改变了老百姓的生活习惯，„雪亮工程‟已经成为平邑人民的便民工程。”21日，山东省政法委副书记、综治办主任李娥在平邑县视察指导综治“雪亮工程”建设工作时表示。

李娥在平邑县温水镇宋河村观摩了视频监控一键报警和平安大喇叭，并实地深入居民家中，查看了“户户都是监控员”为主题的居家视频巡查和手机视频巡查治安监控系统，并详细了解了村民利用监控系统进行值班监督、村级事务浏览等功能。

在县政务服务中心，李娥观看了平安智慧城管平台管理应用工作开展情况，对智慧城管平台通过县公共安全视频监控平台授权增设1500个监控探头，进而横向衔接住建、交通、交警等部门，纵向与镇、街执法中队、垃圾中转站、公共自行车管理公司等单位的互联互通的工作模式给予肯定。

李娥强调，平邑县“雪亮工程”建设工作要不断加强对村级综治工作的人财物保障，不断加强综治委成员单位与县综治中心横向联网，镇、村两级综治中心与县综治中心纵向贯通工作；要将视频监控单纯的从社会治安层面扩展到社会治理层面，不断深化视频监控延伸应用。[14-15]

[15] 本报讯（记者邸旭明通讯员郭伟）6月29日上午，忻州市组织收听收看全国“雪亮工程”建设推进会，忻州市委书记李俊明，市委副书记、政法委书记王珍以及相关部门负责人认真收听收看了会议，学习了山东“雪亮工程”的建设经验。

“雪亮工程”即公共安全视频监控建设联网应用，是新形势下维护国家安全和社会稳定的重要手段，平安建设的基础工程。会议强调，要认真贯彻总书记关于树立总体国家安全观、建设平安中国、提高社会治理智能化水平的重要指示，深入落实中央关于推进公共安全视频监控建设联网应用工作的总体部署，大力实施“雪亮工程+”，有效提升社会治理工作水平。要学习山东“雪亮工程”建设经验，按照“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的目标大力推进“雪亮工程”建设，大大增强治安防控能力，提升人民群众安全感。

在收听收看全国“雪亮工程”建设推进视频会时，忻州市全体参会人员均认真收听收看，仔细记录山东“雪亮工程”建设经验[15]

[16] 2017年6月29日上午，鱼峰区委政法委副书记、综治办主任于伟主持召开鱼峰区“雪亮工程”建设工作协调会，公安鱼峰分局副局长覃建恩以及运营商代表参加了会议。

会议传达了全国“雪亮工程”建设推进会上中央综治委副主任、中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈训秋的重要讲话精神。陈训秋主任对“雪亮工程”提出四点意见，一是提高思想认识，进一步增强“雪亮工程”建设的责任感、使命感、紧迫感；二是积极履行牵头职责，坚决完成好中央交办的重要任务；三是坚持围绕中心、服务大局，深化“雪亮工程”应用，做到以用促建、以用促管；四是加强组织领导，确保各项措施落到实处。

随后覃建恩副局长对公安分局近期做的“雪亮工程”社会面摄像头建设选点工作进行了汇报，大桥派出所、箭盘山派出所等6个派出所民警，经过1个月的现场踩点，依据日常治安案件发生的频率，选取了400个拟建设点，下一步将通过刑警支队对老旧小区、案件高发区、三无小区等进行进一步踩点，尽可能减小天网盲区，做到视频监控全覆盖。于伟副书记对推进鱼峰区“雪亮工程”提了三点意见，一是要根据实际情况、管控需要，最大限度减小天网盲区；二是公安分局和运营商要加强沟通协调，加快建设速度；三是按照建设标准要求，保质保量完成建设任务。运营商代表最后进行表态，一定按照要求，积极配合建设工作，保证完成建设任务。（区委政法委韦庭鑫供稿）[16-17]

[17] 中新网四川新闻5月26日电(王爵)26日，彭州市在敖平镇举行公共服务平台暨雪亮工程入户启动仪式。通过群众参与互动，亲自体验“雪亮工程”监控治安防范功能，大力宣传信息化建设提升社会治理和服务公众能力的新理念、新举措，开启彭州“互联网+社会治理”新时代。

据悉，2016年3月，彭州全面启动“雪亮工程”建设。政府每年投入1000多万元，以购买服务的方式在全市20个镇(街道)安装了1443个监控探头，今年5月份验收完毕后，6月份将正式运行，“雪亮工程”将成为彭州立体化治安防控的“牛鼻子”。同时，该市将积极实施“幸福美丽新村”建设，109个省级“幸福美丽新村”三年内实现“雪亮工程”全覆盖。

2016年底，彭州敖平镇派出所通过“雪亮工程”监控，发现和掌握了什邡一个盗窃电瓶车团伙的线索和行踪，彭州市公安局不仅抓获了一个盗窃电瓶车的团伙，还破获了一个案中案，打掉一起以吸食毒品控制人员作案的外地流窜团伙系列盗窃案，抓获违法嫌疑人9名，带破什邡等地系列盗窃案件8起。

彭州市委常委、政法委书记刘城说：“群众的眼睛是雪亮的，举行雪亮工程进村入户启动仪式，就是要动员千千万万的老百姓参与到监控巡逻中来，让每一位群众都参与到治安防控中来。我们的群众通过电视、手机就可以监看监控视频，监督村务公开，了解政策法规，我们的群众也就从雪亮工程单纯的受益者转变为治安防控的参与者”。

[17] 敖平红林友生联合小区村民杨顺华告诉记者：“我平时在家中，就能通过电视屏看到咱们小区治安环境的实况，还可以了解镇上的便民服务信息、村上的财务公开，人人都来参与治安防控，我们小区的环境面貌、治安确实比以前好多了。”

线上大联动、线下微治理。如何调动群众参与积极性？彭州市出台了《“红袖套”群防群治队伍及其他群众举报违法犯罪线索奖励实施细则(试行)》和《彭州市网格员队伍考核奖惩办法(试行)》两个奖励文件，奖励基金160万元，奖励金额从50元—50万元不等，目前已经发放奖励近20万元。大力培养彭州的“朝阳群众”、“西城大妈”，目前已健全“红袖套”、网格员、治安巡防队员等群防群治队伍，配合参与公安等执法专业力量巡逻，从而织密市、镇、村三级治安防控网，确保了社会平安稳定。

据彭州市相关负责人介绍，“彭州公共文化旅游服务平台”由彭州市旅局发起，四川广电网络成都分公司、四川广电网络彭州公司实施，彭州电视台、彭州公众信息中心等单位参与，打造以文化、旅游、休闲娱乐场所布局为载体的服务平台。2016年，以公众文化旅游服务平台为载体的“雪亮工程”建成并成功运行，为构筑平安彭州立体治安防控体系、打造美丽乡村典范发挥了不可替代的作用。

彭州“十三五”规划，明确了全面推进智慧城市的发展目标和路径。2017年1月，彭州出台加快构建现代公共文化服务体系的实施办法，在“智慧城市”顶层设计指引下，该市将重点打造“彭州公共文化旅游服务平台”升级版——“彭州公共服务平台”。全方位为老百姓提供

[17-18]优质的信息服务，让老百姓足不出户就能办成事，将公共信息服务平台惠及入千家万户。

[18] 7月12日，黔西南州“雪亮工程”建设需求调度会在兴义召开。“雪亮工程”是指天网工程走进农村，通过广电网络让农村老百姓实现在自己家中通过电视就能看到视频监控的目标，形成警力虽有限，民力却无限，群防群治的多方共建局面。

会议指出，“雪亮工程”是维护社会治安和稳定的民生工程，也是构建信息化防控体系的基础工程。“雪亮工程”建设，需求是前提。建设项目组要理清各部门建设需求，高起点规划、高标准建设、高效率推进，统筹整合资源，合理部署建设方案，推动工作落地见效。

会议强调，要搞好“雪亮工程”建设，一是要众筹，各部门、各行业和运营商要根据建设需求，统筹整合资源，挖掘整理需求项目，确保建设达到效益最好、成本最低;二是要统建，要统一调度，按照行业需求，实现公共视频监控全覆盖;三是要互联，要将政府、行业建的公共视频监控系统与企业、商户、百姓自建的监控系统进行联网，实现互联互通;四是要共享，要通过共同努力建设，为各行各业和干部群众提供信息化服务，使人民群众生活越来越好、越来越方便、越来越安全。

会议要求，要按照有关要求横向纵向建设好公共视频监控系统，有效提升精确预警、精确控制、精确打击、精确防范、精确指挥、精确处置水平，真正发挥公共安全视频监控建设联网应用的作用，提高社会治安综合治理智能化水平，为创新社会治理、深化平安黔西南建设、维护社会稳定作出更大贡献，不断提升人民群众的安全感。

会议传达了九部委关于《加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》文件和全国“雪亮工程”建设推进会议精神，部署了黔西南州“雪亮工程”建设相关工作。[18-19]

[19] 永州日报讯（通讯员 潘志鹏）6月29日至30日，全国“雪亮工程”建设推进会在山东临沂召开。会议分为两个阶段，6月29日上午，山东省临沂市等地介绍“雪亮工程”建设经验；6月30日上午湖南永州等14个市州（县区）连线山东临沂主会场推介典型经验。6月30日上午，永州现场连线山东临沂主会场，市委书记、市人大常委会主任李晖，市委副书记、政法委书记张严，市委政法委、综治办、政务中心，零陵区委、区政府以及相关单位负责人参加会议。

会上，李晖作为经验介绍主持人，与中央综治委副主任、中央政法委副秘书长、中央综治办主任陈训秋等领导现场连线，推介永州创新社区岗位编制、深化网格化服务管理工作经验。永州市委、市政府在全面推进城乡网格化服务管理工作中，坚持问题导向，着眼于从根本上解决基层力量薄弱和服务供给不足问题，大胆创新探索，制订了一系列激励措施，让“穷家人”办成了“富家事”。2015年，市委、市政府出台专门文件为全市城市社区工作人员（网格员）设置了“社区岗位编制”。同时，强化党建引领，坚持“重心下移、力量下沉、权力下放”，构建“社区党委－网格党支部－楼栋党小组”的组织体系，将2/3的街道干部下沉到社区，民政、社保等部门的69项公共服务事项下放社区（村）办理。推行以网格为基本单元的“1+N”工作模式，得到群众认可。

陈训秋对永州网格化建设给予充分肯定和高度赞扬。他指出，永州不是全国最富的城市，但在探索网格化服务管理、创新社会治理体制上积极主动、措施有力。中央40多个部委会签，近期有望出台网格化服务管理国家标准，充分吸纳了“永州元素”。

省委政法委（综治办）认为，永州市委、市政府对网格化服务管理工作高度重视，取得了卓有成效的成绩。希望永州网格化服务管理工作在市委、市政府的领导下取得新的成绩，创造新的经验。[19-20] [20] 5月18日，昌都市及11县（区）社会治安综合治理视联网系统全面建成并投入试运行。

该工程是在昌都市委政法委（综治办）、北京视联动力国际信息技术有限公司与昌都电信公司三方的共同努力下，经过4个多月施工建设而成。

综治视联网作为“雪亮工程”的一部分，是以会议系统为基础的集视频会议、培训、会商、巡查、调解、调研、督导等功能为一体的综治组织可视化平台，实现了综治各项工作业务办理可视化、指挥调度扁平化、工作运行高效化。

“这些无死角高清摄像头24小时不间断„值班‟，真正架起了无所不在的„天眼‟网络，为社会提供了强有力的安全保障。”日前，随著昌都市辖区内公共安全视频监控摄像头的不断完善，市民们激动地对记者说。

“雪亮工程”是什麼工程？为什麼让群众对它如此信赖？

记者从相关部门了解到，“雪亮工程”是一项惠民、利民工程，它利用现有的电视网络，将公共安全视频监控信息接入单个家庭数字电视终端，通过实时监控，任何人、任何时间发现任何异常情况都可通过遥控器一键报警，公安机关将在第一时间接收到群众反馈的信息，从而实现信息快速传递、警民互联互通，确保了信息在第一时间收集、第一时间处理，牢牢掌握了社会治安防控主动权。

昌都市作为全国45个“雪亮工程”示范城市之一，实行“统一建设、统一平台、统一标准、统一联网、统一管理”，为全市公共安全视频监控建设联网应用提供了历史机遇。昌都市委、市政府高度重视，市委主要领导多次作出重要批示，先后召开3次会议专题研究，对实施好示范项目提出了明确要求。[21]

通过这次全面摸底调研，摸清了底数。截至4月底，昌都市辖区内有公共安全视频监控摄像点位8501个，其中，公安视频监控点位1259个，建立了市公安局一级指挥中心和11县（区）公安指挥中心﹔全市涉及公共领域行业及社会资源监控摄像点位7327个，监控平台610个，主要覆盖加油?气站、政府机构、炸药库、娱乐场所、超市商店、酒店宾馆、学校医院、银行金融机构等。

通过掌握全市公共安全监控建设现状，依照国家、自治区和实施“雪亮工程”示范项目要求，由昌都市综治办牵头，联合公安、工信、发改、住建等部门，编织了《昌都市公共安全视频监控建设及联网应用“十三五”规划》，统筹各县（区）、各部门相关建设需求，整合各类监控资源，建设公共安全视频专网和公共安全视频共享平台（社会资源接入网），建立综治视联网分平台，用统一的标准、模式建造，形成互联、互通，确保视频监控共享联网有效运行，信息共享。

按照中央综治办、国家发改委对“雪亮工程”示范城市项目部署和《公共安全视频监控联网应用工程示范和重点支持项目管理办法》，结合藏东实际，昌都市提出了实施“三大项目”建设的目标。

“三大项目”包括立项建设市级、县（区）公共安全视频监控共享总平台（社会资源接入平台）项目﹔立项建设市级、县（区）综治中心视联网及社会资源监控接入分平台建设项目﹔重点推进重点县、重点寺庙和重点区域（场所）视频监控建设。当前，昌都市将结合综治中心建设和“雪亮工程”示范项目，将全力实施二期视联网平台建设，把视角向乡镇延伸，整合基层力量，建立市、县（区）、乡镇三级综治视联网系统，逐步扩大连线范围，形成联防、联治、联动的工作局面，最大限度地发挥现代科技手段在社会治理中的先导性、预警性作用，不断提高社会治理智能化、精细化、现代化水平，为百姓编织起一张安全网。[20]

[22] 为切实提升全县社会治安科技防范水平和智能化社会治理能力。嫩江县按照统筹规划、分布实施的总体建设原则扎实推进“雪亮工程”建设。目前，已完成视频监控规划布点工作，监控点位主要是在原有平安城市视频监控系统基础上，将城乡监控盲点填空补齐，包括棚户区周围的进出口、各小区进出口、涉及民生事业的公共安全设施、乡镇中心村、重点村屯等。[22]

[23] 为完善东城区“雪亮工程”总体设计方案，贯彻中央综治办对“雪亮工程”中关于综治视联网部分提出的具体要求，7月19日下午，东城区召开了“雪亮工程”综治视联网设计工作推进会，会议由东城区雪亮工程办公室主持，区综治办、区信息办、网格中心等单位参加了会议。

会上，东城区雪亮工程办公室通报了区领导对雪亮工程建设的整体要求，网格中心牵头汇报了“雪亮工程”中综治视联网部分的设计方案。与会单位就设计方案提出了五点意见：一是综合设计方案，形成合力，设计出有创新、有亮点的方案。二是立足原有综治大数据，结合雪亮工程总体需求，进一步挖掘大数据分析应用功能。三是紧贴“6+3+X”的建设要求，既要完成上级综治部门的要求，也要突出东城特色。四是设计方案最终要形成实际功能，简便易用，为基层提高效率。五是争分夺秒的推动设计工作，确保进度，确保工作任务按期完成。[23-24]

[24] 7月31日，全省“雪亮工程”建设推进会在益阳市召开，传达贯彻落实全国“雪亮工程”建设推进会精神，总结推广经验做法，研究加快推进“雪亮工程”建设，全面提升我省综治工作智能化水平，为党的十九大胜利召开营造良好的社会政治环境。省委政法委副书记熊晓强，益阳市委副书记黎石秋，市委常委、政法委书记董岚出席。

今年以来，全省各级综治部门强化综治领导责任，积极推进网格化、信息化、法治化、实名制等重点工作，深化平安湖南建设，探索创新社会治理，取得了一定成效。益阳市已将“雪亮工程”融入“智慧益阳”建设整体规划，未来两年，还将配套投入3.2亿元，新建8000个视频监控点位，至2019年，实现“全域覆盖、全网可享、全时可用、全程可控”的总体目标。会议通过综治视联网系统开至县级综治办及部分乡镇（街道）。

会上，董岚介绍了益阳市“雪亮工程”建设情况，长沙、永州等市作了典型经验介绍，南县做了现场连线发言。下午，与会人员还参观了益阳高新区、赫山区泉交河镇、资阳区长春镇紫薇村等地的综治中心和益阳市“雪亮工程”城市治理分平台。[24]

黎石秋表示，“雪亮工程”在完善社会治安防控体系，提升城市治理水平等方面发挥了重要作用。益阳市将以此次推进会为契机，认真对照目标时限，抢抓“智慧益阳”建设机遇，聚焦“建设、联网、应用”三个关键环节，扩大覆盖，推进共享、注重应用，让“雪亮工程”更亮，让人民群众更安全。熊晓强要求，要进一步提高责任感和紧迫感；要进一步加大力度，扎实推进“雪亮工程”建设各项工作，做好统筹协调、完善机制工作，高标准推进工程建设，高质量推进联网共享，高要求强化安全管理，高水平深化拓展应用；要进一步压实责任，通过督导考评抓落实，扎实推进建设工作，努力确保“雪亮工程”建设任务落地见效。[24]

[25] 视频监控系统(“雪亮工程”)建设是新时期新形势下推进立体化社会治安防控体系建设的一项重要举措,对于增强预警预防、打击犯罪、整体防控、基础管控和破解社会管理难题的能力,提高平安建设的现代化水平具有十分重要的意义。为此,市公安局党委紧紧抓住“全省立体防控体系建设信阳现场会”和被列为“全国公共安全视频监控建设联网应用示范市”的机遇,以“平安三项工程”建设为抓手,围绕“全域覆盖,全网共享,全时可用,全程可控”的总体目标,强力推进视频监控系统建设。

项目概况

截至2017年6月底,全市已建成公安监控中心15个、标准化监控平台188个,搭建起三级联网四级平台的整体架构,安装一类监控设备6482个、正在建设1134个、已经招标5314个、重要部位安装了40个报警求助点。同时,汇接社会视频资源2400余个,建设完成智能卡口225个。据不完全统计,今年上半年全市利用视频破案2708起,其中刑事案件814起、治安案件852起、交通案件1042起,抓获犯罪嫌疑人168名,服务群众2346次,有力支撑了平安信阳建设。

项目意义

“雪亮工程”旨在从整体入手,统一规划,构筑一个功能完善、兼容并包、互联互通的音视频共享资源体系,可以充分发挥一体化资源整合优势,合成作战。市公安局将充分利用好与公安部第三研究所的战略协作关系,在高端技术引进,人员技能培训,战术战法提炼固化推广等方面发挥积极作用,全力打造具有信阳特色的“雪亮工程”。

项目进展

“雪亮工程”项目建设周期为2017年——2018年。第一阶段从2017年1月至2017年6月,完成市、县、乡三级承载网络建设,市县两级综治公共安全视频监控管理平台建设,市治安视频监控系统(二期)工程第一阶段建设及市行政执法局、市安监局、市卫计委、市教育局公共安全视频监控管理平台建设和联网任务。

第二阶段从2017年7月至2017年12月,完成市县两级综治公共安全视频监控管理平台的联网对接,完成市环保局、市民政局、市水利局、市国土资源局公共安全视频监控管理平台建设和联网任务。

第三阶段从2018年1月至2018年12月,完成市治安视频监控系统(二期)工程第二阶段建设,市区及7县共1.3万个一类监控点的建设。[25-26]

[26] 18个高清摄像头覆盖全村主要街口，坐在村办公室就能监控村里安全，还能收看市、区、乡组织的各类会议。11日上午，参加全省“雪亮工程”建设佳木斯现场推进会的与会人员，在佳木斯郊区西格木乡平安村等地考察，对这个村乃至全市“雪亮工程”建设工作给予肯定。

“雪亮工程”即公共安全视频监控建设互联网应用工程项目，织就了守护百姓安全的一张网，对刑事打击、交通管治、网吧管理、市场监管、水务监察、校园周边安全整治等方面均发挥了重要作用。佳木斯是我省第一个全国示范城市，自2016年11月以来，按照“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的总体要求，整合现有资源与新项目同步推进，截至7月末，全市已累计完成投资4300多万元，建成监控点位8588个，搭建53个传输环网，整合安全生产、视频接访系统、政务云存储系统、电子认证系统等10余个子项目，实现了23个部门分平台联网共享。[26-27]

[27] 扬州网讯（扬政法瑞琳）昨天，市综治委召开全市社会治安防控体系暨“雪亮工程”建设推进会，贯彻落实全国“雪亮工程”建设推进会和省基层社会治理创新推进会精神。市委常委、政法委书记、市综治委主任孔令俊出席会议并讲话。市人大常委会副主任杨正福，副市长、市公安局局长宫文飞，市政协副主席董玉海出席会议。[27]

[28] 坐在家里，通过电视机顶盒就能看到自家周边的实时录像；在家里要是遇到突发事件，可以使用机顶盒的一键报警功能；要是出门在外，还能用手机设置启动防盗功能……7月15日上午，大连市甘井子区大连湾街道苏家村村民王浩俐边说边演示她的“高科技生活”。

“雪亮工程”即公共安全视频监控联网应用，是一项维护社会治安和稳定的民生工程。王浩俐就是“雪亮工程”向农村延伸的受益者。

去年5月开始，苏家村村委会在该村第二平房小区中选择10户，建成技防入户试点项目，可视化防范系统自此开始走进这个村子的试点家庭。

苏家村治保主任王进源表示，“雪亮工程”源于“群众的眼睛是雪亮的”这句话，现在高清探头不光是覆盖繁华商业区、城市重要交通路口等重点区域，如今也延伸到了村民家中。

“我家在村里把道边儿，以前晚上一有点动静儿就担心有小偷，要是出远门的话更是老惦记家里，这下可好了，有了这套系统，心里踏实多了。”王浩俐说。

据了解，试点项目在苏家村建成后，村里没有发生一起入室盗窃案件，同时还为公安机关提供了多条破案线索。

“治安环境好了，生活更安心了。”村民们由衷赞叹。

说起“雪亮工程”，甘井子区泡崖街道康馨社区居民刘桂芝连连称赞：“我们这是老小区，也是发生盗窃的重灾区，夏天晚上开窗睡觉简直是种奢望，可那都是过去时了。”刘桂芝抬头指着社区内路灯杆上安装的监控探头表示，这都是它们的功劳，24小时“不眨眼”地给大家保平安。

自“雪亮工程”在泡崖街道全面铺开，仅一年多时间，辖区内就增设了226个高清摄像头，同全市1.3万个视频监控探头一起，全部接入大连市综治中心。这些架在高空的“天眼”为老百姓编织了一张安全网。据介绍，我省启动“雪亮工程”以来，各级政府积极推动，目前已完成了省、市、县三级公安视频专网建设，全省累计共有监控摄像头约110万个。仅去年，全省八类严重刑事案件、五类刑事侵财案件、可防性案件分别下降33%、17%、21%，群众的安全感和满意度大幅提升。据悉，我省将进一步推动“雪亮工程”，力争早日实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的建设目标。

[22-23]

参考资料

    1.浅谈“雪亮工程”建设

．搜狐网．2017-03-27[引用日期2017-06-07] 2.“雪亮工程”点亮乡村的未来

．四川法制报．2016-03-16[引用日期2017-06-14] 3.“雪亮工程”保平安

．人民网．2017-06-14[引用日期2017-06-21] 4.成都千兆光网助力“雪亮工程”进村入户让治安防控无缝覆盖

．人民网．2016-10-24[引用日期2017-06-22]       5.太原召开全市公安机关信息化建设暨“雪亮工程”推进会

．人民网．2017-06-16[引用日期2017-06-22] 6.四川“雪亮工程”破除农村安防顽疾

．新华网．2017-01-03[引用日期2017-06-26] 7.德江县：荆角乡“三举措”全力推进“雪亮工程”建设

．贵州省人民政府．2017-06-13[引用日期2017-06-27] 8.泉州公安强力推进“雪亮工程”建设实现重点区域视频监控全覆盖 ．新华网．2016-12-24[引用日期2017-06-29] 9.泉州：公安机关整合社会视频监控资源倾力打造“雪亮工程”

．新华网．2016-11-24[引用日期2017-06-29] 10.杨勇率队调研南充平安建设等工作

．四川新闻网．2016-06-17[引用日期2017-06-30]

第四篇：一文读懂政府引导基金

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作为政府参与创业投资的重要手段，引导基金是伴随着政府鼓励创业投资以及战略新兴产业发展的战略举措而产生的，其作为一种政策性产物会一直长期存在下去。但是政府引导基金未来是继续以发挥政府职责为目的参与创业投资，还是向市场化的FOFs转变，以市场化的方式进行运作，这取决于每一支政府引导基金自身的战略定位。

当然，不同的运作方式对于引导基金本身的运作能力也提出了不同的要求：

以市场化方式运作的引导基金，其与政府化运作的引导基金相比具有更高的活力，同时也带来了巨大的压力与挑战：市场化的运作方式对于基金的运作与管理能力提出了更高的要求，包括基金的募资策略与能力、基金的投资组合设计、专业化的基金管理团队以及市场化的团队激励机制等等。国内现有引导基金向市场化变革的内容应包括基金的原则、募资策略、投资策略、投资流程、退出策略、团队构成等一系列因素。

基金的原则：引导基金的转型，首先需要思考的是基金原则和投资哲学问题，特别是在“政府化”和“市场化”两条道路上进行抉择。当从政府引导基金的背景转变为市场化FOFs时，首先需要转变基金的根本原则，即以实现政府政策为目的还是以盈利为根本目的，亦或根据自身特点创新出一条符合自己发展的中间路线。

基金的募资策略：市场化首先从多元化的募资策略开始，即不再完全依赖政府资源的募资和谈判能力，逐渐转变为依靠政府支持，获得投资人对FOFs已经具备的资产管理能力和机会判断能力的认可，从而获得出资承诺。当然，对于引导基金而言，在初期缺乏实际的募资能力，完全可以考虑和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，通过基金管理人合作等方式，结合市场化募资能力和政府公共关系，分阶段实现的市场化之路。

基金的投资策略：关于投资策略，既然明确以收益最大化为目的，就要打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化;而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，应结合基金自身的能力，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制。

基金的工作流程与体系：作为FOFs参与市场化的竞争，需要建立FOFs相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等等。

基金的团队组建：在引导基金思路下的团队组建是政府+外部合作机构的方式，而在FOFs思路下，团队组建是有经验的合格基金管理人挑选基金的方式。由此，管理团队的选聘将成为FOFs非常重要的话题和内容。

基金的退出策略：目前，引导基金在退出方面的主要问题在于退出方式较为简单且不逐利，且缺乏实际的退出经验。上市和并购作为成熟的市场化退出策略，是PE实现资本退出的重要方式，而引导基金却极少触及，在引导基金的市场化过程中，上市和并购也应成为引导基金的重要的退出策略组成部分。

虽然引导基金市场化之路充满艰辛，但引导基金向市场化的转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。目前我国189家引导基金中以市场化方式运作包括苏州工业园区创业投资引导基金(该引导基金I期以及II期中的国创元禾母基金均由元禾控股负责管理)以及成都银科创投，其中，苏州园区引导基金作为国内引导基金的另类，其在成立初始便定位为市场化运作的母基金，其I期引导基金目前已与国内著名GP机构合作设立了16支子基金。

相对来说，以政府化原则运行的引导基金由于其在基金的治理以及激励机制等多方面存在缺陷，未来可能需要与外部的专业机构合作以弥补其不足，如在基金成立初期委托第三方机构协助引导基金制定各类管理制度、在基金投资时对子基金进行尽职调查、在基金投资完成后对子基金进行投后监控、在基金退出期协助引导基金完成退出等等。另外，目前国内某些引导基金通过委托某些专业机构来对引导基金进行管理，如安徽省创业投资引导基金、荆州市引导基金均曾委托浦东科投作为引导基金的托管机构，但是成效有限，且会产生管理人的代理成本以及投资意见分歧等各类问题。

一、引导基金概述

1、引导基金的定义与特点

2008年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出：“创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。狭义上的引导基金主要是指政府创业投资引导基金。

根据《指导意见》的要求，引导基金应具备以下三个特点：

第一，非营利性。引导基金是不以营利为目的的政策性基金，并非商业性基金;

第二，不直接参与创业投资。引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”，其本身并不直接参与创业投资;

第三，市场化、有偿方式运作。引导基金应按照市场化的有偿方式运作，而不是通过政府拨款、贴息等无偿方式运作。

2、政府设立引导基金的作用与意义

作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。

具体来说，政府参与创业风险投资的方式主要有以下几种：

图1 政府参与创业风险投资的方式

近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。

具体来说，政府设立引导基金的意义主要表现在以下几个方面：

引导社会资金集聚，形成资本供给效应

引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资的投资期长，风险大，流动性差;不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。

优化资金配置方向，落实国家产业政策

政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。

通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。

引导资金投资方向，扶持创新中小企业

政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。

通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。

引导资金区域流向，协调区域经济发展

市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本;而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。

二、引导基金的发展历程与政策环境

中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步(2002年-2006年)、快速发展(2007年-2008年)，以及规范化设立与运作(2009年至今)的三个历史阶段。

1、探索起步阶段

1998年以后，受国家“科教兴国”战略的鼓舞，我国创业投资掀起热潮，北京、深圳、上海、江苏、山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司。这些政府主导型创业投资机构，很快成为我国创业投资行业的重要力量。在某种意义上，上海、江苏、深圳、天津等地方政府主导型创业投资机构虽然没有被称为“创业投资引导基金”，但其在实际运作中，起到了政府引导基金的作用。

2002年，我国第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金成立(由于中关村创业投资引导资金成立时，国内尚未出现“引导基金”的概念，通常意义上的“基金”是指证券投资基金。因此，为避免混淆概念，这里命名为资金。)该引导资金是由北京市政府派出机构——中关村科技园区管理委员会设立。目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。

为了有效克服财政资金参与创业投资的不足，2005年11月，国务院十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)，《办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但“具体管理办法另行制定”。至此，引导基金第一次以法规的形式出现。在此文件中，概括规定了引导基金的设立方式和作用，第一次从正式文件上引出了引导基金的概念，确立了引导基金的法律地位。2007年，为贯彻《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，财政部和科技部联合制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。，该办法对科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运作原则、引导方式和管理方式等进行了规定。科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，属于典型的风险投资引导基金。

随后在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》等政策的鼓励下，苏州工业园区、北京海淀区、上海浦东新区和无锡新区相继设立引导基金，根据投中研究院统计，截至2006年底，全国共设立引导基金6只，基金总规模接近40亿元。

表1 2006年之前政府引导基金设立情况

2、快速发展阶段

2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。除了京津、江浙地区引导基金不断涌现之外，山西、陕西、成渝、湖北、吉林、广东、云南等地区也相继设立了政府引导基金。根据投中研究院统计，2007-2008年之间，全国共新成立政府引导基金33只，总规模接近200亿元。其中，科技部、财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为1亿元。

表2 2007-2008年中国政府引导基金设立情况(部分)

但是，在引导基金设立后，有关引导基金的性质、宗旨、管理、运作模式、监管考核和风险控制等很多关键问题并没有得到解决，导致许多地方政府引导基金虽已设立很长时间，但一直没有实际的运作。

为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，2008年10月18日，国家发改委联合财政部、商务部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，该意见第一次对引导基金的概念进行了详细地定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指导及风险控制等进行了要求。

《指导意见》指出，“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

3、规范化设立与运作阶段

为了对引导基金股权投资收入的收缴工作进行规范，2010年，由国家财政部、科技部联合印发了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》。根据《办法》，引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应取得的收益;引导基金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应取得的收益;被投资企业清算时，引导基金应取得的剩余财产清偿收入。

2011年8月，为了加快新兴产业创投计划的实施，加强资金管理，财政部、国家发展改革委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进设备制造、新能源汽车、高技术服务业等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。该办法的颁布对引导基金的投资范围进行了划定，有利于推动地方战略新兴产业的发展以及中小型创业企业的发展，发挥政府资金的杠杆放大作用。

《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以及《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》这三个文件的颁布，为引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。全国各地政府迅速地作出了反应和对策，不但很快设立了一批地方引导基金，还相应地制定了一系列地方实施办法，引导基金进入一个繁荣时期: 江浙地区政府引导基金的设立继续保持快速发展势头，不仅数量上快速增长，而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大。同时，上海、辽宁、内蒙古等地区也相继出现了规模在30亿元的大型引导基金。根据投中研究院统计，2009年到2013年12月期间，全国共设立政府引导基金150只，基金总规模超过700亿元。

表3 2009年至今中国政府引导基金设立情况(部分)

表4 政府引导基金管理相关政策法规一览

三、引导基金的运作模式分析

引导基金在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段，引导基金以“母基金”(FOFs)的方式运作(所谓FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)。引导基金通过与GP合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。为此，投中研究院总结了引导基金在设立、募资、管理、投资及退出等几个方面的的特性，以揭示其在中国的运作模式。

1、引导基金的设立模式 1.1 引导基金的资金来源

根据三部委联合发布的《指导意见》要求，引导基金的资金来源主要为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业和社会无偿捐赠的资金等。

目前，国内的政府引导基金资金来源主要有两种：一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行，比如，由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金;由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。1.2 引导基金的法律结构

在引导基金设立的法律结构上，《指导意见》指出：引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。

目前，各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外，亦有部分引导基金以企业法人制(公司制)设立，在不同的法律结构下，引导基金的运作模式、监管模式以及考核激励体制均有所不同。

独立事业法人制引导基金，因其事业单位的性质，更为强调“社会服务”、“让利于民”的特点，其基金管理多委托第三方管理机构，少数成立事业编制基金管理团队，对于管理团队的考核与同级国有企业类似，相对缺乏有效的利益驱动。

企业法人制引导基金多采用公司制，由于对国有资产负有保值增值的义务，其一般会按照同股同权的原则获取基金收益，对于管理团队的激励机制相对市场化，某些地方已在实行参股激励方式，已经在向专业的市场化FOFs转型。

2、引导基金的管理模式

对于引导基金的管理运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会(或投资决策委员会)作为基金的最高投资决策机构，行使引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。

管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成，比如深圳市创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任，市发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等作为成员单位。各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别，因此其权利重心也不相同，发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。但总体来看，引导基金的管理主要归口发改委和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。

对于日常管理及投资运作，各地引导基金的管理模式亦有很大差别：有的会新设引导基金管理机构，或以公司制设立并对其自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前，引导基金的管理方式主要有以下几种：

一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室(市创投办)，负责引导基金的日常管理工作;南京市创业投资引导基金的日常管理运作，也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。

二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导基金的运作;石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。

三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。

四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作;后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照《公司法》执行。

五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外，2009年成立的安徽省创业(风险)投资引导基金、2012年成立的荆州市创业(产业)投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构，也可算作委托专业机构管理的典型代表。

在基金管理费方面，对于引导基金管理机构来说，一般会得到2%左右的固定管理费。由于多数引导基金出于政策导向，主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的，并无营利要求，因此，管理机构获得业绩分成的情况并不常见。

少数引导基金为鼓励基金投向本地，会设置一些奖励机制，比如深圳市创业投资引导基金规定，按照市场通行规则，在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下，将子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构，其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。为鼓励子基金更多投资深圳本地项目，子基金到期清算时，对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至50%;对于来自深圳本地早中期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至30%。

另外，部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行，作为引导基金的资金托管银行，具体负责资金保管、拨付、结算等日常工作，并对基金运作负有一定的监管职责;大部分引导基金的资金的监管、拨付等工作划归当地财政局，引导基金管理机构的资金账户仅起到资金中转的作用，如深圳市创业投资引导基金。此外，有的引导基金理事会委托第三方机构对引导基金运作绩效进行评估，日常运作中会聘请中介机构对所参股创业投资机构进行尽职调查及各类审计工作。

3、引导基金的投资方式

根据《指导意见》要求，引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，其扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。引导基金本身不直接从事创业投资业务。

目前来说，我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

阶段参股：是引导基金目前的主要运作模式，是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持发起设立新的创业投资企业。在该模式下，引导基金按照创投母基金(FOFs)的方式运作，与创业投资机构合作成立子基金，然后子基金投向创业企业，在此过程中，引导基金不参与子基金的日常管理，仅仅充当出资占股角色。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东。该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

跟进投资：是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资。一般来说，创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内，可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资，且每个项目投资额不超过300万元人民币。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理。

风险补助：是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的5%给予风险补助，补助金额最高不超过500万人民币。风险补助资金主要用于弥补创业投资损失。

投资保障：是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予奖励。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过100万元人民币，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。

4、引导基金的投资条件

对于参股基金，政府引导基金均要求尽量不参与子基金管理运作，尊重创投机构决策程序及市场化管理运作。但是，部分引导基金还是会在参股子基金中扮演一定决策角色，比如黑龙江省引导基金要求在所扶持创投机构的董事会或决策部门中至少须有1个席位，并行使相应的权利;河北省中小科技企业引导基金以及石家庄市引导基金，均要求投资对象为公司制基金，并按股东权利执行管理。(1)参股基金的注册地与投资策略限制

出于“政府引导”目的，引导基金对于参股基金的注册及投资策略有诸多规定。多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省。基金注册资本要求在3000万至1亿元不等，上海市创投引导基金甚至要求新参股设立的创投基金规模不少于2亿元(种子期基金规模原则上不少于1亿元)。对于子基金的法律形式，多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种，少数引导基金仅限公司制基金，如河北省中小企业创投引导基金、青海省中小企业创投引导基金等。对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，如深圳市创业投资引导基金及安徽省创业(风险)投资引导基金，多数则未作要求。

(2)参股基金的投资范围限制

首先在投资区域上，多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区，要求投资比例不尽相同：如北京市中小企业引导基金要求投资于北京区域内创业期中小企业的资金额度不低于引导基金出资额的2倍;安徽省引导基金要求参股基金投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的50%;湖北省创业投资引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的60%。不过，由于地域投资比例要求对投资机构项目源有较大限制，因此，在实际运作中，部分引导基金在参股之后逐步放宽了投资限制。比如苏州工业园区引导基金在最初发布管理办法中，要求参股基金对园区企业的投资总额不低于引导基金出资额的2倍，在实际上该引导基金基本实现了市场化运作，参股基金并未受限于这一规定;2010年成立的青岛市创投引导基金，最初要求参股基金投资于青岛辖区企业不低于基金总额70%，而目前仅求其中引导基金出资部分投资于青岛。(3)参股基金的投资行业限制

行业方面，引导基金的限制并不严格，包括新兴产业、高科技产业、地方优势产业等都在鼓励范围内，如深圳市创业投资引导基金要求参股基金应重点投向深圳市政府确定的生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术等战略性新兴产业及其他重点鼓励发展的产业，且每支参股自基金投资与上述约定产业领域的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%，投资于初创期项目和早中期项目的资金比例不低于基金注册由于这些行业与创投基金自身投资策略较为契合，因此，行业要求很少对创投基金构成障碍。

(4)参股基金的投资阶段限制

投资阶段方面，引导基金作为政府服务功能的一个载体，其服务中小企业发展的政策导向十分明显，因此，多数引导基金对于其参股基金投资中小企业的比例有明确要求，比如江苏省新兴产业创投引导基金、浙江省创投引导基金等要求投资初创期创业企业的投资额比例不得低于全部投资额的30%;湖北创投引导基金要求子基金投资于种子期、初创期、早中期投资对象的资金规模不得少于注册资本的60%;北京市文化创意产业引导基金要求投资于创业早期文化创意企业的金额不低于引导基金出资额的2倍;深圳市创业投资引导基金要求投资于初创期、早中期项目的投资比例不低于引导基金出资额的2倍。

5、引导基金的退出方式

由于引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。根据《指导意见》的要求，引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。目前来说，引导基金的退出方式主要有两种：

一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权;

二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式和退出价格。一般来说，引导基金的参股期限为5-10年，在被调研的50家引导基金中，尚无退出案例。

四、引导基金的设立情况

自从2005年十部委《创业投资企业管理暂行办法》发布，尤其是2008年国务院办公厅转发《关于促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以来，地方政府设立引导基金的积极性显著提高。根据投中研究院统计，截至2013年12月份，目前中国政府共成立189家引导基金，累计可投资规模接近1000亿元(以基金首期出资规模为准)，参股子基金数量超过270支。其中，2010年成立的苏州创业投资引导基金二期预期规模为150亿元，若其募资完成，将成为国内规模最大的政府引导基金，另外，2009年成立的北京股权投资发展基金规模达50亿元，2011年成立的杭州市产业发展投资基金规模达40亿元，2010年成立的大连市股权投资引导基金规模为30亿元。根据投中研究院统计，目前成立的多数引导基金规模均在10亿元以下，其中首期出资额在2亿元以下的引导基金超过50支。

从地区分布来看，浙江省设立引导基金数量最多，包括县区级引导基金在内共有35支，其次是江苏省，共设立引导基金22支，上述两省均是民间资本比较活跃的区域，由此可以看出，当地资本活跃度也是设立引导基金的重要基础。北京、上海、广东作为中国VC/PE投资最为活跃的三个区域，政府部门也积极担当引导角色，三地已披露设立引导基金数量分别为10支、11支和12支。目前，除港澳台之外的32个行政区中，有29个省(市、自治区)已设立引导基金，既有省级引导基金，也有由地市或县区级政府主导的引导基金。除此之外，江西、海南、甘肃3个省份尚未有政府引导基金披露。

表5全国政府引导基金区域分布情况

图2 2006年至今全国政府引导基金分布情况

引导基金资金来源的不同，在一定程度上决定了引导基金的运作模式。资金全部来源于政府财政出资的引导基金，其运作过程中一般会以发挥政府引导职责为主，对于子基金的投资区域、投资行业、投资阶段以及投资策略、注册地等各个方面都会有一定的限制;而资金来源多样化的引导基金，如由中新创投联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金，以及由成都高新投与中国进出口银行联合出资设立的成都银科创投，它们的运作相对市场化，不会对子基金的投资区域、投资行业、投资阶段等各方面进行限制，完全按照市场化的方式运作，多年以来积累了一定的投资经验，与一般的政府化引导基金相比，具有较高的基金管理能力及市场化水平。

五、案例分析

1、国内案例——深圳引导基金与同创伟业

深圳市创业投资引导基金

深圳市创业投资引导基金成立于2009年，总规模为30亿元，是由深圳市人民政府出资设立的按市场化方式运作的政策性基金。其定位是发挥财政资金的杠杆放大效应，通过参股创业投资基金，引导社会资金加大对深圳市战略性新兴产业的投资，并重点投资处于初创期、早中期的创新型企业，促进相关产业和科技的发展，形成新的经济增长点。截至2012年9月，深圳市引导基金已完成参股子基金8只，与众多知名创投机构，如深创投、同创伟业、松禾资本、力合创投、达晨创投等均保持了良好的合作关系。

深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室作为深圳市创业投资引导基金管理委员会下设机构，为深圳市政府直属事业法人单位，是引导基金的日常管理部门，对外行使引导基金的权利并承担相应义务。

深圳市同创伟业创业投资有限公司

深圳市同创伟业创业投资有限公司成立于2000年6月26日，注册资本1亿元人民币，管理资产规模约80亿元，是中国第一批专业创业投资公司，到目前为止，同创伟业已完成对国内超过150家企业的投资，其中，上市企业有24家，并购转让回购20家，项目成功退出率超过50%。该公司为深圳和全国多家中小型企业提供创业资金，协助企业规范运作、改善治理结构、参与企业战略决策、提高企业的盈利水平，并策划企业上市，从而与企业实现共同成长。同创伟业成立14年以来，旗下共设立了5支南海成长系列基金，如下表所示：

表6 同创伟业旗下主基金基本情况

今年7月份，同创伟业与深圳引导基金共同出资合作设立了一支创投子基金(深圳市同创伟业创新节能环保创业投资企业)，该子基金为有限合伙制，基金规模为2.5亿元，主要投向节能环保行业。

2、国外案例——以色列引导基金与Infinity

以色列政府引导基金

为了推进本国高科技产业的发展，帮助国内初创期企业实现融资，促进本国创业投资的发展，以色列政府于1993年1月拨款1亿美元设立了Yozma政府引导基金，主要宗旨在于建立以色列本土风险投资市场，募集国内私人资本，同时吸引国际投资者共同参与风险投资，从而扶持以出口为主的以色列高科技企业的成长。Yozma政府引导基金由政府独资设立的Yozma公司负责运营管理，主要通过与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金。在合资成立的子基金中，以色列政府出资额最高占比40%，私人资本则占到60%以上，因此政府的1亿美元基金能够带动1.5亿美元以上的私人资本，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

在投资范围上，Yozma计划要求子基金必须投资于早期阶段的技术创新型企业，作为补偿，政府给予私人投资者一项期权，私人投资者可以在子基金成立5年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额。Yozma计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、生命生物科学、医药技术等领域的企业，重点是基础设施和专利技术的企业。

以色列政府创业投资基金的模式是“政府+民间资本+海外资本”三者相融合的模式。这种多种资本相互融合的模式不仅增强了资本实力，而且有利于资源的优势互补。以色列政府创业投资基金的引导模式对于推动以色列本土创业投资业的发展起到了很大的作用，如通过政府信用为有竞争力的创业投资机构输送了资本;学习国外经验，培养国内创业投资人才;吸引了一些非常著名的机构投资者进入以色列;充分利用国际资本市场，推动了国内科技产业的快速发展。

英菲尼迪股权基金管理集团

英飞尼迪股权基金管理集团(Infinity Group)是一家以色列私募股权投资基金，是世界领先的专注于中国市场的跨境基金管理集团，透过旗下18支基金(其中16支基金位于中国)管理着100亿人民币和7亿美金的资金。英飞尼迪得到国际投资者如以色列最大的多元化产业集团IDB集团和中国国家开发银行等的鼎力支持。另外，基金还获得中以两国政府的有力支持。英飞尼迪集团的目标是充分利用其在以色列、中国和北美所拥有的商业网络、知识产权、技术专利以及创业和经营管理经验，与中国市场上的领先企业建立牢固的合作关系、对其进行可靠有效的投资。

英飞尼迪集团的第一支中国概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中国最早的中外合作人民币创业投资基金，获得中国政府颁发的第一张非法人制中外合作创业投资基金的营业执照。设立于2007年的Infinity I-China基金是英飞尼迪的第二支中以基金，管理着等值于3亿美金的资金(包括人民币和美元)。

自2010年开始，英飞尼迪在中国主要城市和高新技术开发区设立了16支合作PE基金并通过引入成熟的技术和专利以支持中国地方经济的发展。新基金的设立标志着继2004年设立第一支人民币基金和2009年设立第一支跨境基金之后，英飞尼迪进入了其“中国十年计划”的第三阶段。

英菲尼迪与政府引导基金合作成立的子基金情况如下：

表7 英菲尼迪与政府引导基金合作设立子基金情况

六、引导基金发展过程中存在的现象与问题

1、引导基金规模普遍偏小募资渠道亟需扩充

目前，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，据我们统计，全国29家省级引导基金中规模超过10亿元的仅占到15%左右，特别是在一些经济欠发达地区，引导基金的规模相对偏小，无法起到其应有的引导作用。除此之外，目前国内的引导基金的主要资金来源为政府财政出资，仅有一小部分有国开行等政策性银行参与，募资渠道狭窄，未来亟需扩充。

基于以上现象，投中研究院认为，在引导基金的募资运作过程中，仍然存在很多问题：

首先，我国LP市场发展尚不成熟，国开行、社保基金、保险等大型机构LP偏少，民营企业和个人LP偏多，而且多数LP追求短期收益，长期投资意愿不高，这在一定程度上决定了引导基金的资金来源狭窄，专业水平偏低;其次，政府出资存在不确定性。政府人员换届往往导致政策的连续性差，影响引导基金后续出资;第三，引导基金的投资人地域性强，全国性、产业性投资人少。引导基金投资人主要为当地政府和企业，利益诉求复杂且限制条目繁多，协调困难，较难推动全国性的行业并购整合。

2、引导基金投资限制条件偏多“择地不择优”

通过对各地区引导基金已出台管理办法的研究，我们发现目前多数引导基金都对其合作对象有一定的要求与限制，如地方政府要求与其合作投资的创业投资企业的管理团队在不同的地区均设立管理公司，有些要求合作基金必须注册在本地。而且，很多引导基金基于政府扶持当地的创业投资以及战略新兴产业发展的考虑，对于子基金投资项目的地域分布也限制在本地，从而产生了“择地不择优”的现象。

投中研究院调研发现，一般运作时间不长、相对不成熟的引导基金对于投资阶段及领域的限制更为严格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，这使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下;

另一方面，由于在当地找不到好的投资项目，导致一些优秀的创业投资企业不敢与引导基金合作，长此以往，引导基金的引导作用受到严重制约，无法达到其引导创业投资的目的。

另外，由于多数引导基金都是由地方财政出资，挂靠于地方财政厅或者财政投资公司的名下，可能会出现资金“左手倒右手”现象，从而使引导基金成为寻租腐败等弊病的“温床”。

3、引导基金政策导向与GP利益不一致两者诉求存在分歧

由于引导基金“社会服务”及“让利于民”的特点，其政策导向与参股基金的收益导向存在天然的矛盾抵触——前者更为注重资金的安全，不以盈利为目标，后者则追求利益的最大化。因此，LP与GP的利益无法做到一致，一方面这将会严重影响基金的运作效率、另一方面，双方诉求存在分歧，容易导致“利益共享，而风险不共担”的局面，对于参股基金的收益及风险控制等各个方面均会造成不利影响。

4、引导基金专业能力偏弱且缺乏有效的激励机制

由于引导基金是政府主导而非市场环境下自发成立，引导基金的管理团队在市场认知及专业能力等许多方面普遍较弱，对于合作基金的尽职调查等许多工作均需要借助第三方的其他机构来完成，因此引导基金的整理运作效果必然大打折扣。

另外，引导基金多以事业法人制成立，引导基金管理团队内部激励机制基本无实现的可能性。作为政府全额拨款事业单位，引导基金的的经费、部门预算和引导基金是完全分开的。因此，团队的激励只能体现在两个方面：一是给予引导基金负责人提升行政级别的预期，享受政府待遇;二是对普通员工的待遇适当提高，给予铁饭碗承诺。这也许是目前事业型引导基金最可行有效的激励机制。

对于少部分以公司制成立的引导基金来说，对于公司管理团队的激励机制相对市场化，但此类做法与一些国有企业现行的管理制度和规范性文件并不相符，所以仍然处于地方性的尝试中，要推广到全国范围仍有一定的难度。

七、引导基金与市场化FOFs的区别

1、引导基金与市场化FOFs的异同

目前来说，国内的引导基金虽然是以FOFs的方式进行操作，但是与市场化的FOFs在各方面依然存在着较大的差异，引导基金仅具备了FOFs的“形”，但尚不具备FOFs的“神”，其本质原因在于，引导基金其本质源于政府职能的延伸，而市场化FOFs则是私募股权投资市场在进化过程中的产物。

首先，就其相同点而言，引导基金和FOFs都是不以直接投资于项目而以投资基金作为基本策略，并通过对基金投资组合的管理实现投资收益和风险的投资组合匹配。在投资流程、操作方式上引导基金可大量借鉴市场化FOFs的行业实践。

第二，在不同点上，首先在基金的理念和价值观基础上，引导基金是以实现各种既定的政策目标如创业扶持、经济振兴或产业战略转型为目的，而市场化的FOFs始终是以实现利益最大化为目标，这一点就决定了引导基金不会站在市场化的角度来思考问题，而且，在基金的募集、投资、投后管理、退出等各个环节上，引导基金和市场化FOFs都存在着较大的区别。

表8 引导基金与市场化FOFs的区别

2、引导基金与市场化FOFs之间的能力差距

市场化的FOFs是私募股权投资行业向专业化细分的产物，是具有丰富经验的行业精英站在行业资源整合的最高端对行业资源进行资源优化配置的过程，其在基金的筛选、投资组合的分配与风险管理以及基金的监控等方面具有较高的专业化水平。相对而言，引导基金与市场化的FOFs在各种机会、能力和限制方面都有着这样那样的差异与差距，主要体现在以下几个方面：

第一，市场观测及基金筛选能力相对欠缺。

虽然引导基金在成立之初可以进行大量的制度建立和知识学习过程，并且可以得到各种服务机构的支持，但是对于整个市场的洞见和基金筛选能力并不是一时就能建立起来的。市场化FOFs的市场观测和基金筛选能力往往是其确立竞争地位的核心能力，依靠着长年的积累及系统化的工作积淀而成，其行业信息知识库和行业标杆数据库资源极少向外界透露。对行业一流基金的筛选能力是FOFs分界的基础，而在这方面能力的竞争上，引导基金几乎不占有任何优势。

第二，政策导向导致的限制过多，无法在市场中占据主动地位。

由于引导基金的政策性导向，与市场化FOFs相对比，其投资策略受到各种限制：引导基金不能完全地进入全部行业、全部区域和全部阶段的投资标的，而是只能集中于特定扶持性早期行业，而且往往还在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引导基金的市场机会。不仅如此，由于大多数引导基金具有地方封闭性色彩，使得引导基金的合作机构选择范围也极度缩小，引导基金不能在市场范围内筛选合作机构，而只能对有兴趣与其合作的机构进行谈判，在市场化谈判中的地位属于被动一方。因此，在投资机会获取上，引导基金很难与以主动筛选和主动匹配为原则的市场化FOFs相提并论。

第三，投资多借助外力，自身团队建设需加强。

与完全市场化运作的FOFs相比，引导基金是以政府财务投资的名义，进行政策性扶持的工具。其投资方式除了直接的股权投资之外，还包括担保、保障和补助等政策性手段。虽然看似扩展了引导基金的投资手段，但实际上限制了引导基金在股权投资方面的深入和专业化，在进行投资时带有更多政策性因素的顾虑。而且，很多引导基金的投资能力均借助于参股基金的外部管理机构，引导基金自身的管理团队能力及经验等都相对欠缺。

第四，缺乏专业的基金监控流程，基金监控失灵。

引导基金在进行基金谈判时，由于不具优势地位，更多是以“合作”而不是投资者的身份与投资机构建立关系，因此在基金监控过程中与投资机构的监控边界较为模糊。而FOFs作为专业化的LP，能够更为熟练且专业地运用各种谈判手段和监控工具向GP施加压力。而且，FOFs还具有长期监控的流程和能力。除此之外，引导基金还存在着由于受更多行政管理因素的影响而导致监控手段失灵。

第五，引导基金收益目标及激励机制不明确。

引导基金不设定明确的盈利目标，一方面导致激励机制设置上缺乏利益驱动，另一方面也导致各种政策性软性目标反向弱化了引导基金的激励因素。同时，虽然引导基金在与市场化机构合作过程中承认并引入市场化的激励机制，但是往往还是以政府管理手段作为限制和附加条件，如不进入具有高收益的充分竞争行业，及优先满足引导基金的利益回收等，将会导致管理团队的激励缺失。（来源：投中集团

第五篇：一文读懂棚改（推荐）

一文读懂棚改

本文纲要

第一部分 一波三折的棚改传闻与波澜 第二部分 快速理解什么是“棚改” 第三部分 棚改与央行货币政策

第一部分 一波三折的棚改传闻与波澜

一、近期新闻回顾

这几天，棚改相关的媒体报道、业内传闻和各路小道消息均不绝于耳。6月25日，一则关于国开行“棚改贷款审批权收回总行，全国一刀切暂停棚改”的传闻惊动了整个市场。

当日晚间，国开行新闻办公室回应称，今年以来，开发银行严格执行国家有关棚改政策，在国务院相关部委指导下，配合地方政府依法合规开展棚改融资工作。

6月26日，21世纪经济报道称国开行分支行暂停棚改项目审批，且审批权限上收总行属实。此次棚改项目审批暂停，或与财政系统整治地方政府负债有关。不排除相关部门在调研后，将地方政府的棚改项目融资视为隐性债务，需控制其总量。

6月26日稍晚，证券时报称国开行内部近日正在重新全面梳理授信白名单，强化业务风险管理，受此影响，不少尚未审批通过的新增项目被暂停，但已获批的存量项目仍在继续执行中。国开行此次并非针对棚改项目。目前，新棚改项目基本暂停审批，但已经在放款的存量项目还会正常发放。

6月27日即今天，澎湃新闻上午还发布了一篇有关“海通证券邀请国开行相关领导参与电话会议”的报道。其中提到了以下几点：

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 权限的上收主要是处于两方面的考量。一是国开行分行在审批时违规现象严重，总行担心后期的风险隐患；二是棚改的货币化推高了房价，中央对棚改有一定的看法。

 现阶段处在停摆状态，下一步怎么走在等高层的下一步决策。其个人感觉不会特别严重，此后对棚改的政策肯定会收紧些，但不太可能一刀切直接暂停，这样后果不太可控。

 此后货币化安置的比例会受到一定的限制，因为和地方债务问题相关。

不过就在下午，就有媒体发布报道澄清此事。据中新社北京6月27日电（记者 王恩博），针对“中国国家开发银行将收紧棚户区改造融资”等市场传闻，国开行27日发布澄清声明称，从未授权任何人员代表该行发表相关言论。

国开行在声明中强调，经核实，国家开发银行从未授权任何人员参加该电话会议并代表该行发表言论，有关言论不代表国家开发银行。

目前，澎湃新闻已经删除了上午关于电话会议的报道。

虽然不知道明天还会不会有其他的说法再出现。不过值得我们深思的是，为何这个国开行棚改贷款的传言，引发了如此大面积的关注，而且对于市场造成了可观的冲击。

二、政策调整原因猜想

虽然今天，国开行27日发布澄清声明称“未授权任何人员参加该电话会议并代表该行发表言论，有关言论不代表国家开发银行。”

不过其实这个电话会议报道的信息，其实也正是多方推测的近期政策调整的原因。

1、三四线城市房产价格非理性暴涨归因于棚改货币化安置

自2005年至今，棚改已在中国实施12年之久。作为党中央国务院重大民生战略，棚改确实为困难群众解决了实实在在的居住问题。

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而近年来，为解决三四线城市房地产库存商品房积压问题，中央提出棚户区改造货币化安置方案，期冀在解决居住问题的同时，顺带解决掉部分商品房库存积压。于是国务院、财政部、住建部等出台了若干政策鼓励棚改货币化补偿。主要包括如下政策：

 《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）提出：积极推进棚改货币化安置。各省要摸清存量商品住房库存，制定棚改货币化安置的指导意见和安置目标。

 《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》（建保〔2015〕125号）明确：落实棚改货币化安置目标和项目，按照原则上不低于50%的比例确定本地区棚改货币化安置目标。

 《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）提出：推进棚户区改造货币化安置，化解库存商品住房。

棚改货币化安置完全契合了地方政府偏好，通过货币化安置既能很好地解决了商品房库存问题，同时也能拉动本地房产价格上升，很多三四线城市货币化安置率高达90%以上。所谓的货币化安置，其实很多地方的货币化安置是给拆迁户“房票”，而这个“房票”不能够直接兑换成现金，而是只能到开发商那里兑换成房子，只有开发商才能拿“房票”找政府兑现成现金，拆迁户不是按需买房，而是按房票的多少买房。

于是，随着棚改货币化安置的推进，三四线房价出现非理性上涨，即使是人口净流出的城市，房价也在快速上涨。

2、PSL使用有限

PSL（Pledged Supplementary Lending）抵押补充贷款，作为一种货币政策工具，名义上是央行借给商业银行的一种抵押贷款，实际上是央行直接

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为商业银行提供基建、民生领域的长期限、低成本资金支持。其成本相当低，有时甚至不足1%。

为解决国开行棚改的资金难题，央行通过PSL工具向国开行贷款，国开行借到钱后，再通过棚改贷款向棚改主体贷款，棚改主体通过货币化安置向拆迁户发放补偿款，地方政府拆迁卖地支付款项，棚改主体偿还国开行贷款，国开行偿还央行贷款。整体是这样的一个资金闭环。

未来三年，还有1500万套棚户区改造目标任务，棚改资金需求约7.5万亿，PSL同时作为基础货币政策工具，海量投放将会影响整个金融市场的流动性供给，影响央行货币政策灵活性。

3、棚改贷款增加地方政府隐性债务，与地方政府化债背道而驰

当前，棚户区改造主要采取政府购买棚改服务模式。在该模式下，虽然举债主体不是地方政府，不会增加地方政府债务，但是却会增加地方政府隐性债务。

其实，财政部很早就认识到上述问题，在财预〔2017〕87号文中，就已经将工程、服务工程打包等作为政府购买服务负面清单。但其中将党中央国务院统一部署的棚改和易地扶贫搬迁作为例外。

另外，2018年3月下发的财预〔2018〕28号文《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，政策开宗明义提出棚改专项债出台目的：规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量。对比土储专项债、收费公路专项债政策，出台目的都没有提及“遏制地方政府隐性债务”这一目的。

但棚改专项债没有明确堵死政府购买服务这一模式。专项债实施力度也远小于土储及收费公路、土储专项债均明确排除了其他聚焦债务的形式：“地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式”。收费公路专项债明确“地方政府为政府收费公路发展举借债务采取发行收费公路专项债券方式”，但棚改

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专项债正式稿删除了原征求意见稿中的“地方政府为棚户区改造举借政府债务采取发行棚改专项债券方式”。且棚改专项债通篇都是“采取自愿试点”方式。

4、政府购买棚改服务面临的调整

2016年财政部、住房城乡建设部联合发布了《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号），通知明确，对棚户区改造安置住房建设用地，按规定实行划拨方式供应的，除依法支付征地补偿和拆迁补偿费用以外，免缴土地出让收入。2016年新开工棚户区改造项目，由政府主导运作的，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。

目前，实际上而言，政府购买服务是主要渠道，这也是87号文的例外。但是目前，该渠道面临地方政府不顾自身财政支出能力采购棚改政府服务，构成“隐性负债”棚改购买服务的问题。如此一来，该渠道势必将面临收缩的趋势。

此前，在今年5月，财政部青岛专员办也在一篇报告中明确：

“棚改业务的融资存在多种方式，多采取政府购买服务的方式。部分政府购买服务协议内容存在只标注购买服务总金额，却不对应具体棚改项目的情况。实际操作中，政策性开发银行要求政府购买服务的项目必须列入当全国棚改计划，而其他类金融机构则要求不一，容易造成政府债务的剧增。……在2020年棚改计划完成后，重新评估棚改任务量，多采用新增棚改专项债或置换的方式融资，量入为出，严格管控和压缩政府购买棚改服务的融资模式，并使其逐步纳入政府债务限额管理，接受监督。”

近期有传闻有地区要求政府购买棚改服务的期限需要限定在三年以内，这个在财政部最新修订的《政府购买服务管理办法(征求意见稿》中就有所体现，改办法明确所有政府购买服务都需要满足中期财政预算约束，并没有给棚改例外，87号文也不满足总体法律和行政法规的例外情形（因为87号文只是规范性文件）。另

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外，也有一种传闻是后续监管部门将要求发过棚改专项债的将不允许开展政府购买服务。

三、结果猜想

房子是用来住的，不是用来炒的，这是一个颠扑不破的真理。一切违背这一法则的行为都是在耍流氓，棚改也不例外。试想一下，中央层面怎么能容忍三四线房价非理性暴涨呢？

防范地方政府债务风险，已成为2018年乃至未来三年主要目标，PPP模式因政府融资担保问题已反复被虐多遍，现在就只剩下棚户区改造这一领域，棚改专项债是一个不错的选择，今年新增政府债券额度2.18万亿中专项债券为1.35万亿，远高于一般债券新增额度，意在“开前门、堵后门”规范地方政府举债。

去杠杆大背景下，适度从紧的货币政策应该是首选，而且当前处于多事之秋，中美贸易战、实体企业低迷、消费增速下降，央行需要更多、更精准的货币政策工具实施定向宽松政策，而棚改PSL影响了央行这一货币政策目标。

 不排除，国开行调整棚改信贷政策，有可能是有关高层进行窗口指导的结果。

 不排除，住建部、财政部等部门后续会调整棚户区改造相关政策，如安置方式。

由此看来，棚户区改造，是到了该调整一下业务模式的时候了。

第二部分 快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚户区改造？

1、棚改的定义

“棚户区”这一名词“起源”于辽宁。由于历史和现实的原因，棚户区的居住条件长期没有改善，房屋结构简陋，缺乏必要的市政基础设施，居民生活不便。“棚户区改造”这一概念，则首先出自时任辽宁省委书记。

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可以看出，这一概念并不是一个严格的法律定义，因其更多的是政策性项目，相关定义也是根据多年的实践活动归纳总结出来的，多见于政策文件当中。

根据《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）及《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[2013]101号）规定：

“棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区和国有林场危旧房、国有垦区危房”；

棚户区改造范围包括居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，其他工程不纳入（即不含工业厂区、商业设施建设的拆迁等）。

2、棚改的范围

棚户区改造范围是逐步扩充的，由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有垦区，由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展，将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。

棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下： 一是城市棚户区（危旧房）。

《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）规定，“十二五”期间，城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，统一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划。

二是2011年延伸到建制镇。

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《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。

三是2013年延伸至城中村改造。

《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分为实物安置和货币安置。其中实物安置，包括异地安置和原地安置，货币化安置包括居民购买、国家购置、货币补偿这三种形式，居民购买是指政府引导开发商将普通商品房转为安置房，让居民自行购买，国家购置是指政府购买商品房转卖给棚改户，货币补偿是指政府直接给予棚改户以货币补偿。

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早期的棚改基本以实物安置为主，而实物安置又分为原地安置和异地安置，力度也不能和现在相提并论。2008年以来，棚改逐渐从实物化安置转向货币化安置。

二、棚改政策的发展阶段

自2005年辽宁省探索棚户区改造以来，我国棚户区改造已实施12年之久。从现在回过头来看，棚改政策可以分为三个阶段。

1、起步和探索阶段（2005-2007年）

2005年，辽宁省率先探索实施城市棚户区改造，提出用两到三年时间基本完成5万平方米以上城市集中连片棚户区改造任务。当年建设部印发《关于推进东北地区棚户区改造工作的指导意见》（建住房[2005]178号），提出因地制宜，多种方式推进棚户区改造，加大基础设施配套力度。

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2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）提出加快集中成片棚户区改造，对棚户区改造、旧住宅区政治一律免收各种行政事业性收费和政府性基金。棚户区改造进入起步和探索阶段。

2、大力推广阶段（2008-2012年）

2008年，为应对国际金融危机，中央出台扩大内需十项措施，其中明确提出加快建设保障性安居工程，棚户区改造全面启动。

2009年，住建部印发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号），提出棚户区改造实行实物安置与货币补偿相结合，加大税费政策支持力度。

2009年年底，国务院在山西大同召开全国城市和国有工矿棚户区改造工作会议。

2010年，《关于中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保[2015]56号）出台。

2012年9月，当时的副总理在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

2012年12月，《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）将铁路、钢铁、有色金属、黄金等行业棚户区纳入棚改政策支持范围。

3、加速落地阶段（2013年-至今）

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2013年，十二届全国人大一次会议决定，今后5 年再改造城市和国有工矿、林区、垦区的各类棚户区1000 万户，棚改力度持续加大。同年7 月，国务院办公厅印发《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号），提出扩大棚改范围，将非集中连片棚户区、城中村改造统一纳入城市棚改范围，加大政策支持力度，该文件被认为是棚户区改造工程加速的标志。

2014年国开行专门成立金融事业部办理棚改相关贷款业务，央行则创设抵押补充贷款（PSL）这一货币政策工具为棚改提供长期低利率的资金支持。就是在2014年这一年，PSL的问世，与MLF/SLF等定向调整工具一起，成为了央行创造性货币调节工具。

2014年，国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号），要求重点安排资源枯竭型城市、独立工矿区和三线企业集中地区棚户区改造。

2015年提出三年棚改计划，即2015-2017年完成1800万套棚改任务，并积极推进棚改货币化安置，包括发放购房券、政府购买存量商品房安置、一次性货币补偿等，2017年我国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿，棚改货币化安置比例高达60%。

2016年，第十二届全国人民代表大会第四次会议开幕，国务院总理在政府工作报告中指出，今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例。完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存。

2017年再次提出第二个三年计划，即2018-2020年再改造棚户区1500万套目标。

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三、棚改的资金来源

棚改项目的融资方式包括政策性银行贷款、项目收益债/企业债、政府购买服务和棚改专项债等。

根据《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）等文件的规定，棚户区改造的资金来源包括：

1、财政资金

棚改依托中央、省、市（县）三级财政统筹，可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。各地区除上述资金渠道外，还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市、县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

2、政策银行贷款

国家开发银行成立住宅金融事业部，重点支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。开发银行可以通过专项过桥贷款对符合条件的实施主体提供过渡性资金安排。

3、银行信贷

鼓励商业银行等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。

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4、项目收益债、棚改专项债等社会资本

鼓励和引导民间资本根据保障性安居工程任务安排，通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券，优化棚户区改造债券品种方案设计，研究推出棚户区改造项目收益债券；与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合”用于棚户区改造范围；适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目。

最近首单棚改专项债于6月20日在天津落地，该专项债通过天津市省财政局招标发行，金额共计15亿元，期限五年。

第三部分 棚改与央行货币政策

一、为何PSL和棚改息息相关？

抵押补充贷款（PSL，PledgedSupplementary Lending的缩写），PSL作为一种新的储备政策工具，主要是通过商业银行抵押资产从央行获得融资的利率，引导中期利率。

PSL发放对象为国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，主要用于支持三家银行发放棚改贷款、重大水利工程贷款、人民币“走出去”项目贷款等。就实际体量来看，其中以棚改贷款为绝对主力，主要是从政府信用和融资需求来看，尤其是货币化安置的棚改项目操作简单，政府信用以确定性的合同法律义务进行绑定，所以具备短期大规模风险可控情况下进行操作！

棚改的参与方包含了地方政府、平台公司、房地产开发商，在资金来源上还包括了政策银行PSL、以及商业银行贷款等。以下为货币化安置为例，其中“资金闭环”示意图：

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二、财政性质的“货币政策”

抵押补充贷款的合同期限为一年，可以展期，展期金额和展期次数由中国人民银行确定。贷款利率由中国人民银行确定，但并没有对市场公开。

从设立初衷和使用途径看，PSL的作用以支持特定产业发展为主，影响中期政策利率为辅。

1）透明度，该工具并没有明确公开规则。

2）政策对象：只有政策性银行获得该流动性工具。

3）政策目标：打造中期政策利率，降低融资成本，同时兼具定向信贷投放条款目标。

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抵押补充贷款（PSL）反映了央行希望同时完成保增长和调结构两项任务。但是，货币政策不应该是否应该过多承担结构调整的任务？原本而言即便要做，结构调整的任务应该主要由财政政策和产业政策承担。

货币政策是总量工具。通过各种货币政策措施，央行可以控制货币供给的闸门，至于货币最后流入哪个沟渠，一般情况下是不应由央行控制的。定向再贷款等货币政策措施到底能否在适度放松货币政策的同时达到结构调整的目的，还有待时间的检验。

所以PSL是否应该作为央行货币政策选择工具仍值得商榷，央行是否应该过度干预微观层面货币流向及利率？商业银行的定位在风险定价，资金微观流向；央行定位在宏观货币政策，通过调节货币数量或短期货币价格实现其货币政策目标。PSL恰恰是混淆商业银行和央行定位的工具，由央行直接指定便宜资金流向特定领域。

三家银行的改革方案实质则是货币政策为财政政策买单新途径。传统来讲，为保持货币政策相对独立性，政府一般忌讳直接由央行为财政政策买单（比如大规模购买国债）。但央行通过向政策性银行注入流动性，政策性银行又隐含政府担保特征，实施类似政府意志的扩张意图。这是一个相对而言各方可以接受的扩张方式。

三、PSL在基础货币投放体量

实际上PSL就是相对稳定的基础货币投放方式，过去三年3.1万亿的余额基础货币投放通过这个渠道，成为央行过去4年来仅次于MLF的第二大基础货币投放渠道，和5次降准所释放的基础货币基本相当。但PSL的信息披露非常少，政策

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需求不透明，因此一直以来PSL作为央行的放水的暗渠。成为货币和宏观研究学者么用来解释短期市场流动性无法解释的部分。从央行的资产负债表看，和MLF（约4.8万亿）一起体现在央行资产端的“对其他存款性公司债权”。

根据公开报道的数据，国开行棚户区改造发放的贷款2012、2013、2014、2015分别为778亿、1060亿、4086亿和7509亿。最近的2018年6月1日，央行公布5月份对国开行、进出口银行、农发行净增加PSL共801亿元，5月末PSL余额为3.12万亿元。

此外，根据中国社会科学院世界经济与政治研究所经济发展室主任徐奇渊的测算：2018年1季度，PSL余额的增量是3038亿，比2017年同期的1632亿几乎增长了一倍。结合昨日国开行官方给出的数据，可以估算出2018年2季度PSL增量与去年同期相比，增速几乎为0，与一季度翻一番的数据形成鲜明对比。

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